Дипломатические и консульские меры по защите прав граждан за рубежом

Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан в своем докладе подчеркивает: «В конце двадцатого столетия ясно одно: если Организация Объединенных Наций не будет вставать на защиту прав человека, такая организация не сможет постоять и за себя"1.

Это же требование можно предъявить и к государствам: ни одно государство не имеет морального права предъявлять претензии по поводу нарушения прав человека, включая права своих граждан на территории другого государства, если оно само нарушает права человека на своей территории. Следует подчеркнуть, что проблемы защиты прав человека в нынешних условиях приобретают принципиальное значение, ибо в условиях бездействия ООН другие организации, например НАТО, а также сами государства в отдельности могут применить силу для защиты прав человека и гражданина, что, как показывают недавние события в Европе, в Африке и на Ближнем Востоке, нередко чревато осложнением международных отношений, а также злоупотреблениями со стороны отдельных государств и международных организаций.

Статья 2 (п. 4) Устава ООН гласит: «Все члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенный Наций». Однако широкое толкование этого положения Устава ООН не означает категорическое запрещение применения силы государством для защиты своих граждан за рубежом. Дело в том, что ст. 51 Устава ООН допускает исключения из ст. 2 (п. 4) Устава ООН, разрешая.

1 См.: Кофи А. Аннан. Проблема вмешательства. ООН, Нью-Йорк, 1999. С. 20. государствам — членам ООН применять силу в условиях индивидуальной или коллективной самообороны. На основе этой статьи соответствующее государство может доказывать, что применение силы для защиты своих граждан за рубежом является формой самообороны данного государства1.

Даже исходя из узкого толкования ст. 51 Устава ООН, которая позволяет государствам применять силу в форме самообороны в условиях вооруженного нападения, соответствующее государство может утверждать, что применение силы за рубежом для защиты своих граждан является правомерным, ибо вооруженное нападение на своих граждан за рубежом является тождественным применению силы против самого этого государства, поскольку население рассматривается в качестве неотъемлемой части института государственности.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что подавляющее большинство ученых, которые толкуют ст. 51 Устава ООН в узком смысле, не считают правомерным применение силы государством для защиты граждан за рубежом. Они убеждены, что сила может быть применена для защиты граждан только в случае нахождения их на своей территории. Во всех других случаях применение силы является противоречащим Уставу ООН. Действительно, все подобные случаи по применению силы, имевшие место л после 1945 г., были осуждены другими государствами .

Что касается ст. 51 Устава ООН, то следует отметить, что она является исключением из общего правила, закрепляющего применение силы на основе ст. 2 (п. 4) Устава ООН. Поэтому ст. 51 Устава ООН должна быть истолкована в узком смысле, чтобы не подорвать основное правило, содержащееся в ст. 2 (п. 4) Устава ООН. Более того, широко признано, что граждане не всегда могут быть отождествлены с государством для достижения различных целей. Например, государство.

See: A.J.I.L., 84(1990) 494.

2 See: Alkehurst М. The Use of Force to Protect Nationals Abroad // 5 Int. Relations 3 (1976/77). сохраняет за собой право иммунитета от иностранных судов, однако это положение нельзя распространять на его граждан, находящихся за рубежом, в случае нарушения ими законодательства государства пребывания.

Если в доктрине и практике международного права в целом сложились единые подходы по применению дипломатических и консульских мер по защите своих граждан за рубежом, то использование подобных мер в отношении лиц без гражданства и бипатридов до сих пор проблематично и нередко служит причиной осложнения межгосударственных отношений. Более того, с принятием Закона РФ о соотечественниках (1999 г.) возникла необходимость научно и на практике осмыслить основные аспекты дипломатической и консульской защиты этих категорий лиц. При этом следует подчеркнуть, что проблема защиты соотечественников является актуальной проблемой для многих государств, включая Республику Йемен, 6 млн. выходцев из которой живут в других странах.

Сказанного достаточно для того, чтобы утверждать о чрезвычайной актуальности избранной темы диссертационной работы как с точки зрения теории международного права, так и практики международных отношений.

Проблема дипломатической и консульской защиты граждан за рубежом достаточно подробно разработана в трудах известных советских и российских ученых. Исследованию теории и практики рассматриваемой проблемы посвящены работы А. Х. Абашидзе, И. П. Блищенко, Г. В. Бобылева, Н. И. Буга, И. Г. Зубкова, В. А. Василенко, JI.H. Галенской, А. И. Горловой, В. Н. Дурденевского, В. А. Зорина, В. А. Карташкина, Ю. М. Колосова, Н. Крылова, И. И. Лукашука, С. Ю. Люсина, Л. А. Моджорян, А. В. Павлова, Н. И. Петренко, В. И. Попова, О. Ф. Сакуна, К. К. Сандровского, Ю. М. Смирнова, Н. А. Ушакова и других.

