Особенности развития и реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Республике Саха (Якутия)

Актуальность исследования. Проблема жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) — это узел многочисленных социально-экономических противоречий общества, обостренных кризисным состоянием экономики России. Переход на рыночные отношения отрасли заставляет полностью менять весь экономический механизм. В прошлом одним из основных достижений социализма считался низкий уровень и стабильность платы за жилищно-коммунальные услуги. Достаточно сказать, что размер квартплаты не менялся с 1927 г. до 1991 г., а доля оплаты жилищно-коммунальных услуг населением не превышала до 1997 г. 3−5% совокупных доходов средней по достатку семьи. Жилье содержалось в основном за счет общественных фондов потребления, т. е. главным образом за счет бюджета. Существовала и до сих пор сохранилась разница цен и тарифов для разных потребителей: тарифы для населения на электрои теплоэнергию, воду, канализацию и газ ниже, чем для производственных предприятий.

Таким образом закладывалось и продолжается до сих пор перекрестное финансирование ЖКХ. Затраты на эксплуатацию жилого фонда и оказание коммунальных услуг до сих пор не окупаются действующими тарифами для населения и поэтому отрасли требуются крупные бюджетные дотации. В целом погашение затрат в 19 951 997 гг. составляло около 10%, в 1998 г. — 30−50%, в 1999;2000 гг. по разным оценкам стабилизировалось на уровне 55−70% и эта пропорция сохраняется до настоящего времени.

До последнего времени сохранялась политика утверждения пониженных, значительно ниже себестоимости, тарифов на услуги коммунального хозяйства, включая газ, электроэнергию и транспорт, для бюджетных учреждений и сельского хозяйства. Существует множество категорий населения, пользующихся льготами при оплате услуг ЖКХ. Такая политика не отвечает рыночным условиям хозяйствования и не стимулирует экономии ресурсов. С другой стороны, экономическими законами не оправдано выполнение функций общественных фондов отдельными отраслями общественного производства.

Одной из ключевых стала проблема нормирования расходования ресурсов и формирования тарифов и цен на услуги и продукцию ЖКХ. В прошлом более 80% жилищно-коммунального хозяйства были ведомственными и их убытки финансировались за счет прибылей этих ведомств или централизованно российскими и союзными министерствами. Дотации северным предприятиям ЖКХ в составе их расходов составляли незначительную долю, а поскольку остаток неизрасходованной прибыли в то время полностью перечислялся в бюджет, то им была безразлична сумма этих убытков. С переходом к рыночным отношениям положение изменилось. Большая часть объектов ЖКХ передана в подчинение местным органам власти и они стали муниципальными, а их убытки должны дотироваться из местных бюджетов. Поэтому вопросы экономики ЖКХ, его доходы и расходы, должны стать объектом самого тщательного анализа и изучения для муниципальных и республиканских органов власти.

Степень разработанности проблем исследования. В России проблемы ЖКХ изучены недостаточно. Проведенные исследования в большинстве своем посвящены европейской территории России и югу Сибири. Они не затрагивали аспекты жизнеобеспечения в условиях Крайнего Севера. Не ставились вопросы функционирования ЖКХ в условиях сезонного завоза, экстремально сурового климата, географической отдаленности и труднодоступности некоторых территорий.

Объектом исследования является экономика и организация жилищно-коммунального хозяйства в Республике Саха (Якутия).

Предметом исследования являются экономические, финансовые и социальные отношения в жилищно-коммунальном хозяйстве в условиях перехода к рыночным отношениям и местному самоуправлению.

Целью работы является определение региональных и отраслевых особенностей экономики жилищно-коммунального хозяйства и методов его реформирования в условиях Севера на примере Республики Саха (Якутия).

