Органы государственной власти и местного самоуправления России в феврале-октябре 1917 года: Историко-правовой аспект

Актуальность темы

исследования. Февральская революция 1917 года фактически одним ударом опрокинула громоздкую бюрократическую машину самодержавной монархии в России. Образовавшийся вакуум стал быстро заполняться другими институтами власти. В первую очередь оказались востребованы те из них, которые уже существовали и соответствовали новому уровню требований: земское и городское самоуправления и т. д. Но в недрах государственности стали развиваться столь масштабные деструктивные процессы, что они в течение нескольких месяцев подвели к развалу государства.

В современной России одной из задач является проведение государственно-правовой реформы, центральное место в которой занимает разработка эффективных систем взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением. В значительной мере её результативность зависит от правильного выбора стратегии дальнейшего развития государственно-управленческих институтов, реализации положений Конституции РФ об организации государственной власти и местного самоуправления. Такая реформа невозможна без глубокого научного осмысления исторического опыта развития нашей страны и, в первую очередь, в период демократических преобразований с февраля по октябрь 1917 года1.

Степень исследования проблемы. Первые шаги в осмыслении межреволюционного периода 1917 года были сделаны политическими деятелями той эпохи: Н. Авксентьевым, Т. А. Богдановичем, А. Ф. Керенским, В. И. Лениным, В. Д. Набоковым, М. А. Рейснером, М. В. Родзянко, П. Б. Струве, Н. Н. Сухановым, Л. Д. Троцким, И. Г. Церетели. В их работах, написанных в ходе этих событий, рассматривались в основном политические аспекты государственной жизни России в 1917 году.

1 Даты даются по старому стилю.

В годы советской власти появились сотни работ историков, экономистов, юристов, по проблемам буржуазной государственности в России. Но на них в той или иной мере лежала печать стереотипов, сложившихся в 1920 — 30-е годы, когда ко всему досоветскому относились крайне отрицательно. К таким стереотипам принадлежит и негативное отношение к деятельности Временного правительства.

Между тем в государственной жизни России 1917 года имеются такие аспекты, которые требуют изучения с позиций задач сегодняшнего дня. Сюда относятся расширение прав органов местных самоуправлений, наделение их исключительной компетенцией, бурная демократизация в разных формах, попытка утверждения верховенства закона в отношениях между гражданами и государством, децентрализация, направленная против бюрократического механизма власти старой России, особая роль Юридического совещания в подготовке законопроектов.

Преодоление застойных традиций можно видеть в работах Г. А. Герасименко, С. Б. Глушаченко, Н. П. Ерошкина, Н. А. Коваленко, С. Ю. Малышевой, Е. Е. Некрасова, Е. А. Скрипилева, В. И. Старцева, И. Я. Фроянова, Е. Д. Черменского. Без отказа от стереотипов прошлого невозможно выявить объективные процессы и закономерности генезиса буржуазно-демократической государственности в России.

Необходимо также освободиться от ряда старых догм и подходов к самой Февральской революции. Так, её часто рассматривают как трамплин к Октябрьскому перевороту, хотя Россия уже в 1917 году могла построить демократическое государство, миновав «социализм».

Следует отметить, что история Советов в научной литературе раскрыта подробно, однако не менее важные вопросы становления самоуправленческих крестьянских организаций и местных представительных органов освещены недостаточно. Их появление бесспорно свидетельствовало о демократическом характере развития общества. Комитеты общественной безопасности, демократизированные самоуправления, которые в советской литературе традиционно освещались в негативных тонах, способствовали в действительности демократизации государства.

В научной литературе не раскрыты в должной мере проблемы формы Российского государства в послефевральский период. Между тем изучение формы государства, как единства политического режима, формы правления и формы государственного устройства, позволяет внести существенные коррективы в освещение истории российской государственности. В этот период проявился интерес к таким проблемам, которые не утратили своего значения и сегодня: к особенностям демократизации и децентрализации управления, к взаимосвязи органов власти и общественных институтов.

