Эволюция органов местного самоуправления в дореволюционной России: Историко-правовое исследование

Актуальность темы

исследования. Построение гражданского общества в Российской Федерации сопровождается интенсивным развитием институтов местного самоуправления. При этом, к сожалению, не всегда учитывается богатый исторический опыт, а ведь история местного самоуправления в нашей стране насчитывает более тысячи лет. В этой ситуации весьма перспективным представляется анализ генезиса и эволюции органов местного самоуправления. Ряд проблем местного самоуправления сопоставим с проблемами аналогичного института дореволюционного прошлого. Однако значительный потенциал исторического опыта остается до настоящего времени невостребованным.

В силу названных выше обстоятельств исследование генезиса и эволюции органов самоуправления в дореволюционной России представляется актуальным как в теоретическом, так и практическом аспектах.

Целью диссертационного исследования является комплексное изучение генезиса и эволюции органов местного самоуправления в дореволюционной России.

Необходимым условием для достижения поставленной цели явилось решение ряда задач:

— изучить и обобщить законодательные документы, научные исследования и иные материалы в целях определения степени и уровня разработанности проблемы;

— установить общие закономерности, имманентные развитию местного самоуправления России в целом;

— выявить и оценить основные тенденции развития местного самоуправления XIX века, в целом и городского в частности;

— исследовать особенности правового регулирования городского самоуправления XIX века;

— выявить и проанализировать достоинства и недостатки организации и функционирования системы местного самоуправления XIX века, на примере городской формы организации данного института.

Хронологические рамки исследования охватывают период с IX по XIX вв. Первая граница обусловлена периодом формирования и функционирования органов городского управления периода Древнерусского государства, решения которых, по сути, были решениями общегосударственного масштаба. Вторая — предопределена прогрессивными реформированиями в области местного самоуправления XIX в. Результаты реформирования XIX века актуальны и в настоящее время, так как именно в указанном периоде были проведены такие преобразования, которые позволяют вести речь именно о местном самоуправлении, не являющегося придатком органов государственного управления.

Степень научной разработанности темы. Проблематике местного самоуправления уделяли внимание уже дореволюционные историки и правоведы. Большая часть написанных ими сочинений носит теоретический характер. Авторы XIX-начала XX вв., как правило, выводили теоретический эталон самоуправления, а затем сравнивали с ним реальные российские обстоятельства. Таким способом они старались высветить недостатки в организации местного самоуправления на тех или иных этапах его развития и указать на желательные изменения в нем. Среди сочинений этой категории.

1 2 следует отметить труды А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, М.И.

Свешникова3, В.М. Гессена4, Н.И. Лазаревского5, В.П. Безобразова6, А.В.

7 О Q.

Лохвицкого, А. И. Васильчикова, Б. Н. Чичерина .

1 Градовский А. Д. Собр. соч. — СПб., 1904. — С. 523. Градовский А. Д. «История местного управления в России» т.1 Спб, 1869. Коркупов Н. М. Русское государственное право, т. И.— СПб., 1893.

3 Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. — СПб., 1892.

4 Гессен В. М. Вопросы местного управления. — М., 1904; Гессен В. М. Городское самоуправление. СПб., 1912.

5 Лазаревский Н. И. Самоуправление // Мелкая земская единица. — СПб., 1903.

Взгляды либералов на местное самоуправление можно понять лишь в сравнении с теми требованиями и проектами, с которыми выступали их оппоненты из правительственного лагеря и среды консервативного дворянства. Поэтому важное значение имеет анализ взглядов на местное самоуправление министра внутренних дел ГТ.А. Валуева10, руководившего подготовкой реформы местного самоуправления, влиятельного публициста М. Н. Каткова и других авторов.

Существует и ряд работ специально посвященных местному самоуправлению. Например, книга И. Блинова11 и статья ГТ.П. Тройского12.

В конце 1950;х годов в работах историка земской реформы В.В. Гармизы13 институт местного самоуправления вновь становиться предметом изучения. Весьма цельный и подробный обзор взглядов на государство и самоуправление идеологов западнического либерализма — Кавелина, Каткова, Чичерина — в 1850—1860-е годы можно найти в монографии В.А. Китаева14.

В настоящее время вопросы, касающиеся местного самоуправления, вызывают интерес у ученых. Проблемам самоуправления посвящены работы В. И. Васильева, JI.E. Лаптевой, Г. В. Марченко, В. В. Меньшикова и др.15.

