Механизм эффективного управления государственным коммерческим имуществом в регионе

Актуальность исследования. Многообразие и равноправие различных форм собственности, защищенных правовыми нормами, являются одним из главных принципов функционирования рыночной экономики. При этом государственная собственность служит одним из ключевых элементов управления экономикой. Меры по регулированию рыночных отношений могут быть эффективными только при наличии у государства мощных экономических рычагов управления. Наличие государственной собственности позволяет усилить социальную направленность экономики, поддержать ее макроэкономическую стабильность, обеспечивает благоприятные условия для работы частного сектора. Одна из причин низкой результативности экономических преобразований в России состоит в недостаточно продуманном преобразовании и неэффективном использовании государственной собственности.

В соответствии с Концепцией управления государственным имуществом РФ [6], принятой в 1999 году, ее стратегическая цель состоит в «обеспечении сохранности, развитии, эффективном функционировании и использовании всех объектов государственной собственности в общенациональных интересах». Общая цель управления государственной собственностью достижима только при условии системного подхода, комплексного решения задач управления. Это означает, что управление госсобственностью ставит также цель эффективного воздействия на использование имущества негосударственных форм собственности. Эффективное управление государственным, коммерческим имуществом является источником значительных поступлений в бюджеты и мощным инструментом развития экономики в целом.

Государственное коммерческое имущество занимает особое место в системе экономической системе регионов России. Становление российского федерализма связано, прежде всего, с экономическими интересами. Значимость субъекта федерации и политический вес его руководителей определяется не социальным, национально-этническим или культурно-историческим потенциалом региона, а его экономикой, финансовым положением и природоресурсными возможностями. Это определяет приоритетность отношений собственности среди объектов государственного регулирования в регионе. А поскольку усиление роли и значимости регионального регулирования является закономерностью настоящего этапа развития страны, постольку проблемы совершенствования управления государственным коммерческим имуществом регионов актуальны для всех регионов России.

Управление экономическим и социальным развитием субъектов РФ должно обеспечивать решение следующих основных задач. Во-первых, способствовать повышению уровня гарантий социальной защищенности населения региона (политических, экономических, правовых и др.). Во-вторых, обеспечивать рост реальных доходов бюджетов за счет создания благоприятных условий для экономического развития региона, создания относительно равных условий для функционирования всех субъектов хозяйствования. В-третьих, способствовать росту потенциала экономического развития региона и условий его реализации, обеспечить рост «показателей экономической безопасности» региона1. Рост экономического потенциала призван обеспечить долгосрочное устойчивое развитие экономики региона. В-четвертых, обеспечивать эффективность управления территорией, в т. ч. путем формирования эффективного государственного сектора экономики. Решение этой задачи предполагает формирование оптимального организационно-экономического механизма управления и является необходимым условием решения прочих задач, поскольку эффективность использования.

1 Показатели экономической безопасности как критерий теоретически допустимого падения экономики официально введены Советом безопасности РФ в 1996 году (распоряжение № 14рсб от 17 октября 1996 года). государственного имущества регионов остается низкой, а резервы ростазначительными.

Основной причиной низкой эффективности государственного сектора экономики является несовершенство экономического механизма управления. Оно, прежде всего, выражается в отсутствии обоснованного и общепринятого понимания целей функционирования государственного сектора экономики. Остается неисследованным вопрос о критериях эффективности управления государственной собственностью. Для управления государственной собственностью коммерческого назначения необходимы специальные показатели эффективности, которые позволяли бы сделать вывод о степени реализации менеджментом всех функций предприятия и обеспечения интересов государства. Механическое перенесение на государственные предприятия, в т. ч. на государственное имущество, показателей и критериев эффективности управления негосударственными коммерческими предприятиями не вполне корректно. Во многом в связи с этими обстоятельствами не проводится достоверный анализ фактической эффективности работы государственного сектора экономики в регионе, анализ эффективности работы представителей государства в советах директоров отдельных предприятий.

Степень разработанности проблемы. Соединение принципов организации рыночного хозяйства с принципами государственного управления и федерализма относилось и относится к числу наиболее сложных проблем как экономического, так и социально-правового характера. Они давно находятся в центре внимания зарубежных ученых, регламентированы многими нормативно-правовыми актами стран, имеющих федеративное устройство и развитую рыночную экономику. В последние годы в связи с формированием и развитием рыночных отношений в России они получили значительное развитие в работах отечественных ученых. Наиболее полно исследованы принципы и факторы формирования системы государственного управления транзитарной экономикой, вопросы форм собственности как элемента системы управления государственным имуществом. В этом направлении выделим работы Н. Волостного, Е. Т. Гайдара, А. Илларионова, В. И. Кошкина, Д. С. Львова, P.M. Нуреева, А. Радыгина, Ф. Шамхалова, В. М. Юрьева, Е. Ясина.

