Организационно-педагогические условия управления качеством образования на муниципальном уровне

Актуальность исследования. Радикальные изменения в социальной, экономической, политической и культурной жизни Российской Федерации и Республики Башкортостан настоятельно требуют пересмотра ряда ключевых позиций стратегии развития образования, выработки принципиально новых его оснований. Приоритетным становится, прежде всего, качество образования, поскольку от этого напрямую зависит, станут ли выпускники носителями общественных ценностей, общей культуры, овладеют ли они фундаментальными знаниями и умениями использовать их в различных, в том числе нестандартных, ситуациях. Качество образования сегодня есть феномен, отражающий состояние современного общества, его развитие, определяющий содержание и динамику важнейших цивилизованных механизмов.

Следует отметить, что качество образования в настоящее время выступает как самостоятельный объект управления. Традиционно процессы управления качеством сводились к научно-методическому обеспечению образовательного процесса и подготовке квалифицированных педагогических кадров. Однако этого в современных условиях явно недостаточно. Управление качеством образования должно быть построено как целостная система, включающая в себя, прежде всего, определение самого качества образования на возможно более операциональном уровне, учитывающее требования к результатам процесса образования на всех его стадиях в соответствии с государственными образовательными стандартами и социальным образовательным заказом. Обязательным является также учет требований к условиям образовательного процесса, обеспечивающих необходимое качество образования и создание условий для реализации процесса его диагностики.

В настоящее время активизировались процессы, приводящие к появлению муниципальных систем образования. Они представляют собой новый тип саморазвивающегося социального организма, территориально обособленный и относительно самостоятельный в составе региональной образовательной системы. Муниципальная система включает в себя совокупность взаимосвязанных между собой образовательных, управленческих, инновационных и обеспечивающих процессов, которые реализуются образовательными и иными институтами на территории муниципалитета, входящего в состав административно-территориального деления региона. Она существует реально, функционирует, и потому решение проблемы совершенствования управления качеством образования на уровне учебного заведения невозможно без учета регионального либо муниципального аспектов. Приоритетным направлением муниципальной образовательной политики должно стать именно качество образования, ибо это то, с чем связаны ожидания всего общества и государства, наконец, это основное назначение системы образования в её муниципальном выражении.

Вместе с тем в научной литературе проблема муниципальной системы образования в целом, и управления качеством образования на муниципальном уровне в частности, практически не изучена.

Ключевым этапом в решении проблемы управления качеством образования на муниципальном уровне является разработка совокупности идей образовательной политики, программы развития образования, способной дать возможность каждому участнику образовательного процесса наиболее полно реализовать свой личностный потенциал.

В рамках данного исследования мы изучили отечественный опыт управления качеством (С.Д.Ильенкова, В. В. Окрепилов.), исследования в области управления и развития образовательных систем (Ю.К.Бабанский, Г. Г. Габдуллин, В. И. Загвязинский.), гуманистических основ педагогики, этнокультуры (К.Ш.Ахияров, П. П. Козлова, З. Г. Нигматов, Ф.Ш.Терегулов), а также работы зарубежных авторов по данной проблеме (Д.Грейсон, (D.Greyson),.

Э.Гроув (Е.Growth), К. Исикава, М. Мескон (М. Meskon), К. Оделл, (K.Odell), Ф. Хедоури).

Управление качеством образования рассмотрено в работах Г. В. Гутник, С. А. Козловойразличные предложения по оценке качества и по составу показателей оценки вносят М. И. Грабарь, Н. Н. Мельникова, С. Д. Полев, В. П. Симонов. Исследованию мониторинга качества образования посвящены работы А. Н. Майорова, Д. Ш. Матрос, А. А. Орлова. Различные условия, влияющие на качество учебного процесса, анализируются в работах К.А.Абдульхановой-Славской, П. В. Занкова, М. И. Махмутова, М. С. Скаткина, Н. Ф. Талызиной и др.

Важное значение для исследования имели основные идеи всеобщего качества в производственном менеджменте.

