Налоговое прогнозирование и планирование в системе управления бюджетом: на примере бюджета города Москвы

Актуальность темы

исследования. Одним из наиболее важных инструментов государственного регулирования, обеспечивающего проведение необходимой социальной и экономической политики, является финансовая система общества и входящий в нее бюджет. Именно через бюджеты различных уровней осуществляется направленное воздействие на формируемую экономическую и социальную структуру общества.

При осуществлении экономических реформ и структурных преобразований в экономике, внедрении среднесрочного финансового планирования на современном этапе, особенно важным является вопрос об адекватной оценке возможностей бюджетов всех уровней по мобилизации налогов и иных платежей в бюджетную систему, а также объективно обусловленных потребностей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в осуществлении расходов.

Цель прогнозирования бюджета заключается в том, чтобы на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению.

Реальность бюджета любого уровня во многом зависит от точности прогноза доходной части бюджета, главным образом налоговых доходов, поскольку именно они занимают наибольший удельный вес в общей структуре бюджета.

Доходная часть бюджета города Москвы формируется преимущественно за счет налоговых доходов. В структуре источников формирования бюджета города в 2005 году доля налоговых платежей составила 82,6 процента, в 2006 — 83,8 процента, в 2007 — 83, 3 процента.

Уже много лет органы исполнительной власти города Москвы стоят на позиции объективно осторожного прогнозирования налоговых поступлений. Безусловно, разумнее использовать доходы, дополнительно полученные в ходе исполнения бюджета для сокращения объема привлечения новых заимствований в следующем году, нежели разрабатывать мероприятия по изысканию дополнительных финансовых ресурсов в случае несостоявшихся прогнозов.

Нереальность прогнозных оценок вызывает в последующем трудности в мобилизации налоговыми органами запланированных объемов доходов в бюджетную систему и проблемы обеспечения принятых обязательств органов государственной власти и муниципального управления. В то же время заниженный объем ожидаемых налоговых поступлений приводит к сдерживанию темпов реализации социальных и экономических программ развития и к неоправданно высокому перевыполнению установленных заданий по мобилизации доходов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2008 — 2010 годах» одной из главных задач при формировании и реализации бюджетной стратегии является «дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования» и необходимость практического «опыта разработки и использования долгосрочных (на период до 10 — 15 лет и более) бюджетных прогнозов».1.

При этом прогнозирование налоговых доходов бюджета на очередной финансовый год сталкивается с рядом трудностей: сложность структуры, формирующей налоговую базуразнообразие налоговых ставокизменчивость налогового законодательствавлияние внешних факторовотсутствие единой методики прогнозирования налоговых поступлений, четких требований к входящей информации при составлении прогнозов и слабым организационно-экономическим механизмом налогового прогнозирования и планирования.

При разработке среднесрочного финансового плана и трехлетнего бюджета, не говоря уже о долгосрочном планировании на период до 10−15 лет, сложности на этапе прогнозирования налоговых доходов существенно.

1 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008 — 2010 годах» от 9 марта 2007 года увеличатся, поскольку средняя точность прогнозов обычно убывает с увеличением горизонта прогнозирования.

Таким образом, решение проблемы повышения точности прогнозирования налоговых доходов приобретает особую значимость в связи с дальнейшим реформированием бюджетного процесса и возрастанием роли налогового прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом. Все это предопределяет актуальность избранной темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Исследование теоретических проблем управления государственными финансами нашло отражение в трудах ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области экономической теории, управления экономикой, налогов и налогового администрирования, прогнозирования и планирования. Из числа работ, посвященным вопросам теории и практики управления государственными финансами, следует выделить работы Г. В. Атаманчука, А. Г. Грязновой, А. Г. Игудина, О. М. Роя, Ф. И. Шамхалова, Родионова В. М., Христенко В. Б., А. И. Радченко, Н. И. Глазунова. К зарубежным теоретикам и методологам в этой сфере относятся: Р. Масгрэйв, М. Хольцер.

Методологическим проблемам прогнозирования и планирования налоговых доходов посвящены работы А. М. Балтиной, С. В. Барулина, Е. С. Вылковой, Т. А. Козенковой, JI. П. Павловой, В. Г. Князева, Ю. М. Лермонтова, Д. Ю. Мельника, В. Г. Панскова, М. В. Романовского, Р. А. Саакяна, Ф. К. Садыгова, В. А. Свищевой., Д. Н. Тихонова, Д. Г. Черника, Т. Ф. Юткиной, Г. А. Парсаданова, В. В. Егорова и др.

