Социальная защита сотрудников правоохранительных органов: правовые вопросы

Актуальность темы

диссертационного исследования.

Правоохранительные органы играют важную роль в механизме современного Российского государства. От эффективности их деятельности во многом зависят уровень законности и правопорядка в стране, безопасность граждан, степень защиты их прав и законных интересов. В свою очередь, эффективность деятельности правоохранительных органов находится в прямой зависимости от уровня социальной защиты их сотрудников и членов семей сотрудников. Однако как показывает статистика, в настоящее время уровень социальной защиты сотрудников правоохранительных органов и членов их семей ещё далек от необходимого. По утверждению Г. Гудковачлена Комитета Государственной Думы по безопасности, для того, чтобы сотрудники правоохранительных органов могли достойно прожить, им нужно в среднем платить 750 долларов в месяц. Если исходить из того, что число сотрудников силовых структур составляет 4,5 миллиона человек, то им только на денежное довольствие потребуется 36 миллиардов долларов в год. По данным же Минфина России фактически на денежное содержание правоохранительных органов и военнослужащих выделяется 241 миллиард рублей в год, что составляет менее четверти необходимого1.

Более поздние цифры сообщил министр внутренних дел РФ Р. Нургалиев. По его словам, с 1 января 2006 г. денежное довольствие офицеров-сотрудников и военнослужащих составляет в среднем 10 000 рублей в месяц, а рядовых милиционеров — 7400 руб. в месяц. С 1 января 2006 г. средний размер пенсии за выслугу лет составляет 4000 руб. в месяц .

Специфика правоохранительной службы, в том числе ограничения на службе, требует обеспечения сотрудников не только денежным довольствием. Важное значение имеют охрана здоровья, в том числе медицинская помощь, лекарственное обеспечение, санаторно-курортное.

1 См.: Ольховский М. Слишком много начальников // Рос. газ. 2004. 9 декабря.

2 Фалалеев М. Милиционерам повысят зарплату // Рос. газ. 2006. 14 апр. лечение и отдых сотрудников и членов их семей, содержание детей сотрудников в детских дошкольных учреждениях, социально-бытовое обеспечение сотрудников и их семей, пенсионное обеспечение, другие меры социальной защиты.

Весьма обширной и противоречивой является нормативная база социальной защиты сотрудников правоохранительных органов. Отсутствуют федеральные законы о службе в правоохранительных органах, о социальной защите сотрудников и членов их семей. Закон РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей"1 (далее — Закон РФ от 12 февраля 1993 г.) в значительной части устарел, множество актов, в том числе подзаконных, и особенно ведомственных, издано по вопросам денежного довольствия сотрудников.

Все сказанное выше обусловило актуальность темы настоящей диссертации и определило ее выбор.

Состояние научной разработанности темы. Вопросы социальной защиты сотрудников правоохранительных органов исследовались в диссертационных работах отдельных авторов. Однако в этих работах затронуты лишь отдельные аспекты данной темы и ее анализ нельзя считать завершенным.

Цель и задачи диссертации. Целью диссертации является комплексное исследование правовых вопросов социальной защиты сотрудников правоохранительных органов, а также разработка предложений по совершенствованию соответствующего законодательства и практики его.

1 Ведомости. 1993. № 9. Ст. 328.

2 См.: Концеладзе Р. У. Правовая и социальная защита сотрудников милиции: Дис. канд. юрид. наук. М., 1993; Крупно С. М. Правовая и социальная защита сотрудников органов внутренних дел: Дис. канд. юрид. наук. М., 2001; Наймушин С. В. Пенсионное обеспечение работников правоохранительных органов (правовые вопросы): Дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. применения. Достижение этой цели осуществлено через решение следующих задач:

— исследовать понятие социальной защиты сотрудников правоохранительных органов;

— изучить систему нормативных правовых актов о социальной защите сотрудников правоохранительных органов;

— провести анализ правовых вопросов денежного довольствия сотрудников правоохранительных органовизучить правовые вопросы охраны здоровья сотрудников правоохранительных органов;

— исследовать основные вопросы пенсионного обеспечения сотрудников правоохранительных органов;

— выявить особенности социальной защиты женщин — сотрудников правоохранительных органов;

— изучить вопросы социальной защиты членов семей сотрудников правоохранительных органов;

— выявить основные особенности социальной поддержки сотрудников правоохранительных органов.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является правовое регулирование социальной защиты сотрудников правоохранительных органов. Предмет исследования составляют общие вопросы социальной защиты сотрудников правоохранительных органов, а также предоставление им отдельных мер социальной защиты.

