Регулирование бюджетных инвестиций в рамках социально-экономической политики региональных органов власти

Актуальность темы

исследования. Приоритетной задачей органов власти российских регионов является разработка эффективной социально-экономической политики. Важным элементом указанной задачи является формирование обоснованной региональной инвестиционной политики, включающей рациональное регулирование инвестиционного процесса в регионе в целом и бюджетных инвестиций в частности.

В настоящее время органы государственной власти многих регионов и, в особенности, регионов, характеризующихся высокой степенью развития производственно-экономического потенциала, сталкиваются с проблемой отсутствия действенных механизмов управления процессом принятия инвестиционных решений на территориальном уровне. Это обусловлено, прежде всего, высокой степенью концентрации собственности на средства труда в регионе в руках крупных финансово-промышленных групп, преследующих собственные цели, подчас диаметрально противоположные целям гармоничного развития экономики и социальной сферы региона. Мурманская область является типичным представителем данной группы регионов.

Ввиду наличия указанной проблемы, в условиях отсутствия объективных возможностей влиять на инвестиционные решения крупных промышленных предприятий региона, важными направлениями инвестиционной политики территориальных органов власти должны стать обоснованные действия по обеспечению рациональных пропорций воспроизводства основных фондов в социальной сфере (поскольку для нее бюджетный инвестиционный ресурс безальтернативен) и оказание адресной государственной поддержки малому и среднему предпринимательству в осуществлении конкретных инвестиционных проектов.

Указанные предпосылки предопределяют актуальность задачи формирования механизма определения оптимальных пропорций распределения инвестиционных ресурсов между отраслями социальной сферы региона, а также разработки критериев отбора конкретных инвестиционных проектов для целей оказания мер государственной поддержки средствами региональной инвестиционной политики.

Степень разработанности проблемы. Проблемам методологии региональной инвестиционной политики субфедерального уровня в современной России посвящено множество работ отечественных ученых-регионалистов (Г.П. Лузин, Ф. С. Тумусов, А. Г. Гранберг, Ю. Н. Гладкий, А. И. Чистобаев, В. В. Бочаров и др.). Отдельные авторы наряду с определением общих принципов формирования и реализации инвестиционной политики, уделяют также существенное внимание вопросам оценки эффективности применения конкретных ее инструментов для экономики региона (В.П. Жданов, Н. В. Игошин, И. Гришина, И. Ройзман, А. Шахназаров). Особенности социальной сферы как объекта государственных инвестиций освещены в работах В. Лексина и А. Швецова.

Изучение инвестиционной проблематики регионального уровня государственного управления зарубежными исследователями начались в середине прошлого века работами М. Калецки, Н. Калдор, Р. Солоу, и др. и получили свое развитие в работах Р. Барро, Х. Сала-и-Мартин, Н. Мэнкью и др.

Отдельным направлением исследований по инвестиционной тематике является оценка эффективности инвестиций. Эта тема, будучи детально изученной в части оценки эффективности инвестиций в коммерческие инвестиционные проекты, обнаруживает существенные пробелы в области оценки эффективности государственных инвестиций, и прежде всего, инвестиций в социальную сферу. Данное положение обусловливает необходимость научной проработки указанной проблематики.

Целью исследования является разработка рациональной системы распределения бюджетных инвестиций в рамках социально-экономической политики региональных органов власти.

Поставленная цель определяет необходимость решения следующих задач:

• выявление роли бюджетных инвестиций в социально-экономической политике региона;

• анализ и систематизация методов осуществления инвестиций из регионального бюджета;

• проведение анализа текущих процессов в инвестиционной сфере Мурманской области;

• обоснование критериев оценки эффективности применения мер адресной государственной поддержки, предполагающих использование бюджетных средств, к инвестиционным проектам частных инвесторов;

• разработка методики определения объемов и пропорций распределения инвестиций из регионального бюджета.

Объектом исследования являются бюджетные инвестиции региона и воспроизводство основных фондов в отраслях социальной сферы Мурманской области.

Предметом диссертации является методическое обеспечение инвестиционной политики региональных органов власти в части использования бюджетных средств на инвестиционные цели.

Методология исследования базируется на системном подходе, определяющем представление об инвестиционной сфере региона как о системе взаимосвязанных элементов, взаимодействующих между собой и внешней средой. Для решения задач исследования применяются также экономико-статистические методы: индексный, графический, математического моделирования. В заключительном разделе исследования используется методология финансового анализа.

Защищаемые положения:

1. Распределение капитальных вложений из регионального бюджета между отраслями социальной сферы региона подчиняется регламентированному алгоритму, в основе которого лежат критерии «абсолютной потребности» отрасли-реципиента в капитальных вложениях и «региональной общественной эффективности» оцениваемых проектов.

2. Адресную поддержку инвестиционных проектов коммерческой направленности (в форме инвестиционного налогового кредита, бюджетного кредита и государственной гарантии) следует осуществлять в рамках региональной инвестиционной программы в системе целей социально-экономического развития региона, определяемых с учетом критериального показателя чистой бюджетной эффективности.

