Экономическая политика территориального выравнивания в условиях трансформации хозяйственной системы России

Различия социально-экономического развития регионов России являются препятствием при формировании целостности ее хозяйственного пространства, так как при критических значениях способны порождать центробежное поведение территориальных единиц. Необходимость разрешения проблем пространственной трансформации хозяйства без применения неэффективных методик нивелирования специфики территориально обособленных экономических подсистем — составная часть преобразований, переживаемых национальной экономикой.

Поскольку причины неравномерности регионального развития зачастую имеют исторические корни, то и ее преодоление не может быть одномоментным и требует некоторого периода времени. Однако задача обеспечения экономической безопасности России, а также формирование и реализация национальной экономической стратегии объективно истощают имеющийся ресурс времени многократно.

Отраслевая и территориальная структуры экономики не в полной мере соответствуют текущим и стратегическим задачам, как России, так и самих регионов. Важнейшей задачей в такой ситуации является согласование ресурсов и направления деятельности по преобразованию хозяйственного ландшафта, то есть формирование и реализация ответственной и эффективной региональной политики. Наряду с этим, важным становится комплексное понимание природы и смысла, происходящих в стране преобразований, формирования новой структуры региональной политики, ответственной за практическое воплощение, контроль и реализацию предлагаемых системных мер.

Важность и цена вопроса таковы, что работа по осмыслению содержания и институционализации региональной политики идет практически непрерывно1.

1 Проекты ТАСИС: ЕОИ-Ш 9602 «Региональная политика, направленная на исправление социально-экономической и правовой асимметрии», ЕОНиБ 9704 «Поддержка экономического федерализма и государственно — правового.

Вместе с тем остается еще множество спорного и неясного во всех компонентах, должных слагать системность региональной политики, что делает актуальными исследования в данной области.

Национальная экономическая стратегия повышения динамичности развития хозяйства России в неявном виде требует сокращения трансакционных издержек принятия и реализации решения, чему способствует выравнивание и сближение уровней хозяйствования различных территорий. Если на уровне отношений «регион — государство» речь идет о сокращении трансакционных издержек за счет унификации подхода к решению сходных, типичных проблем отсталых и неблагополучных регионов, то на уровне межрегиональных отношений вопрос стоит в снижении трансакционных издержек управления фискальными объектами, а на уровне внутрирегиональных отношений это означает снижение за счет изменения хозяйственной структуры издержек производства и обращения для формирования достаточности регионального бюджета. Экономическая стратегия России ставит целью формирование динамично развивающегося хозяйства. При этом речь идет не об обособленно развивающейся экономике, а о хозяйстве, которое в качестве сильной, обеспеченной всеми видами ресурсов (природных, человеческих, организационных, капитальных) системы становится определяющим процессы мирового экономического развития. В качестве инструмента реализации любой стратегии выступает система целей, методов и мер их достижения, то есть политика. В этом контексте региональная экономическая политика выравнивания неравномерности территориального хозяйственного развития тоже служит инструментом достижения, реализации национальной экономической стратегии. По существу, региональная политика регулирования экономики", СМЕРУС 9503 «Регионально — секторальная целевая группа по содействию региональному развитию». Международные, всероссийские, областные конференции: «Экономика России: проблемы и перспективы ее реформирования», Томск. 2003 г., «Факторы устойчивого развития экономики России на современном этапе (федеральный и региональные аспекты)». Пенза, 2003 г., «Молодежь, наука, рынок». Томск, 2000 г. и др. экономического выравнивания выступает инструментом региональной экономической стратегии, которая, в свою очередь, непосредственно включена как компонент в экономическую стратегию России.

Региональное выравнивание не ставит перед собой утопической задачи относительно унификации в ближайшей перспективе уровня жизни всех регионов России. Это отдаленная абсолютная цель. Однако региональная экономическая политика выравнивания территориальной неравномерности хозяйственного развития непосредственной целью имеет выравнивание условий хозяйствования. Это архиважный фактор, лежащий в основе обеспечения динамизма развития национального хозяйства.

Именно это способно дать каждой территории России ключ к воспроизводству на принципах самодостаточности, а российской экономике как системе, состоящей из экономически полноценных, самообеспечивающихся (не на основе натурального хозяйства, а на основе вхождения в технологии рыночных отношений, построенных по принципу участия во взаимовыгодном разделении труда, на основе реализации сравнительного преимущества и обладания ключевыми компетенциями в определенных секторах хозяйства) регионов, изменить свое положение сырьевого придатка мировой экономики (поставка на мировой рынок естественных ресурсов и «утечка мозгов» повсеместно в экономической литературе аттестуют отечественную экономику как «придаточную»).