Важными в связи с формированием российского федерализма и региональной экономической политики, являются работы по государственному регулированию территориального развития, выполненные в последние годы Л. И. Абалкиным, А. П. Антюгановым, Е. М. Бухвальдом, А. Г. Гранбергом, В. И Кошкиным, Б. З. Мильнером, В. Н. Лексиным, А. В. Рудневым, В. Н. Федоткиным, А. И. Швецовым. Из работ зарубежных специалистов в этом направлении следует особо выделить публикации Дж. Стиглица, Дж. Тобина. В них обоснована концепция организации системы управления государственной собственностью, исследованы основные методологические проблемы регионального управления.

Широкое развитие в последние годы получили исследования проблем оценки имущества, как условия осуществления приватизационных процедур. В работах зарубежных (Ш. Пратта, Т. Коупленда и др.) и отечественных ученых (А.Г. Грязновой, В. В. Григорьева, В. В. Демшина, М. А. Федотовой и др.) исследованы основные проблемы теории оценки и практики ее применения в условиях России.

Управление государственным коммерческим имуществом предполагает решение вопросов обоснования бюджетных инвестиций, являющихся одним из инструментов повышения эффективности функционирования государственного коммерческого имущества. Определенное развитие официальная методика по отбору инвестиционных проектов [12] получила в работах И. И. Мазура, И. И. Ройзмана, В. И. Терехина и др. ученых.

Наряду с этим практически отсутствуют, несмотря на настоятельную практическую потребность, работы, в которых содержались бы исследования экономического механизма прямого управления государственным имуществом. Это, прежде всего, относится к работам отечественных ученых по критерию и методике обоснования эффективности управления госсобственностью. Некоторые предложения по этому вопросу, содержащиеся в работе А. А. Алпатова, В. И. Кошкина, С. Нагеля, П. Эпштейна и ряда других ученых, представляются теоретически дискуссионными и практически нереализуемыми. Отсутствует практически приемлемая и теоретически обоснованная методика обоснования стратегических решений по управлению госсобственностью.

Недостаточная проработанность теоретических проблем эффективного ¦ф управления госсобственностью нашла свое отражение в некомплексности нормативно-методического обеспечения этого процесса. Система управления государственной собственностью находится только в стадии разработки. Закон РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (№ 161-ФЗ от 14.11.2002) и формируемые на федеральном и субфедеральном уровнях реестры показателей экономической эффективности деятельности АО с долей госсобственности исходят из оценки эффективности только по показателю перечисленной в бюджет прибыли. Представители государства в советах директоров обязаны голосовать за решения, обеспечивающие плановые перечисления в бюджет. Сравнительная эффективность этого решения по отношению к альтернативным не оценивается. Выработка среднесрочной стратегии управления и разработка критериев оценки эффективности управления и использования государственной и муниципальной собственностью предусмотрены в основных направлениях реформирования региональных финансов [84] в качестве важнейшей задачи совершенствования управления государственной и муниципальной собственностью только в середине 2002 года.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационной работы является научное обоснование и разработка методического аппарата экономического К механизма управления государственным коммерческим имуществом в регионе, обеспечивающим его эффективное использование для удовлетворения потребности населения в конкретных товарах и услугах и развития экономического комплекса региона.

Для реализации указанной цели поставлены следующие задачи:

• разработка комплекса теоретических положений, уточняющих состав и иерархию целей управления государственным имуществом региона;

• изучение и систематизация совокупности факторов, определяющих достигнутый уровень использования государственного имущества регионов РФ (на примере Рязанской области);

• формирование критерия эффективности использования государственного имущества региона как количественно измеряемого показателя определяющего степень достижения в управлении целей функционирования государственного коммерческого имущества;

• разработка методического аппарата и процедуры получения обоснованных оценок рыночной стоимости объектов госимущества как элемента критериального показателя региональной эффективности управления государственным имущестовм региона;

• разработка методического аппарата для обоснования условий реформирования ГУЛ и приватизации принадлежащих региону пакетов акций ОАО, соответствующих целям управления госимуществом.

Предмет и объект исследования. Предмет исследования экономические отношения, формирующиеся в процессе прямого управления государственным сектором экономики региона. Объектом исследования является механизм управления государственным коммерческим имуществом субъектов федерации. В состав государственного коммерческого имущества включается имущество ГУЛ и доли государства в имуществе АО, которые по своему профилю могут изменить форму собственности и (или) организационно-правовую форму.

В работе не исследуются вопросы эффективного использования государственной недвижимости и земли.

