Правовое регулирование приватизации недвижимых объектов культурного наследия

Актуальность темы

исследования.

Архитектурное наследие является незаменимым выражением богатства и разнообразия мирового культурного наследия. Оно несет в себе неоценимые свидетельства прошлого и представляет собой общее наследие всех будущих поколений.

Архитектурному наследию все больше угрожает разрушение, вызываемое не только традиционными причинами повреждений, но также и эволюцией социальной и хозяйственно-экономической жизни общества. Повреждение или исчезновение любых недвижимых объектов культурного наследия представляет собой пагубное обеднение всех народов мира.

Ранее действовавшим законодательством объекты культурного наследия были отнесены к категории «достояние народов» и находились в государственной собственности. Содержание всех недвижимых объектов культурного наследия в государственной и муниципальной собственности стало неэффективным в связи с недостаточным объемом средств, которых они требуют и недостаточностью финансовых, научных и технических ресурсов.

В результате пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, возникла политическая и экономическая потребность в отчуждении государственного и муниципального имущества в частную собственность.

Приватизация государственного и муниципального имущества является сравнительно новым институтом. История развития данного института в России не велика. Передаче из государственной и муниципальной собственности в частную подлежали в основном государственные и муниципальные предприятия. Однако имели место и сделки приватизации недвижимых объектов культурного наследия, отнесенных к памятникам истории и архитектуры местного значения.

Приватизация является правовой категорией, несмотря на то что в литературе она рассматривается в основном как экономическая. Успех приватизации, ее темпы и качество прежде всего зависят от эффективности механизма правового регулирования отношений по приобретению гражданами и юридическими лицами объектов приватизации. Однако всегда следует учитывать экономическое, политическое, а в случае приватизации памятников архитектуры и нравственное обоснование, которое имеет под собой приватизация. Следовательно, рассмотрение данного института возможно в тесной взаимосвязи с экономикой, политикой и социально-нравственным развитием общества, поскольку именно последние определяют основные тенденции, которые отражаются при нормотворчестве.

С 1 января 2008 года мораторий на приватизацию объектов культурного наследия федерального значения отменен.

С учетом новых тенденций в политике, экономике и культуре законодательная база требует обновления и совершенствования.

Недвижимые памятники истории и культуры, когда выступают объектами приватизации, относятся к объектам специфического правового регулирования. Основной задачей при передаче их в частную собственность является не извлечение экономической прибыли, а создание необходимых условий для их сохранения, популяризации и обеспечения конституционного принципа на доступ каждого к таким объектам.

При отсутствии надлежащего законодательного обеспечения столь важной сферы общественных отношений, противоречивости имеющихся нормативных правовых актов, неурегулированности целого ряда существенных вопросов процедуры отчуждения недвижимых объектов культурного наследия1 последствия отмены запрета на их приватизацию могут быть весьма пагубными. Помимо нарушения прав и законных интересов сторон сделки это может привести к утрате многих ценных объектов культурного наследия.

Памятники архитектуры, а также правовые нормы, которые устанавливают их правовой статус, регулируют вопросы права собственности и перехода права Для четкой идентификации объектов, приватизация которых исследуется, в работе используется понятие «недвижимые объекты культурного наследия», поскольку движимые культурные ценности также являются объектами культурного наследия. собственности в отношении данных объектов, представляют немалый интерес для изучения. Однако в научной литературе данная тема разработана недостаточно полно.

Неразрешенность таких проблем, как отсутствие эффективного правового инструментария по разграничению государственной собственности на обозначенные объекты, отсутствие надлежащего их учета и, соответственно, контроля использования, а также ряд других проблем могут ставить под сомнение действительность сделок приватизации в отношении названных объектов.

Отсутствует отлаженный правовой механизм отбора покупателей недвижимых объектов культурного наследия. Отчуждение обозначенных объектов из государственной и муниципальной собственности в частную, при данном изъяне законодательства, может повлечь невозможность обеспечения новыми собственниками надлежащего содержания и использования таких объектов, а затем и их утрату.

Не имеется четкой нормативной регламентации порядка продажи недвижимых • объектов культурного наследия с учетом их специфики. Те из существующих способов приватизации, которые теоретически могут быть использованы, на практике не реализуемы и нуждаются в существенной корректировке применительно к обозначенным объектам. Серьезной проблемой является невозможность объективной оценки недвижимых объектов культурного наследия при использовании имеющихся стандартов оценки. Между тем оценка объектов приватизации является обязательной. Без определения цены объекта его отчуждение, например, на аукционе или конкурсе становится невозможным.

Таким образом, необходима как нормативная, так и теоретическая разработка правовой природы приватизации недвижимых объектов культурного наследия. Рассмотрение вопроса о возможности передачи в частный сектор одной из приоритетных задач государства — сохранение культурного наследия, правового статуса указанных объектов, особенностей права собственности на них с учетом обстоятельств, стесняющих данное право, таких проблем, как определение цены недвижимых объектов культурного наследия с учетом их культурной ценности, момент заключения договора купли-продажи и особенности возникновения права собственности на данные объекты, — все это с теоретической и практической точки зрения является на сегодняшний день весьма своевременным и чрезвычайно актуальным.

Степень научной разработанности темы исследования. В настоящее время очень много ведется дискуссий о приватизации недвижимых объектов культурного наследия. Однако существует только одно монографическое исследование, специально посвященное правовому регулированию приватизации данных объектов и то выполненное автором настоящей работы.

