Экономические основы местного самоуправления и пути их совершенствования

Актуальность темы

исследования. Происходящие в России трансформационные процессы в общественно-государственном устройстве и экономической сфере самым непосредственным образом связаны со становлением местного самоуправления. Возрождение в середине 90-х гг. прошлого века института местного самоуправления как структурно обособленной ветви публичной власти вызвало многочисленные дискуссии о путях экономического развития муниципальных образований, особенностях формирования муниципальной собственности, раскрытия потенциала, способного устранить многие кризисные явления в жизни российского общества.

Процесс формирования местного самоуправления, создания и развития его экономической основы в настоящее время продолжается. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» смог ответить на многие вопросы, связанные с экономической стороной жизни муниципальных образований, однако устранить все спорные моменты так и не смог. Нерешенность проблем экономического характера, ограниченность налоговых источников местных бюджетов, недостаточное финансовое обеспечение передаваемых на местный уровень государственных полномочий, непроработанный механизм формирования муниципальной собственности не позволяет российским муниципалитетам стать инструментом решения социально-экономических задач, занять подобающее место в системе рыночных отношений.

Динамика происходящей в России муниципальной реформы обусловливает необходимость пересмотра ряда концептуальных положений, сформулированных в законодательстве, более тщательного изучения зарубежного опыта, проведения дополнительных исследований прежде всего в области становления и развития экономических основ местного самоуправления, целью которых должно стать нахождение и обоснование путей их совершенствования. Все это предопределило актуальность данной диссертационной работы, ее цель, предмет и объект исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам реформирования государственного устройства Российской Федерации, экономической и финансовой основам местного самоуправления посвящены работы таких российских и зарубежных авторов как С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, К. С. Вельский, И. В. Выдрин, В. А. Горожанин, Г. Г. Господарчук, А. Н. Данков, В. Б. Зотов, Н. В. Зубаревич, В. Г. Игнатов, О. В. Кузнецова, А. А. Лютенко, А. И. Попов, Н. В. Постовой, В. В. Рудой, А. А. Сергеев, С. Н. Смирнов, А. А. Уваров, В. А. Четвернин, А. В. Шайманов, М. Бредшоу, Й. ван Дейк, И. Карппи, Р.Дж. Макинтайр Г. Оскарсон.

Однако, несмотря на значительное количество публикаций, пока отсутствуют научные работы, в которых изучение особенностей формирования экономических основ местного самоуправления носило бы не фрагментарный, а концептуальный характер, где предложения по совершенствованию существующей экономической базы деятельности муниципальных образований были бы подкреплены конкретными методическими рекомендациями и практическими предложениями. При этом социально-экономическое содержание, понятийный аппарат, нормативно-правовое регулирование местного самоуправления также требуют существенной доработки.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методологических основ, концептуальных положений по комплексному развитию экономических основ функционирования муниципальных образований, необходимых и достаточных для эффективного осуществления местного самоуправления.

В соответствии с поставленной целью в диссертации поставлены следующие задачи: обобщить и дополнить теоретические аспекты организации и развития местного самоуправления, его содержание, принципы и формы реализацииоценить состояние институциональных элементов, обеспечивающих эффективность функционирования экономической базы местного самоуправления, выявить основные проблемы и сформулировать пути их устраненияисследовать современные управленческие технологии в области развития экономических основ местного самоуправления, представить основные положения концепции реформирования муниципальной службыразработать на основе изучения российского и зарубежного опыта методический аппарат комплексной оценки социально-экономического развития муниципального образованияопределить направления совершенствования экономических основ местного самоуправления на основе реформирования межбюджетных отношений, увеличения налоговых поступлений в местные бюджеты и инвестиционной поддержки экономического развития муниципальных образований.

Объект исследования — муниципальное имущество, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований как экономическая основа местного самоуправления.

Предмет исследования — организационные, правовые и экономические отношения муниципальных образований, возникающие в процессе становления и развития местного самоуправления.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования послужили работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные вопросам экономического развития местного самоуправления, особенностям выявления путей их совершенствования, научные публикации в специализированной печати по изучаемой проблеме, законодательные и нормативные акты федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации, нормативные акты Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, региональных законодательных и исполнительных структур, правовые акты органов местного самоуправления, материалы научно-практических конференций и семинаров.

Методологической основой исследования стали современные общенаучные методы, включающие системный подход, аналитический, экономико-статистический, комплексно-факторный анализы, методы экспертных оценок, экстраполяции тенденций, статистической обработки данных.

