Правовое регулирование труда государственных служащих

Реформирование государственной службы Российской Федерации" (Тезисы концепции)* были опубликованы в декабре 1993 г. Указанный документ после широкого обсуждения предполагалось принять как определяющий направления и методы нормативного регулирования государственной службы в РФ, однако этого не было сделано, и правовое регулирование государственной службы осуществляется в настоящее время без какой-либо официально провозглашенной концепции.

Не только специалисты (ученые политологи, социологи, правоведы), государственные и общественные деятели, но и широкие слои общественности уделяют данной проблеме особое внимание. И объясняется это тем, что от функционирования государственного аппарата во многом зависит ход и направление дальнейших экономических и политических реформ, и прежде всего, обеспечение реализации гражданами прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации и международными нормами.

Функционирование государственного аппарата зависит не только от четкой организации системы государственных органов, разграничения компетенции, рационального распределения функций, но и в значительной степени от того, каковым является положение работающих в государственных органах лиц, от правовых гарантий их трудовых прав, материальной обеспеченности, безопасности, ответственности за исполнение служебных обязанностей, квалификации. «Российская газета» от 23 декабря 1993 г.

Обусловленность правового положения работников государственного апапарата компетенцией и функциями входящих в него государственных органов, взаимосвязанность трудовых прав с должностными обязанностями и полномочиями, вопросы найма и увольнения, проблемы коллективных конфликтов и необходимость особой процедуры их разрешения на государственной службе, право на забастовку и необходимость его ограничения, проблема осуществления права на организацию, кадровая политка в сфере государственной службы и другие особенности правового регулирования труда государственных служащих, — вот далеко не полный перечень вопросов, подлежащих разрешению именно наукой трудового права.

Актуальность темы

исследования.

В результате развернувшегося в 1992;1994 гг. широкого по масштабам и достаточно быстрого по темпу развития процесса приватизации значительно уменьшился государственный сектор и, как следствие, изменились сфера и методы государственного регулирования производственных отношений. «Перераспределение собственности» явилось экономической основой для отказа от административного метода управления не только экономикой государства в целом (включая частный и кооперативный сектор), но и самим государственным сектором. Значительные изменения произошли также и в политической жизни государства, что нашло свое отражение прежде всего в принятии 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ. Не вдаваясь в подробный социально-политологический анализ данного процесса, перечислим лишь некоторые его результаты, которые в настоящий момент являются бесспорными фактами, нашедшими свое отражение и закрепление в действующем законодательстве. Данные результаты, с точки зрения автора, имеют решающее значение для изменения структуры государственного аппарата, компетенции его органов, форм и методов правового регулирования их деятельности, включая регламентацию труда граждан, состоящих на службе в государственном аппарате.

1. Административное перераспределение валового национального дохода через план, лимиты, фонды, равно как и административное распоряжение государственной собственностью и доходами государственных предприятий уступает место перераспределению методом косвенного регулирования (через взимание налогов, пошлин, сборов и иных обязательных платежей в государственный бюджет, а также предоставление государственных кредитов, целевых дотаций). В связи с этим изменилась структура и компетенция органов, так или иначе связанных с управлением экономикой (упразднена система Госплана, реорганизованы министерства и ведомства, изменена их компетенция по отношению к подведомственным предриятиям, созданы новые государственные органы и специализированные учреждения: Госкомимущество, Госналогслужба, фонды имущества и т. д.).

2. Закрепление в Конституции принципа разделения властей также привело к изменениям в структуре и компетенции государственных органов, концепции их организации, взаимоотношения друг с другом. Наличие в Конституции и иных конституционных актах четкого определения правового положения некоторых высших государственных должностей, равно как и определение статуса депутатов представительных органов, позволяет сделать вывод о государственно-правовом характере их деятельности, а, следовательно, требуется решение проблемы о границах применимости к указанным лицам общего трудового законодательства.

3. Установленные Конституцией новые основные принципы федеративного устройства РФ, разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами, в том числе и в сфере правового регулирования деятельности государственного аппарата, кадровой политике и т. п., оказывают влияние прежде всего на характер принимаемых и разрабатываемых нормативных актов по вопросам государственной службы. В связи с этим требует изучения и решения проблема иерархии нормативных актов по различным вопросам государственной службы: что будет определяться федеральным законом, а что подлежит регламентации на уровне субъектов федерации? в каких отношениях правовое регулирование государственной службы должно быть единым, а в каких возможны различия между субъектами федерации? каково соотношение федеральных подзаконных актов и законодательства субъектов федерации?