Безусловно, использование такого инструмента, как региональная политика, предполагает значимое воздействие на организацию хозяйственной жизни регионов и потому результатом имеет формирование структурного капитала как самих регионов, так и в качестве прямого следствия структурного капитала российского хозяйственного комплекса. Под структурным капиталом в контексте региональной экономической политики выравнивания территориальной хозяйственной неравномерности понимается не только формирование территориального экономического ландшафта (набор отраслей, установление кластерных связей между ними, выявление на этой основе ключевых компетенций территориальных экономик), но и формирование технологии решения вопросов экономического развития, увязывающих микроэкономический, мезоэкономический (региональных экономик) и макроэкономический уровни хозяйствования.

Цель работы: выявление и обобщение особенностей применения экономического инструментария в моделировании экономической политики выравнивания неравномерностей хозяйственного развития территориальной хозяйственной системы.

Содержание исследования включает осмысление и переосмысление выявленных к настоящему моменту фактов, процессов и тенденций, характеризующих как эволюцию территориальной системности российского национального хозяйства в целом, так и процессы внутренние для региональных экономик России. Исследование содержит:

— сравнительный анализ процессов, происходящих в региональных отношениях России, с эволюцией как региональных процессов, так и региональной экономической политики зарубежных странI.

— представление региональной системности национального хозяйства России с точки зрения управляемости происходящими трансформациями;

— выявление устойчивых характеристик (отношений и методов) регионального выравнивания как социально-экономического процесса;

— определение структурных характеристик отношений регионального выравнивания территориальных экономических неравномерностей;

— рассмотрение отношений регионального выравнивания территориальных экономических неравномерностей как тенденции в развитии национальной экономической системы.

Объектом исследования являются отношения социально-экономического развития на федеральном, межрегиональном, региональном уровнях, а также экономические связи в процессе регионального выравнивания территориальной экономической неравномерности.

Предметом исследования выступает экономическая политика как выражение хозяйственных отношений выравнивания неравномерности развития и инструмент реализации национальной стратегии.

Задачами, позволяющими достичь поставленной цели исследования, выступают:

— исследование постановки вопросов неравномерности хозяйственного развития в регионоведческой литературе и выведение общих для хозяйственной системы закономерностей;

— выявление значения типологизации, обобщение способов типологизации регионов в процессе анализа территориальной экономической неравномерности развития;

— исследование региональной политики выравнивания территориальной неравномерности, как типа экономической политикиуточнение места и содержания региональной политики в системе экономического знания;

— упорядочение категориального аппарата анализа территориальных ареалов на основе изучения специальной литературы по вопросу;

— систематизация и обобщение исследовательских данных по выявлению и преодолению региональных диспропорций национального хозяйства;

— изучение особенностей системы национального хозяйства, рассматриваемого в региональном контексте;

— обобщение методик и инструментария региональной политики, используемых для выравнивания диспропорций национального хозяйства;

— разработка предложений по формированию и обеспечению эффективности ответственной региональной политики.

В качестве методологической основы исследования принимаются институциональная теория, теория систем, концепция историчности изменений национального хозяйства, концепция познаваемости и управляемости хозяйственной практикой.

Степень разработанности проблемы. При рассмотрении вопросов категориального аппарата исследования значительную роль сыграли работы.

Лексина В.Н., Швецова A.M., Селиверстова В. Е., Гранберга А. Г., Игнатова В. Г., Бутова В. И., в которых уделяется внимание выведению причинно-следственных связей асимметричного территориального развития в Российской Федерации и за рубежом.

Основы анализа современного состояния региона, его диагностики, типологизации рассматриваются в работах Трейвиша А. Г., Дмитриевой О. Г., Артоболевского С. С., Лавровского Б. Л., Смирнягина Л. В. и др.

Изучение российского опыта проведения региональной политики (как на современном этапе, так и в ретроспективе) в значительной мере опирается на работы Котилко В. В., Штульберга В. М., Введенского В. Г., Богачевой О. В., Игудина А. Г., Морозовой Т.Г.

Неоценимый вклад в исследование внесли работы Лариной Н. И., Кисельникова A.A., Гладкого Ю. Н., Чистобаева А. И., при систематизировании, в частности, зарубежного опыта регионального строительства.

Важными для проведения исследования стали работы Былова Г. В., Кашина В. К., выявляющие факторы диспропорциональности, механизм их действия и противоречия политики выравнивания диспропорциональности.

Материалы некоторых пилотных исследований региональной асимметрии были размещены только в Интернет-ресурсах (работы Курнышева В. В., Лаврова А., Варламова B.C. и др.).

Структура работы в соответствии с поставленными целью и задачами включает введение, три главы, заключение, список литературы, приложение.

Введение

характеризует актуальность исследования, цель, задачи, научную новизну и практическую значимость работы, аттестует проведенную апробацию результатов.