Специфике планирования налоговых доходов при формировании федерального, региональных и местных бюджетов большое внимание уделено в работах М. Р. Бобоева, Кудрина A. JL, Д. А. Горшкова, В. А. Кашина, В. И. Мишина, А. Б. Паскачева, Н. Ф. Полякова, М. И. Яндиева.

В настоящее время вопросами прогнозирования и планирования активно занимаются такие ведущие институты как Институт народнохозяйственного прогнозирования Российской Академии Наук, Центральный экономико-математический институт Российской Академии наук, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, Академия бюджета и казначейства Министерства Финансов Российской Федерации, Московский инженерно-физический институт. Вместе с тем, следует отметить недостаточную изученность проблем теории и, главным образом, практики налогового прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом в части организационного и информационного взаимодействия участников процесса прогнозирования и планирования налоговых поступлений.

В то же время вопросы теоретико-методологической базы налогового прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом в части организационного и информационного взаимодействия участников процесса прогнозирования и планирования налоговых поступлений изучены недостаточно.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является разработка алгоритма эффективного механизма налогового прогнозирования и планирования и рекомендаций по совершенствованию управления бюджетом города Москвы.

Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании были поставлены и решены следующие задачи:

1. изучить особенности прогнозирования и планирования налоговых доходов в целях управления бюджетной системой федеративного государства;

2. исследовать международную практику бюджетного планирования;

3. проанализировать существующую систему прогнозирования и планирования налоговых доходов бюджета города Москвы;

4. выявить структуру налоговых и совокупных поступлений в бюджет города Москвы за 2000;2006 годы и оценить влияние крупнейших налогоплательщиков на динамику и структуру налоговых поступлений бюджета города Москвы;

5. дать оценку существующей методике прогнозирования и планирования налоговых поступлений бюджета города Москвы;

6. конкретизировать требования к источникам входной информации при формировании информационной базы прогнозирования и планирования налоговых доходов;

7. уточнить действующие организационные регламенты взаимодействия участников бюджетного процесса при формировании бюджета;

8. разработать практические рекомендации по совершенствованию методики налогового прогнозирования и планирования в системе управления бюджетом региона.

Объект исследования. Объектом диссертационного исследования является действующая система бюджетного прогнозирования и планирования города Москвы.

Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования выступает совокупность отношений между субъектами планирования в процессе прогнозирования и планирования налоговых доходов, в целях обеспечения адекватной оценки возможностей бюджета города Москвы по мобилизации налогов.

Информационную базу исследования составили статистические данные Госкомстата РФ, Мосгорстата, законодательные акты Российской Федерации и города Москвы, Постановления Правительства РФ и Правительства города Москвы, Программы социально-экономического* развития города Москвы, информационные бюллетени Контрольно-счетной палаты Москвы, отчеты об исполнении бюджета и информационно-аналитические материалы Департамента финансов города Москвы, аналитические справки о поступлении налоговых доходов Управления Федеральной налоговой службой по городу.

Москве, нормативно-правовые документы Департамента экономической политики и развития города Москвырезультаты исследований Института народнохозяйственного прогнозирования Российской Академии Наук, Центрального экономико-математического института Российской Академии наук, Московского городского университета управления Правительства Москвы.

Методология исследования. Методологической и теоретической основой работы послужили труды отечественных и зарубежных ученых в сфере государственного управления, бюджета и бюджетного процесса, региональных финансов, планирования и прогнозирования налоговых поступлений.

Методологическими принципами исследования являются принципы системности, комплексности, целенаправленности и приоритетности, оптимальности и объективности.

В работе применялись методы экспертных оценок, прогнозирования по образцу, методы прогнозной экстраполяции, методы моделирования, экономико-математические методы и методы экономического анализа.

Логический анализ исследования осуществлен с помощью логических правил дедукции.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в развитии теоретических положений и разработке практических рекомендаций по формированию прогноза и плана налоговых доходов бюджета на основе применения более совершенных методов и модели прогнозирования и планирования налоговых поступлений, способствующих составлению более адекватных прогнозов налоговых доходов и, как следствие, проведению эффективной бюджетной политики.

