Полиция и органы местного управления в феодальной России XVIII века: Историко-правовой аспект

История местных органов управления России и правовые нормы, регламентировавшие их деятельность, со средневековья и до наших дней остаются не только актуальной, но и популярной темой, за исследование которой брались многие авторы, справедливо полагая, что именно отсюда, снизу, от народа держит свой путь становление Российского государства. Здесь, в его фундаментальной основе закладывались и вызревали те особенности и традиции русского и российского быта, которые сделали Россию своеобразным, непохожим на другие государством.

В основе Российской государственности лежат фундаментальные общинные ценности, которые являлись источником не только его постоянного развития, но и жизнестойкости, помогали консолидировать общество в годы тягчайших испытаний и успешно преодолевать их. Благодаря общинному быту и мышлению, у русского народа сложилось особое отношение к государству, которое охраняет и защищает мир, общину, в котором живут все — и бедные, и богатые. Государство всегда рассматривалось подавляющим большинством населения как система жизнеобеспечения, а потому его нужно всем миром укреплять и защищать. В общине воспитывалась любовь к Отечеству, которая воплощалась в массовом героизме, когда приходило время защищать Россию от неприятеля. Можно с уверенностью утверждать, что и сегодня большинство истинных россиян — державники, активные сторонники всемерного укрепления и развития своего государства. Исключение столь незначительно, что его не стоит принимать во внимание.

Доверие народа к государству оплачивалось взаимностью: российские государи — тоже государственники — многое в системе управления возлагали на различные общинные или даже сословные институты, опирались на них в решении важных государственных задач.

Местные административные или распорядительные учреждения, основанные на началах самоуправления — общесословного, земского, ф общинного (сельского и городского) и даже сословного — формально являлись такими же органами общегосударственной власти, как и государственные приказные и коллегиальные. Отличие состояло лишь в формах организации, условиях и характере деятельности, подведомственной жесткому контролю со стороны центральной власти, что воспринималось как вполне оправданное условие.

Многие авторы, исследовавшие эту тему, находили основание утверждать, что в единстве самоуправления и государственного управления с его системой бюрократических учреждений, смысл рациональных отношений общества и государства, обеспечивающий их стабильность.

Так, один из популярных авторов второй половины XIX века, В. П. Безобразов утверждал, что «чем шире развиты элементы местного Л самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления, и тем менее возможно раздвоение власти — раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических» (чисто государственных, — В.Ч.)1.

В этом высказывании легко усматривается некоторая идеализация как самой системы местного самоуправления, так и отношения к ней центрального правительства. В чистом виде с идеей автора можно было бы согласиться, но, во-первых, где было взять такую совершенную систему местного самоуправления? Даже в XVIII веке, когда все еще ощущался общий недостаток и в кадрах специалистов, и в законодательстве, проблема и формирования, и организации деятельности такой системы решалась трудно.

1 Безобразов В. П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. Статьи. — СПб., 1882. С. 16.

Во-первых, самодержавное правительство стремилось не к организации полновластия местных органов управления, а к созданию исполнительных органов центральной власти. И это тоже можно было понять в условиях формировавшейся абсолютной монархии. Не случайно и в начале ХУШ века, и в конце его при осуществлении реформ местного управления законодатель стремился детально регламентировать их по преимуществу исполнительские функции, не исключая применение к ним принудительных и штрафных санкций. Петр I не считал нужным скрывать преимущественно принудительный путь введения в стране европейской организации общества и государства. Именно на этом пути возникла потребность в создании полицейской системы как административно-исполнительного органа государства в проведении всех преобразований.

В диссертации эта тема является доминирующей: раскрыть не только процесс образования полиции, но и найти определенное ей законодателем место в системе создававшихся и преобразовывавшихся органов управления, особенно местного.

В научной и учебной литературе, изданной в последние годы, как правило, образование полиции в России связывают с созданием в первой четверти XVIII века регулярной полиции в Петрограде и Москве и затем, уже в 30-е годы, её учреждением в других городах страны, преимущественно губернских и уездных. Тема реформирования системы местных органов управления с прямым участием полиции при этом остается открытой, её не затрагивают, очевидно, потому, что на селе — в уезде и провинции — регулярную полицию не создавали вплоть до 1775 года !.

1 См. Борисов А., Дугин А., Малыгин А. и др. Полиция и милиция России: страницы истории. — М.: Наука, 1995. — с.9- Мулукаев P.C. Полиция в России (IX — нач. XX в.) Нижний Новгород, 1993. — с.102- Некрасов В. Ф., Борисов A.B. и др. Органы и войска МВД России. — М.: Объед. ред., 1996. — с.73 и др.