Общетеоретическая основа представлена в трудах ученых цивилистовС.С. Алексеева, М. И. Брагинского, A.B. Бенедиктова, О. С. Иоффе, Д. И. Мейера, В. П. Мозолина, B.C. Нерсесянца, К. П. Победоносцева,.

A.П. Сергеева, Е. А. Суханова, Ю. К. Толстого, Г. Ф. Шершеневича, и других.

Значительное количество научных работ были направлены на изучение экономических аспектов приватизационных отношений, что нашло отражение в работах — С. Я. Веселовского, В. А. Виноградова, В. И. Кошкина, А. Д. Радыгина,.

B.М. Шупыро, Е. Г. Ясина и других.

Вопросы приватизации исследованы в работах таких правоведов, как B.C. Белых, В. В. Витрянский, И. В. Ершова, А. Г. Калпина, В. П. Камышанский, С. И. Комарицкий, Н. М Коршунов, О. М. Крапивин, Г. Д. Отнюкова, К. Ю. Ратников, В. В. Чубаров, С. С. Щербинин, A.M. Эрделевский.

Существуют монографические и диссертационные работы в области приватизации, исполненные как юристами, так и экономистами, а также работы в отношении памятников истории и архитектуры, выполненные специалистами в области архитектуры и градостроительства. Среди прочих работ юристов, можно отметить работы: Д. А. Герцева, И. С. Петрова, Е. А. Тяпкиной, и многие другие.

В отдельных работах, например, в диссертациях М. А. Александровой «Гражданско-правовой режим культурных ценностей в Российской Федерации», A.A. Джамбатова «Гражданско-правовой режим объектов культурного наследия» и C.B. Новиковой «Приватизация государственного и муниципального имущества» вопросы приватизации недвижимых объектов культурного наследия, затронуты лишь вскользь. Названные авторы не ставили перед собой цель исследовать проблемы правового регулирования приватизации указанных объектов.

Комплексное исследование вопросов правового регулирования приватизации недвижимых объектов культурного наследия, отсутствует. Таким образом, степень научной разработанности заявленной темы не позволяет решить большой спектр теоретических и практических проблем, возникающих при отчуждении из государственной и муниципальной собственности обозначенных объектов.

Целью исследования является раскрытие специфики приватизации недвижимых объектов культурного наследия, разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства по регулированию отношений в сфере приватизации указанных объектов.

Для достижения цели поставлены следующие задачи:

— раскрытие понятия приватизации применительно к недвижимым объектам культурного наследия с учетом их правового режима и особенностей права собственности на них;

— определение понятия ценности недвижимых объектов культурного наследия и анализ проблемы установления цены таких объектовисследование субъектного состава приватизационных отношений, разработка системы критериев отбора покупателей недвижимых объектов культурного наследия;

— выявление несовершенства приватизационных процедур в отношении недвижимых объектов культурного наследия, выбор оптимального способа их приватизации;

— анализ процедуры заключения договора купли-продажи недвижимых объектов культурного наследия, его содержания и выявление взаимосвязи с охранным обязательством, проработка вопросов порядка возникновения права собственности.

Говоря о задачах данного исследования, необходимо отметить, что тема приватизации в целом и в частности недвижимых объектов культурного наследия неисчерпаема. Рассмотреть все актуальные вопросы приватизации обозначенных объектов в рамках одной работы с учетом ее ограниченного объема не представляется возможным. В этой связи в работе будут исследованы лишь те вопросы, которые наиболее актуальны, по мнению автора.

Объектом диссертационного исследования являются общественные правоотношения, возникающие по поводу отчуждения недвижимых объектов культурного наследия (отдельно взятых зданий — памятников истории и культуры) из государственной собственности в частную.

За пределами настоящего исследования остаются общественные правоотношения в отношении объектов культурного наследия, являющихся произведениями ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары, водные объекты), объектов, являющихся отдельными захоронениями, некрополями, памятными местами, культурными и природными ландшафтами. Также в данной работе не рассматриваются вопросы в отношении земельных участков, расположенных под недвижимыми объектами культурного наследия, в отношении многолетних насаждений в пределах охраняемой зоны и ряд других смежных вопросов.

Поскольку объем настоящей работы ограничен, правовое регулирование правоотношений по отчуждению недвижимых объектов культурного наследия из муниципальной собственности рассматривается постольку, поскольку это необходимо для рассмотрения правоотношений по отчуждению памятников истории и культуры федерального значения.

Предметом диссертационного исследования являются нормы законодательства, относящиеся к приватизации недвижимых объектов культурного наследия, практика их применения, а также научная доктрина в сфере приватизации и права собственности.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс научных методов познания и исследования, в том числе общенаучные —¦ аналитический, диалектический, исторический, структурно-системный, формальнологический, и специальные, применяемые в юридической науке, — формально-юридический, сравнительно-правовой.

Эмпирическую основу работы определили действующее и утратившее силу законодательство, регулирующее рассматриваемые правоотношения, судебная практика, в том числе постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, множество судебных актов арбитражных судов различных инстанций, информационные письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сведения с научно-практических конференций, конгрессов, семинаров, фактический материал, отраженный в средствах массовой информации и полученный в результате практической деятельности автора.