Для достижения этой цели поставлены и решены следующие задачи:

— изучение регионально-экономических основ функционирования жилищно-коммунального хозяйства;

— выявление потенциала экономики жилищно-коммунального хозяйства при переходе на рыночные отношения;

— определение региональных особенностей развития жилищно-коммунального хозяйства и его значение в условиях Севера;

— обоснование принципов и методов эффективного функционирования отрасли с учетом экономических особенностей ЖКХ;

— разработка перспективных направлений, темпов, пропорций и уровней эффективного реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Республике Саха (Якутия).

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды ряда ученых, касающиеся особенностей функционирования жилищно-коммунального хозяйства, таких как Абалкин Л. И., Вернадский В. И., Таги-Заде Ф.Г., Бакутис В. Э., Лунц Л. Б., Бычковский И. В., Лавров В. А., Ламперт Хайнц и д.р.

Учитывая особую важность проблем жилищно-коммунального хозяйства и проходящие процессы реформирования, Правительства России и Якутии приняли ряд важных законов и постановлений, создающие правовое поле для совершенствования экономико-правовых отношений в отрасли. В частности, полностью изменяется порядок предоставления льгот и субсидий, меняется весь механизм социальной защиты.

По проблемам ЖКХ в последние 15 лет издано множество работ, посвященных функционированию муниципального хозяйства в различных регионах страны. Однако проблемам жизнеобеспечения именно северных территорий уделено недостаточно внимания.

Множество нерешенных задач остались за рамками настоящего исследования, поскольку сознательно было уделено внимание лишь важнейшим из них, ввиду ограниченности объема диссертационной работы.

Методы исследования. При выполнении работы применялся системный подход с методами статистического и экономического анализа данных, экспертных оценок, а также нормативный метод.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

— обоснована и доказана необходимость бюджетной поддержки жилищнокоммунального хозяйства и невозможность сокращения затрат бюджета за счет отказа от дотирования отрасли. Это обусловлено диспропорцией между низкими доходами населения и высокими расходами отрасли ЖКХ в регионах Крайнего Севера. Расчеты показали, что для достижения уровня окупаемости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг в зоне Арктики придется поднять тарифы в 12−15 раз, в улусах (районах) центральной и южной Якутии — в 6−8 раз, а в среднем по республике (с учетом городов) — в 3 раза. При таких тарифах практически все население республики получит право на бюджетные субсидии. Бюджетное финансирование завоза топлива и товаров производственного назначения и исключение этих затрат из расчета тарифов позволит снизить ожидаемый их рост и смягчить его последствия для населения Северных регионов;

— выявлены противоречия (несоответствие фактических и нормативных расходов) в определении норм потребления расходуемых ресурсов на основании применения сравнительно-сопоставительного анализа нормативных документов и практических исследований в Якутии, России и за рубежом. Они заключаются в том, что нормы потребления основаны на нормах строительного проектирования и не соответствуют реальному потреблению ресурсов. Полученные результаты позволили сделать и обосновать вывод о важности перехода от разработки норм расхода ресурсов к учету их фактического потребления. Принятие таких мер включает механизмы заинтересованности в экономном использовании ресурсов на всех уровнях производства и потребления. Оплата потребления по фактическому расходу, вместо нормативного, дает снижение затрат в зависимости от специфики потребителя до нескольких раз;

— дано научное обоснование целесообразности применения соответствующих региональным особенностям материалов и технологий на основе исследований, проводимых управлением новых технологий Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики PC (Я) и сравнительного анализа российского и зарубежного опыта их внедрения. Полученные результаты исследований позволили сделать вывод о высокой эффективности внедрения современных технологий в первую очередь на крупных объектах, в отличие от существующих представлений, которые предполагают внедрение поквартирного учета. Внедрение учета на крупных объектах обуславливает более высокую экономическую эффективность и уменьшает сроки окупаемости в 2−3 раза по сравнению с организацией поквартирного учета.

