Тенденции функционирования и реформирования государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера: на примере Красноярского края

Актуальность исследования. Северные регионы играют существенную роль в жизнеобеспечении всей страны, что не позволяет к их исследованию подходить с узко практических, конъюнктурных позиций.

Зона Севера занимает около 70% территории России, в то время как в ней проживает только 8% населения страны. Для современной России значение Севера определяется главным образом его сырьевым потенциалом. Здесь добывается больше 70% всей нефти и газового конденсата, 90% естественного газа, практически все алмазы, заготавливается почти 40% деловой древесины, добывается значительная часть других природных богатств, обеспечивающих в совокупности 60% экспорта страны. В целом Север является устойчивым донором федерального бюджета.

В советское время развитие Севера осуществлялось достаточно интенсивно и было связано в основном с развитием крупных, как правило, добывающих производственных комплексов. Параллельно развивались населенные пункты, связанные с научными исследованиями, поиском новых месторождений минерального сырья. К концу девяностых годов 20 века в связи с экономическим кризисом часть производств была признана бесперспективной, геологические разработки приостановлены, перспективные производственные комплексы приватизированы. В связи с этим наметилась проблема обеспечения жизнедеятельности населенных пунктов, где отсутствовали градообразующие предприятия. Финансовое бремя по содержанию таких населенных пунктов было возложено на бюджеты соответствующих регионов и муниципальных образований. Но доходная база этих районов не позволяла исполнять данные обязательства.

Несмотря на развитие транспортной и энергетической систем страны, до настоящего времени большая часть северных территорий характеризуется ограниченной транспортной доступностью, в связи с чем существует необходимость досрочного завоза продукции. В политике же федеральных органов власти в период рыночных реформ наметилась тенденция отказа от целевых субвенций на данные цели, в результате чего к 2003;2004 годам система досрочного завоза была, по сути, исключена из сферы государственной поддержки и, как следствие, государственного регулирования в целом. В результате был сорван «Северный завоз» в Корякском автономном округе в 2003 году, произошло ослабление контроля в муниципальных образованиях Севера за организацией финансовых потоков и формированием тарифов на услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

К рассматриваемому периоду интенсивное развитие получила система государственного заказа. В соответствии с принятыми нормативными документами расходы бюджетов всех уровней должны производиться посредством формализованных процедур. В то же время закупки продукции, поставляемой в рамках досрочного завоза, несмотря на то, что фактическое финансирование осуществляется из государственного бюджета, не относятся к сфере регулирования упомянутых нормативных актов, вследствие чего при осуществлении досрочного завоза грузов наблюдается высокий уровень злоупотреблений и рост неэффективных расходов.

Для улучшения социально-экономического положения северных регионов наука рекомендует осуществить комплекс мероприятий, который «в первую очередь включает организацию регулярного завоза грузов». Насущная необходимость решения этой задачи, прежде всего путем распределения ответственности между различными уровнями власти за своевременное и полное финансирование дотационных территорий, связанное с систематическим удорожанием продукции, обуславливают актуальность темы настоящего исследования.

Степень разработанности проблемы. После объединения Красноярского края с Таймырским и Эвенкийским автономными округами система досрочного завоза потребовала существенной перестройки и реформирования механизма финансовых потоков, социальной и коммунальной инфраструктуры.

В новейшей истории Российской Федерации рассматриваемую в исследовании проблему приходится признать слабо разработанной. Если при плановой экономике северные территории страны рассматривались как объект стратегического развития, и проблема их обеспечения топливно-энергетическими ресурсами являлась особенно актуальной, то после распада СССР роль досрочного завоза была сведена к антикризисным мероприятиям, к поддержанию функционирования созданной ранее инфраструктуры. Поэтому большинство научных трудов в этой сфере было посвящено в основном вопросам рассмотрения Севера как проблемной территории, причем наиболее острой проблемой его выживания было признано обеспечение завоза необходимой продукции, в первую очередь продовольствия и топлива, решение которой требовало организации межбюджетного распределения финансовых средств и нормализации транспортного обеспечения. К таким трудам относятся работы А. Г. Аграната, А. Г. Гранберга, А. В. Истомина, П. А. Кадочникова, В. Н. Лаженцева, Г. П. Лузина, B.C. Селина, А. В. Шпак и других. Однако научных разработок, связанных с реформированием и оптимизацией системы досрочного завоза грузов на региональном уровне, созданием универсального механизма жизнеобеспечения северных территорий, все еще недостаточно.