Научная новизна состоит в том, что данная работа является первым комплексным исследованием специфики приватизации недвижимых объектов культурного наследия. В работе раскрыта правовая природа приватизации обозначенных объектов. Выявлена взаимосвязь охранного обязательства и договора купли-продажи, исследована их сущность. Дана классификация недвижимых объектов культурного наследия как объектов приватизации. Рассмотрены особенности права собственности на указанные объекты как публичных, так и частных собственников, сформулированы новые понятия. Кроме того, в рамках представленного исследования автором предложены решения ряда практических правовых проблем приватизации указанных объектов. Впервые проведен анализ способов приватизации применительно к недвижимым объектам культурного наследия. Обоснована необходимость: подготовки уполномоченным органом заключений по отчетам об оценке указанных объектовустановления требований к покупателям таких объектовразработки порядка оценки и сопоставления заявок претендентов для участия в конкурсе. Разработана система критериев отбора победителей конкурса. Дано большое количество предложений по совершенствованию законодательства.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Определено, что критериями отнесения недвижимых объектов культурного наследия к категории ценных являются: а) степень редкости соответствующего объекта (выражается в процентном соотношении к типовым объектам недвижимости) — б) исключительность, уникальность, эталонный характер (выражается в уровне приложения человеческих способностей, т. е. неординарность человеческой мысли, мастерство, сложность выполнения работ по созданию (определяются путем проведения историко-культурной экспертизы), значимостью исторических событий или жизнью личностей, вошедших в историю) — в) степень невосполнимости утраты (выражается в том, что объект являлся свидетелем (носителем) исторических событий), в случаях, при которых возможно восстановление (феномен архитектуры и т. д.), — обусловливаются материальной стоимостью работ по воссозданию, длительностью и сложностью процесса восстановления.

2. Доказано, что охранное обязательство является договором, заключаемым в силу закона, при волеизъявлении лица стать собственником недвижимого объекта культурного наследия с одновременным принятием на себя определенных обязанностей и наделением другой стороны данного договора — публично-правового образования — соответствующими правами. Охранное обязательство является обременением права собственности, вытекающим из данного договора.

3. Выявлены недостатки имеющихся способов приватизации применительно к отчуждению недвижимых объектов культурного наследия. Обосновано, что единственным способом, позволяющим выбрать наиболее эффективных собственников указанных объектов, является конкурс при условии корректировки данного способа с учетом особенностей продажи названных объектов. Отбор победителя конкурса должен осуществляться посредством оценки и сопоставления сделанных претендентами предложений по исполнению условий конкурса, определенных продавцом, а не руководствуясь лишь критерием цены, как это предусмотрено действующим приватизационным законодательством.

4. Доказана необходимость императивного закрепления критериев оценки и сопоставления заявок для выбора победителей конкурса. Перечень критериев должен быть исчерпывающим, их содержание и значимость — закреплены нормативно. Порядок расчета значимости критериев надлежит осуществлять по соответствующим формулам. Совокупная значимость критериев должна составлять сто процентов.

5. Разработана система критериев оценки и сопоставления заявок участников конкурса: а) цена, предлагаемая за объектб) предложения по сохранению и поддержанию объекта при заданном характере его использования в соответствии с условиями охранного обязательства (разработка соответствующего плана) — в) возможность применения или закупки передовых технологий и необходимых материалов, услуг соответствующих специалистов, в том числе экспертов, для проведения реставрационных работ и (или) сохранения и поддержания в надлежащем состоянии объектаг) возможность применения технологий и материалов для сохранения и поддержания в надлежащем состоянии приобретаемого объекта аналогичных тем, которые уже применяются в отношении доли в праве собственности на объект или объект в составе архитектурного ансамбля, принадлежащих другому лицу, в случае приобретения доли в праве собственности на объект или самостоятельного объекта из состава архитектурного ансамбляд) расходы, которые готов нести претендент ежемесячно на эксплуатацию и техническое обслуживание объектае) сроки (периоды) выполнения условий охранного обязательства, в том числе при выполнении реставрационных работж) объем предоставления гарантий обеспечения сохранности объекта (в том числе страхование ответственности, поручительство, безотзывная банковская гарантия и т. д.) — з) гарантии надлежащего использования объекта в соответствии с условиями охранного обязательства, в том числе исходя из характера осуществляемой претендентом (юридическим лицом) деятельности (учитывается также деловая репутация претендента (юридического лица или индивидуального предпринимателя), наличие у него в собственности других недвижимых объектов культурного наследия, наличие производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых ресурсов и иных показателей, необходимых для выполнения условий охранного обязательства).

6. Определено соотношение договора купли-продажи недвижимых объектов культурного наследия и охранного обязательства. Оно состоит в том, что это различные обязательства, которые не следует смешивать по следующим причинам: а) при имеющихся нормативных требованиях к договору купли-продажи указанных объектов в нем дублируются условия охранного обязательства, что приводит к смешению обязательств по договору купли-продажи и по охранному обязательству, смешению целей и субъектного составаб) изложение существенных условий договора в двух документах является нарушением формы договорав) «размывается» компетенция государственных и муниципальных органов по управлению государственным имуществом и по охране культурного наследия.

Критерии различия в правовой природе охранного обязательства как договора и договора купли-продажи заключаются в том, что объекты и цели рассматриваемых договоров или их содержание различны (договор купли-продажи порождает вещные правоотношения, охранное обязательство — обязательственные), а также в том, что по моменту исполнения обязательства по договору купли-продажи имеют срочный характер, по охранному обязательству — длящийся.