Но Россия — сельская страна. Как же в ней обходились без такого необходимого органа, как полиция, особенно при проведении административно-территориальных преобразований. В названной литературе ответа на этот вопрос нет. Диссертация восполняет, в определенной степени, это упущение. В ней на документационной основе показано, что село, провинция, не были забыты реформаторами ХУ1П века. Условия быта и традиции российской глубинки позволили найти решение, освобождавшее государство от ресурсных и финансовых затрат при реформировании местных органов управления и наделении их полицейскими функциями. При этом процесс образования и организационно-правового развития регулярной полиции оказывал прямое воздействие на становление полицейской службы в системе реформируемых местных органов управления. Такой вывод легко подтверждается документами этого периода. Так, уже на второй год после учреждения регулярной полиции в Петербурге, в январе 1719 года, были изданы Инструкция и Наказ воеводам, в которых впервые законодателем был употреблен термин «Земская полиция», а в 1720 году издается Инструкция земским комиссарам 1 с перечнем обязанностей, совпадающих полностью или частично с «Пунктами», данными для руководства Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру. В диссертации проведен сравнительный анализ этих нормативных актов, позволяющий сделать выводы о том, что законодатель стремится к единообразному толкованию термина «полиция» и содержания её службы, хотя условия учреждения и деятельности сельской и городской полиции были, безусловно, разными. Отличались и способы решения поставленных задач, что также отражено в диссертации.

Предметом диссертационного исследования явились областная реформа Петра I 1719−1727 гг. и реформа местного управления при Екатерине П. Без рассмотрения структуры и сферы компетенции губернских, провинциальных и уездных органов управления, места и роли полиции в этой системе невозможно.

1 ПСЗ. Собр. 1. T.V. № 3294, № 3295. проследить и оценить основные направления государственно-правовой политики двух великих реформаторов XVIII века, заслугу которых в развитии и укреплении государства Российского по достоинству оценили и современники, и политики. В нынешней России полезно оглянуться на опыт людей, сумевших не только создать огромную империю, но и вывести её в число передовых стран Европы. В том историческом опыте организации местного управления, который стал предметом исследования диссертанта, четко просматривается устремленность реформаторов к созданию в системе местных органов управления опоры центральной власти, проводников основных идей, целей и задач развития и укрепления государства. Исторический опыт подтверждает, что именно благодаря такой государственно-правовой политике Россия в течение веков сохраняла свою целостность и независимость, умела постоять за себя и служила опорой другим славянским государствам. Почему бы ни сохранить и не преумножить этот опыт? Тем не менее, в статье 12 Конституции Российской Федерации (1993 г.) читаем: «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Но ведь местное самоуправление властвует в городах и селах, т. е. там, где живет народ российский. Местная власть решает вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ 1993 г.). Что же получается на практике? Получается, что народ живет не по российским законам, а по «местечковым» уставам, часто вступающим в противоречие с интересами государства, о чем говорил президент в своем послании Федеральному Собранию. Это не «державность», а феодальный разброд, с которым в России боролись три века, в том числе и реформаторы XVIII века. Если эта «демократическая свобода» будет продолжена, то она вернет Россию к возрождению феодального распада, пагубность которого наши предки осознали еще 300 лет назад, т.к. местное «законотворчество» противоречит Конституции России и законам, принятым Государственной Думой.

Показать историческую несостоятельность таких «конституционных положений» — одна из задач диссертационного исследования. Необходимо признать, что и в прошлом не все было так хорошо, как может показаться из первых положений нашего введения. И тогда во властных структурах были сторонники и противники независимых местных органов управления. Однако в центре споров по этой проблеме тогда стояли права сословий: дать им волю, или ограничить правами. В этом плане следует напомнить, что в России всегда, но особенно в ХУ-ХУТ1 веках, форма и деятельность местной администрации зависела от того, в каком отношении сословия находились к государству, как эти ведущие сословия строили отношения между собой, включая и закрепощенных крестьян.

Один из исследователей этой проблемы, А. Д. Градовский, опираясь на общественное мнение, утверждал, что «местные учреждения всегда поддерживают в народе политическую жизнь, устанавливают среди него общие интересы и, следовательно, служат лучшею опорою государственному единству» 1. Однако не во всем можно согласиться и с этим автором. Местные органы управления лишь тогда соответствуют этому утверждению, когда среди них не доминирует сословное правление, когда оно разумно сочетается с общинным (сельским и городским) самоуправлением, потому что основной задачей местного управления являлось удовлетворение экономических и духовных потребностей местного населения, к которым также добавляли полицейские и судебные.

Корпоративные интересы сословий нередко не только не совпадали с этими потребностями, но и всячески препятствовали их удовлетворению, что создавало очаги социальной напряженности в отдельных регионах 2.

Правительство, особенно при Петре I, понимало это и старалось ограничить притязания сословных органов на власть. Перестали созываться.