6Безобразов В. П. Государство и общество: управление, самоуправление и судебная власть.

— СПб., 1882- Безобразов В. П. «Земские учреждения и самоуправления», М., ч. 1−2, Спб, 1874. п.

Лохвицкий А. В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864.

8 Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869- 1871, т. 1−3.

9 Чичерин Б. Н. Областные учреждения России в XVII веке. — М, 1856- Чичерин Б. Н. О народном представительстве. — М., 1866. Чичерин Б. Н. Несколько современных вопросов. -М, 1862.

10 Валуев П. А. Дневник министра внутренних дел, т. 1. — М. 1994.

11 Блинов И. Отношения Сената к местным учреждениям в XIX веке. — СПб. 1911.

12 Тройский П. П. Теории самоуправления в русской науке // Юбилейный земский сборник. М, 1914.

13 Гармиза В. В. Земская реформа и земство в исторической литературе/История СССР, 1960, № 5.

14 Китаев В. А. От фронды к охранительству. Из истории русской либеральной мысли 5060-х гг. XIX в.-М., 1972.

15 См.: Васильев В. И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие.

— М., 1999; Лаптева JI.E. Региональное и местное управление в России: Вторая половина 19 века. — М., 1998; Марченко Г. В. К вопросу о соотношении государственной власти и местного самоуправления в России // Местное самоуправление: проблемы и решения. -М., 1996; Меньшиков В. В. Власть и самоуправление. — Ростов-на-Дону, 1991.

Говоря о выборах в органы местного самоуправления, необходимо назвать, прежде всего, работы JI. Е. Лаптевой16 и А. Ю. Шутова17- значительный вклад в изучение системы городского представительства XIX—XX вв. внесли работы В. А. Нардовой18 и JI. Ф. Писарьковой19 и многих других ученых20.

16 Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Лаптева Л. Е. Об истории земских учреждений России// Государство и право. 1993. N8- Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России: (Вторая половина XIX века). — М., 1998; Лаптева Л. Е. Реформы и развитие системы самоуправления// Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995; Лаптева Л. Е. Становление буржуазных форм местного самоуправления в России (60−80 годы XIX века)// Закономерности возникновения и развития политико-юридических идей и институтов: Сб. ст. М., 1986; Лаптева Л. Е., Шутов А. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. Приложения. М., 1999.

17 Шутов А. Ю. Земская избирательная система: Из истории разработки// ПОЛИС (Политические исследования). 1998. N2- Шутов А. Ю. Политические дискуссии о земской избирательной системе в России (50−60-е годы XIX в.)// Вести. Моск. ун-та. Сер. 12: Политические науки. 1998. N3- Шутов А. Ю. Политические дискуссии о земской избирательной системе в России начала XX в.// Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12: Политические науки. 1998. N6- Шутов А. Ю. Реформа земской избирательной системы в России 1890 г. М., 1997.

1 Я.

Нардова В. А. Городское самоуправление в журналистике 70−80-х гг. XIX в.: (По страницам «Вестника Европы» и «Отечественных записок»)// Общественная мысль в России. Л., 1986; Нардова В. А. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г.// Великие реформы в России. 1856−1874: Сб. ст. М., 1992; Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х годов XIX века: Правительственная политика. Л., 1984; Нардова В. А. Между двумя реформами: (Общественное управление Петербурга в 1892—1903 гг.)// Монополии и экономическая политика царизма в конце XIX — начале XX: К проблеме исторических предпосылок Великой Октябрьской социалистической революции: Сб. ст. Л.: Изд-во «Наука», Ленингр. отд-ние, 1987; Нардова В. А. Органы городского самоуправления в системе самодержавного аппарата власти в конце XIX — начале XX в.// Реформы или революция? Россия 1861−1917: Материалы международного коллоквиума историков. — СПб., 1992; Нардова В. А. Первые выборы в городские думы по избирательному закону 1892 г.// Проблемы социально-экономической истории России: К 100-летию со дня рождения Б. А. Романова. СПб., 1991; Нардова В. А. Петербургская дума и высшая бюрократия в 1858—1862 годах// Петербургские чтения: Петербург и Россия: Науч. конф., 13−15 апреля 1994 года. СПб., 1994; Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в конце XIX — начале XX вв. — СПб., 1994;

19 Писарькова Л. Ф. Городовое положение 1870 года и социальный состав городского управления в губерниях Центрально-Черноземного районаII Буржуазные реформы в России второй половины XIX в.: Межвуз. сб. науч. трудов. Воронеж, 1988; Писарькова Л. Ф. Городские головы Москвы: (1863−1917)// Отечественная история. 1997. N2- Писарькова Л. Ф. Городские избирательные кампании 1860-х гг. в Москве// Москва: Люди. Проблемы. События: Краеведческий сб. 2-е изд., испр. М., 1998; Писарькова Л. Ф. Демократия «на вырост»: Московское городское самоуправление за 300 лет// Открытая политика. 1997. N9- Писарькова Л. Ф. Московская городская дума: 1863−1917 гг. М., 1998; Писарькова Л.