При подготовке диссертационного исследования автор опирался на труды арабских и западных ученых-международников, прежде всего М. Алкехурета, Л. Брайерли, А. Гарнера, Дж. Мура, Б. Реили, Ч. Висера, Д. Анцилотти, Я. Броунли, Мухсина Ахмеда Аль-Айни, А. Фердросса, Фуад Диба, М. Циммермана, Э. Х. Аречаги, Эхсана Хинди и других.

Вместе с тем, проблемы, связанные с применением дипломатических и консульских мер по защите прав апатридов, бипатридов и соотечественников, слабо разработаны как в российской, так и зарубежной международно-правовой доктринах.

Нормативную базу исследования составили Устав ООН, Конституции Российской Федерации 1993 г. и Республики Йемен 1995 г., а также других стран, материалы международных конференций, проведенных в рамках и под эгидой ООН, доклады Генерального секретаря ООН, нормативные акты ООН, специализированных учреждений ООН и региональных организаций, а также национальное законодательство различных стран, включая Российскую Федерацию и Республику Йемен.

Целью диссертационного исследования является выявление и теоретическое осмысление основных международно-правовых аспектов применения дипломатических и консульских мер по защите граждан за рубежом, а также выяснение правомерности применения таких мер в отношении апатридов, бипатридов и соотечественников.

Достижение поставленных целей осуществляется на основе научного решения комплекса исследовательских задач: изучение истории возникновения и развития институтов дипломатической и консульской защитыисследование понятия, предмета и механизмов дипломатической и консульской защитывыявление правовых условий осуществления дипломатической и консульской защиты граждан, лиц без гражданства и бипатридов за рубежомисследование международно-правовых проблем защиты соотечественниковизучение соотношения проблемы невмешательства и дипломатической и консульской защиты прав человека, а также международно-правовых проблем определения оснований для применения государствами силы за пределами территории с целью защиты своих граждан.

Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составил комплекс научных методов познания, в том числе конкретно-исторический, системно-функциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой, логический и другие методы, а также теоретические положения в области международного публичного права и конфликтологии.

Научная новизна исследования заключается в том, что впервые столь подробно дан комплексный анализ правомерных оснований дипломатических и консульских мер по защите граждан за рубежом. Обоснована правомерность, а также необходимость принятия этих мер в некоторых конкретных случаях в отношении лиц без гражданства, бипатридов и соотечественников. Впервые предпринята попытка показать разницу между понятиями «защита» и «покровительство» на основе современного международного права. Разграничены случаи правомерного применения силы для защиты прав человека и вмешательства во внутренние дела государства.

Практическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в ней положения и выводы могут быть использованы ООН, региональными организациями, органами внешних сношений Российской.

Федерации, Республики Йемен и других государств, а также при разработке и развитии международных и национальных правовых актов по данной проблематике.

Основные выводы и материалы диссертационного исследования могут быть также применены в научных разработках и преподавании курсов «Дипломатическое право» и «Консульское право».

Основные положения и выводы исследования были обсуждены на заседании кафедры международного права Российского университета дружбы народов, а также представлены в качестве научных докладов на конференциях, организованных на юридическом факультете РУДН (Ежегодная научная конференция молодых ученых, весна 2000 г.- Международная научно-практическая конференция «ООН и международный правопорядок в глобализирующемся мире», октябрь 2000 г.).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В результате проведенного исследования можно сделать ряд выводов.

История международных отношений подтверждает, что защита прав и законных интересов государств и их граждан за границей осуществляется в различных формах, разными способами и мерами (например, реторсии, репрессалии).

Одной из признанных и эффективных форм защиты прав и законных интересов граждан за границей является дипломатическая и консульская защита. Возникновение этих институтов связано с зарождением и развитием института консула. Происхождение института консулов, в свою очередь, тесно связано с развитием международных связей и особенно торговли и мореплавания.

В доктрине международного права традиционно делается различие между дипломатической и консульской защитой граждан за границей. Такое различие основывается, в первую очередь, на положениях действующих конвенций.

Основные аспекты дипломатической защиты содержатся в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. Такая защита выражается, прежде всего, в том, что посольство консультирует своих граждан по всем вопросам, которые относятся к их пребыванию в данной стране, делает различные запросы по поводу защиты прав своих граждан, а в необходимых случаях — протесты и представления стране пребывания.

