Общее и особенное в трудовом договоре и служебном контракте, заключаемом с государственными гражданскими служащими

На основании концепции реформирования системы государственной службы в рамках реализации федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации» (2009 -2013)" были проведены мероприятия, направленные на совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной службы1. Принятые меры способствовали решению ряда задач, направленных на повышение эффективности государственной службы в интересах укрепления государства и развития гражданского общества.

Так, в процессе реформирования государственной гражданской службы укомплектованность аппаратов органов государственнойвласти достигла почти 95 процентов. Снизилась текучесть кадров, произошло их омоложение. Средний возраст гражданских служащих в настоящее время составляет менее 40 лет. Четверть — молодые люди в возрасте до 30 лет. Свыше 80 процентов гражданских служащих имеют высшее образование. При этом почти две трети лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, имеют опыт работы в государственных органах более пяти лет. Эти цифры позволяют говорить о том, что достигнуто хорошее соотношение молодости и опыта.

В соответствии с концепцией реформирования системы государственной службы были приняты Федеральный закон от 27 мая 2003 г. Л 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе"3, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О.

1 Указ Президента РФ от 10.03.2009. № 261 в ред. от 12.01.2010 г. № 59// СЗ РФ. 2009. N 11 ст. 1277.

2СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

3СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. муниципальной службе в Российской Федерации"4. Эти законы создали основы единой системы государственной службы, заложили правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования.

Реформированию и развитию государственной гражданской службы, совершенствованию законодательства в этой сфере в последние годы уделяется большое внимание.

Однако далеко не все методы регламентации деятельности государственных служащих получили широкое применение. Одними из причин явились и недостаточная ориентированность на результативность труда, на достижение целей и приоритетов государственных органов, и отсутствие научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства о государственной службе.

Кроме того, существенно изменилась законодательная база. Служебный контракт государственного служащего имеет некоторые особенности в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. от 13.12.2010, далее — Закон № 79-ФЗ), пришедшем на смену ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31.07.1995 г. К тому же, практика применения выявила пробелы и противоречия отдельных положений федерального законодательства.

Указанные обстоятельства указывают на необходимость оперативного совершенствования и согласования редакции нормативных правовых актов.

Требуют нормативного реформирования положения, устанавливающие порядок формирования кадрового резерва, заключения срочного служебного контракта, проведения конкурсных процедур, регулирующие систему денежного содержания государственных гражданских служащих и другие вопросы.

4СЗ РФ. 2004. № 10. Ст. 1152.

Особенности регулирования трудовых отношений, выраженные в нормах дифференциации, присутствуют практически во всех институтах трудового права. К. Н. Гусов справедливо отмечает, что законодатель не исчерпал все возможности дифференцирования регулирования труда отдельных категорий работников5.

Ю.П. Орловский при этом подчеркивает, что нормативная дифференциация условий труда работников отстает от реальной дифференциации6.

Так, для государственных гражданских служащих и муниципальных служащих важное значение имеют особенности оформления трудовых (служебных) отношений, регламентация круга их прав, обязанностей и ответственности7.

В ближайшие годы необходимо завершить разработку нормативных правовых актов, связанных с реформированием государственной службы. Все сказанное свидетельствует об актуальности избранной темы исследования.

Основной целью данной диссертации является всестороннее исследование общего и особенного в трудовом договоре и служебном контракте государственного гражданского служащего, что позволит выделить труд государственных гражданских служащих в самостоятельную главу Трудового кодекса РФ.

Для достижения обозначенной цели в работе решаются следующие задачи:

5 Гусов К. Н. Единство и дифференциация трудового права: некоторые вопросы.// Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения: материалы Пятой Международной научно-практической конференции / под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2009. С. 35.

6 Орловский Ю. П. Единство и дифференциация трудового законодательства // Материалы международной научно-практической конференции «Право человека на жизнь и гарантии его реализации в сфере труда и социального обеспечения». М. 2008. С. 29.

7 Снигирева И. О. Понятие особенностей и дифференциации. Единство в особенном при регулировании трудовых отношений. // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения: материалы Пятой Международной научно-практической конференции / под ред. К. Н. Гусова — М.: Проспект, 2009. С. 21.