Эмпирическую основу исследования составили дореволюционное законодательство и делопроизводственная документация.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектико-материалистический метод познания историко-правовой действительности, а также основанные на нем общенаучные (исторический, логический, системно-структурный, функциональный и др.) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, анализ документов и др.) методы.

Теоретическую основу исследования составили работы дореволюционных, советских и современных юристов — специалистов в области истории отечественного государства и права, муниципального права, теории государства и права Е. Ю. Апрокимовой, Р. Ф. Асанова, В. М. Баранова, И. Блинова, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, В. Ю. Виноградова, М.Ф. Владимирского-Буданова, Ю. Г. Галая, А. А. Демичева, В. В. Еремяна, О. В. Исаенковой, В. Б. Макарова, М. Н. Марченко, Максимовой Н. А., Р. С. Мулукаева, Н. Н. Ефремовой, Н. В. Постового, В. А. Толстика, Н. Н. Трофимовой, Г. И. Шрейдера, а также ряда историков: Н. П. Ерошкина, П. А. Зайончковского, Л. Г. Захаровой, И. Я. Фроянова.

Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, связанных с формированием и функционированием института самоуправления России.

Ф. Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года// История СССР. 1989. N6.

20 См.: Институт выборов в истории России: Библиографический указатель/ Авторы проекта и составители: Ю. А. Веденеев, И. В. Зайцев, В. В. Луговой, В. В. Тылкин. Калуга, 1999. С. 125−140- Авакъян С. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 1996 г. М.: МГУБондарь Н., Чернышев М. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. — Ростов-на-Дону, 1996; Ефремова Н., .Лаптева JI. История земств и перспективы развития местного самоуправления. // Государство и право. — 1993 -№ 11 — С.150−153- Марченко Г. В. Государственная власть и местное самоуправление. // Россия и современный мир — 1995. — № 4. — С.84−86. Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы. В Г. Люхтерхандт (ред.). Местное самоуправление: теория и практика (2-е издание). М., 1997: Фонд Фридриха Науманна, С.43−52.

Предметом исследования выступает нормативно-правовая база, регламентировавшая устройство и функционирование органов самоуправления.

Научная новизна. Научная новизна диссертационной работы заключается в проведении комплексного исследования процесса становления местного самоуправления в дореволюционной России. В ходе диссертационного исследования дана характеристика ряда проблем концептуального плана, связанных с раскрытием сущностных аспектов проведения как преобразований, начавшихся в 1870 г., так и продолжения городской реформы в 1892 г.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Местное самоуправление, как форма организации общества по решению вопросов локального значения в различных его проявлениях, было присуще российской государственности на протяжении всей истории. Однако формы такового варьировались в зависимости от конкретных исторических условий. В ряде случаев органы местного самоуправления строились на сочетании начал местного управления и местного самоуправления.

2. Сфера деятельности органов самоуправления, а также их активность в XIX в. были законодательно ограничены.

3. Следствием единых начал организации самоуправления явилось то, что нормативные установления «Положения о губернских и уездных земских учреждений» от 1 января 1864 г. и нормы, закрепленные в Городовом Положении от 1870 г. в некоторых случаях были схожими. Это свидетельствует об общих тенденциях развития местного самоуправления второй половины XIX в.

4. Во второй половине XIX в. существовало несколько видов организации самоуправления, функционирующих параллельно и практически независимых друг от друга, что существенно влияло на эффективность деятельности института местного самоуправления. Излишняя дробность в системе самоуправления вносила определенную сумятицу, в частности, в разграничение предметов ведения, а также проблемы организации таких органов на местах в силу ограниченности финансово-экономической основы функционирования указанных органов.

5. Система формирования органов городского самоуправления, образца 1870 г., позволяет вести речь о том, что выборы в указанные органы проходили в три этапа, а не в два, как это принято в научной литературе.

