Пассажирский автомобильный транспорт России в системе государственного и муниципального регулирования

Одной из важнейших целей социально-экономического развития России является повышение качества жизни населения. Достижение этой цели связано с обеспечением экономической и национальной безопасности, созданием прочного фундамента конкурентоспособности и рациональной интеграции России в мировое сообщество. Решение этих задач, в свою очередь, невозможно без устойчивого и эффективного функционирования транспортной отрасли как важнейшей компоненты производственной и социальной инфраструктуры страны.

Автотранспорт общего пользования образует основу транспортного комплекса, является важнейшим элементом социально-экономической инфраструктуры страны.

Социально-экономические реформы в России обусловили радикальное структурное изменение автотранспорта как отрасли. На месте структур централизованного отраслевого управления автотранспортом постепенно формируется новая система, отвечающая требованиям рыночной экономики, основанная на механизмах лицензирования, сертификации, сочетающая административные и экономические рычаги управления.

Вместе с тем, изменение системы хозяйственных связей развития внутренних и международных товарных рынков поставило перед автотранспортом новые задачи и открыло перед ним большие перспективы. Процессы демократизации общества и либерализации экономики объективно способствуют раскрытию того огромного потенциала, который заключает в себе автомобильный транспорт. Очевидно, что автомобиль становиться основным фактором, обеспечивающим подвижность населения в социальной, производственной, рекреационной сферах. Массовая автомобилизация уже оказывает заметное влияние на развитие территории населенных пунктов, на процессы производства и потребления, на весь образ жизни россиян.

Являясь наиболее гибким и хорошо приспособленным к изменениям рыночной конъюнктуры элементом транспортной системы, автомобильный транспорт, вместе с тем является наиболее ресурсоемкой транспортной подотраслью. На долю автомобильного транспорта приходится более двух третей объема всех нефтяных топлив, потребляемых транспортом. Также почти две трети всех занятых на транспорте трудятся в автотранспортной сфере. На долю автотранспорта приходится основная часть вредных воздействий окружающей среды, как и основная часть ущерба, наносимого транспортными авариями.

Городской и пригородный автотранспорт по-прежнему представляет для России основной элемент общественного транспорта, от их эффективной и стабильной работы в нынешних непростых условиях во многом зависит экономическое качество жизни самых широких слоев населения.

В России доля транспорта общего пользования в обеспечении транспортной подвижности населения достигает 85%, тогда как в США соответствующий показатель составляет около 3%, в странах Западной Европы в среднем 20%.

Очевидно, что эффективность и стабильная работа автотранспорта общего пользования является для России в целом и ее регионов важнейшим фактором социально-политической и экономической стабильности и во многом определяет качество нашей жизни.

Пассажирский автомобильный транспорт (ПАТ), выбран в качестве объекта исследования потому, что он обеспечивает жизнедеятельность около полутора тысяч городских и двадцати тысяч сельских населенных пунктов, а проблемы пассажирского транспорта выходят далеко за рамки собственно перевозок в городах и пригородных зонах, приобретая общероссийский характер.

При переходе к рыночным отношениям, вопросы функционирования и развития ПАТ резко обострились. Резко финансирование научно-исследовательских и проектных работ в этой области. Крупные специализированные центры исследований и проектирования транспортных систем городов оказались за границами России (КиевНИИПград, Гипроград — Киев, БелНИИПград — Минск, Казгипрокоммунстрой (Казкоммунпроект) — Алма-Ата). Все это определяет актуальность настоящей работы.