Основные научные результаты, выносимые на защиту:

1. Продемонстрирована ключевая роль и значение прогнозирования и планирования в системе управления бюджетом, поскольку в результате анализа установлено, что, во-первых, в условиях возрастающей финансовой нестабильности, принятие решений в условиях полной неопределенности о будущих состояниях управляемого объекта — экономики города — может приводить к крайне негативным последствиям, вплоть ' до потери управляемости объектом управления. Во-вторых, бюджетное прогнозирование и планирование отличается вероятностным характером и должно осуществляться путем разработки различных вариантов развития бюджета, их анализа и обоснования, оценки возможной степени достижения определенных целей в зависимости от характера действий органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Обоснована значительная роль крупнейших налогоплательщиков на основе анализа существующей системы прогнозирования и планирования налоговых поступлений бюджета города Москвы в формировании динамики и структуры налоговых поступлений бюджета города Москвы, произведена оценка методик прогнозирования и планирования, выявлены и сформулированы основные недостатки системы, связанные с организационным и информационным обеспечением прогнозирования и планирования налоговых доходов.

3. Определены требования к источникам входной информации при формировании информационной базы прогнозирования и планирования налоговых доходов, позволяющие повысить качество и достоверность прогнозных показателей доходной части бюджета.

4. Предложено использование автоматизированных информационных систем управления бюджетным процессом при планировании налоговых доходов, позволяющих разработать варианты прогноза налоговых доходов и анализа налоговых поступлений за ряд предшествующих лет с целью выбора экспертами наиболее адекватного прогноза для формирования бюджета на очередной финансовый год и на среднесрочный период, а также оперативного формирования актуальной информации об изменениях структуры и динамики бюджета.

5. Разработана и предложена организационно-экономическая модель прогнозирования и планирования налоговых доходов в системе управления государственным бюджетом, позволяющая создавать адекватные прогнозы налоговых" доходов на основе организационного и информационного обеспечения, и с учетом многовариантного прогнозирования на основе детерминистического и эконометрического прогнозирования.

Хронологический период исследования. Хронологические рамки исследования охватывают период с 2000 по 2007 годы. Выбор хронологических рамок исследования обусловлен: 1. началом реформирования налогового законодательства и бюджетного процесса в Российской Федерации- 2. внедрением элементов среднесрочного финансового планирования- 3. переходом от банковской системы исполнения бюджета на казначейскую, в связи с вступлением в силу с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса РФ.

Территориальные рамки исследования. Концепция диссертационного исследования предусматривает исследование темы на документах и материалах федерального и регионального уровней. Особое внимание уделено опыту города Москвы, где автор непосредственно участвовал в разработке механизмов организационно-экономического обеспечения прогнозирования и планирования налоговых доходов бюджета.

Практическая значимость исследования. Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанная модель организационно-экономического механизма прогнозирования и планирования налоговых доходов и сформулированные требования к источникам входной информации могут быть использованы при формировании прогноза налоговых поступлений бюджета города Москвы, а также применяться другими регионами Российской Федерации при прогнозировании налоговых доходов. Материал данной диссертационной работы может быть использован: 1. работниками финансовых органов города Москвы при разработке и формировании бюджета- 2. в качестве методического пособия для преподавателей и студентов высших учебных заведений по экономическим дисциплинам.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в обобщении и развитии теоретических и методологических подходов к построению рациональной системы управления бюджетом, в формулировании требований к информационному обеспечению прогнозирования и планирования налоговых поступлений, а также в адаптации зарубежного опыта. Разработанная в диссертационном исследовании организационно-экономическая модель является основой на пути к совершенствованию механизма прогнозирования и планирования налоговых доходов.

Апробация исследования. Полученные результаты исследования апробированы в практической деятельности исполнительных органов города Москвы. Научные разработки по совершенствованию планирования и прогнозирования налоговых поступлений предложены к использованию в работе Управления Федеральной налоговой службы России по городу Москве и Контрольно-счетной палаты города Москвы. Материалы исследований используются в учебном процессе: в лекционных, практических и семинарских занятиях по дисциплинам «Государственные и муниципальные финансы» и «Планирование и прогнозирование», при выполнении студентами курсовых и выпускных квалификационных работ по специальности «Государственное и муниципальное управление» в Московском городском университете управления Правительства Москвы.

Основные теоретические выводы, методологические положения и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных научно-практических конференциях.

Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 8 научных работах, в том числе четыре статьи в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссии" (ВАК), общим объемом 4,5 печатных листа (в том числе 3,1 п.л. лично автора).