3. Для регулирования бюджетных инвестиций субъекта РФ, осуществляемых в форме капитальных вложений в отрасли социальной сферы региона и в форме поддержки частных инвестиций методами региональной инвестиционной политики целесообразно создание специального механизма управления, предусматривающего образование «регионального бюджета инвестиций» .

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1. Предложен показатель региональной общественной эффективности инвестиционных проектов в социальной сфере, включающий расчет коэффициента региональной общественной значимости проекта и позволяющий провести обоснованное сопоставление эффекта от осуществления данного проекта для населения территории и капитальных расходов регионального бюджета, требуемых для его реализации.

2. На основе показателей отраслевой потребности в капитальных вложениях и «региональной общественной эффективности» проекта разработан алгоритм определения объемов и пропорций распределения капитальных вложений из регионального бюджета в проекты предприятий отраслей социальной сферы.

3. Обоснована инвестиционная природа таких инструментов региональной инвестиционной политики, как инвестиционный налоговый кредит, бюджетный кредит и государственная гарантия, что обусловливает целесообразность использования для оценки эффективности их применения показателя чистой бюджетной эффективности.

4. Предложен механизм регулирования бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в отрасли социальной сферы региона и предоставления мер адресной поддержки частных инвесторов, предполагающий формирование «регионального бюджета инвестиций» .

Апробация работы и практическая значимость исследования. Основные положения и выводы диссертации докладывались в администрации Мурманской области, администрации г. Апатиты, в исследовательских подразделениях Кольского научного центра РАН.

Результаты исследования были представлены на международной научно-практической конференции молодых ученых «Экономическое развитие на принципах рыночного хозяйствования», г. Апатиты, апрель 1998 г.- межрегиональной научно-практической конференции «Темпы и пропорции социально-экономических процессов на российском Севере», г. Апатиты, апрель 2001 г.- международной научно-практической конференции «Темпы и пропорции социально-экономических процессов на российском Севере», г. Апатиты, апрель 2003 г.

Предложенные в работе принципы оценки эффективности региональных инвестиционных проектов нашли свое применение при разработке «Концепции социально-экономического развития Мурманской области на период до 2005 г.» и «Стратегии социально-экономического развития г. Апатиты Мурманской области» .

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Исследование проблемы обоснования пропорций распределения инвестиций из регионального бюджета, осуществленное в настоящей работе позволяет сделать следующие выводы:

1. Существенная дифференциация степени экономического развития субъектов РФ предопределяет выраженную территориальную специфику социально-экономических проблем российских регионов. В этих условиях задача решения указанных проблем во многом смещается на субфедеральный уровень управления. Таким образом, главным ресурсом, обеспечивающим решение специфических проблем регионального развития, становятся бюджеты субъектов Федерации. Возникновение и актуальность указанных проблем для региональных властей объективно обусловлена феноменом социальных обязательств государства — конституционно или законодательно зафиксированной совокупности социальных благ (услуг, льгот и т. п.), которые государство, и только оно, обязуется сделать доступными для своих граждан, причем гарантируя для определенной их части и по определенному кругу этих благ бесплатность. Помимо текущих социальных трансфертов реализация социальных обязательств государства, как на федеральном, так и на региональном уровнях, предполагает осуществление капитальных затрат в форме инвестиций в основной капитал отраслей социальной сферы региона. Это положение предопределяет особую значимость бюджетных инвестиций как элемента социально-экономической политики региона — субъекта Федерации. При этом, к бюджетным инвестициям следует относить не только капитальные расходы бюджета, в определении Бюджетного кодекса, но и отдельные меры адресного инвестиционного стимулирования (бюджетный кредит, государственную гарантию и инвестиционный налоговый кредит) в части их использования для стимулирования инвестиционных проектов частных инвесторов, предполагающих получение регионом положительного бюджетного эффекта.

2. Ввиду принадлежности Мурманской области к числу регионов, характеризующихся высокой степенью развития производственно-экономического потенциала, предопределяющей концентрацию собственности на средства труда в руках крупных финансово-промышленных групп, региональные органы государственной власти не имеют возможности существенно влиять на инвестиционные решения входящих в эти группы предприятий. В этой связи первоочередное внимание при формировании региональной инвестиционной политики должно уделяться вопросам рационализации параметров финансирования капитальных вложений в отрасли социальной сферы (поскольку для них инвестиционный ресурс бюджета безальтернативен) и адресной государственной поддержке инвестиционной активности малого и среднего бизнеса.