Первая глава «Регионализация как способ представления системности национального хозяйства» состоит из четырех параграфов и рассматривает проблему формирования эффективной региональной политики (ее сущности, содержания, целей и задач) — а также процесс ее развития и принципы становления в Российской Федерации. Наряду с этим в указанной главе рассматривается вопрос о типологизации территорий Российской Федерации.

Вторая глава «Особенности субъектов и мер региональной политики в решении стратегических задач национального хозяйства» посвящена детальному изучению объектов реализации региональной политики регионов, в частности проблемных. В двух параграфах главы рассматриваются причины возникновения проблемных регионов, их виды, методики определения, а также мировой опыт преодоления региональных проблем.

В третьей главе «Место программного регулирования в методах экономической политики территориального (регионального выравнивания)» на основании созданной теоретической базы исследуются недостатки и преимущества разработанных в последнее время в Российской Федерации региональных программ, направленных на устранение региональных проблем, поддержку депрессивных территорий и приводятся практические рекомендации по повышению эффективности мер регионального выравнивания.

В заключении систематизируются выводы и рекомендации исследования. Научная новизна исследования состоит в следующем:

— Дополнительно обоснован региональный признак как системообразующий в построении национальной экономикидополнительно аргументирована комплементарность региональной и национальной хозяйственных структур в распределении хозяйственных полномочий. Предложена трактовка мезоэкономики как уровня трансформации экономической стратегии государства в непосредственные условия и решения, формирующие экономическое поведение хозяйствующих субъектов.

— Экономическая политика государства по выравниванию аргументируется как инвестиционный процесс (по признакам наличия инструмента воздействия, отсроченности результата, рисков несоответствия достигаемого и достигнутого состояния), обеспечивающий реструктуризацию регионального и национального экономического пространства.

— Основное противоречие отношений регионального экономического выравнивания развертывается: во-первых, как противоречие предпринимательских факторов в поведении региональных управленческих структур и компонентов субординации внутри вертикали власти, во-вторых, противоречие рыночного торга и технологий перераспределения.

— Обосновано, что в содержании политики экономического выравнивания территориальной неравномерности хозяйственного развития должны присутствовать как унифицированные, стандартные инструменты, обеспечивающие единообразие подхода к компонентам хозяйства, так и специфические инструменты, учитывающие особенности регионов и обеспечивающие реализацию принципа справедливости в политике экономического выравнивания.

— В результате упорядочения категориального аппарата предложено в научный оборот понятие «масштаб регионализации», которое является обоснованием важности выбора объектов для формирования ответственной политики выравнивания асимметрии. Предложенная матрица региональной политики содержит структурную картину региональной политики и позволяет обнаружить общие и специфические цели и задачи каждого вида, формирует представление о назначении и эффективности любого инструмента региональной политики. Практическая значимость диссертационной работы определяется возможностью использования результатов исследования:

— в чтении курса по региональной экономике;

— при формировании региональной политики субъектов всех уровней;

— при разработке целевых программ.

Заключение

.

Экономическая политика государства направлена на обеспечение высокого уровня и устойчивости развития, но в силу системности хозяйства только равномерность развития регионов как элементов хозяйственной целостности позволяет предотвратить угрозы спадов. При этом в процессе повышения возможности динамичного развития выявляется как необходимость самообеспечения регионов с одной стороны, так и необходимость глубокой связи экономик регионов с другой стороны. Зарубежный опыт подтверждает объективность данных тенденций.

Любые исследования национального хозяйственного пространства направлены в конечном итоге на выявление факторов, обеспечивающих жизнеспособность, адаптивные функции и устойчивость изучаемых хозяйственных систем. Факт наличия системности экономического ландшафта страны не вызывает сомнения. Подтверждение этому дает, в частности, протяженная история национальной экономики.

Однако, поскольку в случае хозяйственной системы речь идет о динамической и открытой системности, то поддержание ее специфики требует постоянных мер. При этом меры должны быть ориентированы не только на поддержание системных свойств элементов (компонентов), но и на поддержание (обеспечение) их диспозиции и связей, т. е. определенности характеристик и уровня тесноты (прочности). Поскольку система национального хозяйства является сложной, то рассмотрение ее возможно по многим основаниям. В частности, информативным и актуальным является пространственный (территориальный) критерий выделения компонентов, следовательно, их структуры, связей системы национального хозяйства. Основания для подобной классификации содержания национального экономического пространства могут быть нескольких типов. Так, например, основанием может являться реальная организационно-административная архитектура, сложившаяся к настоящему периоду и формирующая в той или иной степени целостность местных экономик. Кроме того, реальность наличия специфики местного самосознания и особенностей экономического поведения и экономической культуры, которые должны быть учтены в процессе национальной хозяйственной динамики, также является достаточным основанием территориальной классификации. Следующим по порядку, но не по значению, основанием структурирования по территориальному признаку, может служить локализация ресурсов по территории страны, обусловливающая разделение труда в хозяйственной системе. И, наконец, основанием территориального аспекта систематизации национального экономического ландшафта может служить реалия проявления центробежных и центростремительных тенденций в хозяйственной динамике, которая ускользает при иных (например, отраслевом) подходах к классификации. Таким образом, если существует задача сохранения макрохозяйственной целостности, то необходима система специальных мер, выравнивающих внесистемность.