Практическая значимость исследования заключается в том, что положения и выводы диссертации могут внести определенный вклад в улучшение функционирования и финансирования ЖКХ. Сделанные в работе выводы и предложения частично использованы государственными и местными органами власти в выборе стратегии и тактики реформы жилищно-коммунального хозяйства, а также в научных разработках, выполненных с участием автора:

— стратегия социально-экономического развития PC (Я) до 2015 г. (2001);

— концепция развития и размещения производительных сил в PC (Я) на период до 2010 г. (2003);

— укрепление экономической безопасности Республики Саха (Якутия): сущность, критерии, факторы (2001);

— программа социально-экономического развития Олекминского улуса на период до 2005 г. (2000);

— программа социально-экономического развития муниципального образования г. Якутск на период 2003;2007 гг. (2002);

— программа социально-экономического развития муниципального образования Оймяконский улус в условиях местного самоуправления на период 2003;2007 гг. (2003);

— программа социально-экономического развития муниципального образования Хангаласский улус в условиях местного самоуправления на период 2003;2007 гг. (2003);

— грант РФФИ «Арктика» (2002).

На защиту выносятся следующие защищаемые положения:

— в основе системы управления жилищно-коммунальным хозяйством должно быть рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между собственником-домовладельцем, управляющей организацией, подрядными организациями и контролирующими органами;

— необходимо сместить приоритеты реформирования на конструирование экономических механизмов, направляющих интересы предприятий ЖКХ на повышение эффективности их деятельности и энергоресурсосбережение;

— целесообразно налаживание учета фактического расходования всех ресурсов. Экономное расходование материальных и финансовых ресурсов, применение современных технологий и нетрадиционных методов получения энергии, особенно с учетом сложных климатических условий и дефицита топливных ресурсов, может значительно снизить затраты.

Апробация результатов исследования. Теоретические и практические положения диссертации изложены в научных отчетах института и доложены на научно-практических конференциях: «Ломоносов-97» (1997), «Градосфера» (1998), «Интеграция XXI век» (2000), «Молодежь и экономика PC (Я)» (2001), «Местное самоуправление в PC (Я), правовые, социально-экономические и финансовые проблемы» (2004), а также в исследованиях, проводимых при поддержке РФФИ по гранту «Арктика» (2000;2002).

По результатам исследований были написаны соответствующие разделы в программах социально-экономического развития Олекминского (2000), Оймяконского (2002) и Хангаласского улусов (2002), в программе социально-экономического развития муниципального образования г. Якутск (2003), а также в следующих работах: «Укрепление экономической безопасности Республики Саха (Якутия): сущность, критерии, факторы» (2001), «Концепция развития и размещения производительных сил на период до 2010 г.» (2000), «Стратегия социально-экономического развития PC (Я) до 2015 г.» (2001).

Представлялись предложения по улучшению экономического положения отрасли Парламенту и Правительству PC (Я). Автор принимал участие в работе ведомственной комиссии по определению основных положений и проведению реформы ЖКХ в г. Якутске. По заказу Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики сделана экспертиза проекта по теплои электроснабжению поселка Кыс-татем.

По теме диссертации опубликовано 12 работ общим объемом более 2 п. л.

Степень достоверности результатов проведенных исследований. Диссертация подготовлена на базе нормативно-правовых документов Правительства РФ и PC (Я), Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики, официальных материалов Государственных комитетов РФ и PC (Я) по статистике, данных Министерства внешнеэкономических связей и Министерства экономического развития PC (Я). Достоверность полученных результатов диссертационной работы подтверждается использованием научных работ крупных ученых в области жилищного и коммунального хозяйства.

Структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя 10 параграфов, заключения, списка литературы и приложений. Объем работы — 130 страниц машинописного текста. В работе имеются 11 таблиц, 12 рисунков, 4 приложения. Список использованной литературы включает 118 изданий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Крупнейшими затратными направлениями в бюджете PC (Я) являются образование, жилищно-коммунальное хозяйство и здравоохранение. При этом ЖКХ находится в самом тяжелом положении, так как после начала реформ, отрасль не имея достаточных финансовых и материальных ресурсов, приняла на себя всю тяжесть ранее накопившихся проблем.