8. Обоснована необходимость регистрации договоров купли-продажи недвижимых объектов культурного наследия наряду с регистрацией перехода права собственности, что сделает заключение договора и возникновение права собственности единовременным. Это, во-первых, четко определит условия действительности сделки и заключенности договора, во-вторых, позволит в процессе продажи обеспечить контроль за исполнением обязательств по договору купли-продажи и по охранному обязательству, предупредит риск бесхозяйного содержания недвижимых объектов культурного наследия, а также позволит избежать возможных споров, которые потребуют судебного разрешения.

Предложения по совершенствованию законодательства.

1. Осуществить кодификацию правовых норм, регулирующих общественные отношения в области объектов культурного наследия. Кодифицированный закон должен привести многочисленные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие правоотношения по поводу объектов культурного наследия в единую систему.

2. Разработать нормативный правовой акт (постановление Правительства РФ), устанавливающий формы координации деятельности субъектов хозяйствования в отношении недвижимых объектов культурного наследия. Предлагается следующая структура соответствующего нормативного правового акта: а) критерии проверки эффективности выполнения условий охранного обязательстваб) методы поддержки собственника со стороны публично-правового образования, в том числе назначение внешнего управления процесса реализации задачи (как крайняя мера) — в) порядок принятия государственными и муниципальными органами по охране культурного наследия на основе общих форм координации индивидуальных ведомственных решений применительно к конкретному правообладателю недвижимого объекта культурного наследия.

В данном акте необходимо установить, что формы координации должны быть направлены не на ограничение пределов права собственности, а на распределение ответственности и на государство как гаранта обеспечения заботы и сохранения исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры, а также обеспечения доступа к культурным ценностям.

3. Статью 29 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества"2 (далее — Закон о приватизации 2001 года), дополнить п. 5 следующего содержания: «перед вовлечением в сделку по приватизации, недвижимые объекты культурного наследия подлежат обязательной инвентаризации».

4. Пункт 16 ст. 43 Закона о приватизации 2001 года после слов «.не включенного при его создании в состав приватизированного имущества.» дополнить словами «при волеизъявлении собственника продать соответствующее имущество.».

5. Федеральный закон Российской Федерации от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об объектах культурного наследия) дополнить статьей 3.1 «О порядке определения степени ценности, недвижимого объекта культурного наследия» следующего содержания: «Объекты недвижимости, являющиеся исключительными, уникальными, эталонными, редкими для современной архитектуры, утрата которых повлечет ущерб для культурного самосознания общества — являются ценными объектами и в установленном законом порядке должны быть отнесены к объектам культурного наследия.

Ценность недвижимых объектов культурного наследия определяется: а) — степенью редкости соответствующего объекта (выражается в процентном соотношении к типовым объектам недвижимости) — б) — исключительностью, уникальностью, эталонным характером (выражается в уровне приложения человеческих способностей, то есть неординарность человеческой мысли, мастерство, сложность выполнения работ по созданию (определяются путем проведения историко-культурной экспертизы), значимостью исторических.

2 СЗ РФ, 28.01.2002, № 4, ст. 251.

3 СЗ РФ, 01.07.2002, № 26, ст. 2519. событий или жизнью личностей, вошедших в историю) — в) — степенью невосполнимости утраты (выражается в том, что объект являлся свидетелем (носителем) исторических событий), в случаях, при которых возможно восстановление (феномен архитектуры и т. д.) — материальной стоимостью работ по воссозданию, длительностью и сложностью процесса восстановления).".

6. Предлагается издать соответствующий нормативный правовой акт (указ Президента Российской Федерации), содержащий следующие предписания: а) -императивное установление срока для завершения определения пообъектного состава каждого памятника истории и культуры, включенного в Реестр объектов культурного наследияб) — назначение ответственных должностных лиц за организацию обозначенной работыв) — поручение Правительству Российской Федерации издать нормативный правовой акт, закрепляющий порядок определения пообъектного (имущественного) состава подлежащих приватизации недвижимых объектов культурного наследия. Определить виды объектов, не подлежащих приватизации в составе недвижимого объекта культурного наследия.

7. В п. 3 ст. 54 Закона об объектах культурного наследия внести следующие изменения: слово «уничтожен» заменить на словосочетание «утратил свою историко-культурную или художественную ценность».

8. Внести изменения в п. 1 ст. 20 Закона города Москвы от 14 июля 2000 года № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры"4 (далее — Закон города Москвы об охране памятников), исключив из редакции названной нормы Закона слово «целями», изложив названную норму в следующей редакции: «Приоритет использования недвижимых памятников истории й культуры отдается для развития науки, образования и культуры, туризма, духовно-нравственного и эстетического воспитания граждан».

4 Ведомости Московской городской Думы. 30.10.2000, № 9.

9. В законодательстве Российской Федерации дифференцировать термины «ограничение» и «обременение», в том числе, применительно к недвижимым объектам культурного наследия.

В ст. 53 Закона об объектах культурного наследия внести изменения: слова «ограничения», заменить словами «обременения».

В п. 3 ст. 29 Закона о приватизации 2001 года внести изменения: слова «ограничение» исключить.

10. В п. 5 Положения о порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2002 года № 894 (далее — Положение об охранных обязательствах), внести изменения: после слов «Министерство культуры Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области охраны объектов культурного наследия (далее именуются — органы охраны объектов культурного наследия), при подготовке охранного обязательства.» вместо слова «вправе» следует изложить «обязаны», далее по тексту «.в установленном порядке назначать проведение экспертизы, привлекать к работе по определению условий охранного обязательства научно-исследовательские, проектные, конструкторские и иные организации, а также независимых оценщиков».