6. При становлении введенной в 1870 г. новой системы городского самоуправления, допускалось совмещение должностей по городской общественной службе с должностями по земским и сословным учреждениям. Это совмещение характеризуется тем же практическим смыслом обеспечения органов самоуправления специалистами, а также тождественностью развития данных типов самоуправления, соответственно и идентичностью компетенции, определявшейся территорией, что не противоречило совмещению данных должностей.

7. Применительно к Городовому положению 1892 г. более верно говорить не о наличии имущественного ценза, а о существовании ценза обязательных платежей, так как последнее понятие более адекватно отражает требования закона.

8. Так называемая городская контрреформа 1892 г. не являлась «реформой со знаком минус», а представляла собой своеобразный способ разрешения общественных противоречий, порожденных предыдущими преобразованиями. Городовое положение 1892 года было логическим продолжением Городового положения 1870 г., скорректировавшим его в соответствии с новыми историческими реалиями.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Представляется, что выводы проведенного исследования будут направлены на совершенствование современного законодательства и практической деятельности органов местного самоуправления современной России.

Собранные и обобщенные материалы можно использовать в процессе преподавания теории и истории права и государства, муниципального права, других отраслевых юридических наук.

Дидактическое значение заключается в том, что отдельные положения диссертации можно использовать в процессе преподавания теории и истории права и государства, муниципального права, других отраслевых юридических наук.

Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование обсуждено и одобрено на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородского филиала Московского гуманитарно-экономического института Основные положения диссертации были апробированы на научно-практических конференциях: «Человек и общество» (Н. Новгород, 2003;2005 гг.) — «Гуманизация образовательной деятельности в ВУЗе, техникуме, школе: Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная 95-летию образования Башкирского государственного университета» (Нефтекамск, 2004) — «Наука и образование — 2005: Всероссийская научно-практическая конференция» (Нефтекамск, 2005 г.).

Результаты исследования используются в преподавании курса теории государства и права, истории отечественного государства и права в Уфимском юридическом институтеистории отечественного государства и права, муниципальное право Российской Федерации, теории государства и права, актуальные проблемы теории государства и права в Тюменском юридическом институте МВД Россииистории государства и права России, теории государства и права, муниципальное право, конституционное право в Нефтекамском филиале Башкирского государственного университетатеории государства и права, истории государства и права Нижегородского филиала Московского гуманитарно-экономического института.

Структура диссертации определяется целями и задачами данного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, библиографического списка используемой литературы и источников.

Заключение

.

Местное самоуправление, как форма организации общества по решению вопросов локального значения в различных его проявлениях, было присуще российской государственности на протяжении всей истории.

Основными формами организации общества традиционно выступают государственное управление и самоуправление, которые не являются конкурирующими. Указанным формам организации общества характерно.

977 взаимодействие, обусловленное единым источником — народом, и единой целью упорядоченного управления. В связи с этим и рядом других условий, самоуправление характеризуется некоторой неясностью во взаимоотношениях с государственным управлением. Поэтому многие из признаков местного государственного управления и местного самоуправления идентичны и совпадают. Это подчеркивает и их эволюционное развитие в соответствии, с которым достаточно сложно разграничить местное государственное управление и местное самоуправления. Это является следствием того, что на разных этапах перед государством (обществом) стоят различные цели и задачи. Соответственно с этим и организуется наиболее оптимальная система управления обществом, в которой порой, как показывает историческое развитие, сложно выделить органы местного самоуправления, так как они в большей степени носят черты органов государственного аппарата на местах. Вместе с тем, полное исключение существования органов местного самоуправления в различные периоды невозможно, так как они, в зависимости от взаимоотношений с государственной властью, носили специфические формы. В связи с чем, анализируя исторический аспект развития взаимоотношений отечественного местного самоуправления и государственного управления, можно сделать вывод, что со стороны государства, как правило, происходило санкционирование местного самоуправления. Долгое время государственное управление во взаимоотношениях с самоуправлением занимало ведущую.

Шевчик Н. А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Тюмень, 2001. — С. 12. позицию. Но, тем не менее, в России органы местного самоуправления создавались и действовали на протяжении ряда веков. Общим для них было построение на сословной основе и осуществление деятельности в интересах укрепления существующего строя, улучшения правового положения господствующих в обществе сословий. Создание различных организационных форм местного самоуправления преследовало также цель выработки более гибких форм управления на местах. Деятельность же самих органов местного самоуправления того времени проходило под контролем и постоянной опекой центральных государственных органов и губернаторов. Фактически подобное развитие событий вело к постепенной интеграции органов местного самоуправления в механизм государства. Менялась лишь степень легального закрепления объема полномочий контролирующими инстанциями. Это, по сути, весьма отрицательно влияло на самостоятельность органов местного самоуправления, и, как следствие, существенно снижало эффективность их деятельности.