Аспекты регионального образования рассматриваются в работах Н. А. Акатова, А. А. Анохина, Н. М. Бочкаревой, Ю. В. Громыко, Ю. И. Калиновского, В. М. Петровича, В. М. Подобед, Е. В. Ткаченко и др. Вопросы развития муниципальной системы образования решаются в исследованиях М. В. Артюхова, проблеме управления качеством общего и начального профессионального образования на муниципальном уровне посвящено диссертационное исследование Л. В. Королевой, организационный механизм мониторинга качества обучения в муниципальной системе образования представлен в трудах О. Э. Попенковой.

Теоретический материал по исследуемой проблеме показывает, что вопросы управления качеством требуют осмысления, уточнения и развитияв настоящее время накоплен материал по проблеме управления качеством образования на уровне «учитель-ученик», но он далеко не в полной мере получил практическую реализацию. Другие уровни — региональный, муниципальныйлишь в последнее время стали объектами многопараметрического анализа. До сих пор недостаточно внимания уделяется разработке теоретико-методологических и практических проблем проектирования систем управления качеством образования на разных уровнях. Однако современное состояние образовательной системы настоятельно требует создания единого образовательного пространства и единой образовательной политики управления качеством образования, разработки педагогических технологий контроля за качеством образования на разных его уровнях.

Анализ теоретических исследований и существующая практика управления качеством образования свидетельствует о наличии противоречия между потребностью в разработке технологии контроля и оценки управления качеством образования и отсутствием такого организационного механизма на муниципальном уровне.

С учетом этого противоречия нами была сформулирована проблема исследования, направленная на выявление организационно-педагогических условий управления качеством образования на муниципальном уровне.

Всё сказанное выше позволяет сформулировать тему исследования: «Организационно-педагогические условия управления качеством образования на муниципальном уровне».

Объектом исследования является муниципальная система управления образованием.

В качестве предмета исследования выступает процесс управления качеством образования в общеобразовательных школах на муниципальном уровне.

Цель исследования — определение организационно-педагогических условий управления качеством образования на муниципальном уровне.

Анализ научной литературы и изучение педагогической действительности позволили выдвинуть гипотезу: управление качеством образования на муниципальном уровне может быть успешным, если:

— управление качеством образования на муниципальном уровне осуществляется во взаимодействии со всеми уровнями целостной системы (федеральным, региональным, институциональным, локальным);

— процесс управления направлен на достижение спрогнозированного результата на основе принятия долгосрочных или среднесрочных программ;

— муниципальный орган управления образованием обеспечивает оптимальные условия для полноценного функционирования образовательных учреждений, что способствует повышению качества образования;

— имеется технология контроля оценки качества образования, позволяющая своевременно корректировать процесс управления по результатам.

В соответствии с проблемой, объектом, предметом, целью и гипотезой были поставлены следующие задачи исследования:

1.Проанализировать состояние проблемы управления качеством образования в современной научной и педагогической литературе и выявить основные тенденции управления качеством образования на муниципальном уровне.

2.Определить и теоретически обосновать организационно-педагогические условия, обеспечивающие успешность управления качеством образования на муниципальном уровне.

3.Разработать и адаптировать структурно-функциональную модель управления качеством образования на муниципальном уровне.

Д.Разработать практические рекомендации по совершенствованию управления качеством образования на муниципальном уровне.

Методологическую основу работы составляют философские труды по проблемам образования (Б.С.Гершунский., Э. В. Ильенков, М.К.Мамардашвили), принципам и методам системного подхода (И.Барнард, Г. Саймон, П. Раккофф, С. Оптнер, К.Б.Малышев). При разработке стратегии исследования мы опирались на концептуальные подходы к качеству образования (В.А.Кальней,.