В качестве информационной базы исследования использовались официальные данные Федеральной службы государственной статистики и ее региональных отделений, Банка России, справочные и аналитические материалы различных организаций, российских и международных научных конференций, собственные разработки автора.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем: уточнено социально-экономическое содержание категории «местное самоуправление», представленное автором как публичные, основанные на нормах международного, федерального, регионального законодательства, а также муниципальных правовых актов, отношения по реализации прав местного населения на самостоятельное и ответственное решение вопросов жизнеобеспечения непосредственно или через представительные органы, что позволило систематизировать принципы местного самоуправления (организационная самостоятельность в рамках федеративного государства, собственная компетенция, выборность и подконтрольность, сбалансированность полномочий) — выявлены наиболее существенные проблемы функционирования и развития экономической базы местного самоуправления (отсутствие производственной собственности, минимальные собственные и налоговые источники пополнения местного бюджета, недостаточное финансирование государством переданных на места полномочий), что привело к раскрытию новых качеств государственного регулирования экономического развития муниципальных образований в виде действий федеральных и региональных органов власти по избирательному воздействию на экономическое развитие муниципальных образований с использованием механизмов инвестиционной поддержкидоказано, что в России наиболее целесообразной представляется ориентация на основные принципы континентальной модели местного самоуправления (сочетание выборных органов местного самоуправления и административно назначаемых органов государственной власти местного уровня, финансовое обеспечение местного самоуправления как нижестоящего звена государственного управления, ограниченная автономия местного самоуправления, наличие государственных чиновников, назначаемых президентом в целях контроля за функционированием муниципальных образований), соблюдение которых позволит российскому местному самоуправлению эффективно решать вопросы, связанные с обеспечением жизнедеятельности местного населениясформулированы основные положения авторской концепции реформирования муниципальной службы, связанные с административным разделением муниципальных должностей, проведением аналитических и мониторинговых исследований, созданием федерального и региональных уполномоченных органов, ответственных за реализацию реформы местного самоуправления.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту, состоят в следующем: внесены уточнения в определение муниципальной собственности, которая в авторской трактовке представляет собой общественные отношения, характеризующие распределение и присвоение результатов владения, распоряжения и пользования жителями муниципального образования муниципальным имуществом и имущественными правами как элементами материального богатства. Это позволило классифицировать муниципальное имущество на производственную и социальную собственность, обосновать необходимость включения в перечень муниципального имущества объектов производственной собственности и сформулировать пути повышения эффективности ее использованияобоснованы предложения по расширению источников налоговых доходов в местные бюджеты посредством внесения изменений в нормативно-правовую базу, совершенствования налогового администрирования и контроля, реформирования порядка зачисления налогов и штрафовразработана методика комплексной оценки социально-экономического развития муниципального образования, включающая определение социальных и экономических показателей и позволяющая унифицировать существующие подходы к измерению эффективности деятельности органов местного самоуправленияпредложено методическое обеспечение привлечения инвестиционных ресурсов в экономику местного самоуправления с использованием механизмов государственной поддержки, задействования фондового рынка, взаимодействия с институциональными и иностранными инвесторами.

Практическая значимость исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке федеральной и региональных программ совершенствования местного самоуправления, органами государственной власти всех уровней, представительными органами муниципальных образований, Министерством экономического развития и торговли.

Российской Федерации, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерством Финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службой Российской Федерации. Предложения автора могут быть применены в преподавании ряда дисциплин высшей школы: «Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент», «Налоги и налогообложение», «Региональная экономика».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на межвузовской научно-практической конференции преподавателей и студентов в СФ МГСУ в 2004 г., на V Международном социальном конгрессе «Социальная модернизация России: итоги, уроки, перспективы» в 2005 г., на научно-методических семинарах и круглых столах в Ставропольском государственном педагогическом институте (СГПИ). Разработанные автором рекомендации использовались в деятельности Администрации и муниципальных образований Ставропольского края, органов государственной власти и местного самоуправления ряда других российских регионов, банковских, инвестиционных и страховых организаций, прочих хозяйствующих субъектов, применялись в учебном процессе РГСУ и СГПИ.

Публикации. Основные положения диссертации отражены в 4 научных публикациях общим объемом 10,9 п.л.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Диссертация изложена на 150 страницах машинописного текста, содержит 8 таблиц и 4 рисунка.

Список литературы

включает 112 наименований.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Исследование общественной природы и хода реформы местного самоуправления, изучение процесса формирования и развития его экономической базы, определение путей совершенствования экономических основ функционирования муниципальных образований показало наличие ряда теоретических, методологических, экономических, организационных, правовых проблем, возникших в процессе реформирования российского государственного и общественного устройства. В соответствии с целью и задачами настоящего исследования были получены следующие результаты и выводы.

1. Одной из задач исследования стало обобщение и дополнение содержания, принципов и форм реализации местного самоуправления. В исследовании автором предложен ряд категориальных определений.