В числе публикаций, в разной степени касающихся государственного и муниципального регулирования пассажирского транспорта, нужно назвать работы З. И. Аксеновой, В. И. Бережного, В. Н. Бугроменко, С. А. Ваксмана, Е. П. Володина, В. Д. Герами, Г. А. Гольца, B.C. Горина, Н. Н. Громова, Е. Ф. Косиченко, B.C. Лукинского, В. А. Макаровой, В. М. Мандрицы, О. М. Матанцевой, П. В. Метёлкина, Л. Б. Миротина, В. Панова, В. А. Персианова, В. Г. Смирнова, И. В. Спирина, А. А. Степанова, Е. Ф. Тихомирова, М. П. Улицкого, М. В. Хрущева и других ученыхтранспортников. В рамках данного исследования использовались идеи известных зарубежных специалистов — М. Портера, И. Ансоффа, Г. Минцберга, П. Дойля, А. А. Томпсона, А.Дж. Стрикленда и других.

Несмотря на обилие публикаций, многие вопросы управления пассажирским транспортом, включая автомобильный, остаются недостаточно изученными. К их числу относится и проблема регулирования деятельности пассажирского автотранспорта на региональном уровне.

Целью данного диссертационного исследования является совершенствование научно-методической базы государственного и муниципального регулирования пассажирского автомобильного транспорта на региональном уровне.

Объектом исследования является пассажирский автотранспортный комплекс страны, а предмет исследования — организационно-экономические аспекты государственного и муниципального регулирования пассажирского автомобильного транспорта на региональном уровне. В качестве объекта конкретного экономического анализа принят Московский регион.

Основными задачами исследования являются:

— анализ современного состояния пассажирского автотранспортного комплекса страны;

— обобщение отечественного и зарубежного опыта государственного и муниципального регулирования пассажирских перевозок;

— разработка механизмов регулирования деятельности пассажирских автотранспортных предприятий на региональном уровне;

— разработка научно-методических рекомендаций по решению первоочередных практических задач в сфере регулирования деятельности пассажирских автотранспортных предприятий.

Методологической основой исследования приняты принципы системного подхода. В соответствии с замыслом и" задачами исследования в работе были использованы приемы сравнительного, экономического и системного анализа, а в случае необходимости — и экономико-математический аппарат. Фактической основой послужили данные Роскомстата, финансово-экономическая отчетность муниципальных унитарных предприятий ПАТ, управления транспортом администрации г. Москвы и Московской области, федеральные программы в области реформирования транспорта. Были также использованы данные анкетных опросов, результаты интервьюирования экспертов, включая руководителей предприятий отрасли. По мере надобности при анализе широко использовались нормативные акты органов власти и управления федерального, регионального и муниципального уровней.

Основные положения и выводы диссертации рассматривались и получили одобрение на научных конференциях и семинарах в Государственном университете управления (2007;2008 гг.) и использованы при подготовке предложений по совершенствованию системы управления пассажирским автотранспортом Москвы и Московской области.

В некоторых пояснениях нуждается понятийный аппарат, используемый в настоящей работе.

Под понятием «пассажирский автомобильный транспорт» понимается процесс, который ограничивается перевозками пассажиров в междугородном, пригородном и внутригородском сообщении с использованием автотранспортных средств общего пользования. Как правило, это пассажирские перевозки в автобусах на регулярных маршрутах, выполняемые по расписаниям (графикам). При этом термин «регулирование» используется как широкое понятие, включающее направления (нормативно-правовое, организационно-экономическое и др.), формы и методы внешнего воздействия на производственную деятельность предприятий ПАТ.

Транспортные средства — подвижные технологические единицы, осуществляющие непосредственное перемещение людей и грузов по транспортным путям. К ним относятся автомобили, автобусы и другая колесная техника.

Пути — протяженные искусственные объекты, по которым происходит перемещение транспортных средств: автомобильные дороги, железнодорожная колея, судоходные реки, каналы и другие подобные сооружения.

Транспортная инфраструктура — совокупность объектов, обеспечивающих целостность производственного процесса перевозок и транспортных услуг: дороги, автовокзалы, автостанции, остановочные пункты, стоянки транспортных средств, системы сигнализации, информационные комплексы, система управления движением, иные здания, строения, сооружения, устройства и оборудование, используемое для выполнения регулярных перевозок.