1 Градовский А. Д. История местного управления в России. В 2 т. Т. 1. — СПб., 1868. С. 27.

2 Напр., в Москве, Астрахани, Среднем Поволжье.

Земские соборы, была распущена Боярская Дума, которую с успехом заменил Сенат. Предпринималась попытка ликвидации городского самоуправления. В # общем, вокруг проблемы организации местного управления никогда не затихали страсти их преобразований, но всегда при этом верх одерживала правительственная тенденция сохранения и развития их в виде послушных административно-исполнительных органов, способных эффективно решать, в первую очередь, проблему налогообложения, т. е. фискальные интересыукреплять власть государства и привилегированных классов на местахиметь возможность регулировать повседневную жизнь провинциального общества в интересах абсолютистского государства.

Стремясь к достижению этих целей, правительство вновь встречало затруднения, которые казались уже преодоленными. Причины и истоки этих затруднений рассмотрены в сборнике статей по проблеме местного управления, подготовленном популярным исследователем этого периода В. М. Гессеном.

Автор этого сборника — активный сторонник жесткой централизованной власти в форме абсолютной монархии. Обосновывая свои взгляды, он пишет: «В то время как сословное государство, по своей природе, было ни чем иным, как политической организацией социального господства одних сословий над другими, абсолютная монархия является первой в истории попыткой реализации государственной идеи в её чистом виде, т. е. попыткой создания социально-единого государства, стоящего вне общественной группировки и над нею» 2. Из этой посылки вытекают его рекомендации по организации деятельности органов местного управления:

1. Самоуправление должно быть бессословным;

2. Необходимо четко определить предметы ведения местных органов и ^ разграничить их с предметами ведения центральных органов на местах;

1 Гессен В. М. Вопросы местного управления. — СПб.: Право, 1905.

2 Там же. С. 10.

3. Местное управление, во всей полноте своих функций должно «ведаться не бюрократией, а самоуправляющимся обществом» — fc 4. В сфере местного управления администрации должна принадлежать функция высшего, вневедомственного надзора, ограниченного резкой чертой от функций активного управления;

5. Между центральным и местным управлением должна существовать органическая связь.

В своих рекомендациях автор исходил из хорошо исследованного им исторического опыта становления и развития системы органов местного управления и взял то, что хорошо зарекомендовало себя на практике. Этот вывод в нашем диссертационном исследовании будет подтвержден развернутым показом практического опыта, основанном не только на документальных источниках, но и на фундаментальных научных трудах по этой проблеме, в которых, с нашей точки зрения, можно указать только на Ъь один изъян — полное или значительное отсутствие сведений о полиции, как городской, так и сельской. Частично, по нашему мнению, это можно объяснить определенным неприятием отдельными авторами широкой сферы компетенции полиции во многих отраслях государственного управления. За подтверждением можно обратиться к только что цитированному нами Гессену В. М., который утверждал, что возникновение и непомерное развитие бюрократии в России в значительной степени порождено полицейским государством XVIII века. Процитируем В. М. Гессена еще раз: «Отличительная черта полицейского государства — неимоверная многопредметность административной деятельности, регламентация мельчайших подробностей народной жизни, мелочная и назойливая опека над подданными. Умножение функций государственного управления приводит к дифференциации внутреннего jjt управления, к выделению из состава одного министерства множества новых самостоятельных министерств. Из состава МВД — министерства народного просвещения, торговли, промышленности, земледелия, публичных работ, и путей сообщения» 1. Мы бы не стали перегружать нашу работу длинными цитатами из прошлого, если бы они не перекликались с современностью. В этом, как видится автору, тоже актуальность темы диссертационного исследования. Сегодняшняя Россия, по оценкам специалистов, в три раза перегружена чиновничьим аппаратом по сравнению с доперестроечной. Снова в повестке дня Государственной Думы вековечный вопрос о внесении поправок в закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». О том, насколько несовершенно законодательство в этой важнейшей отрасли управления мы уже упоминали выше. К этому можно добавить полную правовую необеспеченность выборов и организации деятельности муниципальных округов и их руководства. Как тут не обратиться к прошлому, когда почти 100 лет назад умные, болеющие за Россию люди утверждали: «В сфере самоуправления наиболее плодотворна деятельность местных людей, свободных от бюрократической зависимости и ^ бюрократической рутины, знающих местную жизнь и непосредственно заинтересованных в её успехе» 2.

Проблемным для исследуемого периода и актуальным, как показывает практика последних дней, для современной России являлась реализация в сфере управления принципа отделения функции надзора от функции управления (выделено нами, — В.Ч.). Попытки Екатерины II ограничить права наместников только надзорными функциями без вмешательства в сферу компетенции, например, губернского правления на практике не получили широкого распространения. Наместники стремились олицетворять в порученных их надзору 2−3-х губерниях высшую политическую власть, нередко, в высшей степени, личную. Этой устремленности в значительной мере способствовала абсолютная неопределенность их полномочий, не ^ регламентированных законом, что довольно часто приводило к «самовластию» .