— исследование общего и особенного в правовой природе служебного контракта и трудового договора;

— выявление сущностных признаков служебного контракта с государственными гражданскими служащими;

— рассмотрение особенностей заключения, изменения и прекращения служебного контракта с государственными гражданскими служащимивнесение конкретных предложений, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего труд государственных гражданских служащих.

Объектом научного исследования являются теоретические положения науки трудового права об особенностях трудового договора и служебного контракта государственных гражданских служащих, объективно обусловливающие необходимость дифференцированного подхода законодателя к регулированию трудовых отношений указанной категории работников.

Предметом научного исследования являются нормы трудового законодательства и иные нормативные правовые акты, регулирующие условия труда (службы) государственных гражданских служащих.

Методологическая основа научного исследования определяется поставленными в работе целью и задачами. В процессе исследования затронутых в диссертации проблем использовался общенаучный диалектический метод познания, основанный на принципах объективности, системности, единства теории и практики, с использованием сравнительно-правового, формально-юридического и исторического методов познания в юридической науке.

Теоретической основой настоящей работы являются исследования известных ученых-правоведов в области общей теории права и трудового права: Н. Г. Александрова, Е. М. Акоповой, Э. Н. Бондаренко, Л. Ю. Бугрова, Л. Я. Гинцбурга, В. Л. Гейхмана, С. Ю. Головиной, К. Н. Гусова, И. К. Дмитриевой, В. В. Ершова, Е. А. Ершовой, С. А. Иванова,.

A.M. Куренного, B.B. Лазарева, Р. З. Лившица, A.M. Лушникова, M.B. Лушниковой, С. П. Маврина, В. И. Никитинского, А. Ф. Нуртдиновой, Ю. П. Орловского, A.C. Пашкова, Г. С. Скачковой, О. В. Смирнова,.

B.Н. Смирнова, И. О. Снигиревой, Л. С. Таля, В. Н. Толкуновой, Э. Г. Тучковой, О. С. Хохряковой, Е. Б. Хохлова, А. И. Шебановой, Л. А. Чикановой и многих других известных ученых.

Нормативную правовую основу научного исследования составляют акты Международной организации труда, Конституция Российской Федерации, Трудовой кодекс РФ, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты, относящиеся к правовому регулированию общественных отношений, связанных с поступлением на государственную службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением.

В процессе исследования в порядке сравнительного анализа использовались нормативные правовые акты бывшего Союза ССР и РСФСР.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в выявлении особенностей трудовых правоотношений государственных гражданских служащих посредством сравнения трудового договора и служебного контракта, что показало их безусловную трудоправовую общность и явилось дополнительным аргументом расширения сферы действия трудового права и развития его по пути дифференциации.

Положения, выносимые на защиту. С учетом полученных результатов исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Системный анализ законодательства показал, что служебный контракт является разновидностью трудового договора. Конститутивные признаки понятия трудового договора, как то: личный характеропределенная трудовая функцияподчинение правилам трудового распорядка, — в той же мере характерны и для служебного контракта.

2. Путем сравнения трудового договора и служебного контракта сделан безусловный вывод о трудоправовой общности данных договоров, которая заключается в юридическом положении субъектов, в содержании правового регулирования трудовых отношений работников и государственных гражданских служащих (в заключении служебного контракта: установление испытательного срока, конкурсав содержании служебного контракта: дата вступления в действие, порядок установления прав и обязанностей сторон, режим рабочего времени и времени отдыха, условия оплаты труда.

3. Доказано существенное влияние общих норм трудового права на формирование специальных норм, регулирующих трудовые отношения государственных гражданских служащих, в частности, по вопросам изменения и прекращения служебного контракта, выражающееся в наличии общих оснований увольнения, идентичном понятии изменения трудового договора и служебного контракта, совпадающих правоизменяющих юридических фактах.

4. На основе общих положений трудового законодательства о заключении, изменении и прекращении трудового договора установлены особенности динамики служебного контракта государственных гражданских служащих.

5. Установлено, что трудовые правоотношения государственных гражданских служащих возникают исключительно на основе сложного юридического состава. В его содержание как обязательный юридический факт входит открытый конкурс как для государственных гражданских служащих, уже состоящих на государственной службе, так и для граждан, впервые поступающих на государственную гражданскую службу.