И.Я.Лернер, Д. Ш. Матрос, А. И. Моисеев, Н. Д. Никандров, Т. И. Шамова, С. Е. Шишов и др.), теоретические положения управления образовательными системами (Ю.А.Конаржевский, В. С. Лазарев, В. П. Симонов, П.И.Третьяков) — положения общей теории управления, педагогической и психологической теории управления (В.А.Нуждин, В. П. Панасюк, М. М. Поташник, Н. А. Селезнева, Р. Н. Сериков, А. И. Тичев, Л.П.Щедровицкий), на идеи о проектировании в образовании (Н.Г.Алексеев, В. С. Безрукова, А. С. Белкин, В.И.Слободчиков), на основы моделирования (В.В. Краевский, А. И. Уемов, А.Т.Шумилин). При изучении современных подходов к определению целей, результатов и качества образования и управлению им мы опирались на педагогические исследования К. Я. Вазиной, С. Г. Воровщикова, Г. Б. Скок, А. И. Субетто, Д. В. Татьянченко. Вопросы целостного образовательного процесса, соотношения воспитания, обучения и развития проанализированы на основе работ В. В. Давыдова, О. Е. Лебедева, Н. Д. Никандрова, В. Д. Шадрикова. Важными для нашего исследования являются психолого-педагогичекие теории, развивающиеся в рамках деятельностного подхода к обучению: теория развивающего обучения В. В. Давыдова и Д. Б. Эльконина, теория поэтапного формирования умственных действий П. Я. Гальперина, теория проблемного обучения, которая представлена в работах З. И. Калмыковой, Т. В. Кудрявцева, А. М. Матюшкина.

Для решения поставленных задач, проверки выдвинутой гипотезы нами использовались разнообразные теоретические и эмпирические методы исследования: анализ, синтез, индукция, дедукция, обобщение философской, педагогической и психологической литературы по теории управления, нормативных документов и законодательства в области образования, беседа, наблюдение, рефлексивный анализ наблюдаемых явлений, изучение продуктов управленческой деятельности на разных уровнях управления системой образования, его качествомизучение отечественного и зарубежного опыта управления системой образования, ретроспективный анализ опыта собственной профессиональной деятельности, моделирование, педагогический эксперимент, анализ результатов опытно-экспериментальной деятельности.

В качестве экспериментальной базы исследования задействованы образовательные учреждения и управление народного образования города Стерли-тамака Республики Башкортостан. В эксперименте приняли участие 38 общеобразовательных школ, 86 руководителей и специалистов управления.

Исследование осуществлялось в период с 1995 по 2002 гг. и включало несколько этапов.

На первом этапе (1995;1996) изучались и анализировались философские, педагогические и психологические источники, труды по теории управления, были определены исходные позиции исследования.

На втором этапе (1996;1997) проводился констатирующий эксперимент, анализировались его результаты, разрабатывалась методика формирующего эксперимента.

На третьем этапе (1997;2000) осуществлялась работа по организации формирующего этапа эксперимента: проверялись основные положения гипотезы исследования, конкретизировались организационно-педагогические условия управления качеством, анализировались результаты опытно-экспериментальной работы.

Заключительный этап (2001;2002) был посвящен систематизации полученных данных, проверке предложенной гипотезы исследования, формулированию выводов, формулированию выводов, оформлению диссертации.

Научная новизна и теоретическая значимость исследования состоят в том, что:

— уточнена сущность понятий «управление качеством образования», «муниципальная система образования»;

— выявлена специфика управления качеством образования на федеральном, региональном, муниципальном, институциональном и локальном уровнях;

— разработана структурно-функциональная модель управления качеством образования, включающая в себя организационно-педагогические условия (нормативно-правовые, материально-технические, финансовые, кадровые, информационные, научно-методические) и механизм их обеспечения;

— обоснован состав целевых программ управления (Программа развития образования города, Программа компьютеризации образовательных учреждений, Концепция управления качеством образования, Программа «Одаренный ребенок», Программа творческого успеха) и проектов для системы управления качеством образования.

Практическая значимость исследования. Результаты данного исследования могут быть использованы для:

— анализа функционирования и развития муниципальной системы образования;

— повышения эффективности деятельности муниципального органа управления образованием по управлению качеством образования- •.

— методической помощи руководителям муниципальных органов управления и руководителям образовательных учреждений при организации работы по повышению качества образования и удовлетворения образовательных потребностей учащихся и их родителей.

Достоверность и обоснованность полученных результатов обеспечивается опорой на научную методологию, системным подходом к решению поставленных задач, адекватностью методов гипотезе и целям исследования, репрезентативностью полученных данных, количественным и качественным анализом фактов, материалов и результатов опытно-экспериментальной работы, реально отражающих теоретическую и практическую сторону исследуемой проблемы.

