Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе бюджетных отношений

Актуальность темы

исследования. Рыночные условия хозяйствования обусловили коренное реформирование всей финансовой сферы Российской. Федерации и ее основного звена — бюджетной системы. В настоящее время бюджетная система России-* находится в стадии становления, отрабатывается! на практике законодательный механизм перераспределения полномочий между федеральным и региональными уровнями власти, органами^местного самоуправления.

В результате кардинальных изменений, произошедших в бюджетном процессе Российской Федерации в последние годы, чрезвычайно актуальной стала задача обеспечения управляемости и подконтрольности федеральных финансовых ресурсов, их централизации^ у федерального органа исполнительной власти, уполномоченного обеспечивать оптимальный поток ресурсов из федерального бюджета и оперативно представлять информацию о состоянии государственных финансов для принятия оптимальных управленческих решений.

В числе задач социально-экономического развития России особое место занимает совершенствование межбюджетных отношений. Роль этой сферы в экономике чрезвычайно велика. Межбюджетные отношения не только связывают воедино финансовую систему государства, но и обеспечивают ее эффективное функционирование за счет достижения равного для всех регионов уровня бюджетной обеспеченности и, соответственно, унифицированного объема бюджетных услуг, предоставляемых населению. Тем самым реализуются конституционные права граждан.

Межбюджетные отношения обеспечивают территориальное перераспределение финансовых ресурсов и оказывают непосредственное воздействие на социально-экономическое развитие регионов.

Степень изученности научной обоснованности проблемы. Основой разработки проблемы послужили исследования российских и зарубежных ученых, а также специалистов-практиков по финансово-экономическим и правовым проблемам межбюджетных отношений, теории бюджетного федерализма и регулирования, концепции государственных финансов, в частности труды И. Альтузиса, О. В. Богачевой, Е. В. Бушмина, С. Ю. Витте, A.M. Лаврова, В. А. Лебедевой, Н. Н. Никитского, Л. П. Павловой, М. И. Пискотина, Г. Б. Поляка, Л. И. Прониной, В: Б. Христенко, М. М. Сперанского, А. Н. Швецова, Л. Н. Яснопольского.

Цель диссертационной работы — оценка современного состояния" межбюджетных отношений, разработка и обоснование основных направлений совершенствования их государственного регулирования.

Для достижения^данной цели были поставлены следующие задачи:

1. Уточнение и обоснование понятия межбюджетных отношений;

2. Дополнение принципов построения бюджетных отношений;

3. Выявление наиболее существенных недостатков фактической величины финансовой помощи субъектам Российской Федерации и определение оптимального ее размера;

4. Раскрытие недостатков государственной политики регулирования финансовых потоков на примере бюджета Московской области;

5. Выявление особенностей и недостатков действующих методик распределения финансовых ресурсов;

6. Разработка основных направлений совершенствования межбюджетных отношений и методов их государственного регулирования.

Объект диссертационного исследования — государственная политика управления финансовыми потоками межбюджетных отношений.

Предмет исследования — межбюджетные отношения федеральных, региональных и муниципальных органов власти.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам развития и— совершенствования межбюджетных отношений^ а также законодательные ненормативные акты, регламентирующие данные процессы.

В* методологическую основу исследования* были положены разнообразные современные методы: наблюдение, анализ, сравнение, опытное изучение, математические методы.

Информационной базой исследования послужили материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства^ экономического развития и торговли Российской Федерации, заседаний Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Московской области, Министерства экономики Московской области, заседаний Правительства Московской области, выдержки из статей периодической литературы.

Научная новизна диссертационного исследования:

— обоснована необходимость совершенствования государственной политики регулирования финансовых потоков между уровнями бюджетной системы Российской Федерации посредством рационального распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, уточнения собственных и делегируемых полномочий при разработке бюджетов;

— доказано, что выполнение делегируемых расходных обязательств федерального бюджета без выделения средств оказывает отрицательное влияние на развитие благосостояния населения региона в целом;

— обобщен зарубежный опыт совершенствования межбюджетных отношений и выявлены возможности его использования в Российской Федерации (закрепление принципа единства жизненного уровня на всей территории страны, а также введение льготных налоговых режимов для отдельных территорий, учитывающих их климатические условия, предполагая, что в условиях самоуправления и расширения бюджетных прав население получит возможность более эффективно решать специфические проблемы развития);