Развитие ЖКХ в регионах Севера долго находилось вне сферы активных научных исследований. Это привело к тому, что до сих пор нет целостной концепции модернизации и развития ЖКХ северных регионов в условиях рыночной экономики. Разрозненные и немногочисленные попытки создать такую концепцию были обречены на неприятие. Причиной этого является то, что существует крайне мало именно научных исследований в данной области. Наблюдается преобладание отраслевых разработок при почти полном отсутствии научных. Недостаток финансов в отрасли не позволяет заказывать масштабные научные исследования, особенно касающиеся проблем отдельных регионов.

Переход в целом экономики России к фазе экономического роста и развития неизбежно вызовет экономический подъем в субъектах федерации, что должно непосредственно отразится и на предприятиях коммунального комплекса.

Анализ современного состояния ЖКХ в соответствии с целью и задачами исследования дает основание сформулировать следующие основные выводы:

1. Активно проводимая с 1992;1993 гг. реформа с целью перевода ЖКХ на рыночные условия пока выразилась лишь в увеличении тарифов на услуги. Мероприятия по сокращению расходов отрасли практически не осуществлялись в прошлом и крайне мало в настоящем. Объемы предусмотренного на эти цели финансирования минимальны. Одним из существенных резервов снижения затрат является повсеместное налаживание учета расхода ресурсов на всех уровнях — у производителя, транспортировщика и потребителя, которое по разным оценкам позволит снизить расходы на воду, тепло и газ до 50%. Значительным резервом является упорядочение системы нормирования трудозатрат и оплаты труда структуры управления ЖКХ.

Из перспективных, но мало применяемых на практике, направлений, которые могут приблизить порог самоокупаемости, можно выделить несколько основных: экономия и эффективное использование, как ресурсов, так и финансовых средствиспользование позитивных моментов зарубежного и российского опыта в жилищной политикевнедрение эффективных форм собственности и управления собственностью.

Очень важно уделить пристальное внимание вопросам улучшения качества обслуживания населения. Владельцы и арендаторы жилья практически не участвуют в оценке количества и качества оказываемых услуг, а их поставщики до сих пор действуют без всякой ответственности за результаты своего труда. Не включаются и механизмы демонополизации.

В целом, отрасль ЖКХ во всех муниципальных образованиях убыточна. Лишь 29% предприятий имеют прибыль, да и те сосредоточены в основном в городах и крупных населенных пунктах. Убытки, полученные в результате деятельности, финансируются централизованно из бюджета через счета ГУЛ «Управляющая компания». Такая схема имеет как положительные, так и отрицательные стороны. С одной стороны, централизованное распределение финансов дает возможность надежнее контролировать направление расходования средств, снизить их нецелевое использование и более эффективно перераспределять средства туда, где в них возникает необходимость. С другой стороны, как и всякая централизация, такая схема раздувает бюрократический аппарат и замедляет движение средств. Например, средства, получаемые от населения предприятиями в улусах сначала идут на счета ГУЛ «Управляющая компания», а потом обратно, зачастую со значительными задержками. Вопрос предоставления в распоряжение улусного предприятия ЖКХ собранных средств без передачи их в центр решается на уровне МЖКХиЭ и Правительства PC (Я). По тем же причинам во многих улусах существует проблема с выплатой заработной платы и задолженность достигает 3−4 месяцев.

Важнейшим элементом реформы должно стать создание конкурентной среды в системе управления и обслуживания жилищной сферы, что позволит собственникам жилья и объектов коммунального назначения выбирать ту организацию, которая сможет обеспечить необходимый уровень качества работ и услуг по наиболее низким ценам. Развитие конкуренции в жилищно-коммунальной сфере должно осуществляться в целях создания условий для преодоления негативных последствий монопольного положения организаций жилищно-коммунального хозяйства.

Необходимой предпосылкой развития конкуренции является демонополизация жилищно-коммунального хозяйства в сферах деятельности, в которых возможно развитие конкуренции, а в сфере действия естественных монополий, связанных со сложившейся технологией, следует применять методы антимонопольного воздействия.