11. В п. 24 Положения об охранных обязательствах внести дополнение следующего содержания: «Прекращение действия охранного обязательства возможно лишь случае прекращения права собственности на объект в связи с его утратой, а изменение условий охранного обязательства — при существенном изменении обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора купли-продажи недвижимого объекта культурного наследия. То есть, когда обстоятельства изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях, либо в случае правомерного изъятия недвижимого объекта культурного наследия у собственника».

12. Внести изменения в п. 16 Положения об охранных обязательствах, изложив его в следующей редакции: «При приобретении объекта культурного наследия собственник обязан в месячный срок после перехода к нему права собственности на объект заключить на условиях, согласованных с органом охраны объектов культурного наследия, договор страхования объекта культурного наследия на случай его полного или частичного физического разрушения».

13. Статью 29 Закона о приватизации 2001 года дополнить п. 5, следующего содержания: «предпочтительной, в том числе при участии иностранного капитала является приватизация объектов культурного наследия в следующих случаях: а) — процесса разрушения объектов, которым грозит уничтожение, утрата ими как историко-культурного значения, так и физическая утратаб) — законсервирована реставрация объектав) — в иных неблагоприятных для объекта случаях, подтвержденных в установленном порядке заключением историко-культурной экспертизы.

14. Статью 5 Закона о приватизации 2001 года дополнить п. 4: «Установить требования к покупателям государственного и муниципального имущества:

1) непроведение ликвидации претендента — юридического лица или непроведение в отношении претендента — юридического лица, индивидуального предпринимателя процедуры банкротства;

2) отсутствие у претендента задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов претендента — юридического лица по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период.

Перечень требований к претендентам является исчерпывающим".

15. Внести дополнения в п. 2 ст. 20 Закона о приватизации 2001 года следующего содержания: «.а также представил лучшие предложения выполнения установленных продавцом условий конкурса (этапы, сроки, характеристики качества выполнения)».

16. Внести дополнения в Положение о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 584э (далее — Положение о проведении конкурса): в п. 13 после слов: -«.рассмотрение предложений участников конкурса о цене имущества.» и в п. 16 после слов: — «.принимает предложения о цене имущества.» указав — «и предложения выполнения, установленных продавцом условий конкурса (этапы, сроки, характеристики качества выполнения)».

17. Предложить следующую структуру нормативного правового акта (постановления Правительства Российской Федерации), закрепляющего критерии, посредством которых возможна оценка предложений претендентов: а) подробное описание содержания (характеристик) каждого критерия, где цена является одним из критериевб) значимость критериевв) точные математические формулы для определения порядка присвоения баллов по каждому критерию и определения рейтинга каждого предложенияг) порядок оценки и сопоставления предложений претендентов — присвоение итоговых баллов и определение итогового рейтинга заявок претендентов.

Перечень критериев должен быть закрытым, совокупная значимость критериев — составлять сто процентов.

Победителем должно признаваться лицо, набравшее наибольшее количество баллов.

Также в данном акте необходимо закрепить право продавца самостоятельно осуществлять выбор критериев из числа тех, которые будут установлены нормативно, применительно к конкретному объекту приватизации. Количество выбранных продавцом критериев должно составлять не менее трех.

5 СЗ РФ, 19.08.2002, № 33, ст. 3228.

18. Дополнить ст. 29 Закона о приватизации 2001 года п. 6 следующего содержания: «продажа объектов культурного наследия осуществляется на конкурсе».

19. Дополнить Закон об объектах культурного наследия ст. 47.1 следующего содержания: «Определение рыночной стоимости объектов культурного наследия с учетом их нематериальной стоимости осуществляется в порядке, устанавливаемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере имущественных отношений и оценочной деятельности совместно с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере историко-культурного наследия».

20. Внести дополнения в п. 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 4326 (далееПоложение о Росимуществе) следующего содержания: «Федеральное агентство по управлению государственным имуществом является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на подготовку мотивированных заключений по отчетам оценщиков в целях приватизации объектов культурного наследия».

Дополнить Положение о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года № 590. (далее Положение о Минкультуры России) пунктом 5.16.1 следующего содержания: «согласовывает мотивированные заключения по отчетам оценщиков в целях приватизации объектов культурного наследия».

21. Дополнить Закон об объектах культурного наследия ст. 50.1 следующего содержания: «1. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на подготовку заключений по отчетам оценщиков об оценке объектов культурного наследия (далее — уполномоченный орган), в течение тридцати дней со дня.

6 СЗ РФ, 09.06.2008, № 23, ст. 2721.

7 СЗ РФ, 01.08.2011, № 31, ст. 4758. получения отчета об оценке направляет в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере историко-культурного наследия, мотивированное заключение по отчету.

2. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере историко-культурного наследия, в течение пятнадцати дней выражает мнение по мотивированному заключению на отчет.

3. Уполномоченный орган устанавливает начальную цену продажи объекта культурного наследия на основании рыночной стоимости такого объекта, определенной в соответствии с отчетом об оценке при наличии положительного мотивированного заключения в случаях: а) получения положительного мненияб) отсутствия какого-либо мнения по истечении установленного срока.