6. Сформулировано понятие трудового договора с государственным гражданским служащим: «Трудовой договор с государственным гражданским служащим — это заключаемое в письменной форме соглашение о прохождении гражданской службы между гражданином РФ и работодателем, по которому гражданин обязуется проходить службу по определенной должности, выполнять обязанности в соответствии с должностной инструкцией, подчиняться правилам внутреннего трудового распорядка, а работодатель обязуется создавать условия для прохождения государственной гражданской службы, предусмотренные действующим законодательством и трудовым договором с государственным гражданским служащим, обеспечивать своевременное предоставление государственных социальных гарантий».

7. Предложено исключить из Федерального закона «О государственной гражданской службе» нормы, регулирующие трудовые отношения государственных служащих, предусмотрев в нем отсылочную норму на трудовое законодательство.

8. Часть четвертую раздела XII «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников» ТК РФ необходимо дополнить главой 54.2 «Особенности правового регулирования труда государственных гражданских служащих», текст которой приложен к диссертации. В предлагаемой главе учтены более современные нормы трудового законодательства, развивающегося динамичнее, чем законодательство о государственных гражданских служащих, например, по вопросу о содержании служебного контракта.

Теоретическая и практическая значимость диссертации. Основные теоретические и практические выводы и рекомендации могут быть использованы в нормотворческом и правоприменительном процессах в целях гармонизации российского трудового законодательства и повышения его эффективности. Материалы диссертации могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области, в учебном процессе по трудовому праву России (в теме, посвященной особенностям регулирования труда отдельных категорий работников).

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина. Основные положения исследования изложены в опубликованных научных статьях.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и методологией научного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, заключения, приложения и библиографического спискаприводится 7 схем, иллюстрирующих отдельные положения исследования.

Заключение

.

Проведенное сравнительное исследование трудового договора и служебного контракта, позволяет сделать вывод о необходимости внесения следующих дополнений и изменений в Трудовой кодекс РФ: а) Дополнить часть четвертую раздела XII «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников» самостоятельной главой 54.2 «Особенности правового регулирования труда государственных гражданских служащих». При этом перенести в нее ст. 64.1 Трудового кодекса РФ. Включить статью «Понятие служебного контракта». б) На основании проведенного анализа трудового договора (служебного контракта) по ряду вопросов (заявление о приеме на работу, содержание договора) отмечается опережающее развитие трудового законодательства, и, в частности, Трудового кодекса РФ, по сравнению с Федеральным законом № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В 2004 году при принятии Закона № 79-ФЗ эти два нормативных акта шли в унисон друг с другом, за исключением некоторых незначительных отличий. Но трудовое право динамично развивается, тогда как Закон № 79-ФЗ не успевает за теми изменениями, которые диктует закономерная необходимость развития законодательства и практика его применения. в) Предложить в Законе № 79-ФЗ уйти от устаревшей терминологии, например, «служебная необходимость», привести ее в соответствие с реалиями сегодняшнего дня г) При заключении трудового договора (служебного контракта) с государственным гражданским служащим должна быть следующая совокупность юридических фактов: решение конкурсной комиссии — как основание для назначения гражданина на соответствующую государственную должность (либо для отказа в таком назначении). Решение по результатам конкурса оформляется приказом (распоряжением или иным актом) государственного органа или его руководителя. На основании такого акта осуществляется заключение служебного контракта. После чего издается приказ о поступлении гражданина на гражданскую службу. На любой стадии необходимо добровольное волеизъявление гражданина, поступающего на государственную гражданскую службу.

2. Необходимо на федеральном уровне принять нормативные акты: а) Положение о кадровом резерве на гражданской службе, в котором предусмотреть открытый конкурс на зачисление в кадровый резерв, т. е. не только в отношении уже работающих гражданских служащих, но и граждан впервые поступающих на гражданскую службу. б) Федеральный закон о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации в развитие п. 4 ч. 3 ст. 24 Закона № 79-ФЗ. в) Положение о проведении служебной проверки перед применением дисциплинарного взыскания, распространив его действие на всех работников, чей труд регулируется нормами Трудового кодекса РФ.

3. По тексту работы в конце каждого параграфа внесено более 10 конкретных предложений по совершенствованию законодательства о трудовом договоре (служебном контракте) государственного гражданского служащего.