Основные положения, выносимые на защиту:

Качество образования — это многоаспектное и многопараметрическое понятие, выступающее как самостоятельный объект управления.

Система управления качеством образования представляет собой иерархию уровней управления: федеральный, региональный, муниципальный, институциональный, локальный, каждый из которых имеет свою задачу и условия управления.

Объектом управления качеством образования на муниципальном уровне являются условия (нормативно-правовые, материально-технические, информационные, кадровые, финансовые, научно-методические), создание которых в совокупности способствует повышению качества образования.

Эффективность управления качеством образования на муниципальном уровне отражается с помощью коэффициента, выделенного путем соотношения абсолютных показателей оценки качества.

Апробация результатов исследования: Результаты исследования обсуждались и получили одобрение на международной (Стерлитамак, 2000), всероссийских (Пермь, 1999; Самара, 2000), республиканских (Уфа, 1999) и региональных научно-практических конференциях. По материалам исследования диссертант выступал на курсах повышения квалификации в Башкирском институте развития образования, встречах и круглых столах во время стажировки в штатах Массачусетс, Коннектикут, Нью-Йорк, Мэриленд (Соединенные Штаты Америки) по вопросам управления системой образования.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и приложений.

Выводы по второй главе.

В опытно-практической части нашего исследования составлена техно-Ш логическая карта эксперимента, в которой отражаются его основные этапы, цель задачи и содержание.

В результате исследований и поэтапного усовершенствования управленческой практики была разработана структурно-функциональная модель управления качеством образования на муниципальном уровне в режиме функционирования системы образования индустриального города.

Опытно-экспериментальная апробация модели позволила определить совокупность условий и средств, обеспечивающих управляемость образовательного процесса применительно к его качеству.

Целесообразность управленческой модели подтверждается результатами экспериментальной работы, оценкой деятельности органов управления образования участниками образовательного процесса, ц Результатом оценки деятельности муниципального органа управления образования при этом становятся:

1 .Степень рационализации сети образовательной системы;

2.Диверсификация образовательных услуг;

3.Степень удовлетворения потребностей участников образовательной системы функционирующими сервисными службами и их влиянием на образовательную систему;

4.Степень удовлетворенности детей, родителей, общественности предлагаемыми образовательными услугами и их доступностью;

5.Положительная динамика формальных показателей эффективности работы образовательной системы (по качеству реализуемых образовательных услуг, через аттестацию образовательных учреждений);

6.Эффективность системы повышения профессионализма педагогов, оценка оперативного и опережающего характера обучения кадров (через аттестацию руководящих и педагогических кадров);

7.Наличие соответствующей нормативно-правовой базы управления на муниципальном уровне;

8.Наличие комплексно-целевых программ и их направленность на повышение качества образования;

9.Эффективность контроля, анализа деятельности муниципальных образовательных учреждений, оценка деятельности муниципальных образовательных учреждений.

Результаты среза констатирующего эксперимента показали необходимость создания специальных условий для управления качеством образования по целям или результатам. Управление по результатам напрямую связано с режимом жизнедеятельности муниципальной системы образования — функционированием и развитием, причем, ориентация управления на новые результаты образования (на уровне города) — это всегда перестройка на инновационный режим — режим развития.

В связи с отсутствием общепринятых количественных и качественных показателей оценки качества на муниципальном уровне в рамках экспериментальной работы были разработаны следующие показатели оценки качества образования и выделения абсолютного и относительного показателей: -мощность сети образовательных учреждений;

— адекватность содержания и технологий, используемых в образовательных учреждениях и услуг, выявленным образовательным потребностям- -вариативность сети образовательных учреждений и услуг- -доступность образовательных учреждений и услуг по стоимости- -интегративность сети образовательных учреждений и услуг- -интегрированность образовательных учреждений и услуг в социокультурное и образовательное пространство города;

— гибкость сети образовательных учреждений и услуг, способность перестраиваться и быстро реагировать на изменение;

— эффективность системы повышения профессионализма педагогов, оценка оперативного и опережающего характера обучения кадров;

— обеспеченность образовательного процесса программно-методическими комплексами для успешного овладения образовательной программой;

— наличие материально-технических ресурсов;

— финансовая деятельность;

— динамика формальных показателей эффективности работы образовательной системы.