Преобразование в области местного самоуправления во второй половине XIX века связывается с политико-экономической обстановкой в стране, которая явилась посылкой преобразования практически во всех областях государственного устройства. Преобразования проводились под влиянием нарастающего общественного недовольства, причиной которого стали многие социально-экономические и политические потрясения. Одной из таких проблем, являлась проблема экономической отсталости многих крупных населенных пунктов, а так же запущенности городского хозяйства в Российской Империи. Поскольку города являлись таким территориальным образованием, в котором формировался наибольший объем социального, экономического и политического потенциала государства, именно здесь формировался новый уровня управления, позволивший бы коренным образом улучшить благосостояние народа в населенных пунктах, что, в конечном итоге, и стало одной из основных задач проводимых реформ второй половины XIX в. Это предполагало образование органов земского и городского самоуправления.

Более того, необходимость создания таковых была сопряжена с известными социально-экономическими преобразованиями в самом российском обществе второй половины XIX в. Это, прежде всего, крестьянская и другие реформы, повлекшие изменения в общественных отношениях, и, соответственно, требовавшие новой формы организации общества, одной из которых и стали органы общественного самоуправления, характеризующиеся внесословностью. Вместе с тем, формирование правительством местного самоуправления было не только следствием того, что преобразования в обществе сделали его «невольным реформатором», но и в силу объективных причин, одной из которых является обширность территорий Российского государства.

Реформы второй половины XIX в. проходили под влиянием диаметрально противоположных тенденций развития государственного устройства. Одно направление было ориентировано на укрепление существующего монархического начала государственного устройства, другое — на введение таких институтов государственного устройства, которые при монархической форме правления были не допустимы. Таким институтом стало общественное самоуправление, в котором городское население видело противоположность неограниченной власти монархии. В связи с чем следует вывод, что противопоставление государственного управления и местного самоуправления видится верным только в той мере, в какой оно не вызвано реальными в историческом масштабе причинами. Иными словами, идея местного самоуправления рассматриваемого периода изначально возникла при наличии уже развитой системы государственного управления, притом первое формировалось как нечто большее, чем дополнительный ресурс централизованного управления. Управление государственное и самоуправление на местах были связаны общностью управленческого воздействия. Однако, объект, субъект, содержание, а главное — сущность местного самоуправления коренным образом отличаются от государственного управления, располагающего государственно-властными полномочиями. Оба типа управления должны функционировать одновременно, каждый из них достигает свои цели и решает различные задачи. В конечном итоге, сама идея местного самоуправления не могла бы возникнуть и получить такое развитие без санкции государства организовывать стремление населения самостоятельно решать встающие перед ним проблемы местного значения. Таким образом, становление органов местного самоуправления проходило при таком балансе интересов, когда, с одной стороны, монархическое правление сохраняет свои позиции, а с другой — по мере возможности учтены объективные требования нового времени. Политика самодержавия была таковой, что, с одной стороны, была направлена на повышение эффективности управления (в частности, введение новых органов), а с другой — пыталась сохранить собственную независимость от новых учреждений278. Данное обстоятельство являлось качественной характеристикой проводимых реформ, отразившейся во многих нормативно-правовых актах. Исключением не стало и Городовое Положение 1870 г.

Городовое Положение, получившее Высочайшее утверждение 16 июля 1870 г., явилось нормативной базой реформирования органов городского самоуправления. В соответствии с ним, органы городского самоуправления находились в некоторой степени подчинения представителям исполнительной власти. Это проявлялось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами самоуправления, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. В распоряжении центральной власти находилось большое количество методов интеграции органов местного самоуправления в государственный механизм управления.

По введению Городового Положения 1870 г. отмечается ряд прогрессивных тенденций, в частности, установление всесословности в избирательной сфере. Здесь был полностью исключен сословный принцип. Вместе с тем, в своей основе многие из позитивных тенденций избирательной системы городского самоуправления второй половины XIX в. были неполными. Особенностью избирательной системы городского самоуправления 1870 г. было также и то, что.

Лаптева JI.E. Местное управление в пореформенной России (1864−1905): Дис. д-ра юрид. наук. — М., 2001 — С. 97. формирование органов городского самоуправления проходило в три этапа, а не в два, как это указывается в литературе посвященной рассматриваемой тематике.