Методологическая основа и методы исследования.

Диссертация подготовлена с использованием диалектико-материалистического метода исследования, общенаучных методов (индукции и дедукции, анализа и синтеза и др.), а также частных методов (сравнительно-правового, системного, формально-юридического и др.).

Теоретическую основу диссертации составляют работы советских, российских ученых по теории государства и права (С.С. Алексеева, М.Н.

Марченко, В. Д. Перевалова и др.), конституционному праву (А.Н. Кокотова, М. И. Кукушкина, С. Э. Несмеяновой, А. Н. Сагиндыковой, М. С. Саликова и др.), административному праву (Д.Н. Бахраха, К. С. Вельского, В. П. Новоселова и др.), трудовому праву и праву социального обеспечения (В.А. Аракчеева, К. С. Батыгина, A.JT. Благодир, Л. Ю. Бугрова, М. О. Буяновой, С. Ю. Головиной, К. Н. Гусова, M.JI. Захарова, Т. В. Иванкиной, Р. И. Ивановой, М. В. Лушниковой, A.M. Лушникова, С. П. Маврина, Е. Е. Мачульской, М. В. Молодцова, С. В. Наймушина, Т. А. Нестеровой, В. И. Попова, Э. Г. Тучковой, Н. М. Садиковой, М. Ю. Федоровой, Е. Б. Хохлова, Л. А. Чикановой, И. П. Чикиревой, В. Ш. Шайхатдинова, Г. Х. Шафиковой и.

ДР-).

Информационная основа работы. Работа основана на положениях международно-правовых актов о правах человека, российских нормативных правовых актов, научной и учебной литературе, материалах практики, статистических данных.

Эмпирическая основа исследования. Эмпирической основой исследования явились материалы деятельности Главного управления внутренних дел Свердловской области, Уральского таможенного управления, Управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по Свердловской области, решения федеральных судов общей юрисдикции, а также решения Конституционного Суда РФ.

Научная новизна диссертации. Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первым в российской юридической науке комплексным исследованием вопросов правового регулирования социальной защиты сотрудников правоохранительных органов в современный период.

Научная новизна работы проявляется в следующих положениях, выносимых на защиту.

1. Обоснованы основные признаки социальной защиты сотрудников правоохранительных органов. Во-первых, она включает отношения между сотрудниками (а в ряде случаев — и (или) членами их семей), с одной стороны, и государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, с другой. Во-вторых, она призвана обеспечить нормальные условия служебной деятельности сотрудников, а также компенсацию повышенных психологических и физических нагрузок, служебных ограничений и неблагоприятных последствий наступления социальных случаев, влекущих необходимость социальной защиты. В-третьих, социальная защита сотрудников осуществляется за счет специальных финансовых источников. В-четвертых, осуществление социальной защиты производится на основе соответствующих нормативных правовых актов. В-пятых, мерами социальной защиты выступают денежные выплаты, натуральное обеспечение, услуги.

2. Сформулировано определение понятия социальной защиты сотрудников правоохранительных органов. Социальная защита сотрудников правоохранительных органов — это система правовых отношений, которые возникают между сотрудниками правоохранительных органов и правоохранительными органами, другими субъектами права, по поводу предоставления сотрудникам и (или) членам их семей на основе нормативных правовых актов и из средств федерального бюджета, а также других источников, денежных выплат, натурального обеспечения и услуг при наступлении социальных случаев, влекущих необходимость их социальной защиты, с целью обеспечения нормальной служебной деятельности сотрудников, а также компенсации повышенных психологических и физических нагрузок, служебных ограничений и неблагоприятных последствий наступления социальных случаев.