Выводы, сделанные на основе проведенного диссертационного исследования и полученные результаты позволили более детально изучить технологию налогового прогнозирования и планирования налоговых доходов, выявить основные проблемы и разработать организационно-экономическую модель налогового прогнозирования и планирования налоговых доходов в системе управления бюджетом. Данная модель позволит составлять более адекватные прогнозы налоговых доходов и, как следствие, проводить эффективную бюджетную политику. г.

Заключение

.

В диссертационной работе была исследована теоретическая база прогнозирования и планирования и рассмотрен международный опыт бюджетного планирования. Было доказано, что прогнозирование и планирование, как основные функции управления, играют ведущую роль в системе управления бюджетом города Москвы.

Практика бюджетного планирования и прогнозирования налоговых доходов в субъектах РФ показывает, что в условиях переходной экономики, экономические переменные при использование временных рядов ведут себя все более нестабильно по мере того, как рынок начинает оказывать все возрастающее влияние на экономические условия, а роль государственного регулирования в экономике, наоборот, уменьшается. В таких нестабильных условиях экспертный метод и детерминистский подход, которые активно применяются в международной практике, действительно могут давать не менее, а иногда и более точные результаты, чем статистический анализ. Однако, их применение не может гарантировать получение несмещенных оценок, поскольку такие прогнозы не защищены от внешнего давления, направленного на то, чтобы привести прогноз в соответствие с желаемыми количественными целями.

Таким образом, к применению международного опыта в части прогнозирования доходов, тем более налоговых, в России необходимо подходить крайне осторожно, учитывая проблемы организационного и информационного обеспечения прогнозирования.

Доходная часть бюджета города Москвы формируется, преимущественно, за счет налоговых поступлений. В структуре источников формирования бюджета города в 2005 году доля налоговых платежей составила 82,6 процента, а в 2006 — 83,8 процента. Адекватный' прогноз этих поступлений позволит более точно планировать доходную часть бюджета города.

В настоящее время методика прогнозирования налоговых поступлений города Москвы законодательно не закреплена, хотя и существуют методические рекомендации и определенный порядок взаимодействия органов власти города и федеральных структур в части прогнозирования налоговых доходов. Следствием чего является отсутствие четкой согласованности в действиях участников бюджетного процесса в ходе планирования доходной части бюджета.

В цикле формирования бюджета финансовым органом исполнительной власти города Москвы Управлению федеральной налоговой службы города Москвы отводится роль лишь поставщика информации о поступлениях налоговых платежей в бюджет региона и задолженности по ним и она практически не привлекается в непосредственный процесс прогнозирования налоговых поступлений. В то время как налоговые органы, обладая более полной информацией, как о фактическом поступлении налогов, так и о финансовом состоянии организаций, могут внести реальный вклад в деятельность совместной рабочей группы с Департаментом экономического блока Правительства Москвы по составлению реальных прогнозов налоговых поступлений в бюджет города.

На рост доходов существенное влияние оказывают факторы, не только экономического, но и политического характера, не поддающиеся объективному прогнозированию. Одними из таких факторов являются «разовые платежи».

Наибольшие отклонения прогнозных данных от фактических поступлений наблюдаются по налогу на прибыль, налогу на доходы физических лиц и акцизам. Относительно устойчивые показатели отклонения плана от факта демонстрирует лишь налог на имущество организаций.

Существует высокая степень зависимости бюджетной обеспеченности города от крупнейших налогоплательщиков.

В основу прогнозирования налоговых поступлений должен быть заложен принцип минимизации потерь и выпадающих доходов бюджетной системы. Неотъемлемой часть прогнозирования налоговых доходов должен стать анализ таких показателей, как налоговая база, использование налогового потенциала, уровень собираемости налогов и сборов, мониторинг налоговых платежей крупнейших и основных налогоплательщиков.

Выдвинуто следующее положение: основной проблемой прогнозирования и планирования на современном этапе является организационное и информационной обеспечение системы прогнозирования и планирования налоговых доходов, поскольку использование даже самых «идеальных» методов и моделей прогнозирования будет давать искаженные результаты, если существует несогласованность в организации процесса прогнозирования и отсутствие качественной входной информации для формирования информационной базы прогнозирования.

Основные требования к источникам входной информации при формировании информационной базы прогнозирования и планирования налоговых доходов: достоверность источников информации, достаточность и комплексность входящей информации и системность информации.

В основе разработанной организационно-экономической модели налогового. прогнозирования и планирования находятся органы государственной власти.