Формирование государственной системы управления охраной труда в Российской Федерации

Россия является федеративным государством, построенном одновременно на национально-государственном и административно-территориальном принципах, при равноправии всех субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Развитие системы государственного управления осуществляется на базе принятой в 1993 году всенародным референдумом Конституции Российской Федерации, закрепившей принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (статья 2). Признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (статья 17). Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (статья 37).

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 114) гарантирует проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии

Государство в лице органов законодательной, исполнительной и судебной власти гарантирует право на охрану труда работникам, участвующим в трудовом процессе по трудовому договору (контракту) с работодателем. Эта норма закреплена в Основах законодательства Российской Федерации об охране труда, введенных в действие с сентября 1993 года (далее именуются — Основы).

С принятием Основ коренным образом изменилась ранее действовавшая правовая база охраны труда. Управление охраной труда переходит от профсоюзов к государству (сохранен при этом общественный контроль за соблюдением законных прав и интересов работников в области охраны труда на производстве), значительно расширены права работников на безопасные и здоровые условия труда, повышена ответственность работодателя за обеспечение охраны труда, вводится механизм экономической заинтересованности в решении проблем охраны труда.

Согласно Основам государственная политика в области охраны труда — это совместные действия органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, объединений работодателей, профессиональных союзов в лице их соответствующих органов и иных уполномоченных работниками представительных органов по улучшению условий и охраны труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

Государство в лице органов законодательной и исполнительной власти с учетом консультаций с объединениями работодателей, профессиональными союзами в лице их соответствующих органов и иными уполномоченными работниками, представительными органами разрабатывает, осуществляет и периодически пересматривает согласованную политику в области охраны труда.

В Основах определены основные направления государственной политики в области охраны труда, среди которых основополагающее значение имеют признание и обеспечение приоритета жизни и здоровья работников по отношению к результатам производственной деятельности предприятияустановление единых нормативных требований по охране труда для предприятий всех форм собственности независимо от сферы хозяйственной деятельности и ведомственной подчиненности.

Законодательно подтверждено, что управление деятельностью в области охраны труда, является обязанностью государства.

Таким образом, признание и обеспечение приоритета жизни и здоровья работников по отношению к результатам производственной деятельности определено законодательством, как основа государственной политики в области охраны труда. Этот принцип формально признавался и ранее, но как законодательная норма впервые сформулирован в Основах.

Принятые в 1993 году Основы не решили всех проблем управления охраной труда, в том числе в силу того, что они разрабатывались в самом начале коренной перестройки экономики страны. В то время еще не определились контуры новых хозяйственных отношений, не были осознаны потребности в новых подходах к управлению охраной труда с учетом интересов всех субъектов трудовых отношений.

Поиск новых подходов государственного управления охраной труда обусловлен происходящими изменениями в экономике страны и социальной сфере и определил актуальность темы исследования. Экономическая реформа, наряду с расширением прав предприятий, организаций и учреждений (в дальнейшем — предприятий), привела к созданию новых форм хозяйствования — сегодня субъектами трудовых отношений наряду с государством становятся работодатели, представляющие различные формы собственности и организации производства.

На фоне значительного падения объемов производства ухудшается экономическое состояние предприятий, что снижает уровень социальной защиты работающих, одним из компонентов которых является охрана труда.

При новом подходе к управлению областью охраны труда, в условиях полной экономической самостоятельности предприятий, государство становится посредником в трудовых отношениях между работником и работодателем и регулирует с помощью законов и нормативных правовых актов интересы сторон, формирует механизмы и системы социального партнерства, социального страхования и обеспечения, гарантирующие социальную защиту работников.

Отказ от чисто командно-административных методов управления, введение новых отношений центра (Федерации) с субъектами Российской Федерации, изменение роли федеральных органов исполнительной власти и профсоюзов, переход к более широкому использованию рыночных регуляторов, обусловливают область исследования — изучение и разработку путей формирования государственной системы управления охраной труда в Российской Федерации, обеспечивающей реализацию государственной политики в этой области в условиях развития рыночной экономики.