4. Уполномоченному органу надлежит направлять отрицательное мотивированное заключение в саморегулируемую организацию оценщиков, членом которой является оценщик, составивший отчет. К отрицательному мотивированному заключению должна приобщаться копия отчета об оценке.

Отрицательное мотивированное заключение должно содержать обоснование: а) несоответствия отчета об оценке законодательству Российской Федерации об оценочной деятельности, федеральным стандартам оценкиб) недостоверности сведений, используемых в отчете об оценке.

5. Саморегулируемая организация оценщиков в срок, не превышающий пятнадцать дней с даты получения отрицательного мотивированного заключения, представляет в уполномоченный орган экспертное заключение по отчету об оценке с обоснованием его соответствия или несоответствия требованиям к данному отчету.

6. При представлении саморегулируемой организацией оценщиков экспертного заключения о несоответствии отчета об оценке требованиям к данному отчету рыночная стоимость имущества, определенная в соответствии с таким отчетом, признается недостоверной и не пригодной для утверждения начальной цены продажи недвижимого объекта культурного наследия.

7. При представлении саморегулируемой организацией оценщиков экспертного заключения о соответствии отчета об оценке требованиям к данному отчету или представлении отчета об оценке переработанного оценщиком с учетом полученного экспертного заключения уполномоченный орган совместно с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере историко-культурного наследия, устанавливает начальную цену продажи объекта культурного наследия на основании рыночной стоимости, определенной в соответствии с отчетом об оценке.

8. Уполномоченный орган вправе оспорить результаты экспертизы в судебном порядке".

22. Внести дополнения в п. 1 (абзац 2) ст. 15 Закона о приватизации 2001 года следующего содержания: «прогнозный план (программа) приватизации, а также и информационные сообщений о продаже недвижимых объектов культурного наследия федерального значения, подлежат опубликованию в «Российской газете».

23. Пункт 3 ст. 15 Закона о приватизации 2001 года дополнить подпунктами 12 и 13 (нумерация остальных подпунктов меняется соответственно) следующего содержания: «а) — результаты проведенной экспертизы объекта культурного наследияб) — порядок осуществления осмотра объекта культурного наследия (порядок обращения для реализации возможности осмотра, время и т. д.)».

24. Внести дополнения в п. 9 ст. 15 Закона о приватизации 2001 года следующего содержания: «.претендент имеет право осуществить осмотр предлагаемого к продаже объекта недвижимости, как самостоятельно, так и с привлечением независимых экспертов. Продавец обязан обеспечить возможность претенденту осуществить осмотр предлагаемого к продаже объекта недвижимости».

25. Внеси в п. 2 ст. 15 Закона о приватизации 2001 года изменения, изложив названную норму в следующей редакции: «Информационное сообщение о продаже государственного или муниципального имущества подлежит опубликованию в официальных печатных изданиях и размещению на едином официальном сайте в сети Интернет, а также на официальных сайтах продавцов государственного или муниципального имущества в сети Интернет (далеесайты в сети Интернет).».

26. Внести в п. 1 ст. 16 Закона о приватизации 2001 года следующее дополнение: «документы, содержащие предложения претендентов по исполнению условий конкурса и обеспечивающие состязательность на конкурсе, представляются по желанию претендентов. Продавец не вправе отклонить заявку претендента в случае непредставления таких документов. При отсутствии соответствующих документов претендент получает ноль баллов в рейтинге по критерию, по которому не представлены предложения».

27. Пункт 3 (абз. 2) ст. 29 Закона о приватизации 2001 года дополнить следующим содержанием: «.и государственной регистрацией договора купли-продажи».

28. Дополнить главу IV Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о регистрации) статьей 22.3 «Особенности государственной регистрации прав на объекты культурного наследия» следующего содержания: «Наряду с государственной регистрацией перехода прав в отношении объекта культурного наследия осуществляется регистрации договора купли-продажи объекта культурного наследия.

Государственная регистрация обременений, установленных охранными обязательствами, осуществляется одновременно с государственной регистрацией права собственности на объект культурного наследия, выявленный объект культурного наследия или имущественный комплекс унитарного предприятия, в составе которого приватизируется объект культурного наследия.

К документам, необходимым для совершения регистрационных действий, должны быть приобщены: а) надлежащая копия заключения историко.

8 СЗ РФ, 28.07.1997, № 30, ст. 3594. культурной экспертизыб) акт инвентаризации недвижимого объекта культурного наследия, включающий сведения о пообъектном составе, в том числе сведения о движимых объектах, входящих в его состав (при наличии таких объектов) — в) кадастровый паспорт земельного участка, на котором расположен объект культурного наследияг) нотариальная копия договора страхования объекта культурного наследияд) охранное обязательство и его нотариальная копия".

29. Дополнить п. 35−5 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 года № 2199 (далееПравила ведения ЕГРП) после слов: «.указываются сведения об объектах недвижимости, входящих в состав этой вещи, в соответствии с пунктами 29, 3133 настоящих Правил.», следует указать: «для недвижимых объектов культурного наследия, дополнительно, в графу „Особые отметки регистратора“, включаются инвентарные сведения о движимых объектах, представляющих историко-культурную или художественную ценность, входящих в их состав».

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Разработанные теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы для дальнейших научных разработок по заявленной и смежным темам, а также использованы при подготовке учебных материалов и пособий. Результаты исследования могут быть применены в учебном процессе при чтении лекций по курсам «Гражданское право», «Предпринимательское право», спецкурсов «Недвижимость в гражданском обороте», «Управление государственной собственностью» и др.