Местное самоуправление — публичные, основанные на нормах международного, федерального, регионального законодательства, а также муниципальных правовых актах, отношения по реализации прав местного населения на самостоятельное и ответственное решение вопросов жизнеобеспечения непосредственно или через представительные органы.

Муниципальная собственность — общественные отношения, характеризующие распределение и присвоение результатов владения, распоряжения и пользования жителями муниципального образования муниципальным имуществом и имущественными правами как элементами материального богатства.

Государственное регулирование экономического развития местного самоуправления — действия федеральных и региональных органов власти по избирательному воздействию на экономическое развитие муниципальных образований с использованием механизмов текущей и инвестиционной поддержки.

Авторское толкование принципов местного самоуправления, исходя из международного, федерального и регионального законодательства, представляются таким. а) организационная самостоятельность в рамках федеративного государства. Принцип основан на отделении органов местного самоуправления от органов государственной власти, при этом местное самоуправление не является чем-то отдельным от системы власти в странеб) собственная компетенция. Принцип вытекает из предыдущего и означает передачу на уровень местного самоуправления значительного числа вопросов обеспечения жизнедеятельности местного населения или вопросов местного значенияв) выборность и подконтрольность. Принцип основан на положениях Конституции РФ и федерального законодательства и означает выборный характер формирования органов местного самоуправления, для чего вводится понятие «муниципальной службы" — г) сбалансированность полномочий. Принцип основан на соразмерности полномочий финансово-экономической базе местного самоуправления и поддержке со стороны органов государственной власти.

Формы реализации местного самоуправления (муниципальные районы и городские округа) проработаны недостаточно. В частности, в законодательстве не предусмотрен механизм объединения городских округов и городских или сельских поселений, а сам статус городского или сельского поселения, а тем более межселенной территории не дает возможность формирования собственного автономного имущества и бюджета, права на прямые субсидии из регионального бюджета.

2. Оценка состояния институциональных элементов, обеспечивающих эффективность функционирования экономической базы местного самоуправления, выявление основных проблем показала следующее. Первой составляющей экономической основы местного самоуправления является муниципальное имущество, а также имущественные права муниципальных образований. В законодательстве производственная муниципальная собственность отсутствует, поэтому представляется актуальным включение в объекты муниципального имущества производственной собственности.

Муниципальную собственность можно классифицировать по назначению и подразделить на социальную и производственную. К первой группе можно отнести движимое и недвижимое имущество, предназначенное для удовлетворения социальных потребностей муниципального образования, ко второй — имущество, участвующее в процессе производства товаров, работ и услуг. И если имущество, входящее в первую группу, отражено в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления», то о производственном имуществе муниципальных образований в законодательстве практически ничего не сказано. Исключение составляют нескольких статей, например, статья 51, в п. 4 которой говорится, что органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, определяя цели, условия и порядок их деятельности.

Первым направлением формирования и повышения эффективности использования муниципальной собственности в настоящее время остается спецификация прав на нее. Формирование муниципальной собственности идет не по пути создания экономической основы органов местного самоуправления, а в угоду желаниям федеральных и региональных органов власти избавиться от управления убыточными объектами собственности.

Вторым направлением формирования должна стать муниципальная собственность, создаваемая за счет капитального строительства за счет средств местных, региональных и федерального бюджетов. Интенсификация капитального строительства должна быть произведена с привлечением долевых средств, проведением конкурсов среди подрядных организаций, целевого выделения земельных участков из государственной собственности.

Третьим направлением формирования муниципальной собственности, следует считать передачу непрофильной муниципальной собственности в федеральную и региональную собственность. Передача муниципальной собственности с местного баланса на региональный или федеральный уровень часто под разными предлогами тормозится.

Второй составляющей экономической основы местного самоуправления являются средства местных бюджетов. Анализ действующего законодательства и существующей практики в области финансового обеспечения деятельности местного самоуправления позволяет утверждать, что все процедуры, связанные с наполнением доходной части местного бюджета, вопреки мировому и дореволюционному опыту, регулируются исключительно федеральным и региональным законодательством. Система финансирования бюджетных расходов и привлечения заемных средств заорганизована, ни в одном законодательном акте механизм привлечения заемных средств или инвестиционной поддержки муниципальных образований не рассматривается.

Доходы местных бюджетов от налогов и сборов наряду с дотациями, субвенциями и субсидиями являются одним из основных источников поступлений в местные бюджеты. В работе разработаны следующие направления оптимизации поступления налоговых доходов.

Первым направлением оптимизации поступлений налоговых средств в местные бюджеты представляется внесение изменений в нормативно-правовую базу, регулирующую земельные отношения в свете принятого законодательства об упрощенном порядке регистрации земельных участков и недвижимого имущества, принадлежащих физическим лицам.