Актуальность теоретической и практической разработки указанной проблемы, необходимость новых подходов к определению функций органов исполнительной власти, их организационной структуры, создание экономических регуляторов улучшения условий и охраны труда, информационных потоков в системе государственного управления охраной труда обусловили выбор темы, цели диссертационной работы и состав решаемых в ней задач.

Целью данного диссертационного исследования является формирование государственной системы управления охраной труда в условиях развития рыночной экономики на основе разработки рекомендаций по совершенствованию функций органов государственного управления охраной труда.

В соответствии с указанной целью в рамках диссертационной работы были поставлены и решены следующие задачи: осуществить анализ организационных структур управления охраной труда на разных уровнях и определить их функцииобосновать формы взаимодействия государственных органов управления охраной трударазработать предложения по совершенствованию информационного обеспечения и применения программных методов управления охраной труда.

Предметом исследования предусматривается государственного система управления охраной труда в условиях трансформации общественного устройства. В качестве объекта исследования выступает деятельность и функции государственных органов управления охраной труда, включая деятельность системы органов исполнительных власти всех уровней, а также существующее законодательство и нормативные правовые акты в данной сфере.

Теоретическими и методологическими основами исследования являются научные труды отечественных и зарубежных авторов по социальной проблематике условий и охраны труда, международные рекомендации, содержащиеся в конвенциях Международной организации труда (МОТ), научно-методологические разработки Института труда. В работе использован системный подход к изучению процессов управления охраной труда, применены методы системного анализа, группировки, сравнения и обобщения.

Эмпирической базой исследования стали статистические и информационные материалы Госкомстата, Минтруда, Минздрава, Минэкономики и Минфина России, других федеральных органов исполнительной власти, научно-исследовательских институтов.

Основные результаты проведенного исследования, составляющие научную новизну заключаются в следующем: предложена организационная схема государственной системы управления охраной труда, включающая структуру государственных органов управления охраной труда на разных уровнях в соответствии с государственной политикой по разделению полномочий Федерации и субъектов Федерации с выделением местного уровня как основного звена в управлении охраной трударазработаны рекомендации по уточнению функций служб охраны труда предприятий и органов власти местного самоуправления и федеральных органов исполнительной власти (отраслевых министерств и ведомств), координирующих деятельность отраслей экономики, предложена схема разделения полномочий и компетенции органов исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации и Федерациипредложены формы включения экономического механизма в общую систему управления охраной труда с помощью создаваемой новой системы страховых методов защиты работников, в том числе обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеванийуточнены способы организации информационных потоков в сфере условий и охраны труда при помощи новейших технологий от работодателей к управляющим органам исполнительной власти на отраслевом и муниципальном уровне с последующей передачей информации к исполнительным органам власти по труду субъектов Федерации и Федерации.

Практическая ценность результатов исследования определяется актуальностью выбранного предмета исследования, связанного с масштабными изменениями в экономике, переходом от административно-командных методов управления к методам, использующим рыночные механизмы управленияот схемы управления охраной труда «государство-работник» к схеме «работодатель-работник», регулируемой государственными органами управления.

Предложенные в работе рекомендации позволят разграничить функции управления охраной труда на разных уровнях (федеральном. региональном и местном) и в подсистемах (государственной, функциональной, отраслевой) и одновременно осуществлять взаимоувязанные мероприятия правового, экономического, организационного характера, позволяющие улучшать условия труда, снижать производственный травматизм, общую и профессиональную заболеваемость.

Разработки автора вошли соответствующими положениями или пунктами в проекты федеральных законов «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», «О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства РФ об охране труда» и иные нормативные правовые актыв методические и информационные документы, регламентирующие вопросы управления охраной труда в Российской Федерации, в частности, воплощены в «Методических указаниях по разработке правил и инструкций по охране труда», утвержденных постановлением Минтруда России от 1 июля 1993 г. № 129, в «Рекомендациях по организации работы службы охраны труда на предприятии, в учреждении и в организации», утвержденных постановлением Минтруда России от 30 января 1995 г. № 6, в «Рекомендациях по планированию мероприятий по охране труда», утвержденных постановлением Минтруда России от 27 февраля 1995 г. № 11 и в «Рекомендациях по разработке региональных программ первоочередных мер по улучшению условий и охраны труда», утвержденных постановлением Минтруда России от 6 декабря 1995 г. № 68.