Практическая значимость исследования определяется тем, что значительное количество выводов направлено на разработку новых нормативных правовых актов и совершенствование имеющегося законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества и об объектах культурного наследия, а также теоретических конструкций приватизации.

9 СЗ РФ, 23.02.1998, № 8, ст. 963.

В работе представлен анализ теории и практики применения приватизационного законодательства, исследуется судебная практика, дана критика норм законодательства, разработаны рекомендации по его совершенствованию. Сделанные автором выводы и научные положения могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства. Данные автором рекомендации могут использоваться в процессе правоприменения.

Апробация результатов исследования.

Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены на заседаниях кафедры. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в шести опубликованных работах, в том числе в монографии и четырех статьях в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России для опубликования результатов диссертационного исследования.

Отдельные результаты научного исследования были доложены на пятой Всероссийской научно-практической конференции «Державинские чтения», прошедшей 15 декабря 2009 года, где автору присуждено третье место в секции «Гражданское право». Некоторые вопросы исследования озвучены на V Всероссийском конгрессе «Управление государственной и муниципальной собственностью», состоявшемся 15−17 февраля 2011 года. Результаты исследования используются в практической деятельности автора.

Структура диссертации.

Обозначенные цель и задачи обусловили структуру диссертации и порядок ее изложения. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и библиографического списка.

Основные выводы исследования изложены в положениях вынесенных на защиту, их аргументация дана в работе. Тем не менее, в заключении хотелось бы отметить следующее.

Приватизация есть процедура смены собственника, сокращения участия государства в хозяйственной деятельности и одновременно специальный порядок возникновения частной собственности, конкретизированный нормами законодательства о приватизации. Во всех рассмотренных определениях приватизации общим является то, что речь идет о мерах, которые приводят к изменениям имущественных, организационных, финансовых структур, а также структур, касающихся задач и рисков.

Приватизация недвижимых объектов культурного наследия по своей сути является «приватизацией задач», то есть возмездным отчуждением частному собственнику почетного права нести установленные обязательства, обусловленные специальным правовым режимом социально значимых объектов приватизации, например, по сохранению, популяризации и обеспечению всем желающим равного доступа в отношении определенного недвижимого объекта культурного наследия, являющегося предметом приватизационной сделки.

При этом характеризующим признаком права собственности в отношении недвижимых объектов культурного наследия является уменьшение пределов собственного усмотрения собственника при осуществлении владения, пользования и распоряжения в отношении принадлежащего ему объекта рамками императивных норм права и социальных институтов в этой связи предлагается ввести в научный оборот применительно к обозначенным объектам понятие — «усеченные правомочия собственника».

Прежде всего, стоит упомянуть о наличии в рассматриваемом явлении норм различных отраслей права: конституционного, гражданского, финансового, административного, предпринимательского и других. Конституция Российской Федерации не содержит прямых указаний о приватизации, но ряд ее положений имеют основополагающее значение для приватизационной деятельности. Согласно ст.

8 Конституции в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная и иные формы собственности. Статус субъектов приватизации, правовое положение объектов приватизации, правовая природа приватизационной сделки определены гражданским законодательством. Имущественно-финансовая деятельность публично-правовых образований, в том числе поступление в соответствующие бюджеты в результате приватизации денежных средств, урегулированы нормами финансового права. Основная роль административных норм, в рассматриваемых правоотношениях — это управление государственным имуществом и регулирование порядка осуществления такого управления. Поскольку деятельность покупателей государственного и муниципального имущества в подавляющем большинстве случаев является предпринимательской, нельзя не учитывать и норм предпринимательского права.

Следовательно, правоотношения в сфере приватизации регулируются нормами различных отраслей и институтов права. Таким образом, можно сделать заключение о комплексном, межотраслевом характере рассматриваемого института. Однако нормы гражданского законодательства имеют превалирующее значение, поскольку регулирование отношений собственности в силу п. «е» Конституции Российской Федерации осуществляется именно гражданским законодательством.

Анализ законодательства о приватизации и об объектах культурного наследия позволил сделать вывод о его несовершенстве и противоречивости, что зачастую на практике влекло неправомерное отчуждение обозначенных объектов.

В процессе проведенного исследования выявлено, что существовавшее нормативное установление целей для реализации какого-либо из правомочий собственника противоречит таким принципам гражданского права, как равенство, автономии воли и имущественной самостоятельности участников гражданских правоотношений, осуществление принадлежащих им гражданских прав по своему усмотрению. При этом сказанное вовсе не отрицает возможности существования системы правовых целей при условии их различия (деления) на: цели права, цели нормы права и цели субъектов правореализационной деятельности.

С момента отмены запрета на приватизацию недвижимых объектов культурного наследия федерального значения прошло пять лет. На сегодняшний день практика отчуждения таких объектов не известна, соответственно, и нет достоверных статистических данных.

Однако, несмотря на отмену запрета, на приватизацию недвижимых объектов культурного наследия, для осуществления процедуры их приватизации надлежащий правовой инструментарий отсутствует.

Во-первых, до настоящего времени полный перечень объектов культурного наследия не составлен, пообъектный состав каждого памятника не определен, инвентаризация не проведена. Данное обстоятельство не позволяет: а) произвести учет всех имеющихся недвижимых объектов культурного наследияб) создать представление об их общем состоянии и необходимости или отсутствии таковой для отчуждения отдельных из нихв) сформировать объектпамятник истории и культуры с входящими в его состав движимыми культурными ценностями и объект недвижимости в гражданско-правовом понимании, с необходимым описанием его параметров и технических характеристик, требуемых, в том числе, для осуществления государственной регистрации перехода права собственности на него.