Первый этап формирования органов городского самоуправления был, по сути, предвыборным. На этом этапе формировались избирательные собрания. Более того, думается, в данном этапе следует выделять три стадии. Первая стадия включала выявление лиц, которые, в соответствии с Городовым Положением, обладали избирательным правом. Это позволяло данной группе войти в тот или иной состав избирательного собрания. На второй стадии составлялся список лиц, обладавших избирательным правом. На третьей стадии формировались три избирательных собрания.

В рамках второго этапа проходили непосредственные выборы населением города депутатов.

На третьем этапе выбирались члены исполнительного органа городского самоуправления. Этот этап выборов имел опосредованный характер. Это объясняется тем, что по избирательной системе общественные должностные лица, Городской голова, члены управы назначались (избирались) депутатами Городской думы. Назначение выборных должностных лиц поясняется тем, что городские жители избирали депутатов. Они, в свою очередь, представляли собой все городское общество. Возможно, поэтому думе предоставлялось право избирать членов Городской управы от имени общества, заменяя при этом.

ЛОЛ всеобщие выборы должностных лиц городского самоуправления .

Новое Городовое Положение 1870 г., в целом, носило прогрессивный характер по сравнению с предыдущими нормативно-правовыми актами в рассматриваемой сфере в силу своих демократических начал. Новый нормативно-правовой акт определял роль городского самоуправления в осуществлении управления муниципальными образованиями и их населениемправовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления,.

279ПСЗ 2. — Т.45. — Отд. 1. — № 48 498. — Ст. п. 1 55, 82.

280 устанавливал общие принципы организации городского самоуправления в Российской Империи. В соответствии с Городовым Положением 1870 г., основными группами субъектов данных правоотношений были: физические лицагородские избирательные собраниягородская дума, городская управагубернские по городским делам присутствия, губернатор, министр внутренних дел, сенат, органы полициидругие негосударственные организации. Предметом регулирования указанного Городового Положения выступали общественные отношения, возникавшие в результате отправления местного самоуправления населением по вопросам, отведенным данным нормативно-правовым актом к компетенции городского общественного управления. Это определялось соответствующей территорией городского образования, порядком формирования и функционирования городского самоуправления, порядком прохождения службы в городском общественном управлении, финансово-экономическими отношениями городского самоуправления. Основными вопросами, которые отводились Городовым Положением 1870 г. к компетенции общественного управления в соответствии с политикой правительства, как и по земскому самоуправлению, выступали дела лишь хозяйственной сферы. Законодательная власть в данном нормативном акте ограничивала круг полномочий в финансовой сфере, исключая, таким образом, возможную независимость органов местного самоуправления, от административных органов. В противном случае, это заставило бы правительство идти на крайне нежелательные для него уступки. Ограничение в части финансовой самостоятельности органов городского самоуправления вызвало впоследствии ряд трудностей, связанных с практическим выполнением возложенных прав и обязанностей. Для достижения определенных результатов органам управления было необходимо ресурсное обеспечение, которым у городское общественное управление практически не обладало.

Городовое Положение 1870 г. закрепляло и механизмы защиты от злоупотреблений органов городского самоуправления и его должностных лиц. Данные механизмы реализовывались в рамках самоконтроля органов городского самоуправления и его должностных лиц, контроля со стороны органов административной власти, а также посредством закрепления норм об ответственности общественных органов городского самоуправления и должностных лиц и путем установления возможности обжалования решений, вынесенных данными органами и лицами.

Интересным представляется тот момент, что Городовое Положение 1870 г., наряду с устанавливаемыми косвенными интегративными тенденциями подчинения государственному аппарату органов городского самоуправления (посредством административного контроля, в частности), закрепляет положения, подчеркивающие, что вводимые органы рассматриваемого института не являются продолжением такого аппарата. Так, выборные лица, занимающие должности в Городской управе в соответствии с Городовым Положением 1870 г., не считались состоящими на государственной службе (за исключением городского секретаря). Акцентируя внимание на независимости должностных лиц местного самоуправления от органов и лиц, представляющих административную власть, законодатель подчеркивал выделение органов местного самоуправления из государственного аппарата управления. Но уже в то время наметилась тенденция отождествления и включения их в состав государственных служащих, вылившаяся впоследствии в нормативное закрепление и нашедшая свое отражение в Городовом Положении 1892 г.