1 Гессен В. М. Вопросы местного управления. — СПб.: Право, 1905. С Л1.: Там же. С. 80.

Некоторое время назад в России образовано семь округов во главе с фактическими наместниками, полномочия которых в полной мере до настоящего времени не определены. Невероятно, но ситуация возвращает нас памятью в XVIII век и заставляет обратиться к его опыту, чтобы не повторять ошибок, дорого обходящихся государству. Не случайно ведь, еще в 1797 году, Павел I отменил генерал-губернаторство, а вместе с ним и функции местного надзора, хотя в то время по оценке известного юриста М. М. Сперанского заменить их было нечем, так как прокурорский надзор, особенно в отдельных губерниях был «почти ничтожен» 1.

Предпринятые при Александре I попытки восстановления наместничества потерпели неудачу, так как «верховный» надзор государевых наместников неизбежно переходил в «самовластие». А «самовластие» — это беззаконие, нередко самодурство, при котором наместник не надзирал за законом, а стоял над ним, т. е. делал, что хотел. Все зависело от воли и поведения одного щ человека, есть, над чем задуматься и нынешним реформаторам.

В осуществлении надзорных функций в системе местного управления большая роль отводилась полиции, как регулярной, так и выборной, или земской. Не случайно развитие органов местного управления было тесно связано с образованием и организацией деятельности общей исполнительной полиции. В диссертации эта прямая взаимозависимость показана на всех уровнях организации местной власти — губернской, провинциальной, уездной и в самых низших административно-территориальных образованьях — дистриктах.

Сам термин «полиция», заимствованный из Западной Европы, впервые в практическом значении был употреблен в России при Петре I, причем в период, когда он начал, а точнее продолжил, начатое еще в первом десятилетии XVIII века, интенсивное и всестороннее реформирование центральных и местных органов управления.

1 Сперанский М. М.

Введение

к наместническому учреждению СПб. 1821. С. 72.

Как само понятие «полиция», так и сфера её компетенции длительное время не были до конца определены, что затрудняло её развитие как 4* административно-исполнительного органа государства. В диссертации рассматривается особый путь развития этого органа в России, осуществлявшийся внутри реформируемой системы центральных и местных органов управления. При этом и сама система этих органов наделялась полицейскими функциями. От этого «смешения» родилась концепция всеобщей полицейской повинности, когда не только отдельные органы власти, но и частные лица привлекались к исполнению полицейских функций.

Так, например, в Инструкции воеводе, изданной в 1719 году, кроме осуществления специального надзора над всеми чинами провинциального управления, ему поручались и полицейские функции: охранять прерогативы верховной власти, осуществлять надзор за исполнением закона, за внутренней безопасностью провинции, принимать меры относительно антиобщественных ц элементов, «чтобы никому насилия и грабежа чинено не было, а воровство б и всякие разбои и преступления. были бы прекращены и по достоинству наказаны» 1. у.

Указом от 20 июня 1718 года на сельских старост, сотских, помещиков, приказчиков и других лиц, заслуживающих доверия, также возлагались определенные полицейские обязанности, за невыполнение которых им угрожали штрафными санкциями. Эта норма в дальнейшем переросла в традицию, составившую особенность организации полицейской службы в России: порядок нужно наводить и поддерживать всем миром как необходимую меру обеспечения всех или многих условий жизнедеятельности общества.

В диссертации на документальной основе и с использованием материалов научной публицистики показано использование этой традиции в.

1 ПСЗ. Собр. 1. Т. У.№ 3294.

2 Там же. № 3213. правоохранительной практике и обеспечение её правовыми нормами. При этом автором не скрывается заинтересованность не только в её возрождении, но и в дальнейшем развитии в современных условиях, так как успех в борьбе с преступностью во многом определяется ликвидацией причин и условий её порождающих, а они часто находятся за пределами сферы компетенции полиции и милиции. Значит, делаем мы вывод, должна быть создана, тщательно проработана и согласована единая, общегосударственная программа обеспечения правопорядка в стране, в реализации которой участвуют все компетентные органы государства и общественные институты.

Ведь еще Екатерина II осознавала это необходимое условие, заявляя при определении основных задач благочиния в своем Наказе Комиссии по составлению нового Уложения: «Так как установление сего есть хороший порядок и благочиние вообще в гражданском сожитии, то отсюда явствует, что каждый член общества, какого бы чина и состояния он ни был, зависит от сего правления», обосновывая этим участие всех в обеспечении порядка в государстве.