3. Изучено соотношение социальной защиты сотрудников правоохранительных органов с такими смежными понятиями как «социальное обеспечение», «социальные гарантии», «правовые гарантии». Социальное обеспечение является частью социальной защиты и предоставляется преимущественно тогда, когда сотрудники временно (по причине болезни, травмы, уходу за заболевшими членами семьи, отпуска по беременности и родам, по уходу за ребенком и т. д.) не могут исполнять служебные обязанности (медицинская помощь, пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком и др.), или прекратили служебные отношения по выслуге лет, инвалидности, в связи со смертью (пенсионное обеспечение, социальная поддержка, социальное обслуживание и др.). В то же время в социальное обеспечение не входят такие меры социальной защиты как денежное довольствие, вещевое и продовольственное обеспечение, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников, обеспечение их жилыми помещениями и т. д. Социальные гарантии выступают как виды социальной защиты сотрудников либо как виды их социального обеспечения. Правовые же гарантии представляют собой виды их правовой защиты.

4. Исследован вопрос об отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих социальную защиту сотрудников правоохранительных органов, и соответствующих правовых отношений. Доказывается, что правоотношения по охране труда и денежному довольствию находятся под воздействием административного и трудового права. То же можно сказать и о правоотношениях по вещевому и продовольственному обеспечению. Правоотношения по социально-бытовому обеспечению тяготеют к гражданскому праву и праву социального обеспечения. Правоотношения по предоставлению выплат и компенсаций увольняемым сотрудникам являются административными и трудовыми, а правоотношения по социально-бытовому обслуживанию — гражданско-правовыми и социально-обеспечительными. Пенсионное обеспечение и медицинская помощь, социальное обслуживание и социальная поддержка, обеспечение социальными пособиями регулируются нормами права социального обеспечения, а возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью сотрудников правоохранительных органов — нормами гражданского права.

5. Осуществлен анализ основных федеральных законов (законов РФ) о правоохранительной службе. Установлено, что, как правило, в этих актах недостаточно полно закреплены положения о социальной защите сотрудников правоохранительных органов. В связи с этим предлагается разработать и принять федеральный закон о социальной защите сотрудников правоохранительных органов и членов их семей.

6. Исследованы правовые источники об охране здоровья сотрудников правоохранительных органов, выявлены их недостатки и обоснованы предложения по их совершенствованию. В частности, предложено принять Федеральный закон «Об охране здоровья сотрудников правоохранительных органов и членов их семей».

7. Выявлены признаки денежного довольствия сотрудников правоохранительных органов, исследовано его соотношение с заработной платой, денежным содержанием гражданских служащих, обоснованы предложения по совершенствованию законодательства о денежном довольствии сотрудников правоохранительных органов.

8. Анализируется содержание Закона РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» с учетом изменений в российском пенсионном законодательстве за последние годы, а также решений Конституционного Суда РФ по вопросам пенсионного обеспечения сотрудников правоохранительных органов. Обоснованы предложения по внесению изменений и дополнений в ряд статей Закона РФ от 12 февраля 1993 г. (п. «а» ст. 1, часть вторую ст. 2, ст. 6, ст. 18, 41,46, 51,61 и др.).

9. Исследованы особенности социальной защиты женщин-сотрудников правоохранительных органов. Установлено, что акты о правоохранительной службе не содержат сколько-нибудь значительного числа норм о социальной защите сотрудников-женщин. Поэтому содержание социальной защиты женщин сотрудников уяснено путем анализа нормативных правовых актов: Конституции РФ, международных актов о правах женщин, федеральных законов, подзаконных актов. В результате сделан вывод о комплексном правовом регулировании отношений по социальной защите женщин-сотрудников, которые являются частью отношений по прохождению правоохранительной службы. Кроме того, обосновывается необходимость иметь в федеральных законах и других основополагающих актах об отдельных видах правоохранительной службы главу «Особенности прохождения службы и меры социальной защиты сотрудников — женщин». В связи с принятием Федерального закона от 2 февраля 2006 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу военнослужащих женского пола"' предлагается внести изменения в законодательные и иные акты о прохождении правоохранительной службы с тем, чтобы слова «сотрудники-женщины» заменить словами «сотрудники женского пола».