Основные аспекты консульской защиты содержатся в Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. По Конвенции консульская защита более всеохватывающая и включает в себя: защиту в государстве пребывания прав гражданоказание помощи и содействия гражданам представляемого государстваохрану интересов граждан представляемого государства в случае преемства mortis causa на территории государства пребыванияохрану интересов несовершеннолетних и иных лиц, не обладающих полной дееспособностью, которые являются гражданами представляемого государства, в особенности когда требуется установление над такими лицами какой-либо опеки или попечительстваобеспечение надлежащего представительства граждан представляемого государства в судебных и иных учреждениях государства пребывания и т. д.

В современной юридической литературе существуют различные определения дипломатической или консульской защиты прав граждан за границей. Однако можно вывести общую формулу данного определения — это защита, которую государство через органы внешних сношений вправе оказать своему гражданину, находящемуся за границей, в случае нарушения его права.

Практика государств позволяет сделать вывод: к главным функциям дипломатического представительства следует отнести и консульские функции. Статья 3 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. фиксирует, что ни одно из положений Конвенции не должно истолковываться как препятствующее выполнению дипломатическим представительством консульских функций. Следовательно, можно утверждать, что консульские функции по защите прав граждан за рубежом могут включаться в функции дипломатического представительства в данном государстве. На основе согласия государства пребывания возможно возложение на консулов дипломатического представительства функции дипломатической защиты.

В настоящее время защита прав граждан отечественного государства практически осуществляется почти полностью консульскими отделами посольств или самостоятельными консульскими учреждениями данного государства, и только в особо серьезных случаях соответствующие шаги предпринимаются от имени дипломатического представительства в целом.

Дипломатическая и консульская защита может осуществляться и на основе специального договора в случае войны или разрыва дипломатических отношений. Аккредитующее государство может также с предварительного согласия государства пребывания и по просьбе третьего государства, не представленного в государстве пребывания, взять на себя временную дипломатическую или консульскую защиту граждан третьего государства.

Практика государств показывает, что во многих случаях правительство, его представитель, министерство иностранных дел, специальная миссия тоже выступают в защиту собственных граждан за границей.

Дипломатическая и консульская защита граждан за границей должна осуществляться в допустимых пределах, правомерных с точки зрения современного международного права. Например, обеспечение надлежащего представительства граждан представляемого государства в судебных и иных учреждениях государства пребывания осуществляется в соответствии с законами и правилами государства пребывания. Однако это общая формулировка, требующая уточнения на практике. В этих случаях следует руководствоваться, прежде всего, следующими сложившимися обычными нормами международного права: в осуществлении этой защиты не должно быть никакого вмешательства в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию государства пребыванияпрежде чем прибегать к средствам защиты, посольство, например, должно убедиться в том, что гражданам и органам его государства или отказано в мерах судебной или иной защиты по законодательству страны пребывания, или все средства, предусмотренные этим законодательством для восстановления нарушенных прав, уже исчерпаны и не дали результата.

В современной юридической литературе кроме понятия «защита» распространены другие термины, например, «помощь» гражданам за границей или их «покровительство».

Защита и покровительство тесно взаимосвязаны. Однако ставить между ними знак равенства и не видеть качественных особенностей, различающих их, было бы в корне неверно. Есть случаи, когда понятием «покровительство» пытаются охватить и дипломатическую защиту (см. Конституцию Грузии 1995 г.).

Если в понятие покровительства входят поддержка, заступничество, оказываемые гражданам за границей с целью нормализации их жизни и реализации права, предоставляемого им государством пребывания, то в понятии защиты имеется важный факт наличия нарушения или попытки нарушения их права со стороны государства пребывания, и это требует от отечественного государства применить необходимые правомерные меры, чтобы восстановить нарушенные права или прекратить неправомерные действия государства пребывания по отношению к своим гражданам. А в случае, когда посольство или консульство какого-либо государства оказывают своим гражданам, находящимся за границей, помощь по поводу бедствия, нельзя сказать, что они осуществляют в отношении них дипломатическую защиту.

Дипломатическую или консульскую защиту можно рассматривать как случай, когда государство берет на себя дела своего гражданина, права которого, как утверждается, были нарушены или не были признаны другим государством в нарушение существующих норм международного права.

Следует различать такую защиту в узком и широком смысле: в узком смысле дипломатическая или консульская защита начинается с того момента, когда государство предъявляет претензию с требованием возмещения ущерба или прекращения незаконных действий против его гражданв широком смысле дипломатическая или консульская защита прав граждан за границей составляет все действия в процессе защиты, т. е. до и после предъявления претензии к государству-нарушителю.