Разработанные показатели оценки качества образования были положены в основу определения коэффициента эффективности управления качеством образования на муниципальном уровне при апробировании структурно-функциональной модели в условиях образовательной системы г. Стерлитамака.

В рамках формирующего эксперимента разработаны концепция управления качеством образования, программа развития образования города, пакет нормативно-правовых документовпроведен образовательный и психолого-педагогический мониторинг, диагностирование знаний учащихся по основным предметаморганизовано обучения руководителей по вопросам качества образования, управленческой деятельности, по изучению спроса и созданию рынка образовательных услугпредусмотрена реорганизация и пересмотр содержания деятельности сервисных служб. Анализ проведенной управленческой деятельности позволил определить организационно-педагогические условия, способствующие повышению эффективности управления качеством образования: нормативно-правовые, материально-технические, кадровые, научно-методические, финансовые, информационные.

Нормативно-правовые условия предполагают разработку пакета документов, целевых программ, которые позволяют представить прогнозируемые результаты. Их наличие обеспечивает развитие системы при сохранении её целостности и устойчивости.

Материально-технические условия необходимы для реализации разработанных долгосрочных и краткосрочных целевых программ и проектов.

Финансовые условия обеспечиваются разработкой бизнес-планов и способствуют мотивации управленческих и педагогических кадров на деятельность в режиме развития.

Научно-методические условия призваны обеспечить управление эффективными технологиями и методиками, способствующими достижению прогнозируемого результата и наполнению функций управления новым содержанием.

Наличие кадровых условий позволяет повысить эффективность управления за счет подготовленности руководителей к решению управленческих задач и принятию мер, адекватных поставленным целям.

Учет информационных условий необходим, так как управление лишь тогда эффективно, когда обладают полной информацией о функционировании управляемой системы. Информационный поток обеспечивается проведением мониторинга на всех этапах управления.

Как правило, условия рассматриваются как нечто внешнее для явления, в отличие от более широкого понятия «причины», включающего в себя как внешние, так и внутренние факторы. В педагогике условия, не являясь сами по себе причиной событий, в то же время усиливают или ослабляют действия причины. С таких позиций условия определяются как факторы, обстоятельства, от которых зависит эффективность функционирования педагогической системы, в нашем случае — функционирование системы управления качеством образования на муниципальном уровне.

В работе используются три уровня показателей эффективности управления качеством образования: высокий, средний, низкий. За единицу измерения был принят коэффициент эффективности (Кэу), который определялся соотношением абсолютного показателя оценки качества образования и показателя оценки спрогнозированного качества образования.

При высоком уровне эффективности управления Кэу больше единицы, при среднем — Кэу равен единице и, соответственно, когда Кэу меньше единицы, уровень эффективности является низким и необходимо на основе диагностики продумывать ряд управленческих решений.

Результаты опытно-экспериментальной деятельности подтвердили эффективность предложенной модели управления качеством образования на муниципальном уровне.

Заключение

.

В России сформирована новая законодательная база, принятая документально, практически исключающая возможность прямого управления # деятельностью образовательных организаций и обозначившая необходимость введения в действие новых методов управления, основанных на принципах рефлексивного подхода, — управление через формирование системы норм и правил, описывающих пространство легитимного функционирования образовательных организаций.

Став юридическим лицом, образовательное учреждение закрепило свое право на самостоятельность и автономность в решении многих правовых, организационных, финансовых вопросов и право выбора образовательных программ и технологий.

Однако законодательством определена и ответственность государства перед обществом, требующая создания единого образовательного пространства. И потому возникает необходимость защиты интересов учащихся и их родителей при получении качественного общего образования.

Таким образом, процесс передачи полномочий по формированию собственной образовательной стратегии на уровень образовательного учреждения, ориентация на запрос потребителя, выбирающего образовательную услугу как по форме, так и по содержанию, не может происходить неуправляемо, хаотично. Возрастает роль государственного контроля за исполнением образовательными учреждениями требований федеральных и региональных нормативных актов, определяющих минимум содержания образования, максимальный объем учебной нагрузки и требования к обучающимся по соответствующим образовательным программам.