10. Изучены вопросы социальной защиты членов семей сотрудников правоохранительных органов. Обоснованы предложения по улучшению правового регулирования в данной сфере.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии и обсуждалась на заседаниях кафедры. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, докладывались на научных и научно-практических конференциях: «Государственно-правовое реформирование России: итоги и перспективы» (Екатеринбург, сентябрь 2004 г.) — «Сравнительное правоведение и проблемы современной юриспруденции» (Екатеринбург, апрель 2005 г.) — «Подготовка профессионала XXI века: интеграция науки и практики» (Екатеринбург, май 2005 г.), в научных публикациях автора.

1 СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 637.

Положения диссертации используются автором в процессе преподавания курса «Право социального обеспечения» и спецкурса «Социальная защита сотрудников правоохранительных органов» в Уральской государственной юридической академии. Кроме того, положения диссертации использованы для подготовки проекта контракта с участковыми уполномоченными милиции в Свердловской области и пояснительной записки к нему для Главного управления внутренних дел Свердловской области.

Теоретическое и практическое значение диссертации. Материалы диссертации могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере социальной защиты сотрудников правоохранительных органов, а также в научно-исследовательской работе и в учебном процессе.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, а также библиографического списка.

Заключение

.

Исследование правовых вопросов социальной защиты сотрудников правоохранительных органов позволяет сделать следующие основные выводы.

1. Социальная защита сотрудников правоохранительных органов — это система правовых отношений, которые возникают между сотрудниками правоохранительных органов и правоохранительными органами, другими субъектами права по поводу предоставления сотрудникам и (или) членам их семей на основе нормативных правовых актов и из средств федерального бюджета, а также других источников денежных выплат, натурального обеспечения и услуг при наступлении социальных случаев, влекущих необходимость их социальной защиты, с целью обеспечения нормальных условий служебной деятельности сотрудников, а также компенсации повышенных психологических и физических нагрузок, служебных ограничений и неблагоприятных последствий наступления социальных случаев.

2. Социальное обеспечение является частью социальной защиты. Оно представляется преимущественно тогда, когда сотрудники правоохранительных органов временно (по причине болезни, травмы, уходу за заболевшим членом семьи, отпуска по беременности и родам, по уходу за ребенком и т. д.) не могут исполнять служебные обязанности (медицинская помощь, пособия по временной нетрудоспособности, по уходу за ребенком и др.), или прекратили служебные отношения по выслуге лет, инвалидности, в связи со смертью (пенсионное обеспечение, социальная поддержка, социальное обслуживание и др.). В то же время в социальное обеспечение не входят такие меры социальной защиты как денежное довольствие, вещевое и продовольственное обеспечение, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников, обеспечение их жилыми помещениями и т. д.

3. Социальные гарантии можно считать мерами (видами) социальной защиты граждан, в том числе и государственных служащих. Так как социальное обеспечение представляет собой часть социальной защиты населения, социальные гарантии могут выступать как виды социального обеспечения.

4. При осуществлении социальной защиты сотрудников правоохранительных органов возникает несколько групп правоотношений. Во-первых, это правоотношения по обеспечению надлежащих условий службы (по охране труда, денежному довольствию, вещевому и продовольственному обеспечению, социально-бытовому обслуживанию). Они являются административными, трудовыми, гражданскими и социально-обеспечительными. Правоотношения по предоставлению выплат и компенсаций увольняемым сотрудникам можно считать административными и трудовыми. Особенностью же правоотношений по предоставлению отдельных мер социальной защиты сотрудников правоохранительных органов при наступлении социальных случаев является их тесная связь со служебными правоотношениями.

5. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан не учитывают особенностей охраны здоровья сотрудников правоохранительных органов, хотя необходимость особого правового регулирования отношений, связанных с охраной здоровья этих лиц, обусловлена требованиями, которые предъявляет действующее законодательство к их здоровью.

В то же время отношения по предоставлению медицинской помощи сотрудникам правоохранительных органов и членам их семей в настоящее время регулируются в основном нормативными актами соответствующих правоохранительных ведомств. Поскольку речь идет об одном из конституционных прав граждан, оно должно быть гарантированно на уровне Федерального закона «Об охране здоровья сотрудников правоохранительных органов и членов их семей».

6. Денежное довольствие сотрудников правоохранительных органов имеет признаки, как совпадающие, так и не совпадающие с признаками заработной платы. Во-первых, денежное довольствие — это вознаграждение за службу, в чем оно полностью совпадает с заработной платой. Во-вторых, денежное довольствие, так же, как и заработная плата, основано на заранее установленных нормах. В-третьих, денежное довольствие зависит от конечных результатов службы, однако не в такой мере, как заработная плата при сдельной оплате труда. В-четвертых, источником денежного довольствия сотрудников правоохранительных органов является федеральный бюджет. В-пятых, размер денежного довольствия, как и размер заработной платы, никакими пределами не ограничивается и не может быть ниже минимальной оплаты труда. Однако для денежного довольствия характерна высокая степень централизации нормативного регулирования по сравнению с регулированием заработной платы. Кроме того, денежное довольствие выплачивается только в денежной форме. Наконец, различие между заработной платой и денежным довольствием заключается в их внутренней структуре.

7. В настоящее время существует целый ряд пенсионных служб, занимающихся вопросами назначения и выплаты пенсий сотрудникам правоохранительных органов и членам их семей. При незначительных различиях в правовом статусе сотрудников отдельных правоохранительных органов их пенсионное обеспечение осуществляется на основе единого закона — Закона РФ от 12 февраля 1993 г. Поэтому в целях повышения качества пенсионного обеспечения, унификации практики применения законодательства о пенсиях представляется целесообразным создать Федеральную службу государственного социального обеспечения из трех звеньев — центрального, регионального и местного. Кроме того, необходимо внесение изменений и дополнений в Закон РФ от 12 февраля 1993 г., а также в подзаконные акты о порядке пенсионного обеспечения. Изменения и дополнения в Закон РФ от 12 февраля 1993 г. должны касаться круга лиц, имеющих право на пенсию, исчисления выслуги лет и трудового стажа, правил обращения за пенсией, выплаты пенсий и др.

8. Нормативные правовые акты о правоохранительной службе не содержат сколько-нибудь значительного числа норм о социальной защите женщин — сотрудников. Это означает, что на сотрудников — женщин распространяются положения о социальной защите женщин, содержащиеся в нормативных правовых актах о труде и социальном обеспечении. В то же время существует необходимость в федеральных законах и других основополагающих актах о правоохранительной службе иметь главу «Особенности прохождения службы и меры социальной защиты сотрудников — женщин». В дальнейшем эту главу следует предусмотреть в Федеральном законе «О службе в правоохранительных органах».

9. Служба в правоохранительных органах оказывает отрицательное влияние не только на здоровье сотрудников и их образ жизни, но и на здоровье и образ жизни членов их семей. Поэтому государство в определенной мере компенсирует членам семей сотрудников те неблагоприятные воздействия, которые они испытывают (испытывали), будучи супругами или родственниками сотрудников.

10. Недостатки в пенсионном обеспечении членов семей сотрудников правоохранительных органов позволяют сделать вывод о том, что Министерство здравоохранения и социального развития России должно давать разъяснения о применении Закона РФ от 12 февраля 1993 г., а Верховный Суд РФ — выступать с законодательными инициативами о внесении изменений и дополнений в федеральные законы по вопросам социального обеспечения.