Рекомендуемый комплексный подход к управлению охраной труда использован при разработках федеральных целевых программ улучшения условий и охраны труда на 1995;1997 гг. и 1998;2000 гг.

Апробация работы. Результаты проведенных исследований и основное содержание опубликованных работ докладывались на региональных семинарах руководителей органов охраны труда, государственной экспертизы условий труда и органов надзора: Дальневосточного региона в октябре 1994 г. по вопросу «Охрана труда и улучшение его условий», Московской области в декабре 1995 г. — «О совершенствовании взаимодействия органов по труду администраций городов и районов с государственной инспекцией охраны труда в обеспечении безопасности труда на предприятиях Московской области», в Омской области в феврале 1996 г. — «Об актуальных проблемах управления охраны труда на уровне субъектов Российской Федерации», на межвузовской научной конференции в мае 1993 г.- «Проблемы управления охраной труда в Российской Федерации и задачи по подготовке специалистов в этой области», в г. Санкт-Петербурге в феврале 1997 г. «Кафедра безопасности жизнедеятельности», на научно-практических семинарах Института труда и НИИ медицины труда РАМН, семинарах-совещаниях Минтруда России (в т.ч. на семинарах проекта Тасис-" Подготовка и применение Основ законодательства Российской Федерации об охране труда").

Публикации. По материалам исследования и по теме диссертации опубликовано десять статей, в том числе пять статей в журнале «Охрана труда и социальное страхование» (1994; 2 статьи, 1995, 1996 и 1997 годы), статья в сборнике трудов Института труда Минтруда России (1995 г.), статья в журнале «Человек и труд» (1995 г.), статья в справочнике «Охрана труда в Российской Федерации» (1996 г.), общим объемом 5,9 п.л., в том числе в соавторстве 1,9 п.л.

Заключение

.

Конец 90-х можно охарактеризовать как период активного формирования законодательной базы социальной политики страны, вступившей на путь развития конкурентной рыночной экономики.

Основополагающим принципом государственной социальной политики в области охраны прав человека в условиях, отвечающих требованиям безопасности труда и гигиены, является признание приоритета жизни и здоровья по отношению к результатам производственной деятельности. Государство выступает гарантом в обеспечении специальных прав человека и в этих целях обязано принимать все меры по созданию обновленной государственной системы управления охраной труда.

Создание этой системы не означает отрицание всех этих методов управления, которые действовали в доперестроечное время. Напротив, необходимо использование всех научных разработок, практического опыта и кадрового потенциала, накопленных в предшествовавшие периоды жизни страны. Своеобразие становления обновленной системы управления охраной труда состоит в том, что переход от старой к новой происходит не эволюционным путем. В результате резкой смены общественно-экономического строя и экономического кризиса существовавшая плановая система управления охраной труда была сломана. Функция управления охраной труда от профсоюзных органов переданы федеральным органам исполнительной власти в лице Министерства труда и социального развития Российской Федерации. И требуется определенное время и значительные усилия для того, чтобы Минтруд России и органы по труду в составе органов исполнительной власти субъектов Федерации с участием органов надзора и контроля смогли эффективно выполнять возложенные на них обязанности по государственному управлению охраной труда.

В результате перестройки экономических отношений сокращено количество и изменились функции технической инспекции труда профсоюзов, резко уменьшилось число служб и инженеров охраны труда в промышленности и сельском хозяйствесведены к минимуму объемы финансирования научно-исследовательских институтов охраны труда, санитарно-гигиенического и профилактического профиляне решаются многие актуальные проблемы безопасности и гигиены трудаснизился уровень подготовки и повышения квалификации работников по охране труда. Естественным следствием всех перечисленных изменений является ухудшение условий и охраны труда работающих во всех сферах экономики.

Создавшаяся ситуация обуславливает комплекс задач по созданию новой обновленной государственной системы управления охраной труда, для решения которых необходима опора на рекомендации выработанные в специфической сфере — науке управления.

1. В выполненном диссертационном исследовании в основу положен системный подход как важнейший метод изучения процессов управления общественных явлений. Охрана труда как объект управления имеет характер системы и изменяется под воздействием управляющей системы, которая функционирует в обществе, представляющем целостность политических, экономических и социальных систем многоуровневой структуры.