Такая система мер и методов их реализации, проводимых всеми субъектами хозяйственного пространства, классифицированного по территориальному признаку, определяется как экономическая политика выравнивания территориальной неравномерности развития национального хозяйства. Характеристики ожидаемой (достигаемой) системности регионального и национального хозяйства, и субъекты — участники, реализующие собственные цели и определяющие своим хозяйственным и политическим поведением условия реализации политики выравнивания, становятся важными факторами, влияющими на выбор форм и методов, инструментов и используемых ресурсов в проведении региональной экономической политики выравнивания неравномерности хозяйственного развития. Однако, признавая, что в политике выравнивания неравномерности развития задействовано множество ресурсообеспеченных участников, достигающих собственных целей, учитывающих при этом экономическое поведение друг друга, в диссертационной работе фокусируется внимание на субъект — субъектном типе экономических отношений в региональном выравнивании. Таким образом, становится очевидным, что рассмотренная политика — система мер всех взаимосвязанных и взаимозависимых субъектов, обеспечивающая целостность хозяйственного пространства. Являясь системой специальных мер, формирующих структуру хозяйства территориальных экономик, требуя использования достаточных ресурсов для достижения поставленных в национальной экономической стратегии целей, политика выравнивания экономического развития определяется как инвестиционный процесс и процесс реструктуризации хозяйственного пространства страны. Дополнительные аргументы в пользу подобного утверждения вытекают из отсроченности результата, ожидаемого от использования ресурсов, рисков несовпадения ожидаемого и запланированного как цели проводимой политики (результата преобразования хозяйственного пространства).

Фактически, поскольку все непосредственно изменяющие существующую хозяйственную практику процессы и решения принимаются на уровне микроэкономических субъектов, поставленных мерами, принятыми региональными хозяйственными системами в конкретные условия хозяйствования, а в свою очередь, региональные субъекты хозяйства испытывают непосредственное влияние государственной экономической политики, реализующей национальную экономическую стратегию, то выдвигается тезис о том, что мезоэкономика (региональная экономика) представляет собой уровень трансформации национальной экономической стратегии в условия, формирующие поведение хозяйствующих субъектов.

Вопросы, связанные в той или иной степени с содержанием, сущностью, целями, задачами политики выравнивания являются предметом постоянных дискуссий. Специалисты-регионоведы едины во мнении о том что: во-первых, политика выравнивания должна быть основой государственной экономической политики, так как без учета регионального фактора (особенностей, возможностей и интересов региона) социально-экономическое развитие страны в целом невозможново-вторых, что политика выравнивания должна быть ориентирована на максимальное использование потенциала регионов, их резервов для обеспечения устойчивой динамики развитияв-третьих, что доминирование интересов региона над интересами государства неизбежно приведет к сепаратизму, представляющему угрозу целостности государства.

В отношениях регионального экономического выравнивания в результате возможной несогласованности субъектов взаимодействия могут формироваться и развиваться противоречия. Очевидно, что противоречия, например: противоречие рыночного торга, как метода порожденного рыночными трансформациями хозяйства, с одной стороны, и функционирование традиционных технологий перераспределения ресурсов, формирующих лояльность региона по отношению к федеральной региональной политике, с другой стороныпротиворечие предпринимательских компонентов поведения региональных управленческих структур, изыскивающих ресурсы и методы формирования повышения конкурентоспособности региона за организационные ресурсы национального хозяйства и компонентов сложившейся иерархии в хозяйственной и властной структурах национальной экономики — представляют собой частные формы проявления основного противоречия между потребностями развития локальных региональных компонентов и иерархией национального хозяйства как целого.

Необходимым условием эффективного проведения политики выравнивания неравномерности развития выступает адекватная картина изменяемого объекта, в данном случае региональная структура национального хозяйства. Следствием этого является наличие операбельно сформулированных целей и задач. Для создания подобной базы была проведена детализация понятия «политика выравнивания», в основу которой положено разделение региональной политики на виды в зависимости от направления ее реализации, а также сформулированы специфические для каждого выделенного вида цели. Данная детализация позволяет формировать такую систему приемов, методов и инструментов реализации целей, которая позволяла бы включать как стандартные компоненты, эффективность которых доказана длительной практикой их использования, так и специфические компоненты, которые отражают особенности хозяйства региональных экономик.