Необходимо отметить, что эта, идущая от «народности» Петра I, концепция, получившая особое развитие в век просвещенного абсолютизма Екатерины II, не подвергалась открытому осуждению, критиковалась практика её реализации, но в целом идея воспринималась российским обществом как вполне христианская, справедливая и необходимая.

Более того, принуждение, применяемое в этой сфере, тоже воспринималось как элемент необходимого административного воздействия. Именно поэтому, как нам представляется, законодательство XVIII века, о котором мы подробнее будем говорить в первой главе диссертации, стремится, прежде всего, воздействовать на сознание человека, редко прибегая к прямой угрозе. Сравним: если в Московии ХУП века почти каждый законодательный акт оканчивался угрозой, «а буде которые люди учнут делать то-то и то-то.и тех людей казнити без всякого милосердия». У Петра I превалирует обращение к разуму через союз «понеже», популярный для всего XVIII века и открывающий собою мотивировку почти каждого закона: «понеже ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданскихпонеже всуе законы писать, когда их не хранить или ими играть, как в карты, перебирая масть к масти, чего нигде в свете так нет, как у нас было и отчасти еще есть» 1.

Законодатель стремился популяризировать законы, доводить их до самых широких слоев населения, прежде всего, через систему местных органов управления и полицию, действовавшую в их составе.

В течение всего XVIII века — от Петра I до Екатерины II — функции государственного управления непрерывно расширялись, сопровождаясь изданием массы нормативных актов, регламентировавших их реализацию. Поэтому и законодательство этого периода настолько обширно, что не поддается анализу и классификации в объеме одной диссертации, хотя источники его многообразны и широко доступны.

Первым в их числе следует назвать Полное собрание законов Российской империи, выходившее, как известно, тремя изданиями: 1-е собрание состояло из 46 томов, из них 40 томов текстов законов и 6 томов приложений. Первым собранием охвачен период с 1649 года до 12 декабря 1825 года. Это собрание указов, уставов, положений, учреждений, уложений и т. п. — основной документальный источник для изложения и обоснования положений и выводов диссертационного исследования по избранной нами теме.

В архивных фондах наибольший интерес представляет делопроизводство Петровских учреждений, сохранившиеся в подлинниках и с различной степенью полноты документы, особенно отчетные, центральных учреждений, дела Сената — всеобъемлющего правительственного органа и при Петре I, и при Екатерине II, куда сходились нити всех органов управления, в том числе и.

1 ПСЗ. Собр. 1. T.V. № 3589- Т.VI. № 3633 и др. местного Однако масса поправок, резолюций и дополнений на этих документах несколько осложняют исследовательскую работу, особенно в сравнении с полным собранием законов, в котором сосредоточены документы в последней редакции и не без участия М. М. Сперанского, возглавлявшего эту очень трудную и очень нужную работу.

По исследуемому в диссертации периоду ценным источником является работа В. М. Грибовского «Памятники русского законодательства XVIII л столетия», в которой дается перечень и характеристика учредительных актов и регламентов по всем создававшимся центральным органам управленияСенату, коллегиям, магистратам. Но X глава этой работы, посвященная делам полиции, содержит лишь сложившийся к моменту ее написания перечень обязанностей и «благодеяний» этого нового для России органа в системе государственного управления. Ценность его незначительна, так как он не систематизирован и не подкреплен анализом практической деятельности этого органа.

XVIII век привлекал внимание многих талантливых исследователей прошлых лет — ведь, он оторвал Россию от средневековья и повел твердой рукой реформаторов в новое время. Все или, во всяком случае, большинство грамотного и сознательного населения понимали, что путь «в цивилизацию» лежит через успешное преодоление патриархальной старины с её обычным правом и развитие, освоение, заселение российских просторов. Поэтому реформы XVIII века подверглись глубокому исследованию, результаты которого и в наше время являются источником добрых дел и поступков 3.

1 РГИА. Ф. 1260. Оп. 1. Д. 52. Л.22 и др.

2 Грибовский В. М. Памятники русского законодательства Х’Ш столетия. — СПб., 1907.

3 См.: Архангельский В. Филантропические начинания русского правительства XVIII в. -Смоленск, 1910; Безобразов В. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. — СПб., 1882- Белоконский Н. П. Родина-мать. Губернские, уездные и волостные учреждения Российского государства. — СПб., 1901; Блинов И. Губернаторы. -СПб., 1905; Богословский М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719−1727.