Автор полагает, что на современном этапе развития историко-правовой науки имеются основания для проведения специального исследования, направленного на выявление и познание процессов внутри государственного механизма в России после Февральской революции, которые способствовали его становлению и крушению.

Объектом исследования избрана система государственной власти и местного самоуправления, их соотношение в условиях развития Российского государства в период Февральской революции.

Предметом исследования являются правовые, экономико-социальные, организационные и иные аспекты становления и развития органов государственной власти и местного самоуправления, особенности их функционирования и взаимодействия, специфика методов управления регионами и эффективность их практического применения.

Хронологические рамки работы охватывают период с февраля по октябрь 1917 года, характеризующийся усиленным проведением буржуазно-демократических реформ, направленных на демократизацию всех сторон общественной и государственной жизни. Эти реформы в значительной мере изменили систему управления, как в центре так и на местах.

Цель исследования — комплексное исследование правовой природы и функционального назначения государственно-управленческих институтов в февралеоктябре 1917 года.

Автором поставлены следующие задачи исследования:

— показать эволюцию формы Российского государства посредством анализа процессов государственного строительства, которые привели к созданию и к краху в 1917 году буржуазно-демократического государства;

— раскрыть особенности политической борьбы вокруг верховных органов страны;

— изучить порядок формирования органов правительственного и общественного управления и отношения между ними;

— исследовать важнейшие тенденции развития буржуазного демократического государства в России, предпосылки, этапы и формы демократизации и децентрализации управления, причины ослабления государственного единства;

— рассмотреть основные черты политики Временного правительства в государственном строительстве.

Эти задачи поставлены с учетом того, что практика буржуазно-демократического государственного строительства в России не была каким-то экспромтом, — задолго до революции разрабатывались теоретические основы новой государственности.

Новизна диссертационного исследования состоит в том, что здесь впервые на монографическом уровне всесторонне исследуется эволюция формы государства, органов государственной власти и местного самоуправления в России после Февральской революции.

Диссертация является комплексным, логически завершенным, монографическим историко-правовым исследованием, посвященным проблеме формирования и развития органов государственной власти и местного самоуправления России в февралеоктябре 1917 года. Кроме того, в настоящем исследовании рассмотрены малоизученные и дискуссионные проблемы, восполняющие пробелы в разработке историко-правовых аспектов становления и деятельности отечественных органов государственной власти и местного самоуправления и осмыслении позитивных и негативных моментов этого процесса для использования положительного опыта в современном государственном строительстве.

Проделанная исследовательская работа позволила:

— выявить предпосылки и этапы государственного строительства, в том числе изменения реформационно-реорганизационного характера в системе органов государственной власти и местного самоуправления в послефевральский период;

— выделить систему правовых, экономических и социальных факторов, определивших особенности взаимоотношений между центральной и местной властью, между государственными и общественными органами управления;

— проследить эволюцию Временного правительства, его роль и значение в формировании российской государственности;

— раскрыть сущность местных «республик» 1917 года;

— определить важнейшие тенденции развития государственности, такие как демократизация и децентрализация управления, и провести их комплексный историко-правовой анализ.

В диссертационном исследовании:

— дана историография основных проблем буржуазного государственного строительства в России, выделены главные направления правовой мысли в этой области;

— рассмотрены формы приспособления старого государственного аппарата к новым требованиям, раскрыты процессы разрушения и замены наиболее архаичных учреждений абсолютизма, создания новых представительных органов местного аппарата управления;

— выявлены особенности организации и развития высшего звена государственности: внутренние и внешние причины его краха.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Перед народами России в период Февральской революции открывались два пути развития: путь буржуазной демократии и путь строительства республики с революционным режимом. Вариантность развития страны в обширной советской литературе не была должным образом исследована. В ней подчеркивалось кризисное состояние России, но не раскрывалось содержание кризиса в государственном строительстве. Игнорировались факты, связанные с попытками создания федерации, включающей автономии. Позже соответствующие проекты были использованы советской властью.