Право на дипломатическую и консульскую защиту граждан за границей является исключительным правом каждого государства и вытекает из его государственного суверенитета. Она также является конституционным положением многих государств. Национальное законодательство может ставить решение вопроса об оказании дипломатической защиты на усмотрение его органов внешних сношений, а также может установить пределы оказания такой защиты и может, наконец, предусмотреть обязанность своих органов оказывать дипломатическую защиту. Иными словами, дипломатическую и консульскую защиту следует рассматривать в качестве дискр^-^—^ционной функции государства, т. е. она оказывается исключительно по усмотрению государства. Таким образом, государство гражданства обладает полной свободой выбора в вопросе о том, осуществлять ли ему свое право по предоставлению защиты или отказаться от этого. Кроме того, государство может решить принять правовые защитные меры даже вопреки желанию данного лица, которое не может отказываться от права его защиты государством.

Исходя из общего права дипломатическая и консульская защита является правомерной при нарушении прав иностранцев государством пребывания. Оказывая своему гражданину дипломатическую и консульскую защиту, государство добивается выполнения государством пребывания своих международных обязательств в отношении иностранцев.

В соответствии с принципами и нормами международного права, подтвержденными решениями международных судов и трибуналов, государства должны обеспечить защиту жизни, свободы и имущества всех лиц, в том числе иностранцев, находящихся под их юрисдикцией. Это значит, что предоставление иностранцам определенных прав и гарантий является международным обязательством государства. Кроме того, государство обязано воздерживаться от ущемления в правах отдельных групп иностранцев по причинам их принадлежности другому государству. В силу этого деяния законодательных, исполнительных и судебных органов государства, выражающиеся в несоблюдении его международных обязательств по отношению к иностранцам, должны рассматриваться в качестве правонарушения. Ответственность за него при определенных условиях несет государство, нарушающее свои международные обязательства.

Целью дипломатической и консульской защиты ни в коем случае не может быть отмена того или иного законодательного акта государства пребывания, относящегося к иностранцам, который не противоречит его международным обязательствам.

Исчерпание внутренних возможностей, установленных внутренним правопорядком, иностранными физическими лицами является предварительным необходимым основанием для того, чтобы государство их национальной принадлежности могло констатировать факт нарушения подлежащим государством своего международного обязательства и принять допустимые в международном плане меры, в частности, обратиться к мерам дипломатической или консульской защиты своих потерпевших физических лиц.

Но данное обстоятельство не означает, что до этого исчерпания государство, гражданином которого является потерпевшее лицо, не может предпринять никакой дипломатической акции.

Государство не может оказать защиту своим гражданам в следующих случаях: если такая защита направлена против другого государства, гражданином которого тоже является данное потерпевшее лицопри двойном гражданстве, когда возникает спор о праве осуществления дипломатической защиты между государствами, предъявляющими претензию к третьему государству (в решениях международных судов отмечается, что на основе принципов эффективной и реальной связи гражданства предпочтение в случае двойного * гражданства оказывается гражданству второго государства), если лицо уже получило политическое убежище в другом государстве.

Поскольку лица без гражданства не имеют устойчивой правовой связи ни с одним государством, они не вправе оказывать им дипломатическую защиту во время их пребывания за границей, кроме случаев, когда в отношении защиты апатридов существуют какие-либо специальные договоренности или международные договоры.

Законодательное определение «соотечественник» впервые дано в Российской Федерации в рамках специального закона 1999 г. Поскольку в соответствии с этим законом под определение «соотечественники» подпадают и граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами РФ, то в этом случае правомерной является дипломатическая и консульская защита. В других случаях возможно говорить лишь о покровительстве соотечественникам со стороны России, ибо они, по существу, являются иностранцами по отношению к России, хотя и выходцы из России.

До тех пор, пока война являлась допустимым средством ultima ratio разрешения межгосударственных споров, государство могло прибегнуть к вооруженным действиям против другого государства, в том числе для защиты прав своих граждан на территории другого государства. До тех пор пока норма о невмешательстве во внутренние дела другого государства допускала возможность ее нарушения в силу «крайней необходимости», государство национальной принадлежности физических лиц, потерпевших в сфере юрисдикции другого государства, могло прибегнуть к любым мерам принуждения этого другого государства, вплоть до вооруженной интервенции, в целях защиты прав таких лиц.

В соответствии с современным международным правом подобные действия можно квалифицировать как вмешательство во внутренние дела. Следовательно, ныне сложившаяся двоякая позиция в отношении «гуманитарных интервенций» связана с дилеммой между общепризнанным императивом эффективного пресечения грубых и систематических нарушений прав человека и невмешательством во внутренние дела государств.

В этих условиях у государства имеются достойные средства, не требующие применения вооруженной силы. В частности, по ст. 60 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. государство может приостановить действие договора с этим государством. В ситуациях же тяжкого и массового нарушения международно признанных прав иностранных физических и/или юридических лиц, угрожающего международному миру и безопасности, должна приводиться в действие система коллективной безопасности, предусмотренная Уставом ООН.