2. По результатам исследований можно сделать вывод, что достижение экономической эффективности теми методами, которые применялись и применяются, чрезвычайно сложно. Попытки достичь рентабельности носят экстенсивный характер — потратили больше, поднимем тарифыинфляция высокая — поднимем тарифы. При этом направление на снижение затрат в отрасли существует, но лишь в теории. Однако, несмотря на общую низкую эффективность работы, уровень окупаемости затрат ЖКХ в республике поднялся с 3−5% в советское время до 50−55%, а по некоторым оценкам и несколько выше.

Дальнейший рост доходов за счет повышения тарифов оказался затруднен, в первую очередь социальными факторами. Уже в 1998;1999 гг. сложилась стойкая тенденция — на очередное повышение тарифов население реагирует всплеском неплатежей. Планируемое резкое повышение тарифов до уровня себестоимости на фоне текущего благосостояния общества приведет к тому, что у значительной части населения уровень коммунальных платежей достигнет предельного разрешенного законом уровня 25%. Это можно считать введением «коммунального налога» на малоимущие слои населения, налога вдвое превышающего подоходный.

В 2003 г. расходы бюджета на покрытие убытков отрасли составили 5 млрд руб., из которых 2,6 млрд руб. ушло на поддержку улусов и 2,4 млрд руб. на Ленек, Мирный, Нерюнгри и Якутск. Значит, чтобы сегодня выполнить положения реформы о переходе отрасли на самоокупаемость необходимо в 31 улусе вместо собранных в 2003 г. 540 млн руб. собрать 3,14 млрд руб. (почти в 6 раз больше), а в городах вместо 2,2 млрд руб. собрать 4,8 млрд руб. (в 2,2 раза больше). При этом нельзя упускать из виду тот факт, что уже сегодня 196 тыс. чел. пользуются льготами в объеме 460 млн руб. (данные за 2003 г.) и их никакие повышения тарифов не коснутся.

Таким образом можно сделать вывод, что повышение тарифов для населения на ЖКУ до уровня себестоимости при текущей экономической политики отрасли не позволит снизить нагрузку на бюджеты всех уровней. Произойдет лишь перенаправление средств с дотирования отрасли на социальную поддержку населения.

3. Крупнейшей статьей затрат жилищно-коммунального хозяйства на территории PC (Я) являются затраты на отопление и электроснабжение. На период действия реформы ЖКХ предусмотрен целый комплекс мер по техническому перевооружению и модернизации оборудования, налаживании учета и капитальному ремонту объектов ЖКХ, а также предусмотрено проведение аудиторской проверки каждого объекта с выдачей паспортов, что даст возможность определить фактические параметры каждого объекта и в дальнейшем позволит при разработке энергосберегающих мероприятий более детально их прорабатывать. Только одно это мероприятие может дать до 15−20% экономии энергии.

Переход на широкое применение современных видов теплоизоляционных материалов. Реализация этих планов позволит снизить потери тепла в сетях в 2 и более раз по сравнению с традиционными материалами, снизить стоимость строительства сетей на 30−50%, многократно уменьшить эксплуатационные затраты за счет повышения срока службы материалов и снижения трудоемкости их обслуживания.

Еще один путь снижения затрат — полная комплектация всех объектов ЖКХ приборами учета электроэнергии. Одно это согласно оценке специалистов ГУЛ ЖКХ PC (Я) сократит затраты на оплату электроэнергии на 23−25%.

Еще одна практически не исследованная проблема — эффективность управления собственностью. В результате исследований выяснилась, что наиболее эффективной формой собственности на жилье оказались частные арендные дома, а наименее эффективно — муниципальное жилье, особенно с приватизированными квартирами. Эффективность функционирования частных домов превышает эффективность муниципальных с приватизированными квартирами в 6,5 раза.

Это подтверждается мировой практикой: в зарубежных развитых странах в структуре городского жилья наибольшее место занимают частные арендные и частные односемейные дома (то же самое было и в дореволюционной России), наименьшее — муниципальное жилье.