Сложность и многоаспектность проблем северных территорий обусловила необходимость применения системного подхода к теме исследования. Поэтому методология данного научного исследования опирается на общую теории систем, раскрытую, в частности, в фундаментальных трудах Р. Акоффа, С. Вира, Н. Винера, Ф. Эмери, работах В. И. Лоскутова, А. И. Уёмова, Э. Г. Юдина и других.

Целью любого исследования региональной экономики в конечном счете является создание экономически и технологически высокоэффективного, грамотно организованного хозяйственного комплекса в масштабах региона. В рамках страны в целом исследуемый регион может рассматриваться как модель для апробации предполагаемых изменений в экономике, промышленной, финансовой, социальной сферах. Досрочный завоз грузов на территории Севера по существу представляет собой подсистему в составе экономики региона. При этом содержание данной подсистемы высокозатратно. Например, прямые расходы на осуществление досрочного завоза в консолидированном бюджете Красноярского края 2007 года (с учетом бюджетов всех муниципальных образований, Таймыра и Эвенкии) занимают долю в размере 2%. В бюджетах северных муниципальных образований данная статья занимает от 25 до 40% от общей суммы расходов.

В связи с этим целью настоящего исследования является выработка предложений, направленных на реформирование системы государственной поддержки досрочного завоза топливно-энергетических ресурсов на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности.

Для достижения поставленной цели в исследовании решаются следующие задачи:

— исследование исторического развития и особенностей действующей организации системы государственной поддержки досрочного завоза топливно-энергетических ресурсов на территории районов Крайнего Севера Российской Федерации;

— анализ зарубежного опыта организации аналогичных систем;

— обоснование необходимости и степени государственного участия в регулировании досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера;

— разработка подходов к совершенствованию организационного и финансового механизмов досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности;

— обоснование экономической эффективности централизованного осуществления досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности.

Объектом исследования является экономическая система объединенного Красноярского края.

Предметом исследования является подсистема государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности.

Исследование проведено в соответствии с п. 5.9 Паспорта специальностей ВАК (экономические науки): «Исследование тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем» .

Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды отечественных экономистов по вопросам государственного регулирования экономики, организации межбюджетных отношений, функционирования систем жизнеобеспечения северных территорий, в том числе транспортной инфраструктуры. В исследовании использовались также известные общенаучные методы и системный метод, отражающий особенности современного системного мышления.

Достоверность научных положений обусловлена информационной базой исследования, основу которой составляют законодательные акты Российской Федерации, Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, официальные данные ГОУ «Служба государственного заказа Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа», КГУ «Служба государственного заказа Красноярского края», Управления материально-технического снабжения администрации Эвенкийского автономного округа, Агентства государственного заказа администрации Красноярского края, Агентства строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации Красноярского края, ОАО «Красноярскнефтепродукт», ОАО «Енисейское речное пароходство», ЗАО «Таймырская топливная компания», ЗАО «Хатангский морской торговый порт», Заполярного филиала ОАО «ГМК «Норильский никель», ЗАО «Золотодобывающая компания «Полюс» и других организаций.

Основные научные положения, выносимые на защиту:

1. Досрочный завоз продукции на территории Крайнего Севера представляет собой социально направленное, планово убыточное мероприятие, вследствие чего требуется непосредственное государственное участие в процессе его организации.

2. Система досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера в настоящее время фактически не является объектом государственной поддержки, что негативно сказывается на эффективности развития системы и обусловливает необходимость ее реформирования.

3. Консолидация полномочий по организации досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера на уровне субъекта РФ и централизация поставок является экономически наиболее эффективным вариантом реформирования системы.