Во-вторых, имеющиеся стандарты оценки не позволяют адекватно определить стоимость недвижимого объекта культурного наследия с учетом его культурной — нематериальной ценности.

В-третьих, отсутствуют нормативно закрепленные требования к покупателям недвижимых объектов культурного наследия. Между тем такие требования необходимы, поскольку памятники истории и культуры являются объектами гражданских прав специфического правового регулирования. Отчуждение указанных объектов лицу, не способному в должной мере обеспечить их содержание, поддержание в надлежащем состоянии и сохранение, может привести к утрате объектов, являющихся культурным достоянием государства и российского народа.

Кроме того, отсутствует и нормативно утвержденный перечень документов, посредством которых покупатели могут подтвердить свое право на приобретение недвижимых объектов культурного наследия. Данное обстоятельство отнюдь не способствует соблюдению принципов публичности, прозрачности, конкурентности, равных условий и недопущению дискриминации покупателей, в том числе и иностранных.

Помимо прочего, при приватизации недвижимых объектов культурного наследия субъектный состав со стороны продавца не может ограничиваться лишь государственным или муниципальным органом по управлению государственным имуществом — собственно продавцом. При отчуждении памятников истории и культуры было бы целесообразно привлекать в рамках закрепленной компетенции соответствующие органы по охране культурного наследия, в частности для дачи соответствующих заключений. Однако специальный порядок взаимодействия между названными органами отсутствует. Осуществление взаимодействия в общем порядке повлечет затягивание процедуры приватизации и, как следствие, невыполнение сроков, предусмотренных прогнозным планом (программой) приватизации.

В-четвертых, предусмотренные законодательством о приватизации процедуры практически не реализуемы в отношении недвижимых объектов культурного наследия. Не все предусмотренные Законом о приватизации 2001 года способы могут быть использованы при отчуждении указанных объектов. Законодателем специально не оговорены наиболее целесообразные способы для их отчуждения, как это сделано, например, в отношении акций. При этом даже те из способов, которые на первый взгляд могли бы быть использованы, нереализуемы.

Аукцион неосуществим по причине невозможности надлежащего определения начальной цены недвижимых объектов культурного наследия. Определение рыночной цены зачастую обветшалых объектов недвижимости без учета их культурной ценности может привести к значительному экономическому урону для государства. По тем же причинам не могут быть реализованы продажа таких объектов посредством публичного предложения и продажа без объявления цены.

Конкурс невыполним в связи с невозможностью выбора лучшего из претендентов по причине отсутствия нормативного правового акта, устанавливающего критерии отбора победителя, в том числе содержащего порядок оценки и сопоставления предложений претендентов, ведь конкурс, согласно гражданскому законодательству, должен характеризоваться состязательностью претендентов по предложенным ими условиям. Между тем в Законе о приватизации 2001 года произведена подмена понятий и правовой природы торгов и под названием «конкурс», предложен аукцион с условиями, где состязательность претендентов осуществляется по цене отчуждаемого имущества при требовании исполнения условий, определенных продавцом. Вместе с тем сроки, предусмотренные ст. 20 Закона о приватизации 2001 года для исполнения условий конкурса, невыполнимы в отношении недвижимых объектов культурного наследия, что, в свою очередь, препятствует возникновению права собственности покупателя на такой объект.

Последний из возможных для приватизации недвижимых объектов культурного наследия способ — внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ — также вызывает большие сомнения в его эффективности. Ведь основная цель коммерческой организации — акционерного обществаизвлечение прибыли, в том числе от использования принадлежащего такой организации имущества. Однако целью приватизации недвижимых объектов культурного наследия является их сохранение и популяризация, равномерное распределение «финансовой нагрузки» по содержанию указанных объектов на государственный и частный сектор. Внесение указанных объектов в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ может привести к ненадлежащему их использованию и в итоге — к уничтожению.

Таким образом, как показывает анализ законодательства, отмена запрета на приватизацию недвижимых объектов культурного наследия федерального значения произведена поспешно без учета и совершенствования имеющейся нормативной базы.

Следует отметить, что материальные, впрочем как и процессуальные, законы всегда имеют множество пробелов и противоречий, которые законодатель объективно не в состоянии предвидеть, а выявленные — оперативно устранить. Это связано с тем, что нормотворчество по своей природе не может быть поспешным. Следует.

226 согласиться с судьей Д. А. Фурсовым в том, что прежде чем вносить изменения в закон или принимать новый, законодателю необходимо иметь представление об объективном характере недостатков действующего законодательства, сложностях в его применении, критически оценивать теории беспробельности права и убедиться в обоснованности законопроектных предложений.

Учитывая изложенное, для реализации положений действующего законодательства, предусматривающего возможность приватизации памятников истории и культуры, во избежание утраты последних, а также обеспечения возможности передачи их будущим поколениям, необходимы дальнейшие теоретические разработки вопросов отчуждения недвижимых объектов культурного наследия, а также последовательное совершенствование законодательства.

226 См.: Фурсов Д. А. Подготовка дела к судебному разбирательству. Приватизация: Пособие для судей арбитражных судов. М.: Инфра-М. 1997. С. 4−5.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.