4. Зареплена в законодательстве относительная самостоятельность государственных предприятий по распоряжению своими доходами, установлены нормативные основы отношения между государственным предприятием как субъектом предпринимательской деятельности и владельцем закрепленных за ним государственного имущества и средств и государством как собственником имущества этого предприятия. Отношения эти носят гражданско-правовой характер. Полномочия, предоставленные лицам, призванным управлять государственными предприятиями, равно как их правовой статус по законодательству и договорам с собственником не позволяют однозначно рассматривать администрацию государственного предприятия как низовое звено государственного управления, а директора предприятия как должностное лицо (государственного служащего). Во всяком случае, законодательство позволяет давать различные оценки данному явлению. Так, например, с конкурсным управляющим неплатежеспособного предприятия заключается гражданско-правовой договор подряда.

Кроме того, на базе государственной собственности могут образовываться не только унитарные государственные предприятия, но и коммерческие организации иных организационно-правовых форм, управление которыми осуществляется органами, создаваемыми в соответствии с Гражданским Кодексом РФ. Поскольку коммерческие организации, основанные на государственной собственности в определенных отношениях могут быть приравнены к частным предприятиям (осуществление предпринимательской деятельности от своего имени и за свой риск, свобода в выборе форм и систем оплаты труда, режима работы сотрудников, самостоятельное распределение дохода и т. п.), то закономерным будет вопрос о разграничении государственной службы и работы на государственном предприятии и, как следствие этого, возникает проблема разграничения понятий «государственный сектор» и «государственная служба» .

5. Некоторые виды деятельности, признававшиеся ранее государственными функциями, осуществляются сегодня на коммерческой основе негосударственными (коммерческими) структурами. (Например, образование. Статус образовательных учреждений, равно как и вопрос о трудовых отношениях работников образования как в государственных, так и негосудрственных образовательных учреждений определяется специальным законом)*. Таким образом, появилась объективная необходимость приравнять соответствующих работников аналогичных государственных учреждений Закон РФ «Об образовании в РФ» от 10 июля 1992 года. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ N 30, 1992 г. ст. 1797. к таким же работникам негосударственных предприятий (в части предоставления тех же возможностей и отмены существующих ограничений, например, на работу по совместительству и участие в предпринимательской деятельности). В теоретическом аспекте это также влечет за собой новый подход к определению функций государства, что непосредственно связано и с новым подходом к определению понятия государственной службы, поскольку ранее оно основывалось именно на определении государственной функции.*.

6. Принятие первой части Гражданского Кодекса Российской Федерации внесло коренные изменения в правовом регулировании деятельности государственных учрждений, в том числе и управленческого харатера, существенно изменив их правовой статус, в частности в допущении иных источников финансирования, помимо бюджетных средств, а также предоставления возможности учреждениям заниматься деятельностью, приносящей доход.

7. Российская Федерация приняла на себя обязательства следовать международным нормам права. «Россия декларировала не только свое правопреемство в отношении норм, ратифицированных СССР, и признала эти нормы действующими на своей территории, но и провозгласила свою приверженность общепринятым международным нормам. Таким образом, существует юридическое основание для использования международной практики и практики ведущих зарубежных государств в национальном законодательстве, регламентирующем вопросы государственной службы. С. С. Студеникин. Советская государственная служба. Вопросы советского административного права. Сборник статей. М., 1949 г. Декларация о государственном суверенитете РСФСР. Принята Первым Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г.

— 10.

8. К настоящему моменту введено в действие множество специальных нормативных актов (как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации), относящихся к отдельным сторонам государственной службы, а также ведется активная законопроектная работа в данной сфере. Таким образом, появился новый обширный нормативный материал и определенная тенденция правового регулирования данной сферы, которые уже нельзя игнорировать при решени тех или иных теоретических вопросов.*.

Основываясь на вышеизложенном, можно сделать вывод о том, что не только формы и методы законодательной регламентации деятельности государственного аппарата не соответсвуют потребностям общества, задачам экономических и политических реформ, но и существовавшая в советский период, основанная на определенном понимании функций социалистического государства, концепция государственной службы в настоящее время устарела, что и обуславливает потребность в исследованиях данной области. Например, Указ Президента от 4 апреля 1992 г. N 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» (Российская газета N 80 от 7 апреля 1992 г.), Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2267' «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» (Собрание актов Президента и Правительства РФ 1993 г. N 52 ст. 5073), 10 февраля 1995 г. Государственной Думой во втором чтении был принят Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (подготовка проекта осуществлялась Комитетом по делам Федерации и региональной политике). В настоящее время разрабатываются проекты нормативных актов по вопросам деятельности государственных органов, их структуры и компетенции, правового положения государственных служащих.