Большинство работ написано с позиций историко-правовой науки, что определяет их документальную достоверность и позволяет использовать их для проведения сравнительных анализов, обобщений и построения выводов. Важным является проблемный характер постановки исследуемых вопросов, выводящий того, кто пользуется ими, на новые источники и облегчающий построение собственных концепций. Но, как уже упоминалось, указанные ниже, в сноске, и данные в списке использованной литературы к диссертации научные работы не содержат системных сведений по организационно-правовому развитию полиции, не вскрывают причин и условий, побудивших монархов принять непростое решение о её создании. Авторы, как правило, ограничиваются перечнем обязанностей полиции, изложенных законодателем в учредительном нормативном акте. В работах не отражена взаимосвязь в процессе учреждения регулярной полиции в городах и земской полиции в провинциях и губерниях, хотя она была обусловлена почти полной идентичностью правовой базы, целями и задачами их образования.

Из современных авторов ближе всех подошли к этой проблеме в своихработах Р. С. Мулукаев и М. И. Сизиков, но и они прослеживают только процесс становления и организацию деятельности регулярных органов, исполнявших полицейские функции до образования регулярной полиции и регулярной полиции, образованной Петром I. Высоко оценивая научный вклад этих ученых в исследование истории полиции и милиции России, все-таки.

М., 1902; Гессен В. М. Вопросы местного управления. — СПб, 1905; Градовский А. Д. История местного управления в России. В 2 т. — СПб., 1868- Грибовский В. Памятники русского законодательства ХУШ столетия. — СПб., 1907; Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине П. — СПб., 1910; Дитятин И Устройство и управление городов в России: в 2 т. — СПб, 1878- Кизеветтер А. Городовое положение Екатерины П 1785 г. — М., 1909 и др.

1 См.: Мулукаев P.C. Полиция в России (IX — нач. XX в.) — Нижний Новгород, 1993; Сизиков М. И. История полиции России. Вып. 1. Становление и развитие общей регулярной полиции в России XVIII века. — М., 1992. нельзя не отметить, что сельская (земская) полиция, существовавшая параллельно с регулярной (градской) на выборных началах до 1775 года, ими «pi не рассматривалась. Соответственно не рассматривались и органы местного управления в плане выполнения ими полицейских функций и организации полицейской службы на селе. А ведь это немалый период — с мая 1718 по ноябрь 1775 года. За эти десятилетия дважды реформировались и бесконечно эволюционировали органы местного управления и самоуправления, а вместе с ними претерпевала эти же изменения, существовала и несла свою нелегкую службу земская полиция, опыт которой был обобщен и учтен при проведении Екатериной II реформы местного управления в 1775 году. Этот опыт лег в основу образованной в ходе реформы уездной полиции — нижнего земского суда. Восполнению этого пробела и посвящено наше диссертационное исследование.

В работе над диссертацией автором использовался сборник документов, ф подготовленный коллективом авторов под руководством академика РАН Курицына В.М.1. Извлечения из основных документов-подлинников помогают раскрывать организационно-правовые основы становления и развития регулярной полиции в Петербурге, Москве и других городах России. На выбор темы диссертации и её исследование серьезное влияние оказали материалы современной публицистики по проблемам организации местного управления, особенно в муниципальных округах. Пусть это не покажется странным, но разделенные почти тремя веками, периоды нашей отечественной истории содержат очень близкие по содержанию проблемы поиска путей, средств и методов консолидации общества и государства. Мыслим и владеем мы сегодня другими категориями, но лечим, по сути дела, одни и те же болезни. В этом смысле историко-правовая наука, по мнению автора, добывая по крупицам.

1 История полиции России. Краткий очерк и основные документы /Под ред. В. М. Курицына. — М.: Щит-М, 1998. ценности исторического опыта, вносит большой вклад в совершенствование и развитие основ современной государственно-правовой политики.

При изучении архивного и другого документального материала автором было принято решение выделить в подготовленной на его основе диссертации два основных этапа: первую треть XVIII века и его вторую половину, охватившую правление Екатерины П. Именно на этих этапах построены, соответственно, первая и вторая главы диссертации.

Автор не претендует на полное разрешение поставленных им вопросов, но надеется, что высказанные им суждения помогут в дальнейшей разработке проблемы.

Эти выводы можно подкрепить частичным анализом административной практики местных органов управления тех лет.

Как мы уже указывали выше, законодательство Петра I отличалось регламентарным характером, что это значило на практике, мы уже говорили выше. Здесь же еще раз напомним, что оно инициировалось монархом и его правительствующими органами, ими же внедрялось и в меру возможностейконтролировалось. Если отказаться от реализации центром этих функций во всей системе государственного управления сверху до низу, то действия этих правовых норм «застрянут» по дороге в глубинку, т. е. не будут работать в провинции, в лучшем случае — будут подразумеваться. И это объяснимо: воевода не был наделен правом издания подзаконных нормативных актов, или хотя бы так называемых «обязательных постановлений». Перечнем его должностных обязанностей такие формы управления не определялись, хотя и запретных норм в документах и публикациях не просматривается. Наверное, поэтому М. Богословский уверенно заявляет, что «воевода совсем не издает местных законов» 1. Значит, механизма реализации законодательных актов центральной власти в провинции фактически не было. Воевода не тяготел к установлениям центральной власти и, по привычке, больше руководствовался нормами XVII века, т. е. «обычным» правом. Именно этим объясняется консерватизм, давший повод Екатерине II заняться его активным преобразованием во второй половине XVIII века.