4. Реформирование системы досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера должно предусматривать передачу полномочий по его осуществлению на уровень субъекта РФ, целевое финансирование из регионального бюджета, минуя бюджеты муниципальных образований, централизованную организацию поставок, применение публичных процедур по выбору поставщиков.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1) обоснована необходимость законодательного установления для исполнительной власти всех уровней приоритета организационного и финансового обеспечения досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера с ограниченными сроками доступности;

2) сформулированы основные требования, которым должна отвечать система государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера с ограниченными сроками доступности, включающие гарантированное обеспечение территорий энергоресурсами, наличие единого нормативно-правового пространства на территории субъекта РФ, создание единого механизма финансирования досрочного завоза грузов и единой системы формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги, минимизацию рисков злоупотреблений в сфере досрочного завоза, соответствие мероприятий по досрочному завозу грузов существующим социальным задачам;

3) обоснованы мероприятия по адаптации существующей системы государственной поддержки досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности к новым экономическим условиям, состоящие в законодательном определении приоритета выполнения досрочного завоза для органов исполнительной власти всех уровней, актуализации перечня регионов с ограниченными сроками доступности и установления их особого статуса, централизации досрочного завоза на территории Крайнего Севера с обязательным условием поставки продукции в адрес конечных потребителей, специальном нормативном регулировании сферы жилищно-коммунального хозяйства на территориях Крайнего Севера, определении регионального бюджета как основного источника финансирования досрочного завоза продукции на северные территории;

4) разработаны предложения по оптимизации нормативно-правовой базы, регулирующей сферу досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера, включающие определение досрочного завоза продукции как самостоятельного объекта нормативно-правового регулирования, законодательное определение социальной значимости и приоритета досрочного завоза продукции, обеспечение государственных гарантий финансирования досрочного завоза посредством включения соответствующих расходов в бюджет субъекта РФ, адаптацию налогового законодательства для исключения необоснованного налогообложения предприятий при осуществлении досрочного завоза, отдельное нормативное регулирование сферы ЖКХ северных территорий, обязательное применение конкурсных процедур при определении поставщиков;

5) исходя из опыта осуществления досрочного завоза на территориях объединенного Красноярского края, сформирована модель системы государственной поддержки досрочного завоза грузов, включающая субъектов отношений: государственные и муниципальные органы исполнительной власти, потребителей топлива и поставщиковфинансовые и товароматериальные потокисовокупность правил и инструкций, в том числе правовых норм, в соответствии с которыми осуществляется взаимодействие указанных субъектов.

Апробация работы и практическая значимость исследования.

Основные положения диссертации были использованы на практике в 2002;2003 годах при формировании системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Предложенные в работе мероприятия в части технологии организации досрочного завоза продукции, а также в качестве основы для реформирования системы государственной поддержки районов Крайнего Севера используются в настоящее время на территории объединенного Красноярского края.

Практическая значимость рекомендаций заключается также в возможности оптимизации системы государственной поддержки северных регионов и структуры финансовых потоков, повышения экономической эффективности досрочного завоза продукции, снижения рисков при обеспечении коммунальной сферы северных регионов топливно-энергетическими ресурсами.

Основные положения работы также докладывались и получили одобрение на Всероссийских научно-технических конференциях профессорско-преподавательского состава Мурманского государственного технического университета «Наука и образование» (Мурманск, 2002 г., 2003 г.).

Область применения результатов исследования — государственное управление системой жизнеобеспечения регионов, в состав которых входят.

12 территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности.

По теме диссертационного исследования опубликовано 4 печатные работы, личное участие автора 1,3 печатных листа.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, включающего 120 наименований, содержит 184 страницы, в том числе 5 таблиц.

Заключение

.

Тенденции развития системы досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера в последнее десятилетие сводились к постепенному уменьшению государственного участия в регулировании данной сферы. В результате к 2005 году государственное участие сократилось до текущего контроля за объемами поставки продукции в рамках досрочного завоза. Государственная поддержка досрочного завоза, как отдельная статья бюджетных расходов, так же прекратила существование.