— выявлены недостатки проведения реформы местного самоуправления: передача расходных обязательств на местный уровень должна происходить только подкрепленная необходимыми денежными средствамиустранение встречных денежных потоков между уровнями бюджетной системывнесение изменений в бюджетное законодательство в связи с проведением реформы местного самоуправления (выделение не только действующих и вновьлринимаемых обязательств, а также собственных и делегируемых) — разработаны и? предложены основные направления совершенствования межбюджетных отношений, которые связаны с перераспределением полномочна с федерального уровня на региональный и местный в условиях проведения реформы местного самоуправления, обеспечивающие реальное равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, четкое разграничение полномочий различных видов муниципальных образований.

Наиболее существенные результаты, полученные лично автором и выносимые на защиту:

1. Уточнена сущность понятия межбюджетных отношений с учетом разграничения полномочий бюджетов муниципальных образований в соответствии с реформой местного самоуправления;

2. Обоснованы и предложены новые принципы построения межбюджетных отношений (в частности, предусмотрено обязательное финансирование передачи полномочий из федерального бюджета в бюджеты региона и бюджеты муниципалитетаобосновано создание субъектом Российской Федерации двух фондов — фонда финансовой поддержки муниципальных районов и фонда финансовой поддержки муниципальных образований и поселений);

3. Выявлены наиболее существенные недостатки порядка предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации федеральным бюджетом и разработан механизм определения оптимальной ее величины с учетом уточнения расчета индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов (вместо1- коэффициента уровня цен использовать коэффициент уровня доходов на душу населения);

4. Вскрыты недостатки государственной политики регулирования финансовых потоков на примере бюджета Московской области: недостаточность денежных средств в связи с передачей полномочий не только^ на уровень муниципальных районов, но и в. другие муниципальные образования и> поселенияотсутствие у большинства муниципалитетов постоянно приносящих доход производств с учетом близости муниципальных образований Московской области к Москвенехватка денежных средств для наполнения доходной части муниципальных образований;

5. Доказано, что действующие методики распределения денежных средств не отвечают состоянию межбюджетных отношений в Российской Федерации из-за недостаточно продуманной государственной политики на уровне субъектов РФ и муниципалитетов, поскольку они включают множество показателей, часть из них не имеет конкретной информации для расчета;

6. Обоснована необходимость реформирования и совершенствования межбюджетных отношенийпри определении объема финансовой помощи региона необходимо учитывать его особенности: территорию, производственную инфраструктуру, численность и плотность населенияпредложены варианты, учитывающие изменения основных макроэкономических показателей в экономике страны (доходы, расходы, курс рубля по отношению к доллару, стоимость нефти).

Теоретическая и практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы государственными органами различного уровня власти при решении проблем формирования доходов и расходов бюджетов федерального, регионального и местного уровней, а также в преподавании дисциплин высшей школы — «Финансы», «Бюджетная система» и «Государственные и муниципальные финансы».

Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования опубликованы в журналах РГСУ «Ученые записки», «Аспирантский сборник», сборнике научных трудов преподавателей и аспирантов кафедры финансов и кредита, используются при чтении курса лекций по дисциплинам «Финансы», «Бюджетная система» и «Государственные и муниципальные финансы» в РГСУ и его филиалах.

По теме диссертационного исследования опубликовано 5 печатных работ общим объемом 4,19 п.л.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. Библиография включает 152 источника. В диссертации имеется 18 таблиц, 4 диаграммы, 2 графика и 6 приложений.