2. Особенности взаимоотношений между центральной и местной властями, государственными и общественными органами управления в период с февраля по октябрь 1917 года определялись спецификой сложившихся экономических, социальных и правовых факторов. К числу таких экономических факторов относятся экономический кризис, разруха, разрыв межрегиональных экономических связей. К числу социальных факторов — обострение противоречий как внутри правящей верхушки, так и между правящей верхушкой и остальным населением. Правовые факторы определялись наличием множества правовых актов, которые сдерживали демократические процессы, не отвечали требованиям глубоких преобразований в обществе, связанных с полным отказом от практики и методов, использовавшихся самодержавием. В совокупности указанная группа факторов привела к распаду связей между центром и регионами и изоляции Временного правительства от общества.

3. В условиях крайне неудовлетворительной деятельности Временного правительства самоуправленческие органы на местах вынуждены были принимать на себя функции, к исполнению которых они не были готовы ни в организационном, ни в финансово-материальном отношениях.

4. Обострившаяся в обществе межпартийная борьба в условиях низкой культуры населения и сложившегося в течение веков правового нигилизма привела к деформации представлений народа относительно подлинных намерений Временного правительства. Его планы реорганизации органов государственной власти не только не встречали одобрения, но и вели к сепаратистским тенденциям на местах.

5. Февральская революция наглядно доказала то, что для глубокого социального преобразования в обществе вовсе нет необходимости в коренной ломке государственного аппарата, которая неизбежно приводит к длительному хаосу в обществе, игнорирует элементарные права и свободы личности.

6. В период правления Временного правительства сложились следующие особенности деятельности самоуправлений:

— наличие собственной, не дублируемой другими органами компетенции;

— право нормотворчества;

— финансовая независимость, наличие стабильных доходов, удовлетворявших нужды региона, платежеспособность.

Однако в то время возможности самоуправленческих организаций не удалось реализовать.

В диссертационном исследовании предлагается анализ только буржуазно-демократической государственности: её предыстория и становление, рассмотрены эволюционировавшие в ходе государственного строительства политический режим и формы правления, проблемы государственного устройства и единства страны. Эти проблемы мало исследованы в научной литературе, поэтому автор учел уже имеющиеся публикации и ограничился теми вопросами, которые имеют непосредственное отношение к теме.

Методологической основой исследования являются современные научные методы познания общественных процессов: системный, исторический, программно-целевой, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, социологический, социально-психологический и другие. Специфика изучения проблемы потребовала обращения к теории и практике государственного строительства, взаимодействия государства и гражданского общества, особенно в кризисных ситуациях, а также к новым научным достижениям теории права и государства, истории политических и правовых учений, конституционного, муниципального и других отраслей права.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные научные положения, сформулированные в государственно-правовой и историко-правовой науке. Для разработки темы и решения поставленных задач использовались материалы по общей теории государства и права, конституционному и муниципальному праву и другим отраслевым правовым наукам.

Выводы и фактические рекомендации во многом основываются на трудах ученых: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, С. Н. Бабурина, А. С. Бондаря, А. В. Васильева, В. И. Васильева, Р. Ф. Васильева, Б. Н. Габричидзе, А. Ю. Дворниченко, Б. П. Елисеева, Н. А. Емельянова, Н. П. Ерошкина, Н. А. Коваленко, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, Г. В. Мальцева, С. А. Мельников, Е. Е. Некрасова, B.C. Прониной, А. А. Сенцова, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, И. А. Умновой, В. И. Фадеева, И. Я. Фроянова, Н. В. Черноголовкина, В. Е. Чиркина, Т. М. Шамбы, Д. Ю. Шапсугова, А. И. Экимова, В. Ф. Яковлева.