Помимо некоторых законодательных несовершенств существовали и проблемы связанные с исключительно человеческим фактором, затруднявшие реализацию идей местного городского самоуправления. На практике, в деятельности органов городского самоуправления второй половины XIX века сложилась ситуация, негативно влияющая на эффективность, экономичность деятельности органов городского самоуправления, связанная с тем, что закреплялся особый порядок принятия решений по наиболее важным вопросам, т. е. 2/3 голосов от всего количества депутатов. По сути, такое положение в основе своей объективно верно, но сложность была в том, что в заседании количество присутствующих депутатов не соответствовало норме, предъявляемой к проведению принятия такого решения. Поэтому принятие решений по особой процедуре вызывало ряд сложностей.

Основой деятельности органов городского самоуправления после введения органов городского самоуправления в 1870 г. был экономический фактор, который был своего рода «ахиллесовой пятой» введенного института. Поэтому органы городского самоуправления не были введены повсеместно, ведь при формировании указанных органов учитывалась и финансово-экономическая обеспеченность (самодостаточность) муниципальных образований.

Несомненно, одним из позитивных аспектов введенного института, являлось то, что органы городского самоуправления имели право издавать нормативно-правовые акты.

Рассмотрев порядок формирования и деятельности органов городского самоуправления по новому Городовому Положению 1892 г., сравнив с предыдущим идентичным актом, многие авторы характеризуют указанный нормативно-правовой акт, как результат контрреформистской политики в области государственного устройства. Суть, вкладываемая историками в категорию «контрреформа» сводиться к тому, что преобразования, проводимые в конкретный период, получают иное развитие, полностью противоположное преобразованиям предшествующего периода времени.

Изучая же содержательную сторону категории «контрреформа» следует вывод, что это не «реформы со знаком минус», а своеобразный способ разрешения общественных противоречий, порожденных предыдущими преобразованиями. В связи с чем, характеризуя длительный период реформирования института городского самоуправления, начатый во второй половине XIX века, можно утверждать, что Городовое Положение 1892 г. есть результат долгого, двадцатидвухлетнего процесса реформирования городского самоуправления, привитого государством в 1870 г. Это подчеркивает и то, что.

Писарькова Л. Ф. Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года// История СССР. 1989. N6- История России. / Под ред. Ю. Н. Бакаева, JI.H. Булдыгеровой, А. Н. Гридуновой. — Хабаровск, 1998. положения, нашедшие отражение в Городовом Положении 1892 г., были заложены еще в начале реформы 1870 г.

Внесенные в новое Городовое Положение 1892 г. изменения, касались в основном взаимоотношений органов государственной власти и органов городского самоуправления. Поэтому более либеральные положения Городового Положения 1870 г., с учетом накопленного опыта, нашли свое отражение в Городовом Положении 1892 г., но в выгодной, для существующего государственного устройства, трансформации.

Следует признать тот факт, что Городовое Положение 1892 г. по сравнению с Городовым Положением 1870 г. закрепило большую административную зависимость органов местного самоуправления с признаками поглощения подсистемы местного самоуправления подсистемой государственного управления. Это было обусловлено тем, что в слабом государстве оправданным становится управление административными методами (как отмечалось — восточный тип), так как это единственный способ действенного управления обществом. Такова характеристика социального управления освещаемого периода, где было принято Городовое положение 1892 г.

В соответствии с Городовым Положением 1892 года на органы городского самоуправления, как и в соответствии с предыдущим Городовым Положением 1870 года, возлагалось заведование делами о местных пользах и нуждах (ст. 1) в пределах городского поселения и отведенных ему земель (ст. 5). Вместе с тем, отмечается, что Городовым Положением 1892 г. привнесены новые положения, которые нашли отражение в нормативных установках, посвященных предметам ведения органов городского самоуправления.

Интересным представляется и то, что Городовым Положением 1892 г. были закреплены нормы, которые, так или иначе, устанавливали определенные ограничения для городского населения при реализации предоставленных им нормативным актом прав:

1. Ценз обязательных платежей282:

282 тт.

Там же. а) налоговый цензб) сборочный ценз;

2. Ценз взаимосвязи субъекта избирательного права с государством: а) ценз, определенный подданством физического лицаб) ценз, определенный резиденством юридического лица;

3. Ценз оседлости.284.

4. Ценз национально — религиозный.

ЛО/Г.

5. Ценз возрастной.

6. Ценз половой.287.