В составе региональной политики, имеющей своей главной целыо выравнивание территориальной неравномерности выделяются: экономическая региональная политика и ее главная цель — смятение региональной дифференциации в уровне развития регионовсоциальная региональная политика, ставящая своей целыо сглаживание социальных различий в условиях труда, быта, отдыха и улучшение социальной среды в целомдемографическая региональная политика, выражающаяся во вмешательстве государства в естественную и механическую миграциюэкистическая региональная политика, решающая задачи наиболее эффективного использования территорий региона путем рационального размещения производства, коммуникаций, мест расселений с учетом экономических, архитектурно-строительных, инженерно-технических факторов и условийэкологическая региональная политика, заключающаяся в поиске и реализации новых научных подходов к устранению региональной детериорации, возникшей вследствие различной хозяйственной специализации регионовнаучно-техническая региональная политика, в компетенции которой находятся условия и факторы размещения центров научных исследований, а также взаимосвязи между местами концентрации НИОКР и производительных сил.

Вертикальная" детализация понятия «региональная политика» в названных целях структурирования объекта проводится: по механизму: выделяется автоматическая — распределение ресурсов производится по заранее заданной формулепроблемная — распределение ресурсов в этом случае осуществляется по специальным программамцелевая означает, что распределение ресурсов проводится по конкретным регионам и в соответствие с теми задачами, которые отведены регионам в обеспечении целостности национального хозяйственного пространствапо средствам: в этом случае региональная политика может быть классифицирована как финансовая — помощь, льготы, штрафы и т. п.- административная — разрешения и запретыинфраструктурная — сооружение дорог, терминалов и пр.- по адресатам, в качестве которых могут выступать региональные власти, фирмы и организации, отдельные граждане и т. д.

Таким образом, в основу детализации мер выравнивания может быть положен любой критерий или их множество, что приведет к новому видению рассматриваемого понятия, механизма реализации региональной политики выравнивания, факторов, обеспечивающих управляемость регионов. Данное обстоятельство позволяет более детально очертить понятие «региональная политика» и представить его содержание в виде матрицы. Таблица 1 представляет собой матрицу, полученную путем сочетания горизонтальной и вертикальной детализаций. В сказуемом таблицы представлена детализация региональной политики по видам. Отметим, что региональная политика охватывает как все сферы жизни населения, так и все области деятельности государства. Следует обратить внимание на то, что содержание вертикальных составляющих разных видов региональной политики является смежным и пересекающимся. Это происходит потому, что система мер должна содержать резерв прочности, и объективно возникают дублирующие друг друга, в некоторой степени, функции, меры и инструменты, а также в связи с тем, что лишь в теории возможно «чистое» деление объектов без смежных, сложных в классификации и слабо формализуемых областей. Использование предлагаемого матричного подхода при формировании региональной политики позволяет употребить при достижении целей весь имеющийся эффективный арсенал средств (мер и инструментов) воздействия на региональные связи и субъектов.

Переход Российской Федерации к рыночным отношениям значительно изменил содержание региональной политики выравнивания неравномерности развития (региональной политики). Усиление центробежной тенденции привело к организационному обособлению, более четкой административной оформленности территорий. С одной стороны, выявилась невозможность проведения региональной политики выравнивания в прежних формах и методах, с другой стороны, однако, возникла возможность упрощения согласования интересов в силу того, что они (интересы) обозначились более четко. Данное обстоятельство изменяет приемы и методы региональной политики, а ее объектами становятся субъекты Федерации с широким кругом полномочий. Такое изменение привело к необходимости согласования интересов Федерации с интересами ее субъектов. Разработкой параметров согласования занимался Совет по изучению производительных сил. Результаты данной работы легли в основу программных документов и постановлений Правительства РФ. В настоящее время при перманентном дефиците финансовых ресурсов региональная политика должна быть нацелена на максимальное использование потенциала региона, прежде всего, самим регионом при минимальной финансовой поддержке государства. В первую очередь государственная поддержка необходима регионам, представляющим угрозу экономической, социальной, экологической, и технологической безопасности страны. Для этого целесообразна разработка механизма отбора регионов, требующих государственного патронирования, ранжирование отобранных регионов по степени остроты кризисности и последующее принятие решения об оказании государственной помощи и выборе средств воздействия.

Связанность хозяйственных процессов национального и регионального хозяйств, зависимость экономики от управляющих структур и их обособленных целей порождает своего рода цикличность регионального хозяйства, в силу несовпадения политико-экономических процессов и необходимого периода адаптации к ним, выступающую как сглаженный цикл национальной экономики.