На сегодняшний день в России и ее субъектах сложилась неэффективная структура городского жилья, резко деформированная в сторону наименее эффективных форм. Кроме того, они постоянно воспроизводятся, усугубляя проблемы коммунального хозяйства. Поэтому одним из важных направлений реформирования ЖКХ должно стать изменение структуры собственности — сокращение доли неэффективных форм городского жилья и увеличение доли эффективных.

Результаты научной работы показали, что для решения поставленных перед отраслью задач по экономическому возрождению необходимо сместить приоритеты в сторону повышения эффективности отрасли, шире использовать современные технологии, искать альтернативные источники дефицитной на Севере энергии. Например, арктическая зона республики потенциально богата малыми реками. По данным Института физтехпроблем Севера, их потенциал составляет более 40 млрд. кВт.ч. В разное время проводились и исследования по использованию ветряных электрогенераторов, приливных течений. Нельзя сбрасывать со счетов и атомную энергетику. Проводимая более 10 лет генеральная линия по повышению тарифов выполнила свою задачу насколько это было возможно. Дальнейшее повышение тарифов несет и социальные проблемы и новые расходы, а экономия средств минимальна.

Можно сформулировать следующие выводы:

1. Говорить о появлении конкуренции в ЖКХ сегодня преждевременно, так как основным признаком конкуренции является реагирование цены на колебания спроса и предложения. Сегодня на рынке коммунальных услуг цена не испытывает влияния закона спроса и предложения и по прежнему опирается лишь на издержки производства. Поэтому можно сделать вывод об отсутствии конкуренции на рынке коммунальных услуг, несмотря на присутствие в сфере коммунального обслуживания частных предприятий.

2. В условиях низкой экономической эффективности работы отрасли в целом необходимо приоритетными направлениями на ближайшие годы избрать следующие: создание механизмов конкуренции в отрасли там, где это возможно, и введение жесткого государственного контроля тарифообразования в сфере интересов естественных монополий.

3. С учетом низких доходов подавляющей части населения PC (Я) и высокими расходами отрасли, при повышении тарифов до уровня себестоимости необходимо решить проблему социальной защиты населения. Проведенные исследования показали, что наибольший эффект дала бы принципиально другая схема, учитывающая не только уровень дохода населения, но и географическое место проживания и качество жилья.

4. Исследование экономической эффективности эксплуатации жилья показало, что в республике преобладает муниципальное жилье с частично приватизированными квартирами, которое обладает минимальной эффективностью в эксплуатации.

5. Расточительное расходование материальных ресурсов одна из важнейших проблем ЖКХ. Налаживание учета электроэнергии, водои теплопотребления позволяет снизить затраты на треть и выше при сохранении объема оказываемых услуг.

6. Необходимо совершенствование структуры управления отрасли и оптимизация финансовых потоков, чтобы исключить задержки финансирования улусных предприятий.

7. В условиях Севера наибольшая доля затрат приходится на закупку и завоз топлива — около 70% в среднем по республике, а в зоне Арктики и до 85%. Необходимо изучить возможности использования альтернативных и нетрадиционных источников энергии (ветер, малые гидроэлектростанции, горючие сланцы).

8. В условиях Арктики доходы от оказания коммунальных услуг населению составляют менее 10% от расходов, а в среднем по всем улусам около 17%. Повышение величины тарифов до уровня, обеспечивающего рентабельность отрасли, приведет к тому, что практически все население будет получать субсидии из бюджета. Таким образом, бюджет не получит ожидаемой экономии, а лишь изменится направление финансирования — вместо предприятий отрасли это будет население. В целях обеспечения социальной справедливости и выравнивания ценовых диспропорций целесообразно северный завоз и хранение горюче-смазочных материалов и товаров производственно-технического назначения в регионах с сезонным завозом финансировать за счет бюджета, а все остальные затраты включить в тарифы по себестоимости.