В настоящее время проведение процедур лицензирования, аттестации, государственной аккредитации образовательного учреждения, а также аттестации кадров, независимой аттестации выпускников является тем самым механизмом, который при правильной его организации в условиях современного правового поля позволяет достаточно эффективно обеспечивать защиту конституционных прав граждан на получение качественного образования. Этот механизм основан на единой технологии контроля результатов деятельности образовательного учреждения с учетом единства образовательного пространства и задач выполнения социального заказа системы общего образования, а потому способен управлять качеством образования на различных уровнях, в том числе и на муниципальном.

Муниципальная система образования занимает вполне определенное место внутри региональной системы. Она характеризуется наличием совокупности организационных структур, находящихся на определенной территории, включенных в социально-экономическую систему административно-территориальной единицы с присущими ей культурно-историческими, этнографическими и другими особенностями и обеспечивающих полноту и непрерывность образования (присвоение культурно-исторических особенностей) проживающего на ней человека. При этом субъекты муниципального пространства выступают носителями и участниками проектных идей и формируют общественный муниципальный заказ на образование.

Анализ литературы по теории и практике управления дал основание считать, что формирование муниципальной системы образования является объективной, но мало исследованной реальностью. До сих пор практически не раскрыты закономерности и принципы ее развития, технологии управления.

Практика показала, что сегодня муниципальная система образования работает в двух взаимосвязанных режимах: режиме функционирования и режиме развития.

При работе в режиме развития муниципальная образовательная система переходит в состояние с качественно иными свойствами и возможностями. Наши данные свидетельствуют, что перевод муниципальной системы образования из режима функционирования в режим развития позволит изменить качество образования. А так как управление в любой организационной системе, в том числе и муниципальной системе образования, играет роль основного системообразующего фактора, то следует говорить об управлении It качеством образования на муниципальном уровне.

В понятие «качество образования» исследователями вкладывается разное содержание, зависящее от того, какие основания положены в понимание его сущности. Вследствие этого в настоящее время существует множество определений данного термина, что приводит к сложностям при определении понятия «управление качеством образования». С нашей точки зрения, качество образования есть многоаспектное понятие, которое может быть по-разному определено применительно к уровням системы (федеральный — региональный — муниципальный — институциональный — локальный).

Качество образования является управляемым объектом. Это означает, что управление качеством образования на любом, в том числе и муниципальном уровне, зависит от наличия определенных условий и реагирует на любые ^ их изменения.

Процесс управления качеством образования на каждом уровне различен, хотя каждый уровень в той или иной степени в рамках своей компетентности влияет на качество образования. Каждый из уровней является и управляющей системой, и управляемой, так как каждая управляющая инстанция, как управляющий орган любой динамической системы, в свою очередь является подчиненной по отношению к более высокой инстанции.

Что касается муниципального уровня, то он формирует систему обеспечения, т. е. создает условия для реализации качественного образования. К этим условиям мы относим: нормативно-правовые, материально-технические, финансовые, научно-методические, кадровые, информацион-ф ные.

Разработанная нами структурно-функциональная модель, представляющая собой замкнутую систему управления, где все элементы взаимосвязаны, подтвердила оптимальность данных условий.

Проведенная экспериментальная работа по реализации модели управления качеством образования на муниципальном уровне позволяет говорить о корреляции условий, создаваемых для организации учебно-воспитательного процесса на муниципальном уровне, и качества образования. Но влияние временного фактора не дает возможности установить прямую зависимость качества образования от обеспечения условий организации учебно-воспитательного процесса на муниципальном уровне. Анализ результатов исследования показывает, что формирование качества происходит в основном на локальном уровне (учитель — ученик), а критерии качества образования на муниципальном уровне являются промежуточными.

Результаты данного исследования свидетельствуют о том, что оно не исчерпывает всей проблемы управления качеством муниципальной системы. Исследования и изыскания в этой области должны быть продолжены и углублены. В частности, требует специального изучения влияние временного фактора на качество образования, создание системы контроля, позволяющей получать объективную оценку состояния качества и проектировать условия коррекции этого состояния.