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретической основой исследования послужили труды отмеченных ранее отечественных и зарубежных ученых в области государственного управления экономикой, регионального развития, эффективности управления. В диссертации развиваются теоретические положения по государственному регулированию территориального развития и экономическому обоснованию управленческих решений. Выполненное исследование основано на методологии и конкретных результатах совокупности научных дисциплин в сферах экономики, управления, финансов. В работе применялись системный и логический анализ, методы финансовой математики и экспертного анализа.

Информационная база исследования включает систему нормативно-правовых актов РФ и отдельных регионов по проблемам управления государственным и муниципальным имуществом, статистическую информацию по репрезентативной выборке предприятий (ГУЛ, ОАО, ООО) федеральной и субфедеральной собственности Рязанской области, информацию КУГИ Рязанской области по системе мер, направленных на совершенствование управления государственным имуществом.

Научная новизна диссертации заключается в разработке экономического механизма управления обеспечивающего более полное достижение целей функционирования государственного коммерческого имущества региона. В отличие от традиционно применяемых в управлении госсектором субъективных оценок соответствия управленческих решений социально-экономическим целям региона предложена количественная оценка вариантов. Разработан методический аппарат сравнительного анализа управленческих решений. Это выражается в следующих полученных лично автором научных результатах:

• Уточнен. состав и иерархия целей управления государственным коммерческим имуществом региона. Высшими целями управления являются обеспечение потребностей населения в товарах и услугах, произведенными предприятиями региона и создание условий для устойчивого экономического развития региона. Достижение этих целей обеспечивается ростом доходов бюджета за счет развития экономики. Рост доходов предполагает рост выручки, прибыли и других экономических показателей.

• Разработана система показателей определяющих результативность использования государственного имущества в соответствии с экономическими целями региона. К ним относятся: налоговые и неналоговые доходы бюджета, изменения стоимости государственного имущества региона.

• Разработан критерий адекватно выражающий экономические цели управления государственным имуществом региона, представляющий собой дисконтированную сумму налоговых и неналоговых доходов бюджета и государственного имущества.

• Предложены процедуры организации работ по оценке стоимости государственного имущества, обеспечивающие повышение адекватности оценок.

• Разработан способ обоснования эффективности вариантов приватизации государственного имущества и преобразования ГУЛ в ОАО. Показаны условия при которых приватизация и преобразование ГУЛ в ОАО соответствуют социально-экономическим интересам региона.

Практическая значимость работы состоит в использовании ее результатов для осуществления комплекса мер по совершенствованию управления государственным имуществом региона. В диссертации развиваются теоретические положения по государственному регулированию территориального развития и экономическому обоснованию управленческих решений. Работа позволяет сформировать нормативно-методическое обеспечение процесса эффективного управления, которое будет способствовать повышению эффективности госсектора экономики региона.

Теоретические подходы и обоснования, предложенные диссертантом, могут быть использованы в качестве основы для разработки учебных куросв и программ подготовки государственных и муниципальных служащих и специалистов по управлению экономическими системами.

Внедрение и апробация работы. Основные положения диссертации получили положительную оценку на научной конференции Рязанской государственной радиотехнической академии, на Всероссийской научно-практической конференции «Факторы устойчивого развития экономики России на современном этапе (федеральный и региональный аспекты)» в г. Пензе, на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития современного Российского общества» в г. Пензе, на IV Международной научно-практической конференции «Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика» в г. Санкт-Петербурге, на Всероссийской научно-практической конференции «Состояние и пути развития экономики регионов России в 21-м столетии» в Тамбовской области. Рекомендации по обоснованию эффективности стратегических управленческих решений по управлению субфедеральным имуществом используются региональными Комитетами по управлению государственным имуществом при разработке программ совершенствования управления госсобственностью региона.

Публикации. По результатам исследования опубликовано 7 работ, общим объемом 14 п. л., в которых автору принадлежит 11,5 п. л.

Структура диссертации. Работа построена по проблемно-тематическому принципу и состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов,.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Стратегия развития экономической системы России направлена в настоящее время на дальнейшее существенное снижение прямого участия государства в управлении. Это находит свое реальное отражение, прежде всего, в уменьшении государственного сектора экономики. Приватизация рассматривается как основной рычаг управления государственным сектором экономики. В течение 4−5 лет планируется акционировать и продать несколько тысяч государственных унитарных предприятий, учреждений и пакетов акций. Основная причина этих действий государства — его неспособность обеспечить эффективную работу этого сектора экономики, сформировать ответственность и мотивы эффективной деятельности руководителей ГУПов и представителей государства в АО с долей госсобственности. Эффективность государственного имущества регионов России остается низкой, что и привело к формированию идеи массовой приватизации как способу управления госсектором. В перспективе планируется полная ликвидация унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения, сохранение в госсобственности не более 500 пакетов акций.