В соответствии с авторской позицией, имущественного ценза, как такового, не существовало. Данная категория, использовавшаяся и законодателем рассматриваемого периода и исследователями, посвятивших свои работы изучаемому институту, подменяет понятие ценза обязательных платежей, вводимого диссертантом.

Особенностью является то, что выявленная система цензов, закрепленная в Городовом Положении 1892 г., в небольшом отличии соответствовала подобным же установлениям Городового Положения 1870 г. Отличия, сводились лишь к качественной стороне начислений, ценза обязательных платежей, посредством чего монархическая империя старалась корректировать социальный состав представительного органа городского самоуправления и исполнительного органа. В целом, анализируя нормативные установления, закрепленные в Городовом Положении 1870 г., можно сделать вывод, что за исключением некоторых аспектов, в большей части они получили продолжение в Городовом Положении 1892 г.

Городовым Положением 1892 года был определен правовой режим, который подпадает под следующую формулу: «запрещено все, что прямо не разрешено законом» — запрещающий правовой режим. Данный правовой режим.

283 rj.

Там же.

284 Там же.

285 Там же. Ст. 44.

286 Там же. Ст. 25.

287 Там же. Ст. 26. не выходил за рамки адекватно существующей политической и правовой обстановки монархического режима, времени действия Городового Положения 1892 г.

Подводя итоги, необходимо также отметить, что технико-юридические проблемы законодательных актов являются проблемой большинства нормативных актов настоящего и прошлого времени. Данные проблемы осложняют точное восприятие нормативных установлений, следствием чего является неадекватная реализация нормативно-правовых актов в действиях субъектов правоотношения. Поэтому важным является точная фиксация смысла устанавливаемых категорий в нормах права. Интересно в рассматриваемом ключе указать на то, что у законодателя второй половины XIX века прослеживается более четкое разграничение таких ключевых понятий, как предметы ведения и полномочия, образующие понятие компетенция, что свидетельствует и о четкости законодательного изложения правовых норм. В отличие, например, от настоящего законодательства, которое, говоря о полномочиях, ведет речь о вопросах местного значения, что является корректным, когда речь идет о компетенции, а не исключительно о полномочиях. Законодательное же закрепление рассматриваемых дефиниций, составляющих понятие компетенция, было более последовательно в Городовых Положениях 1870 и 1892 гг.

Отличительной чертой Городового Положения 1892 г. стало его положение о формировании избирательного собрания. В отличие от трех куриальной системы образования избирательного корпуса, предусматривавшегося Городового Положения 1870 года, в новом Городовом Положении было закреплено, что для производства выборов в депутаты из лиц, имеющих право голоса на выборах, образовывалось одно избирательное собрание, а не три как это было раньше. После введения Городовым Положением 1892 г. новых требований ценза обязательных платежей, по логике вещей, в существовании трех избирательных собраний не было необходимости. Потому, субъектами избирательного права оставались лишь те лица, которые входили, как правило, в первое избирательное собрание, в соответствии с Городовым Положением 1870 г. Именно это лица уплачивали наибольший размер обязательных платежей, отчисляемых в бюджет города.

Принятие нового нормативного акта, регулирующего вопросы городского самоуправления в 1892 г., было следствием того, что при Александре III началось новое движение в политике. Были пересмотрены многие нормативно-правовые акты, в том числе и Городовое Положение 1870 г. В этот период выдвигалось предложение признать городское дело государственным. Такой подход к вопросу о природе городского самоуправления соответствовал государственной теории самоуправления, получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века. В результате, было увеличено значение сословного начала. Возможно, в том числе, и в связи с указанной позицией, органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников и не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Изучив институт местного самоуправления в Российском государстве второй половины XIX в. можно заключить, что рассматриваемый институт формировался самостоятельно и исключительно в соответствии с традиционными формами социальной организации в нашей стране. Центральная власть, по сути, санкционировала существующие формы организации местного самоуправления и учреждала наиболее оптимальные из них повсеместно, с учетом геополитических особенностей различных регионов. На законодательном уровне формирование местного самоуправления проходило в русле создания таких органов рассматриваемого управления, которые не противоречили бы существовавшему государственному строю, характеризовавшемуся унитарным государственным устройством.

В целом, необходимо констатировать, что формирование самоуправления носило позитивные и, в целом, положительные тенденции. В частности, формирование местного самоуправления было призвано стабилизировать, прежде всего, экономическую ситуацию в стране, поднять складывающуюся систему капиталистических отношений, немаловажную роль в которой сыграло именно городское самоуправление.