— и.

Степень разработанности темы. Дискуссии по вопросу определения понятия государственной службы, раскрытия характера правоотношений, возникающих в этой сфере, были тесно связаны с анализом функций и задач Советского государства. Законодательство в этой сфере было крайне скудным, и дискуссии не выходили за рамки идеологических диспутов о коренном отличии советской государственной службы от деятельности бюрократического аппарата капиталистических государств, а также об определении функций социалистического государства. Подробное рассмотрение существовавших точек зрения и основных концепций по данной проблеме приводится в Главе первой настоящей диссертации.

Очевидно, что проблема государственной службы, точнее, ее правовые аспекты, является объектом исследования нескольких отраслей юридической наукиточно также как и отношения, возникающие в сфере государственной службы являются объектом регулирования административного, трудового, гражданского и уголовного права.

В советской юридической науке проблема государственной службы рассматривались, в основном, в курсе административного права. Большее количество исследований в этой области проводилось учеными — административистами, такими как Б. М. Лазарев, В. М. Манохин, С. С. Студеникин, Ц. А. Ямпольская.

Последние комплексные исследование этой проблемы относятся к началу 60-х годов. Однако, за прошедшие тридцать лет не только коренным образом изменилась нормативная база регламентации государственной службы, но и в целом правовая система России претерпела значительные изменения, которые коснулись практически всех сфер: основ государственного строя, прав и свобод личности, гражданских правоотношений и прежде всего права собственности, трудовых отношений, судебной системы. На-учно-познавательное значение проведенных ранее исследований велико, но на современном этапе они уже не могут применяться в нормотворческой и правоприменительной практике.

Кроме того, большинство работ по данной проблеме были в значительной мере идеологизированы, в них крайне невелик был объем сравнительного правового анализа, что объяснялось прежде всего тем, что: во-первых, нечего было анализировать, государственная служба в советский период, как отмечают ныне видные российские правоведы*, находилась вне сферы правового регулированияво-вторых, был ограничен доступ к зарубежной правовой информации, во всяком случае, овободный от идеологической окраски анализ зарубежного законодательства был невозможенв-третьих, невозможен был и критический анализ существовавшей практики правоприменения в сфере государственной службы. К счастью, сегодня есть возможность проводить, практически, любые исследования в данной области, независимо от характера следующих за ними выводов.

Все это позволяет говорить о необходимости новых исследований в области правового регулирования государственной службы, основанных на новой нормативной базе, зарубежном и международном положительном опыте. Манохин В. М. Концепция закона о гоударственной службе". Советское государство и право, N 12, 1994 г., Лазарев Б. М. «Государственная служба», Академический правовой Университет при ИГП РАН, М, 1993 г., с. 4.

Пели и задачи исследования. Основной целью исследования является раскрытие характера правоотношений, возникающих в сфере государственной службы, разработка конкретных предложений по изменению и дополнению действующих и разрабатываемых правовых норм о государственной службе, регламентирующих прежде всего трудовые отношения государственных служащих.

Разумеется, любое исследование предполагает своей целью разработку определенных предложений для совершенствования нормативной базы и практики применения действующих нормативных актов. Теоретические дискуссии имеют право на существование лишь тогда, когда решение спорного теоретического вопроса может привести к существенным изменениям правоприменительной практики. Так, например, очевидно, что определение понятий «государственная служба», «государственный служащий» в специальном законодательстве есть вопрос теоретический, но он имеет огромное практическое значение, поскольку путем определения устанавливается сфера отношений (либо категория лиц), к которым применяется это специальное законодательство.

Поэтому в теоретическом плане целью исследования было установить характер правоотношений, возникающих в сфере государственной службы. Автор последовательно обосновывает разделение государственно-служебных отношений на административные и трудовые, раскрывает содержание тех и других, их взаимосвязанность, доказывая, что трудовые отношения на государственной службе, какой бы спецификой они не обладали, являются предметом трудового права и должны регламентироваться на основе его отраслевых принципов.