Пассажирский автотранспортный комплекс — совокупность автотранспортных средств, объектов инфраструктуры и процессов, обеспечивающих право граждан на гарантированное обслуживание транспортом общего пользования в пассажирском сообщении.

Управление движением — организация потокв транспортных средств (трафика) с целью обеспечения, с одной стороны, безопасности движения, с другой — оптимизации использования дорожного пространства.

Либерализация (дерегулирование) — отмена ценовых ограничений со стороны государства.

Остальная терминология в пояснениях не нуждается.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав и заключения общим объемом 142 страниц, включая иллюстративный материал, списка литературы, включающего 148 наименований, и приложений.

Выводы по главе III.

Проведенные в главе исследования позволяют сделать следующие выводы.

1. Переход к рыночным отношениям серьезно обострил и усложнил многие процессы управления общественным производством товаров и услуг, включая услуги предприятий ПАТ. Возник ряд новых проблем в сфере регулирования деятельности транспорта, связанных:

— с обеспечением финансовой устойчивости и развития материально-технической базы предприятий ПАТ в соответствии с требованиями потребителей (пассажиров);

— повышением качества предоставляемых населению транспортных услуг во всех видах пассажирских сообщений, особенно городских и пригородных;

— совершенствование системы управления всем комплексом ПАТ, включая прогнозирование, планирование и регулирование рынка услуг ПАТсозданием нормативно-правовой базы в целях гармонизации интересов участников перевозочного процесса и отношений на рынке транспортных услуг.

2. Регулирование ПАТ должно носить многомерный характер и осуществляться на всех уровнях управления транспортом — федеральном, региональном и местном (муниципальном). Несмотря на тенденцию расширения самоуправления территориальных образований отказываться от достаточно жесткого регулирования, при осуществлении транспортного обслуживания населения в целях современной России преждевременно. Этот вывод вытекает не только из признания нашего государства социальным (ст. 7 Конституции РФ), но и из объективной необходимости гармонизации общественных и частных интересов, а в контексте рассматриваемой проблемы — потребителей пассажирских услуг (населения) и их производителей (перевозчиков). Переход к рыночным отношениям вовсе не должно снижать участие государства в регулировании автотранспортной деятельности. Более того, зарубежный опыт убедительно свидетельствует о том, что сам характер этой деятельности и ее непосредственное влияние на многие отрасли экономики и социальную сферу требует создания научно обоснованной системы государственного регулирования автотранспортной деятельности.

3. Вопросы организации транспортного обслуживания населения не должны быть предметом исключительного ведения Российской Федерации. Полномочия и ответственность за организацию экономически целесообразных и безопасных перевозок населения должны распределяться между муниципальным образованием, субъектом федерации и федеральным органом исполнительной власти, хотя наиболее сложные и трудноразрешимые задачи выпадают на местный и региональный уровни.

4. Представляется недостаточно обоснованным положение, согласно которому в соответствии со ст. 52 Закона РФ от 06.07.1991 № 1550−1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» вопросы организации транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования практически полностью отнесены к ведению органов муниципальных образований.

5. Формирование системы государственного регулирования автотранспортной деятельности в России еще не завершено. Основные принципы построения этой системы в целом соответствуют направления сложившимся в мировой практике, однако предстоит еще значительная работа по взаимной увязке и повышению эффективности отдельных ее механизмов.

6. Целью проводимых в автотранспортном комплексе преобразований является создание транспортной системы, ориентированной в первую очередь на удовлетворение потребностей граждан и обеспечивающей их эффективные и безопасные перевозки во всех видах пассажирских сообщений. Наиболее важными, первоочередными задачами, ставящимися перед органами государственной власти, являются:

Разработка современной нормативно-правовой базы автомобильного транспорта. Новая нормативно-правовая база должна обеспечивать эффективное и стабильное функционирование отрасли, достаточный уровень автотранспортного обслуживания для всех социальных групп и секторов экономики, эффективную защиту прав и законных интересов потребителей транспортных услуг и транспортных предприятий, безопасность транспортного процесса и охрану окружающей среды от вредных воздействий автомобильного транспорта.