Очевидно, что государственная поддержка не исчезла в принципе. Северные территории за исключением промышленных центров не могут существовать на основах самоокупаемости. Большинство муниципальных образований севера являются дотационными. Предприятия жилищно-коммунального хозяйства в свою очередь, будучи основными потребителями топливно-энергетических ресурсов, поставляемых в рамках досрочного завоза грузов, в качестве основного источника финансирования используют поступления из бюджетов соответствующих муниципальных образований. По существу, подобное финансирование является компенсацией негативного экономического эффекта, вызванного государственной защитой населения северных территорий.

Очевидно, что государственная поддержка к рассматриваемому временному периоду существенно видоизменилась, из ее структуры исключена система досрочного завоза продукции. В настоящем исследовании показано, что именно данный факт явился причиной возникновения ситуации, при которой органы государственной и муниципальной власти, являясь сторонами, выделяющими финансирование для досрочного завоза, фактически не имеют полномочий по осуществлению контроля за процедурой досрочного завоза грузов.

В то же время проблема гарантированного выполнения досрочного завоза, а также вопросы обоснованности выбора поставщиков и ценообразования продолжают оставаться актуальными, поскольку отражаются на объемах бюджетного финансирования, величине жилищно-коммунальных тарифов и, как следствие, социальной обстановке на северных территориях.

В рамках решения данной проблемы в процессе работы исследованы:

1) особенности устройства системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера в Российской Федерации в исторической ретроспективе;

2) основные принципы функционирования систем государственной поддержки досрочного завоза продукции на региональном уровне в Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах;

3) особенности осуществления досрочного завоза продукции в зарубежных районах Крайнего Севера;

4) система финансовых потоков при организации досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера;

5) система нормативно-правового регулирования досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера;

6) экономическая эффективность существующей системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

В результате выполнения поставленной научной задачи в настоящем диссертационном исследовании разработаны:

1) предложения по реформированию существующей системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности;

2) обоснование прямого государственного участия в процессе организации поставок продукции на территории Крайнего Севера и усиления государственного контроля в данной сфере;

3) предложения по повышению гарантий выполнения и экономической эффективности досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера;

4) предложения по оптимизации нормативно-правовой базы, регулирующей сферу государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы и рекомендации:

1. Досрочный завоз продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности является важной составляющей системы обеспечения жизнедеятельности этих территорий. Большинство населенных пунктов, расположенных на таких территориях, не имеют промышленного значения, в связи с чем их содержание и обеспечение носят социальный характер. Указанный фактор обуславливает необходимость существования государственной поддержки досрочного завоза продукции, в первую очередь топливно-энергетических ресурсов, на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

2. В связи с низким промышленным потенциалом большинство муниципальных образований является дотационными, то есть финансируются из бюджета вышестоящего уровня. В то же время основной статьей расходов в бюджетах северных районов является финансирование жилищно-коммунального хозяйства, в том числе досрочного завоза топливно-энергетических ресурсов. Таким образом, основным источником финансирования досрочного завоза грузов являются средства регионального бюджета. В то же время право распоряжаться средствами передано предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, являющимся коммерческими организациями, что затрудняет осуществление контроля за обоснованным выбором поставщиков и ценообразованием со стороны органов государственной власти.

3. В рамках реформирования системы государственной поддержки досрочного завоза грузов целесообразно придать закупкам топливно-энергетических ресурсов для нужд жилищно-коммунального комплекса северных территорий статус государственных закупок с обязательным.

171 условием проведения открытых конкурсных процедур. Данные мероприятия позволят усилить контроль за осуществлением досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности, повысить эффективность закупок, снизить риски срыва поставок.

4. Основным фактором повышения экономической эффективности системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности является централизованное проведение процедур выбора поставщика и закупок. При этом централизация и объединение потребностей нескольких муниципальных образований должно проводиться с учетом общности транспортных путей и однородности потребляемой продукции.

Практическая реализация основных положений, разработанных в настоящем исследовании, позволит стабилизировать систему государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера, усилить контроль за подготовкой северных территорий к отопительному сезону, упорядочить систему финансовых взаимоотношений между региональным, муниципальными бюджетами и предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, оптимизировать грузовые потоки, достичь положительный экономический и социальный эффект.