В диссертации автором решаются задачи комплексного исследования существовавшего в период Советского государства подхода к правовой регламентации государственной службы, анализа современного нормативного материала, в том числе зарубежного законодательства, а также различных научных точек зрения по данному вопросу. Решая эти задачи, автор руководствовался следующими принципами исследования:

1. Критический анализ действующего законодательства и иных специальных нормативных актов, составляющих ныне действующую систему правового обеспечения государственной службы, что позволило изложить существующее положение вещей, отметить назревшие проблемы, а также проанализировать, какие новшества в этой области и в каком порядке возможно было бы вводить с целью совершенствования этой системы.

2. Критический анализ проектов нормативных актов по данной проблематике с целью определения тенденции в правовом регулировании, а также разработки предложений по редакции тех или иных норм. («Критический» в данном случае не означает «с указанием недостатков», а подразумевает объяснение причин тех или иных правовых явлений, их обусловленность экономической и социально-политической обстановкой в современном российском обществе).

3. Применение сравнительного правоведения как при анализе действующих нормативных актов, так и законопроектов. (В работе рассматривается опыт таких стран как США, ФРГ, Япония и др. в области регулирования труда государственных служащих).

Научная новизна работы заключается в том, что государственная служба рассматривается как трудовая деятельность определенной категории лиц (государственных служащих), таким образом, как трудовая деятельность особого рода. Тот факт, что осуществляя указанную деятельность, государственный служащий вступает в административно-правовые отношения, относится лишь к специфике этой деятельности и никоим образом не изменяет ее сущности. Поэтому, по мнению автора, государственная служба не должна рассматриваться как деятельность, требующая исключительно специальной регламентации. Как любое трудовое отношение она является предметом прежде всего трудового права, а все специальные нормы, во-первых, должны вытекать исключительно из специфики деятельности и не должны носить дискриминационного характера, а, во-вторых, эти нормы все-таки должны согласовываться с общими принципами трудового права.

Автором предлагается принципиально новая классификация прав и обязанностей государственных служащих по их юридической природе (личные трудовые и служебные административные), что рассматривается как отправная точка для регламентации вопросов ответственности государственных служащих за нарушение обязанностей и неправомерную реализацию прав.

Кроме того, предлагается научно обосновать существование и введение тех или иных особенностей в применении трудового законодательства для различных категорий государственных служащих. С точки зрения автора, эти особенности должны вытекать исключительно из необходимости обеспечения выполнения должностных полномочий по отношению к третьим лицам, всецело служить рационализации государственной службы, а также, с юридической точки зрения, не ограничивать без жесткой на то необходимости общегражданских, в том числе и трудовых прав государственных служащих.

Практическая значимость исследования заключается в том, что в нем содержатся выводы и конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования труда государственных служащих, которые могут быть учтены законодателем. Результаты исследования, содержащиеся в опубликованных работах, могут использоваться в научной деятельности, в учебном процессе высших учебных заведений и иных образовательных учреждений, в том числе осуществляющих подготовку и переподготовку кадров для государственной службы. Предлагаемое автором толкование действующих нормативных актов по вопросам государственной службы может быть использовано в правоприменительной практике.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре трудового права Московского Государственного Университета имени М. В. Ломоносова.

Основные идеи и теоретические положения диссертации изложены в опубликованных автором статьях. Практические рекомендации, изложенные в диссертации, использовались при разработке нормативных актов Московской области, регламентирующих условия труда работников Администрации Московской области и ее органов, при разработке коллективного договора между руководством и трудовыми коллективами Администрации Московской области и ее органов.

Содержание работы.

Цель и задачи исследования

обусловили структуру диссертации, состоящую из введения, четырех глав, объединяющих тринадцать параграфов, заключения и библиографии.

Первая глава «Понятие государственной службы» посвящена теоретическим исследованиям проблемы определения понятия государственной службы и разграничения предмета ведения административного и трудового права в сфере государственной службы. Она состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе рассматриваются основные подходы к выбору критерия определения понятий «государственная служба» и «государственный служащий» в советской юридической науке и в действующих нормативных актах. Необходимость легального определения данных понятий обосновывается прежде всего необходимостью четко установить в специальном законодательстве по вопросам государственной службы границы его применения. Исследуются проблемы легального определения понятий «государственная служба» и «государственный служащий» на современном этапе.

Второй параграф посвящен анализу института государственной службы как предмета трудового и административного права.

В параграфе подробно рассматриваются точки зрения по данной проблеме российских ученых правоведов таких как А. П. Алехин, Ю. М. Козлов. В. М. Манохин, А. Е. Пашерстник, С. С. Студеникин,.