Получая указы и инструкции от центрального правительства, воевода выступал, по большей части, как механический исполнитель: знакомил с ними население провинции, для чего рассылал их в копиях земским комиссарам и бурмистрам по городам, и приказывал вывешивать их на видных местах. Если учесть почти поголовную безграмотность жителей уездов и дистриктов, то нетрудно оценить, какой эффект производило это действо воеводы. Задача наблюдения за исполнением Закона требовала все же определенной инициативы, квалифицированной оценки и анализа. Всего этого, мягко говоря, у воевод было мало. Они охотнее и с пользой выступали в роли простых исполнителей: собрать сведения о хлебных ценах в провинции, коти пересмотреть в соборах и монастырях древние грамоты и составить им опись.

Еще труднее выполнялись воеводами полицейские предписания монарха или Сената. В фонде воеводских канцелярий почти нет следов действия воеводского надзора за соблюдением требований (правил) несения полицейской службы — она целиком была доверена земским комиссарам, что нередко негативно сказывалось на её конечных результатах.

Наследники Петра I стремились в своих действиях к главному: извлечь казенный интерес из провинций, т. е. все виды финансовых доходов, все остальное «само собой управится». В связи с этим середина XVIII века не отмечена какими-либо существенными изменениями в системе местных.

1 Богословкий М. Областная реформа Петера Великого, Провинция 1719−1727 гг. — М, 1902. С. 94. органов управления, в их числе и сельской выборной полиции, чего нельзя сказать о регулярной полиции. Здесь шел процесс дальнейшего развития и централизации управления: в 1732 году Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру была поручена «дирекция над всеми полициями в государстве» 1, а в Указе от 15 октября 1740 года 2 говорится о независимости полиции от губернаторов.

В 1745 году повелено генерал-полицмейстеру быть в ранге генерал-поручика, а в следующем году он подчинен был непосредственно особе Её Императорского Величества, но 20 лет спустя служебное положение генерал-полицмейстера будет уравнено с положением губернатора" .

Развитие системы органов регулярной полиции на основе высочайшей резолюции «Об учреждении полиции в городах» от 23 апреля 1733 года 4, несомненно, не только помогало сохранять традиции земской выборной полиции, но и оказывало существенное влияние на содержание и методы её деятельности в рамках хотя бы условного для села правового поля.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

ХУ1Н век явился переходным в истории нашего отечества. Он буквально оторвал Россию от дремучего средневековья и ввел в ряды современных тому периоду цивилизованных стран как равноправного партнера.

В XVIII веке сформировалась и окрепла абсолютная монархия — основа самодержавного строя. Абсолютизм, как никакая другая форма правления, Ф уповал на сильную государственную власть, начальным звеном которой стала система органов местного управления. Петр I начал её преобразование, Екатерина П — завершила. Оба считали эту систему важной составной частью общегосударственной власти. Оба стремились к её укреплению и развитию, в том числе и за счет самоуправления (обще сословного, земского, общинного и городского), различая их лишь по характеру и способу действий в данных конкретных условиях.

На наш взгляд, именно такой подход обеспечил укрепление Российской Государственности, сберегшей целостность страны и обеспечившей ей безопасность в самых сложных ситуациях.

На основе этого исторического опыта мы формулируем наше первое предложение: изменить редакцию статьи 12 Конституции России (1993 г.), гласящую — «органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти» (выделено нами, — В.Ч.).

При этом мы исходим из того факта, что самоуправление, в какой бы форме оно не было организовано, властвует в городах и селах, решая все # вопросы жизнеобеспечения современного человека. Местная власть решает вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ, 1993 г.). Возникают вопросы: на основе каких подзаконных актов, кто их готовит, принимает и как реализует?

Получается так, что все муниципальные органы творят «всяк на свой лад», не сообразуясь с общегосударственными интересами. Такая «феодальная» демократия грозит целостности России, и уж, во всяком случае, не способствует укреплению её государственности. Сказанное подтверждается официальным осуждением местного «законотворчества», нередко противоречащего Конституции России или законам, принятым Государственной Думой.