Формирование рынка автотранспортных услуг, развивающегося на основе справедливой конкуренции предприятий различных форм собственности.

Эта задача решается путем создания благоприятных экономических условий для автотранспортного предпринимательства, а также формирования механизмов административно-экономического регулирования рынка автотранспортных услуг.

Создание систем управления автотранспортом, на различных уровнях, а также объект вертикали управления, отвечающих новым экономическим условиям и ситуации в социально-экономической сфере страны.

Система управления автотранспортной отраслью должна быть основана на сочетании принципов государственного регулирования (осуществляемого прежде всего через систему законодательных актов и экономических стимулов, административного контроля, выполнения участником автотранспортной отрасли установленных требований и отраслевого самоуправления через ассоциации и иные органы). Четким, хорошо прописанным должно быть разграничение функций и полномочий федерального, регионального и местного уровней управления, особенно в вопросах безопасности, финансового обеспечения и допуска перевозчика на маршруты регулярных перевозок.

Создание системы адресной государственной поддержки наиболее важных видов автотранспортной деятельности.

Государство полностью отказалось от прямого бюджетного финансирования автомобильного транспорта, рассматривая отрасль как самостоятельную в экономическом и финансовом отношении. Вместе с тем, существуют две сферы, в которых государственная поддержка объективно необходима: городские и пригородные перевозки пассажиров автобусами (решение этой задачи требует прежде всего создания стабильно действующих организационно-экономических и нормативно-правовых механизмов финансирования) и фондоемкая автотранспортная инфраструктура. К ней следует отнести в первую очередь, автовокзалы, автостанции, терминалы (здесь поддержка должна носить не только финансовый характер, но и обеспечивать быстрый землеотвод, разработку проектной документации, ее согласование и т. д.).

7. Названные выше первоочередные, неотложные задачи должны решаться в увязке с комплексом вопросов:

А обеспечения безопасности дорожного движенияА стабилизации, а в перспективе снижения, вредного воздействия автотранспорта на окружающую среду;

А обеспечения развития кадрового потенциала отрасли с созданием на автотранспорте благоприятной социально-психологической среды.

Решение указанных задач можно осуществить в рамках двух основных направлений: совершенствования нормативно-правовой базы автомобильного транспорта и реализации государственных программ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Пассажирский автомобильный транспорт имеет важное значение для гармоничного социально-экономического развития страны. Автомобильный транспорт России по многим параметрам не отвечает потребностям экономики и общества, не соответствует современным техническим, технологическим, экологическим требованиям и продолжает находить в состоянии стагнации. Особую озабоченность вызывает то, что серьезному негативному воздействию подвергся пассажирский автотранспорт общего пользования, который традиционно обеспечивал массовые перевозки граждан России.

Сохраняется значительные региональные несоответствия в развитии автотранспортной сети. Существуют множество «узких мест» в дорожном инфраструктурном комплексе. Около 25% от общей протяженности дорог работают в режиме, превышающем оптимальный уровень загрузки. Проблема транспортной обеспеченности периферийных регионов решается крайне медленно.

Анализ современных тенденций и проблем развития инфраструктуры и основных фондов ПАТ указывает на то, что они приняли системный характер и требуют комплексного подхода к их решению. Прогнозируемое повышение спроса на пассажирские перевозки, с одной стороны, и негативные явления в транспортной системе — с другой, создают угрозу общеэкономическому росту и обеспечению транспортной безопасности России.

Для обеспечения эффективного развития автомобильного транспорта в целях наиболее полного и своевременного удовлетворения потребностей населения и хозяйственного комплекса страны и ее регионов необходимо повысить эффективность государственного и муниципального регулирования деятельности отрасли и ее центрального звена — ПАТ.