Основываясь на концепции А. Е. Пашерстника о разделении государственно-служебных отношений на административные и трудовые, автор приводит свою систему разграничения предметов трудового и административного права.

Проблемам определения понятий «государственная служба» и «государственный служащий» в действующих на территории России нормативных актах посвящен третий параграф. Здесь рассматриваются как нормативные акты федерального уровня (Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. N 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», Указ Президента от 22 декабря 1993 г. N 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» и др.), так и акты субъектов федерации, в частности Временное положение о государственной службе г. Москвы, утвержденное Распоряжением Мэра Москвы от 28 апреля 1995 г. N 222-РМ, а также проект Закона РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Последний документ уже более года рассматривается Федеральным Собранием, он был принят Государственной Думой во втором чтении 10 февраля 1995 г., но до сих пор не одобрен Советом Федерации.

Несмотря на тот факт, что в настоящее время отсутствует законодательное определение понятия государственной службы, анализ действующих норматиных актов позволяет судить о тенденции правового регулирования в этой области. По мнению автора, Российское законодательство ориентируется в основном не законодательство Германии, по которому государственными служащими признаются исключительно работники органов государственной власти.

Поскольку в настоящее время в законотворчестве в Российской Федерации активно используется опыт зарубежных стран, особое внимание в диссертации уделяется зарубежной и международной практике регламентации сферы государственной службы. В четвертом параграфе рассматриваются подходы к проблеме определения понятия государственной службы в международно-правовых актах и нормативных актах таких государств как США, Германия, Япония.

Вторая глава диссертации «Особенности возникновения трудовых правоотношений на государственной службе» состоит из трех параграфов и посвящается анализу проблем обеспечения равного доступа граждан на государственную службу, порядку заключения трудовых договоров о государственной службе, правовому положению сторон такого договора, в частности их трудовой правосубъектности и свободе в установлении условий труда. В первом параграфе исследуется проблема гарантий гражданам от дискриминации при поступлении на государственную службу и необоснованного отказа в принятии на государственную должность. Подробно излагается система таких гарантий и анализируются ее недостатки. Особое внимание уделяется специальным ограничениям и обязательным требованиям, установленным при приеме на государственную службу (гражданство, достижение совершеннолетия, владение государственным языком, представление справки о состоянии здоровья и сведений о доходах, специальные квалификационные и другие требования и ограничения для поступающих на государственную службу). Во втором параграфе рассматриваются три юридических факта, с которыми в нормативных актах так или иначе связано поступление гражданина на государственную службу, а именно: конкурс, заключение трудового договора, издание приказа о назначении на должность, дается их юридическая квалификация с точки зрения основания возникновения трудовых правовот-ношений на государственной службе. Третий параграф посвящен вопросам правосубъектности сторон трудового договора о государственной службе и их компетенции в установлении и изменении условий этого договора.

В третьей главе «Прохождение государственной службы», состоящей из четырех параграфов, рассматриваются основные особенности трудовых прав и обязанностей государственных служащих, их взаимосвязанность с должностными полномочиями, вопросы материального стимулирования, социальной защиты и безопасности государственных служащих, обеспечения права на служебную карьеру и иные проблемы правового регулирования прохождения государственно службы, а также особенности порядка рассмотрения индивидуальных и коллективных трудовых споров. В первом параграфе проводится анализ юридической природы прав и обязанностей государственного служащего и ответственности за выполнение обязанностей, правомерную реализацию прав и должностных полномочий. На основе этого исследования делается вывод о том, что правовой статус государственного служащего определяется трудовыми и административными правами и обязанностями. Первые, предоставленные и возложенные на государственного служащего как наемного работника, реализуются и выполняются в отношениях внутри государственного органа между работником и работодателем и составляют содержание трудового правоотношения. Вторые, предоставленные и возложенные на государственного служащего для осуществления последним его служебной деятельности, предоставляются по должности, являются ее атрибутом, реализуются и выполняются преимущественно в отношениях с третьими лицами, т. е. во вне, и представляют собой суть содержание административного правоотношения. Детально и на конкретных примерах рассматриваются различия между указанными группами прав и обосновывается необходимость соответствия ответственности виду обязанностей, за нарушение которых она применяется. По мнению автора, за неправомерную реализацию служебных полномочий и неисполнение должностных обязанностей должна устанавливаться административная ответственность (сфера применения которой, к сожалению, пока крайне ограничена), а за дисциплинарный проступок — дисциплинарная ответственность по трудовому праву.