Вторым направлением оптимизации может стать упорядочение налогового администрирования и совершенствование налогового контроля. Основной причиной неудовлетворительного положения со сбором налогов на местном уровне, по мнению автора, является предпринятая и оказавшаяся неэффективной реорганизация налоговых органов путем создания межрайонных инспекций, когда полномочия одной межрайонной инспекции распространяются на несколько муниципальных образований.

Третьим направлением увеличения объема налоговых поступлений в местные бюджеты может стать увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной за бюджетами поселений, с 20% до 30% и ее приравнивания к нормативу отчислений для городских округов.

Четвертым направлением может стать изменение системы зачисления налога на доходы не по месту работы, а по месту жительства. Налог на доходы физических лиц является тем налогом, за счет которого возможно увеличение финансирования и повышение качества социальных услуг, предоставляемых местному населению.

Пятое направление оптимизации поступлений в местные бюджеты представляется в изменении порядка зачисления взыскиваемых штрафов. В настоящее время согласно ст. 46 БК РФ зачисление штрафов и иных сумм принудительного изъятия производится по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа.

Еще одним направлением расширения доходной части местных бюджетов могла бы стать передача полномочий в части совершения отдельных нотариальных действий, которые могут совершать органы государственной власти, органам местного самоуправления.

Для России с ее общинным местным самоуправлением и исторически централизованной государственной властью наиболее целесообразной представляется ориентация на основные принципы континентальной модели местного самоуправления, характерной для Франции, Германии, Италии, а не англосаксонской модели, наиболее явно проявляющейся в США, Великобритании, Австралии. По мнению автора, одной из причин, тормозящих реализацию реформы местного самоуправления, является игнорирование закономерности между характером экономического уклада и моделью местного самоуправления: концепция государственного регулирования экономики и доктрина местного самоуправления должны быть идентичными, нельзя развивать экономику по англосаксонской модели и выстраивать местное самоуправление на основе континентальной модели. Российская диспропорция проявляется в отсутствии производственной муниципальной собственности, минимальных источниках пополнения местного бюджета и недостаточном финансировании государством переданных на места полномочий.

3. Исследование современных управленческих технологий в области развития экономических основ местного самоуправления привело к разработке авторской концепции муниципальной службы, Основными положениями авторской концепции муниципальной службы являются:

• разделение муниципальных должностей на выборные и административные;

• прием на муниципальную службу на открытой конкурсной основе;

• составление квалификационных требований;

• разработка штатного расписания для муниципальных структур, ответственных за реализацию муниципальной экономической политики;

• информационная поддержка деятельности муниципального образования;

• проведение специальных аналитических исследований с целью мониторинга и последующей корректировки проводимых мероприятий по экономическому и социальному развитию;

• создание федерального и региональных уполномоченных органов, ответственных за реализацию реформы местного самоуправления.

4. Одной из задач диссертационного исследования стала разработка на основе изучения российского и зарубежного опыта методического аппарата комплексной оценки социально-экономического развития муниципального образования. Проблема измерения социально-экономического развития местного самоуправления принадлежит к числу наименее разработанных в российской экономической науке. Автором разработана следующая система комплексной оценки социально-экономического развития муниципального образования. Экономические показатели: повышение уровня бюджетной обеспеченности, рост налоговых доходов местных бюджетов, увеличение рентных поступлений от муниципальной собственности, рост числа зарегистрированных хозяйствующих субъектов. Социальные показатели: доходы местного населения (отношение среднедушевых денежных доходов к прожиточному минимуму), занятость (общее количество зарегистрированных безработных плюс количество скрытых безработных, определяемых по методике МОТ), здоровье (заболеваемость туберкулезом на основе показателей первичной заболеваемости, заболеваемость ВИЧ/СПИД, младенческая и материнская смертность в пересчете на 1 ООО родившихся), образование (охват обучением детей и молодежи в возрасте от 7 до 21 года), безопасность (количество преступлений против личности на 1 ООО населения).

Все показатели предлагается формировать на основе выявления коэффициентов, определяемых как отношение показателя за отчетный год к показателю предыдущего года. На основе полученных коэффициентов посредством вычисления среднего арифметического определяется интегральный показатель социально-экономического развития.

5. В соответствии с задачами исследования в работе определены направления совершенствования, одним из которых стало методическое обеспечение инвестиционной поддержки экономического развития муниципальных образований. В настоящее время инвестиции могут быть привлечены из следующих источников. а) выпуск рублевых муниципальных ценных бумагб) средства коммерческих банковв) инвестиционные компании, венчурные фондыг) иностранные инвесторыд) средства сектора государственного управления.