Приведенные в диссертационной работе типологии подтверждают тезис об отсутствии единой универсальной для всех целей и задач государственного воздействия классификации, и важности целеполагания для проведения типологизации территорий. В рамках данного исследования целесообразно изучение типологий проблемных территорий. Примером может служить типология, проведенная с учетом основополагающих проблем регионального развития, с целью выделения проблемных регионов, требующих государственной поддержки.

Комплементарность функций субъектов-участников региональной экономической политики выравнивания обусловлена различием в спецификации прав собственности по отношению к элементам национального богатства. Реализация эффективных мероприятий по структурным преобразованиям национального хозяйства возможна лишь при согласовании целей и способов функционирования участвующих субъектов, порождающем мультипликативные или синергические эффекты, особенно важные при ограниченных ресурсах выравнивания.

Существенную роль в изучении проблемных ареалов играет процесс выявления причин возникновения в них аномальной территориальной дифференциации и факторов, ее поддерживающих (кроме исторически наследованных от предыдущего хозяйственного строя), а зачастую и ее усугубляющих. В зависимости от распределения факторов, порождающих неравенства территориального развития, предложено классифицировать неравенства как естественные и приобретенные. Естественная неравномерность возникает в силу факторов непропорциональности распределения ресурсов по территории национального хозяйства, традиций развития хозяйственных отношений и специализации региональных хозяйств. Приобретенная неравномерность возникает либо как следствие обвальных изменений в мировой и национальной экономиках, либо как результат постепенных, за определенный период времени, накопленных изменений, которые в совокупности принципиально меняют положение региона в национальном хозяйстве. Среди причин аномальной территориальной дифференциации выделяются такие как: различная интенсивность проведения в пространстве и во времени коренных экономических преобразований (процессы разгосударствления собственности) — недоучет региональных последствий проведения федеральной макрополитики (например, последствий либерализации цен на общественно значимые товары и услуги, такие как энергоносители и транспорт) — незаконченность процесса разграничения прав между федеральным правительством, администрацией субъектов Федерации и органами местного самоуправления в сферах решения социальных проблем и воздействия на экономикунеравномерность в пространственном охвате, в скорости распространения и в глубине экономического спадараспад единого экономического пространства СССР (РСФСР), формирование на территории Федерации локальных рынков товаров и услугнеконтролируемый процесс дифференциации доходов населения (снижение уровня жизни) как между отдельными слоями, так и в региональном срезе, сопутствующий кризису и введению разных форм собственностибессистемное предоставление отдельным субъектам Федерации льгот и преференций от федерального правительства для социальной поддержки населения.

Ограниченность средств, имеющихся в бюджете государства, выделяемых на решение проблем снятия территориальной напряженности, требует их предельной концентрации. Следовательно, в качестве объекта государственной селективной поддержки должны выступать относительно небольшие, наиболее проблемные и отсталые территории, в которых по экономическим, политическим, социальным, экологическим и иным причинам перестают действовать факторы воспроизводства, стимулы саморазвития. На территории каждого субъекта РФ есть ареалы, относительно благополучные, обеспечивающие население доходами и социальными услугами на минимально достаточном уровне. Одновременно с этим существуют и ареалы социально-экономического бедствия. Именно таким территориям должна оказываться федеральная поддержка, такие территории зачастую выступают как потенциальные источники экономических и политических угроз, они и должны являться объектами государственной региональной политики.

Основой проведения вышеуказанной политики является процедура отбора ареалов. В связи с этим важность определения критериев селективной поддержки территорий трудно переоценить. Значение указанной селекции и требований к используемым критериям и показателям возрастает и в связи с прогнозируемыми изменениями масштаба концентрации средств государственной поддержки. Целесообразно вести отбор не субъектов федерации, а компактных территорий, границы которых не обязательно совпадают с границами субъектов Российской Федерации, но обязательно являются границами одного или нескольких муниципальных образований. Только как особое исключение существует возможность объявления субъекта Российской Федерации кризисной (проблемной) территорией. Непосредственно сами проблемные территории также подразделяются на виды:

— депрессивные территории — социально и экономически развитые в прошлом территории, положение которых устойчиво ухудшалось на протяжении длительного периода времени, особенно после начала реформ 90-х годов (темпами, превышающими среднероссийские показатели). В настоящее время по большинству социально-экономических показателей депрессивные территории значительно уступают среднему в стране и регионе уровню;

— отсталые (слаборазвитые) территории — территории, социально-экономические показатели развития которых, как минимум в течение многих десятилетий, были ниже средних по России;

— особо нуждающиеся территории — имеющие наихудшие социально-экономические показатели среди депрессивных и отсталых территорий.

Важнейшее значение при определении категории региона имеет масштаб осуществленной регионализации. Укрупнение масштаба способно принципиально изменить ранг территории.