3. В уровне обеспеченности основными фондами отраслей социальной сферы Мурманской области по сравнению со среднероссийским значением прослеживаются две противоположные тенденции: опережение в стоимостной оценке и отставание в натуральном измерении. Очевидно, это обусловлено влиянием удорожающего фактора Севера при создании объектов основных средств на территории Мурманской области. Однако стоимостное опережение значений обеспеченности указанных отраслей в Мурманской области по сравнению со среднероссийским уровнем составляет менее пятидесяти процентов, в то время как удорожающий коэффициент создания в области основных фондов составляет около 1,5. Это свидетельствует о фактической недообеспеченности отраслей социальной сферы региона (за исключением образования) основными фондами по сравнению с Россией в целом. Кроме того, динамика инвестиций в указанные отрасли слабо коррелирует с динамикой отраслевых объемов начисленного износа. Эти заключения объективно свидетельствуют о недостаточном учете органами власти Мурманской области важнейших факторов обоснования инвестиций в отрасли социальной сферы региона.

4. Оценка динамики использования в Мурманской области отдельных инструментов адресного инвестиционного стимулирования (бюджетного кредита, государственной гарантии и инвестиционного налогового кредита) выявила тенденцию недостаточного их использования вследствие отсутствия критериев и регламентированного порядка отбора инвестиционных проектов для целей оказания государственной поддержки.

Решение указанных проблем может быть осуществлено на основе следующих предложений, являющихся основными результатами исследования:

1. Поскольку овеществленной формой капитальных вложений являются основные фонды, финансирование инвестиций в отрасли социальной сферы региона из территориального бюджета должно осуществляться с учетом состояния уже действующих в данных отраслях основных фондов. Другим фактором, который необходимо учитывать при принятии инвестиционных решений в этих отраслях должна являться их обеспеченность основными фондами по сравнению со среднероссийским значением показателя. Кроме того, региональным органам управления необходимо ориентироваться не только на достижение среднероссийского уровня обеспеченности основными фондами по каждой из отраслей, но и на достижение структуры обеспеченности близкой к среднероссийской. Выполнение этих требований позволит избежать нарастания межрегиональных диспропорций в обеспеченности населения социальными благами, производимыми указанными отраслями. Третьей важной составляющей обоснования инвестиционных решений территориальных властей в социальной сфере являются уникальные особенности конкретного региона.

Учет всех трех важнейших факторов обоснования параметров распределения инвестиций из регионального бюджета возможен на основании использования следующих критериальных показателей: Региональной общественной эффективности, отражающей уровень потребности регионального сообщества в реализации конкретного инвестиционного проектаАбсолютной отраслевой потребности в инвестиционных вложениях из регионального бюджета — величины, характеризующей объем инвестиций из бюджета субъекта Федерации, которые необходимо осуществить для достижения социальной сферой региона среднероссийских уровня и пропорций отраслевой обеспеченности основными фондами.

2. Решение задачи разработки механизма определения объемов и пропорций распределения инвестиций из регионального бюджета на основе предложенных выше принципов целесообразно оформить в виде унифицированного алгоритма, поэтапно регламентирующего процесс принятия инвестиционного решения.

В основу такого алгоритма, разработанного в исследовании, положено использование ведомственно-проектного принципа распределения инвестиционных ресурсов, предполагающего: на первом этапе — межотраслевое распределение инвестиционных ресурсов и, на втором этапе — внутриотраслевое распределение инвестиций между конкретными проектами с использованием предложенных критериев региональной общественной эффективности и абсолютной отраслевой потребности в инвестиционных вложениях из регионального бюджета, а также результатов экспертной оценки межотраслевой группы специалистов.

3. Решение задачи разработки процедуры оценки и конкурсного отбора для оказания государственной поддержки в форме бюджетного кредита, налогового инвестиционного кредита и государственной гарантии приоритетных для экономики региона инвестиционных проектов целесообразно осуществлять на основе существующей методологии финансово-инвестиционного анализа.

Поскольку по своей экономической сути эти инструменты являются инвестиционными вложениями региональных (местных) органов власти в будущее развитие территории, оценку эффективности их применения для стимулирования отдельных проектов следует осуществить на основе сопоставления дисконтированных поступлений и оттоков средств регионального бюджета, генерируемых рассматриваемым проектом. Использование разработанных в исследовании показателей чистого приведенного бюджетного эффекта, удельной бюджетной эффективности, а также отдельных приемов портфельной теории инвестирования позволит сделать процедуру отбора проектов для оказания поддержки более прозрачной и обоснованной.

4. Для эффективного управления бюджетными инвестициями (как в форме прямых бюджетных инвестиций, так и в форме предоставления рассмотренных выше мер государственной поддержки инвестиций) на региональном уровне должен быть сформирован механизм, комплексно учитывающий специфику и коммерческого и социального направлений инвестирования.

С точки зрения автора таким механизмом мог бы стать региональный бюджет инвестиций — специальный сегмент регионального бюджета, интегрирующий все его инвестиционные функции. Его формирование осуществляется в процессе разработки регионального бюджета на предстоящий год, в результате чего устанавливается объем средств, направляемых соответственно в бюджет текущих расходов и в региональный бюджет инвестиций.