Выработка и реализация государственной политики как неотъемлемая функция государственного регулирования социально-экономического развития федеративного государства предполагают в качестве действенного механизма межбюджетные отношения между органами власти федерального центра, субъектов Федерации и местного самоуправления. Межбюджетные отношения должны максимально соответствовать уровню развития финансово-бюджетного федерализма и обеспечивать соответствуюп1-ую децентрализацию общественных финансов в территориальных бюджетах. Исходя из фактического содержания межбюджетных отношений на современном этапе, можно предложить следующую формулировку этого понятия: межбюджетные отношения — это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной власти и органами муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных обязательств, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, связанных с передачей расходных обязательств. Для максимального обеспечения этих целей, вообще, и осзоцествления эффективной региональной экономической политики, в частности, межбюджетные отношения должны наиболее полно реализовывать следующие принципы, регламентированные Бюджетным кодексом РФ: • равенство бюджетных прав субъектов Федерации и муниципальных образований- • равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации- • распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы- • разграничение на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулируюш, их доходов по уровням бюджетной системы- • выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований- • открытость, объективность и прозрачность всех процедур и критериев отбора регионов в рамках распределения безвозмездной помощи бюджетам других уровней! При выработке механизма реформирования межбюджетных отношений с позиции повышения сбалансированности региональных и местных бюджетов важное значение имеет разделение финансовой помощи на текущую и инвестиционную составляющую. Это определяет необходимость рационально использовать межбюджетное регулирование в реализации расходных полномочий по осуществлению совместного финансирования важнейших направлений региональной экономической политики. Отметим, что у Германии и России есть общие черты в решении межбюджетных проблем, но многолетний опыт Германии следует, по нашему мнению, применить по таким направлениям в Российской Федерации:

1. Соотношение долей местных налогов, государственных субсидий и других источников в доходах муниципальньгх образований составляет в ФРГ- 21:45:34. Из приведенных данных видно, что низкая доля налогов в бюджетах муниципалитетов компенсируется повышенной долей государственных субсидий. Тем самым на местном уровне обеспечивается такой объем расходов, который необходим для достил<�ения целей социально экономической политики, декларируемой центральными властями.2. Стремление федеральных властей рационализировать финансовые потоки, направляемые на социальные цели, т. е. минуя бюджеты субъектов Федерации оказывать конкретную помощь местным бюджетам. В Конституции ФРГ, например, закреплен принцип единства жизненного уровня на всей территории страны. Реализация этого принципа предполагает оказание финансовой-помощи землям экономически менее развитым.3. Используемая в Германии модель межбюджетных отношений обеспечивает выравнивание душевых доходов до среднего по стране уровня. Для достижения этой цели все земли страны делятся на две категории. У первой категории доходы на одного жителя до выравнивания превышают Зфовень в среднем по странеу второй — находятся ниже этого уровня. Объем средств, передаваемый финансово слабым землям, должен позволить им достичь уровня 92% среднедушевого показателя по стране. На практике с учетом дополнительной помощи фактические среднедушевые доходы в этих землях достигают 95% среднего по стране уровня. Опыт Австралии нам также интересен и было бы целесообразно внедрить в российскую действительность следующие новшества:

1. Предоставление субсидий штатам ведет специальная Комиссия по распределению финансовой помощи. При этом учитываются основные параметры: численность населения и налоговая база штата. Перечисления трансфертов осуществляются ежемесячно. При этом не оговаривается назначение конкретных трансфертов, но расходные полномочия штатов четко определены и закреплены в законодательстве.2. Федеральное правительство Австралии не практикует выравнивание уровней развития штатов путем создания льготных налоговых режимов, предполагая, что в условиях самоуправления и расширения бюджетных прав местное население ползд1ит возможность более эффективно решать специфические проблемы развития.3. Помимо предоставления субсидий центральное правительство реализует на территориях штатов целевые программы: охраны здоровья, поддержки семьи, развития новых технологий и др. При выделении средств на их реализацию учитывается численность населения, охваченного данной Программой. Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 89 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация межбюджетных: отношений осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти — выбрать оптимальную модель межбюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При1Этом, конечно, желательно-принимать упреждающие меры. Основными целями развития межбюджетных отношений являются: • повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к общественным услугам и социальным гарантиям на всей территории страны- • обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании ресурсного и налогового потенциалов каждого из регионов и страны в целомупрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение центробежных тенденций и конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы в интересах реализации долгосрочной стратегии территориального развития России. В достижении отмеченных целей сущность межбюджетных отношений состоит в нормативно-законодательном определении взаимоотношения между органами власти федерального центра, субъектов Федерации и муниципалитетов в процессе формирования и исполнения бюджетов всех уровней в соответствии с их полномочиями и возложенными на них задачами и функциями. Критически оценив государственную политику регулирования финансовых взаимосвязей в системе бюджетных отношений, в работе предлагаются такие направления их совершенствования: Крайне негативное воздействие на межбюджетные отношения и бюджетную систему в целом оказывает особый налогово-бюджетный статус отдельных регионов. Некоторые положения двусторонних соглашений с субъектами Федерации по вопросам межбюджетных отношений не соответствуют федеральному законодательству, предусматривая предоставление отдельным регионам индивидуальных льгот и привилегий. В республиках Татарстан и Башкортостан сохранился особый порядок распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, в республиках Калмыкия и Алтай, ряде мз^ниципальных образований продолжает действовать налоговый режим «внутренних оффшорных зон». Обеспечение реального равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, единства финансовой системы и соблюдения на всей территории страны федерального налогово-бюджетного законодательства остается одной из наиболее актуальных проблем формирования бюджетного федерализма в России. В целях дальнейшего совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации необходим пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. России — федеральному государству с трехуровневой бюджетной системой — необходимо бюджетное устройство, основанное на принципах бюдлсетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Для ее активного функционирования, по нашему мнению, необходимы: • реальная самостоятельность бюджетов разных ЗФ^вней (закрепление за каждым уровнем власти собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходованиянедопустимость изъятия дополнительных доходов, полз^ченных территориямиправо на компенсацию расходов, возникающих в результате передачи расходных обязательств вышестоящими органами власти и управленияправопредоставления налоговых и иных льгот только за счет собственньгх: доходов и т. д.) — • законодательное разграничение бюджетной ответственности и ^ расходньБС обязательств между федеральными, региональными и местными органами^ власти" и управления, которые нечетко сформулированы в новой редакции Бюджетного кодекса- • соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение выравнивания доходов территориальных бюджетов) — • нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетньгх отношений и определения оптимального размера финансовой помощи- • достижение взаимосогласованных решений по вопросам налоговой политики, не отраженным в Бюджетном кодексе. Считаем целесообразным уточнить формы и порядок передачи полномочий по субвенциям, предоставляемым федеральным бюджетом регионам. В данном слз^ае субъект РФ своими законами должен установить нормативы финансового обеспечения этих полномочий (включая нормативы заработной платы учителям, критерии и условия предоставления адресных субсидий и т. д.), предоставив соответствующие субвенции местным «> бюджетам. ^ Критически оценив применение новой методики определения трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), считаем целесообразным уточнить формулы расчета индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов субъекта Российской Федерации. Механизм финансового выравнивания уровня развития регионов России нуждается в совершенствовании. И, в первз^о очередь, распределение между ними средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с учетом их региональной особенностей, которые должны найти отражение в установлении поправочного коэффициента. Данный коэффициент должен учитывать территорию региона, производственную инфраструктуру, численность и плотность населения, организационную структуру муниципального образования. К сожалению, в* действующем бюджетном законодательстве не в полной мере отражены нововведения законодательства^ о^ местном^ самоуправлении, что потребует изменений в межбюджетных отношениях регионов и муниципальных образований. Достоинством совершенствования бюджетного планирования, предусмотренного Концепцией бюджетного процесса на 2004 — 2006 гг., является введение разграничения бюджетных обязательств на действуюп^ие и вновь принимаемые. В то же время в данной Концепции не нашло отражения деление расходных обязательств на собственные и делегированные, поскольку последние должны быть обязательно финансово обеспеченными соответствующими бюджетами. Считаем целесообразным использовать опыт Германии по реформированию межбюджетных отношений, в частности, по распределению полномочий между уровнями управления. Четкое их распределение позволяет осуществлять действенное зшравление землями, не вмешиваясь в компетенцию других уровней, что значительно снижает управленческие издержки и возможность возникновения конфликтных ситуаций. Изучив опыт реформирования межбюджетных отношений в Австралии и основные особенности применяемой модели организации бюджетной системы в данной стране, следует его использовать в Российской Федерации, например: применение концепции системы бюджетирования, ориентированной на результат (СБОР) и программно-целевых методов управленияформирование методологии бюджетного учета и отчетности, основанных на методе начисления, рекомендованных МВФ. Внедрение концепции «активного управления» бюджетными средствами, находящимися на счетах субъектов бюджетного администрирования.