Планируемый в 2003;2006 массовый сброс госсобственности, формирует возможности повторения в той или иной степени ошибок приватизации 19 921 995 годов, главной из которых является отказ от декларированной цели максимальной эффективности приватизации. Существенным недостатком наметившихся действий по реформированию госсектора путем его значительного сокращения является отсутствие четко выраженной и общественно признанной целевой функции управления государственным имуществом, прежде всего, коммерческим. Отсутствие формализованного критерия эффективности управления (целевой функции управления) неизбежно снижает результативность любого процесса, в т. ч., как это показано в работе — эффективность госсектора экономики. Попытки замены количественно определяемого критерия эффективности совокупностью качественных показателей не привели к формированию целевой направленности механизма управления.

Это определило основную цель настоящей работы, полученные в ней результаты и области их использования. Мы исходили из того, что целевая функция управления госсектором должна, с одной стороны, учитывать соответствие объекта госимущества социальным задачам развития экономики (необходимость его сохранения для удовлетворения определенных общественных потребностей), с другой — экономические результаты, выражающиеся бюджетной эффективностью. Приоритет первой подцели, и это четко установлено в нормативно-правовых актах федерации и работах отечественных ученых, определяет возможность приватизации. Однако, по нашему мнению, отсутствие этого приоритета не определяет целесообразность приватизации. Целесообразность приватизации как инструмента управления объектами государственного имущества регионов может быть определена только на основе критерия бюджетной эффективности. Этот же критерий определяет экономические результаты деятельности предприятий, остающихся в собственности государства на праве хозяйственного ведения.

В диссертации обоснован теоретически и проработан методически критерий бюджетной эффективности управления объектами государственного коммерческого имущества. Критерий представляет собой текущую стоимость реальных и потенциальных денежных потоков регионального бюджета, инициированных государственным имуществом. Расчет критерия основан на планах (прогнозах) развития производства в результате принятия тех или иных управленческих решений. Он включает оценки ожидаемых налоговых и неналоговых поступлений в бюджет, оценку рыночной стоимости имущества, оценку и учет риска. Приватизация, как и любое другое управленческое решение, обоснована, если при ее реализации обеспечивается максимизация критерия. Это означает, что и способ приватизации должен определяться по максимуму критерия эффективности. В частности, в работе приведены условия (минимальная цена) эффективности различных способов приватизации.

Особое значение при принятии управленческого решения относительно объектов государственного коммерческого имущества имеет инвестиционная деятельность предприятия, определяющая его конкурентоспособность на рынке. В диссертации определены условия эффективного использования бюджета развития региона для различных вариантов инвестирования (по эффективности и источникам инвестиционных ресурсов) в объекты госсектора, предложено методическое обоснование расчетов эффективности. Последнее имеет особое значение для субъектов федерации и муниципальных образований в связи с обсуждением проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образам, разработанные предложения по совершенствованию механизма управления государственной собственностью основываются на стратегических интересах региона как собственника. Для их реализации необходимо изменить сложившуюся в регионах организацию процесса управления, ориентировать ее на повышение потенциальной эффективности функционирования госимущества. В диссертации обоснована общая схема процесса управления, предполагающая высокий уровень квалификации, систему мотивации и ответственности менеджмента государственных предприятий и представителей региона в советах директоров АО с долей госсобственности. В основе схемы — количественная оценка эффективности использования госимущества. Количественные оценки, основанные на перспективных планах использования госимущества, проводятся на всех стадиях управления региональными органами управления и менеджментом предприятий. В их функции включается анализ эффективности вариантов использования отчислений от прибыли в бюджет, оценка изменений рыночной стоимости предприятия, формирование плановых показателей, состав которых предложено изменить, оценки фактических результатов и др.

Для реализации предложенных мер по совершенствованию механизма управления госсектором регионов необходимо проведение определенной организационно-методической работы. Во-первых, необходима доработка методических вопросов прогноза денежных потоков, оценки рисков и рыночной (инвестиционной) стоимости имущества для получения количественных, оценок критерия. В частности, нуждается в более глубокой проработке вопрос оценки и прогнозирования мультипликаторов инвестиций, являющихся перспективным инструментом стратегического планирования предприятий всех форм собственности. Мы предполагаем, что значения мультипликаторов дополнительно зависят от источника инвестиционных ресурсов и внутренней нормы эффективности. Во-вторых, необходима доработка региональных нормативных актов по управлению госимуществом, в частности отражение в них разработанной процедуры целепологания (планирования показателей и критерия эффективности), определения минимальных цен и условий проведения инвестиционных конкурсов по отдельным объектам госсобственности, мониторинга использования госимущества и др.

Выполненные расчеты дают основание полагать, что реализация разработанных предложений по совершенствованию механизма управления позволит повысить эффективность функционирования госсектора, оптимизировать его состав и за счет этого обеспечит высокие темпы социально-экономического развития регионов.