Эмпирическую базу исследования составили:

— нормативно-правовые акты;

— архивные материалы;

— теоретические работы ученых юристов;

— материалы периодической печати исследуемого периода;

— мемуары участников событий.

Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что избранные подходы при разработке проблемы создают условия для нового направления исследовательской работы и позволяют дать объективную характеристику государственно-правовых процессов в период Февральской революции и строительства демократического государства, показать борьбу вокруг организации верховного органа власти в стране.

Вводя в научный оборот новые материалы и рассматривая уже известные вопросы, автор диссертационного исследования стремился найти новые подходы, учесть не только обстановку, но и характер мышления прошлых лет. Полученные разработки, состоящие в определении оптимальных путей сотрудничества федерального центра и российских регионов, помогут выделить основные направления правотворчества в период становления демократического, правового государства.

Прикладное значение работы состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут подсказать правильное решение проблем взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе — в преподавании курсов по истории отечественного государства и права, конституционного права России, муниципального права, при подготовке учебных пособий, а также в формировании мировоззрения депутатов, государственных служащих, сотрудников органов местного самоуправления, учёных и специалистов в данной области знаний.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации получили отражение в опубликованных работах. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории и истории государства и права Российского государственного торгово-экономического университета. Полученные результаты обсуждались на научно-практических конференциях: «Гражданское общество: история, теория, современность» (Белгород, 2002), «Культура: методология исследования, опыт и проблемы преподавания» (Белгород, 2002) и используются в учебном процессе по дисциплинам '"История отечественного государства и права", «Муниципальное право».

Структура работы обусловлена особенностями авторского подхода к разработке избранной темы. В её основу положен проблемно-хронологический принцип. Работа состоит из введения, трех глав, которые объединяют девять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное диссертационное исследование позволяет автору констатировать непреложный факт — короткий период с февраля по октябрь 1917 года понадобился России, чтобы отказаться от монархии, и начать построение демократического государства. Такой глубокий качественный сдвиг не мог произойти без промежуточных ступеней: а) к концу 60-х годов XIX века, под влиянием множества факторов, в том числе либеральных реформ Александра И, началось «гармоничное» превращение абсолютной монархии в конституционнуюб) Февральская революция 1917 года ускорила этот процесс, явилась его катализатором, и уже в июле Российское государство приступило к построению демократического общества.

В развитии российской государственности в 1917 году можно выделить три этапа. В феврале-июне государственность развивалась по восходящей линии, характерной особенностью этого периода была реорганизация государственных органов и самоуправления.

Второй этап приходится на июль-август 1917 года, он явился кульминационным для развития государственности, — Россия стала на путь построения демократического государства. Но кредит доверия правительства у населения был исчерпан, оно не сумело покончить с беспорядками, показало свою несостоятельность в экономике.

В период с августа по октябрь, на третьем этапе развития государства, стали преобладать деструктивные процессы. Возникли местные «государства-автономии». Влияние правительства стало падать, что неизбежно повлекло за собой потерю контроля над провинциями. По всей России была создана и функционировала сеть Советов, имевшая довольно стройную организацию и оказывающая влияние на большое число людей, входящих в разные социальные группы. Советы приняли на и ряд государственных функций, важнейшей из которых являлось создание органов местного управления — местных Советов, которые расшатывали политические и организационные устои государственности.

Труды отечественных государствоведов и архивные материалы позволяют определить основные тенденции развития государства в России в период с февраля по октябрь 1917 года. С политической обстановкой связаны: специфика управления государством, развал чиновничества и офицерства, смена кадров в государственных органах управления, усиление в них «левых» сил. Другие тенденции связаны с экономическим развитием: развал государственного сектора экономики привел к дестабилизации управления экономикой. Наконец, возникли тенденции, которые проявились в организационной структуре государства: демократизация его низовых органов управления и самоуправления, децентрализация управления, попытки создания автономий и федерации. Эти явления привели к росту сепаратистских настроений и к попыткам расчленения страны, ряд этих тенденций вели к разрушению государства.