При реформировании местных органов управления и Петр I и Екатерина II ф отводили решающее место в их системе органам полиции как регулярной городской, так и выборной земской. Многомерность полицейских функций тем и объяснялась, что в её деятельности на первом этапе формирования системы местного управления доминировала функция управления, но после того, как эта система определилась, полицию стали ориентировать на административно-исполнительное и административно-надзорное направления. При фактически отсутствовавшей в то время системе профессиональной подготовки полицейских кадров, разделить эти функции было непросто, поэтому русские полицеисты оценивали это критически, опасаясь перерождения полиции в силовой карательный орган государства. Так, один из глубоких и авторитетных исследователей истории полиции профессор И. Тарасов писал по этому поводу: «С одной стороны законодательство смотрело на полицию как на нечто такое, чему можно было поручить выполнение всех неорганизованных задач государственного управления, для которых не установлено было особых учреждений или которые не подходили под компетенцию существовавших нормальных учреждений. С другой стороны, законодательство смотрело на ту же полицию не столько как на учреждение, имеющее свою точно * определенную компетенцию, сколько как на известную форму действия, пригодную к врачеванию всякого рода внутренних недугов."'.

Мы не случайно привели такую объемную цитату: в современных условиях, на наш взгляд, существует опасность превратить милицию в «известную форму действия» для «врачевания всякого рода внутренних недугов», о чем свидетельствует постоянное развитие и наращивание силовых структур в функциональном составе её отраслевых служб и подразделений.

Нам представляется более целесообразным развивать в функциональной структуре милиции службы, деятельность которых была бы направлена на профилактику преступлений, в том числе и за счет их своевременного раскрытия.

В статье 205 Наказа Екатерина II собственноручно записала: «Намерение ф установленных наказаний не то, чтобы мучить тварь чувствами одаренную: они на тот конец предписаны, чтобы воспрепятствовать виноватому, дабы он впредь не мог вредить обществу, и чтобы отвратить сограждан от сделания подобных преступлений». А в статье 220 того же Наказа уточняла: «Наказанию подлежит быть готовому, сходственному с преступлениями и народу известному».

Здесь, как видно из текста, речь шла о превентивной стороне наказания, его соответствии содеянному преступлению и о важности своевременного раскрытия преступления и наказания преступника. Эти требования, прозвучавшие более 300 лет тому назад, не утратили своей актуальности и в современных условиях. В той или иной мере они отражены в действующем законодательстве, не сомневаемся, — известны специалистам, руководителям и 41 исполнителям. Однако наши рекомендации не будут излишними: около 50.

1 См.:Тарасов И. Реформы и полиция. СПб // Юридический вестник. Т. 18. 1885. Кн.З. С.473−474. процентов преступлений, особенно тяжких, остаются не раскрытыми, а служба профилактики преступлений давно исчезла из перечня отраслевых ¦ подразделений МВД — УВД.

Наше предложение — реанимировать профилактическую службу, вернуть ей былое престижное место с целью не только предупреждения преступлений, но и ликвидации наиболее укоренившихся причин и условий, способствующих преступным проявлениям.

Но для этого вновь нужно вернуться к историческому опыту, о котором пространно говорилось в обеих главах диссертации.

Напомним, что полицейская повинность, особенно в сфере обеспечения правопорядка, в рассматриваемый период фактически распространялась на всех граждан, включая, в определенной мере, и привилегированные сословия. При Петре I, например, был издан Указ от 20 июля 1718 года, которым на сельских старост, сотских, помещиков, приказчиков и др. лиц возлагались Ф* полицейские функции в сфере охраны общественного порядка, за невыполнение которых им грозили большим штрафом Те же установки содержатся в широко прокомментированной во второй главе диссертации «Инструкции сотскому с товарищи», изданной Екатериной II в 1774 году. Их можно дополнить перечнем многих нормативных актов, связанных с деятельностью полиции. В них настойчиво проводилась идея общегражданской ответственности за состояние правопорядка и заинтересованности в его обеспечении общими усилиями.

Мы не решимся утверждать, что эта идея отвергнута в наше время, но с уверенностью заявляем, что реализуется она совершенно неудовлетворительно, особенно в части ликвидации условий и причин, порождающих преступления.

Наше предложение состоит в том, чтобы издать закон об участии граждан «в охране общественного порядка, а на его основе ряд подзаконных актов,.

ПСЗ. Собр. 1. Т У. № 3213. регламентирующих эту гражданскую повинность по конкретным направлениям.

Эта общинная традиция разделит ответственность за состояние правопорядка между обществом и государством, возродит сотрудничество граждан с органами милиции, уберет наметившееся их противостояние.

Наконец, необходимо, на наш взгляд, законодательно определить ответственность местных органов управления, включая муниципальные образования, за состояние правопорядка на подведомственной им территории, наделив их с этой целью соответствующими правами, силами и средствами. Это пойдет на пользу и обществу и государству, о чем свидетельствует исторический опыт.