Различия между странами в целом (по территории, природно-климатическим условиям, социально-экономическому положению, национальному составу, культурным традициям и пр.) парадоксально сочетаются с наличием сходных типов ареалов, находящихся на территории разных стран. Среди выявленных сходных ареалов существуют и проблемные территории (районы, штаты), изучение которых является целью нашего исследования. Таким образом, исследование проблемных территорий России целесообразно проводить с учетом накопленного мирового опыта преодоления указанных проблем. Уникальная по региональному многообразию Россия не может целиком и полностью использовать опыт преодоления территориальной ассиметрии одной страны. Однако, основываясь на анализе мирового знания в области решения подобных проблем, может найти нестандартный подход к устранению неравномерности развития внутри своей территории. По основным направлениям устранения территориальной неравномерности развития можно выделить следующие страны — лидеры, чей опыт решения данных задач может быть адоптирован для России. Так США, Канада, Австралия обладают опытом разработки и реализации крупных региональных программ (в том числе и по хозяйственному освоению новых регионов) — Германия достигла успеха в развитии кооперативного федерализма и интеграции (объединение западных и восточных федеральных земель) — Нидерланды имеют опыт реализации программ реструктуризацииопыт Франции может быть использован в процессе децентрализации национальной экономики.

Разработка эффективного программного продукта на начальном этапе предполагает определение предмета регулирования и постановки задач. Предметом программ должны являться конкретные и приоритетные региональные проблемы, а в качестве задач должна рассматриваться технология их решения. Таким образом, острота (приоритетность) проблемы делает её предметом регулирования будущего программного продукта, а операбельная постановка целей определяет всю процедуру разработки программы разработки целевых программ в зависимости от целей и задач.

На основе критерия проблемности предлагается деление региональных проблем на три группы, однозначно определяющие направление разработки программы:

— проблемы снятия аномальной кризисности,.

— территориальные проблемы, сдерживающие территориальное развитие,.

— проблемы стимулирования территориального развития.

Данная группировка не только ранжирует проблемы, тем самым, определяя их порядок по уровню кризисности, но и указывает на степень проблемности или благополучия территории, перед которой стоит выбор направления разработки программы. В действительности, для депрессивных, отсталых территорий, находящихся в состоянии кризиса, проблема такого выбора не стоит, поскольку для подобных территорий на разных этапах необходима последовательная разработка и реализация программ всех видов (после снятия кризисной напряженности, логичной видится реализация программы, направленной на устранение причин, сдерживающих развитиеа в качестве стратегической задачи по улучшению социально-экономических условий должны систематически разрабатываться и реализовываться программы стимулирования территориального развития). Как отмечалось выше, необходимость разработки программ первого направления (порядка) стоит перед территориями, находящимися в особо тяжелом, кризисном социально-экономическом положении. В подобных обстоятельствах регионам должна предоставляться экстренная помощь, имеющая гуманитарный характер и социальную направленность. Целью подобной помощи является снятие аномальной напряженности, сама ее суть не предполагает решения задач регионального выравнивания. Программы данного направления, как правило, краткосрочны и реализуются в два этапа: выявление симптомов аномальной напряженности и их устранение. Критерием реализации программ первого порядка можно считать изменение статуса особо нуждающейся территории на статус отсталой или депрессивной. Однако, причины возникновения кризисности остаются без изменения, равно как и потенциальная угроза возврата в исходное положение. Поэтому чрезвычайно важным видится незамедлительный переход к разработке и реализации программ второго порядка по мере реализации программ первого.

Проблемы второго порядка свойственны депрессивным и отсталым территориям, именно для них применение программно-целевого метода является наиболее эффективным. Разработка и реализация программных продуктов второго порядка является сложным процессом. Политическая процедура порядка предоставления статуса депрессивной территории в работе не рассматривается.

Поскольку программа является долгосрочной, для обеспечения ее реализации необходимо: четкое выделение этапов программы с определением сроков каждого этапа, промежуточных целей и измерителей, позволяющих оценивать процесс реализации, а также наличие механизма, позволяющего проводить корректировку промежуточных целей, и вносить соответствующие изменения.

Важнейшей составляющей стадии разработки является стадия анализа, так как при некоторой типичности проблемных территорий, анализ выявления причинно-следственных связей каждый раз требует индивидуального подхода. Вследствие того, что проблема депрессивности территорий является, безусловно, комплексной, в процессе анализа ситуации должен присутствовать максимально полный список наблюдающихся признаков депрессии. Для выбора регулятивных мер указанные признаки целесообразно представлять в виде динамичных показателей. Таким образом, и эффективность реализации мероприятий может быть операбельно оценена, как значениями показателей, так и наличием или отсутствием обнаруженных ранее признаков депрессии.