Обобщив опыт участия государства и частного сектора в работе рынка услуг ПАТ, можно заключить, что государственному регулированию подлежат:

S развитие и техническое совершенствование инфраструктуры ПАТS институциональные преобразования на пассажирском автомобильном транспорте, касающиеся его деятельности на всех уровнях управления, особенно региональном и муниципальномS вопросы технической и экологической безопасности работы ПАТS обеспечение условий конкуренции на рынке услуг ПАТS обеспечение мобильности населения, особенно в удаленных районах страны со слабо развитой сеткой автодорог- •S совершенствование законодательной и правовой базы, обеспечивающей согласование интересов транспортных предприятий с государственными и общественными интересамиS усиление контрольно — ревизионной деятельности соответствующих органов с активным участием вновь создаваемых общественных организаций по соблюдению транспортными предприятиями нормативных правовых актов Российской Федерации и области в сфере транспорта, безопасности движения, качества и культуры обслуживания населенияS инвестиционная деятельность автотранспортных предприятий как в части приобретения современных транспортных средств, так и в части инфраструктуры (автодороги, АЗС, автостанции и т. п.).

Регулирование экономической деятельности предприятий ПАТ должно осуществляться посредством формирования единой тарифной политики, и договорных взаимоотношений между исполнительными органами власти и предприятиями транспортаоказания в необходимых случаях финансовой поддержки (дотации, субвенции, приобретение подвижного состава) за счет бюджетных и внебюджетных источников.

Набор сформулированных в работе рекомендаций по совершенствованию управления ПАТ на примере Московской области, представленный в форме управленческой матрицы (приложение 2) включает в себя следующие основные положения.

•S Выработка совместно с главами муниципальных образований, руководителями предприятий ПАТ, профессиональными общественными организациями единой политики организации автотранспортного обслуживания и регулирования тарифов на основе договоров, расчетных тарифов и методик определения затрат и формирования планово-расчетных тарифов пассажирские перевозки. S Совершенствование положения, регулирующего порядок организации маршрутных и таксомоторных пассажирских перевозок в рыночных условиях на конкурсной основе. •S Отработка системы финансирования (дотирования) ПАТ из региональных и муниципальных бюджетов на основе стандартов (нормативов) с учетом специфики обслуживания городов и других населенных пунктов РФ. S Рационализация системы налоговой политики в отношении предприятий ПАТ, выполняющих социальный заказ по транспортному обслуживанию населения (обеспечение работы дальних нерентабельных маршрутов) с учетом их дотирования из местных бюджетов, введения налоговых льгот и/или иных преференций. S Привлечение средств предприятий и организаций для совместного финансирования отдельных (нерентабельных) маршрутов общественного транспорта на договорных условиях. S Финансирование приобретения за счет бюджетных средств, по лизингу или других источников и распределения подвижного состава пассажирского автотранспорта различных марок по его назначению. S Упорядочение работы частных перевозчиков, создание благоприятных условий для развития перевозок автотранспортом общего пользования, поэтапная организация инструментального контроля за техническим состоянием автотранспортных средств и др.

Сопоставлением выводов с программными положениями Министерства транспорта РФ, обнаруживается, что рекомендации, полученные в настоящей работе, находятся в русле общей направленности проводимых в стране реформ и отражают специфику пассажирского автомобильного транспорта, обусловливающую его важнейшую роль в социально — экономическом развитии страны.

Для успешной реализации намеченной стратегии должна быть выработана строжайшая система контроля, налогообложения, организации пространства движения и других сфер деятельности ПАТ. Такую систему, по мнению автора диссертации, может построить только государство. В то же время, необходимо учесть, что государство не может развивать пассажирский автомобильный транспорт без участия общественных организаций. В этой связи лучшим решением существующих проблем в данной области является форма государственно-частной кооперации.