В ходе Февральской революции изменилась форма правления государства, его социальная характеристика: Россия стала республикой.

Однако вся система отношений центра и мест еще была недостаточно урегулированной. Важнейшие тенденции развития государствадемократизация, децентрализация оказались взаимосвязанными: идущая снизу демократизация становилась более действенной, когда расширялись полномочия местных органов власти и самоуправления. Эти тенденции сами по себе не могли быть разрушительными для государства, но в условиях 1917 года они ослабляли государственность и прежде всего единство страны, усиливая местную власть в ущерб центральной. Все это создавало условия для изменения формы государственного устройства — от унитаризма Россия шла к федерализму.

Вследствие разобщенности и противоречий между региональными политическими группировками попытки установить между собой федеративные связи оказались для них безуспешными, и федерализм переродился в свою противоположность — в сепаратизм.

Таким образом, изучение опыта государственного строительства в России после Февральской революции с февраля по октябрь 1917 года позволяет сделать следующие выводы:

1. Февральская революция завершила превращение России из абсолютистского государства в демократическое.

2. Демократизация и децентрализация управления в условиях политической стабильности не являются негативными факторами для государственного строительства. Однако в 1917 году при отсутствии организационного и политического единства центра и мест они вызвали ослабление государственного единства, связей между регионами.

— 3. Двоевластие в 1917 году породило противостояние двух противоположных политических систем, что явилось непреодолимым препятствием для завершения строительства демократического государства.

4. Изучение и анализ практики государственного строительства в период 1917 года позволили выявить следующее:

— влияние демократизации на административную систему управления и формы её реконструкции и приспособления;

— взаимодействие демократизации и децентрализации и их влияние на степень государственного единства страны;

— эволюцию унитаризма, появление в связи с этим различных форм автономии и федерации и преемственность этих форм в последующем государственном развитии.

5. По мнению диссертанта, не менее поучительной для современного государственного строительства является проблема ломки старого аппарата. Министерство внутренних дел Временного правительства при реконструкции органов управления заботилось о том, кому надлежит выполнять жизненные функции в период реорганизации. Именно по этой причине во многих регионах после Февральской революции были попытки сохранить, например, старые кадры судей для рассмотрения дел, I I предпринимались попытки обеспечить действительную самостоятельность судей. Однако на местах не понимали важность подобных требований и разрушали те структуры, которые могли бы служить новому государству и обществу. Абсолютное отрицание преемственности государственных институтов пользы не принесло и это следует учитывать и сегодня.

6. Другая проблема государственности — это вопрос о самоуправлении. Советская литература замалчивала, что в 1917 году самоуправлением считали не только Советы, но и земские собрания и городские думы, в которых был аккумулирован значительный демократический потенциал. По нашему мнению, до настоящего времени не утратили актуальности выработанные учеными и установленные Временным правительством России критерии действительной самостоятельности самоуправлений: наличие собственной, не дублируемой другими органами, компетенции;

— право нормотворчества и обязательность выполнения постановлений ¦двя населений4'' ^ финансовая независимость, наличие стабильных доходов, удовлетворявших нужды региона, платежеспособность;

— признание юридическим^лица?1и*> J.

Однако механизм реализации этих условий на демократической основе продуман не был. Востребованность демократического потенциала в ходе последующих революционных событий оказалась весьма кратковременной и относительной, этот потенциал уменьшался по мере свертывания политического пространства, все более монополизировавшегося большевистской партией.

Создание и последующая эволюция органов власти и местного самоуправления в Советской России показали, что тоталитаризм не нуждался в демократических органах управления как в центре так и на местах. Понадобилось прожить целую эпоху с ее горечью и разочарованиями, чтобы демократические идеи управления снова стали пробивать себе дорогу.