Применение системного подхода позволяет изучать закономерности формирования функций и структур управляющих систем и применять важнейшие правила системного проектирования искомой системы управления охраной труда.

2. Практическим выходом проведенного исследования с использованием системного подхода является структурирование состава и функций управления охраной труда на разных уровнях управления — от управления на уровне отдельного предприятия до федерального уровня.

Характерной особенностью создаваемой обновленной системы государственного управления охраной труда является то, что по сравнению с прежней плановой системой управления меняется соотношение функций государственного управления. Значительно уменьшилось значение функции планирования, бывшей главной, ведущей функции в плановой экономике.

В настоящем периоде она реализуется в форме разработки и выполнения целевых федеральных программ по улучшению условий труда. Скромные возможности финансирования не позволяют посредством выполнения программы внести существенные коррективы в улучшение условий труда.

Отмена административно-командных методов управления существенно увеличивает роль координации, позволяющей организовывать взаимодействие органов подсистем управления по уровням и функциональным подразделениям.

Практически сохраняют свое значение функции контроля и учета, хотя конкретные функции контроля и учета, их содержание меняется особенно в связи с введением экономических регуляторов в систему управления охраной труда.

Принципиальное же отличие создаваемой системы управления охраной труда связано с изменением роли государства в экономике смешанного типа с разнообразными формами собственности. Чем сильнее развиваются рыночные отношения, тем сильнее должно быть государственное влияние на развитие механизмов управления, обеспечивающих права и свободы граждан в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

3. В этих целях в настоящее время создается новая законодательная база для введения экономических методов управления охраной труда, адекватных рыночной экономике. В конкурентных рыночных условиях хозяйствования при многообразных формах собственности не приемлим способ возмещения затрат, в связи с утратой здоровья, трудоспособности и заработка за счет общественных фондов потребления, административное закрепление видов льгот и компенсаций при помощи утверждаемых перечней и списков. Такие методы возмещения повышенной утраты трудоспособности работающих в неблагоприятных условиях труда были характерны для периода плановой экономики, когда государство выступало как монопольный собственник основных средств производства и единственный работодатель. В рыночной экономике экономическая ответственность за рациональное использование и воспроизводство рабочей силы переходит на работодателей.

Опыт промышленно развитых стран показывает, что эффективной формой повышения экономической и правовой ответственности работодателей является страхование, в том числе страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Введение

указанного вида социального страхования послужит экономическим механизмом, побуждающим предприятия улучшать условия и охрану труда, принимать меры к сокращению травматизма и профессиональных заболеваний. В этом и состоит существенное отличие вновь создаваемой системы управления охраны труда от прежней в административно-командной экономике.

4. Вследствие создания экономического регулятора, адекватного рыночным отношениям, изменяются требования к содержанию статически-учетной информации, которая должна содержать весь комплекс стоимостных показателей по затратам, обусловленным потерями здоровья и трудоспособности.

Генезис новой системы управления охраной труда, включающей как важнейшее звено создание экономического механизма саморегуляции, происходит в условиях, когда еще полностью не сформировались рыночные регуляторы экономики.

5. Следующей характерной особенностью создаваемой системы управления является разграничение прав и полномочий по уровням управления между центром, субъектом Федерации и местным самоуправлением. Государство выступает как главной регулирующий и координирующий орган системы управления, обеспечивающий взаимодействие всех функциональных органов управления.

Децентрализация и развитие местного самоуправления приводит к укреплению позиций местных властей в повседневной деятельности по обеспечению прав и свобод граждан. Эта общая тенденция в социальной политике современного этапа относится также к деятельности в области охраны труда.

Диссертационное исследование проблем управления охраной труда и выработанные на этой основе рекомендации определили основные направления совершенствования государственной системы управления охраной труда. Конечно, необходимы дальнейшие разработки для создания законодательной и нормативной базы, совершенствования организационных структур, введения экономических механизмов саморегуляции, создание информационального обеспечения и многое другое для того, чтобы переломить тенденцию воспроизводства рабочих мест с вредными факторами производственной среды и коренным образом улучшить условия труда работающих.