Эффективность разработки и реализации программы зависит от качества взаимодействия разработчиков и непосредственно потенциальных исполнителей, а также стимулов, которыми руководствуются региональные заказчики. Активная поддержка последних практически обеспечивает успешную реализацию программы, тогда как иждивенческие настроения региональных администраций сводят на нет реализацию любого, самого качественного продукта. Исходя из этого, целесообразным видится предоставление федеральной помощи для реализации программ второго порядка исключительно на конкурсной основе и под конкретные целевые программы. При этом главным образом следует учитывать не столько бедственное положение региона в прошлом и даже в настоящем, сколько эффект федеральной поддержки в будущем.

Предусмотрено два способа оказания федеральной помощи. В первом случае центр выделяет средства субъекту РФ, во втором — непосредственно локальным объектам и местным органам власти при соблюдении согласительных процедур. При выделении средств регионам следует руководствоваться параметрами их социально-экономической эффективности, в том числе в масштабах региона и государства в целом. Основная идея такого договора — увязать предоставление федеральной поддержки с улучшением экономического (социального) положения в регионе. К числу указанных сложностей в разработке и реализации программ второго порядка относится поддержка программных мероприятий населением. Значение данного обстоятельства сложно переоценить. Население депрессивных, отсталых территорий крайне пассивно, а иногда и агрессивно, враждебно настроено. Прежде всего, это объясняется недоверием и наличием неудачного опыта реализации предшествующих программ, поэтому требуется организация просветительской работы при непосредственном участии местных органов власти.

В рекомендуемые стадии разработки и реализации программ второго порядка включается несколько этапов. Первый (аналитический) этап предполагает решение следующих задач:

— Выявление причин, сдерживающих развитие. Направление решения данной задачи лежит в определении вида проблемной территории (отсталой, депрессивной). Для решения поставленной задачи наряду с методом анализа документации целесообразно применять методы социологических опросов населения. Во-первых, это будет являться дополнительным источником информации «изнутри», во-вторых, вовлечение населения в процесс разработки позволит в будущем избежать агрессивного отторжения способов и факта реализации программных мероприятий.

— Выявление потенциальных точек роста. Реализация данной задачи возможна на основе изучения ресурсного потенциала территории, перспективных отраслей развития промышленности государственного и частного сектора.

— Принятие решения о сценарии дальнейшего развития. Решение данной задачи является крайне ответственным, так как выбор ограничен тремя вариантами:

• Реформирование и финансовые вложения в развитие существующей структуры хозяйственной системы.

• Реорганизация существующей и создание новой хозяйственной системы.

• Расселение территорий.

Последний вариант является наиболее сложным и болезненным, но иногда единственно возможным для населения. При выборе этого варианта, предлагается проведение постепенной социальной разгрузки территорий, направленной на достижение бюджетной эффективности территории, и включающей в себя три этапа:

— регулирование миграции населения,.

— сокращение избыточности числа функций и объектов социальной инфраструктуры,.

— реорганизация системы расселения.

Стадию разработки программных мероприятий второго порядка эффективно проводить в режиме постоянного взаимодействия заказчика и разработчика. Разработчики программы представляют заказчику систему мероприятий по достижению поставленных перед программой целей. Система мероприятий должна включать в себя поэтапную схему реализации данных мероприятий с указанием сроков начала и окончания каждого этапа, ответственных исполнителей за реализацию программных мероприятий, а также промежуточные значения показателей, характеризующих планомерное поступательное движение к поставленным программным целям. Заказчик оценивает реалистичность программных мероприятий и вносит свои предложения. Согласованный вариант выносится на обсуждение органов местного самоуправления и широкой общественности. После трехстороннего согласования программа утверждается.

На стадии реализации важно не только техническое осуществление программных мероприятий, но и систематический мониторинг и оценка промежуточных результатов реализации в целях своевременного корректирования направлений реализации программных мероприятий.

При достижении поставленных целей второго порядка рекомендуется разработка и реализация программных продуктов третьего порядка.

Разработка программ третьего порядка существенно отличается от программ второго порядка, прежде всего благоприятными начальными условиями. В настоящее время в арсенале регионалистов имеется обширный набор разработанных механизмов стимулирования территориального развития.

В отличие от федеральной помощи федеральная поддержка, в которой инвестиционная составляющая играет все большую роль, преследует цели ослабления региональных диспропорций, достижения устойчивых долгосрочных социально-экономических результатов. Государство должно помогать слабым регионам и опираться на сильные, поддерживая территории, обеспечивающие собственное развитие, формирующие условия и стимулы для постепенного перехода от пассивного использования финансовой помощи к созданию конкурентоспособных производств, пополняющих доходную базу территорий.