Второй параграф посвящен исследованию системы материального стимулирования труда государственных служащих. В нем рассматриваются вопросы правовой регламентации заработной платы, материального поощрения, иных форм материального обеспечения. Поскольку возможность увеличения заработной платы связана с продвижением по службе, особое внимание уделено обеспечению права государственных служащих на служебную карьеру. Эти проблемы анализируются в третьем параграфе. Здесь же рассматриваются правовые основы обеспечения безопасности, социальной защищенности государственных служащих, правовые гарантии права на повышение квалификации. В четвертом параграфе речь идет об особенностях рассмотрения трудовых споров государственных служащих, тенденциях правового регулирования порядка их разрешения с учетом судебной практики и опыта зарубежных стран.

Четвертая глава «Прекращение трудовых правоотношений на государственной службе» состоит из двух параграфов. В первом-параграфе рассматриваются особенности применения на государственной службе общих оснований прекращения трудового договора, а также специальные (дополнительные основания) прекращения договора о государственной службе, анализируется правомерность и обоснованность установления последних. Второй параграф посвящен правовым гарантиям высвобождаемым работникам на государственной службе в условиях реорганизации гсударственного аппарата.

В заключении диссертации, на базе сравнительного анализа нормативных актов, практики их применения, учета международного опыта и отраженных в законопроектах тенденций правовой регламентации государственной службы, формулируются конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования труда государственных служащих.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенный в настоящей диссертации анализ нормативных актов, практики их применения, законопроектов и литературы по вопросам государственной службы позволяет сделать вывод об определенных тенденциях в правовом регулировании труда государственных служащих в Российской Федерации.

1. Государственная служба в целом становится объектом правового регулирования, партийные нормы и политические обычаи, практически утрачивают свое значение, развивается нормативная база. Полностью устранено идеологическое руководство государственной службой.

2. Государственная служба рассматривается как профессиональная деятельность и в этом качестве приравнивается к трудовой деятельности, а, следовательно, признается наемный характер труда государственных служащих, общественные отношения по применению которого являются предметом трудового права.

3. Ограничен круг лиц, признаваемых государственными служащими, тем самым сужена сфера применения специального законодательства о государственной службе. Ограничивается категория лиц, по отношению к которым общее трудовое право применяется с особенностями, установленными специальным законодательством.

4. Проводится разграничение компетенция Федерации и ее суъектов в правовом регулировании организации системы государственной службы и профессиональной деятельноси государственных служащих.

5. Устанавливаются жесткие ограничения на дополнительную оплачиваемую деятельность государственных служащих, то есть государственной службе придается исключительный характер.

Однако, как стало очевидным в ходе исследования, не все из вышеперечисленных тенденций могут привести к положительному результату.

Нельзя допустить, чтобы борьба с бюрократизмом, коррупцией, привилегиями чиновничества проводилась путем ограничения гражданских (в том числе трудовых) прав государственных служащих, привела к ухудшению их положения по сравнению с иными категориями трудящихся. Правовое регулирование их труда должно прежде всего исходить из принципов обеспечения прав и свобод личности, защиты прав работника перед властью работодателя. Это, имеет огромное значение для решения проблем обеспечения законности, профессионализма государственной службы.

На базе проведенного в диссертации анализа нормативного материала и международного опыта правовой регламентации данной сферы, можно сформулировать следующие конретные предложения по совершенствованию правового регулирования труда государственных служащих в Российской Федерации.

1. Следует расширить полномочия субъектов федерации в тех вопросах регламентации условий труда государственных служащих (в частности, по установлению системы оплаты труда, дополнительных отпусков, льгот и компенсаций, материального обеспечения), которые не могут существенно влиять на обеспечение единства системы государственной службы. На федеральном уровне следовало бы ограничиться закреплением легального определения понятия «государственная служба», установлением принципов государственной службы, системы государственных должностей федерации и ее субъектов, основных ограничений гражданских прав, связанных с государственной службой, системы безопасности государственных служащих, учреждением единого органа по вопросам государственной службы.

2. Ограничения для государственных служащих на участие в предпринимательской деятельности и выполнение иной оплачиваемой работы должны быть конкретизированы. Не следует сохранять абсолютного запрета, необходимо допустить иную оплачиваемую деятельность, если таковая не связана с исполнением должностных полномочий, не имеет целью оказания услуг протекционистко-го характера в государственных органах и осуществляется без ущерба государственной службе. Причем, подобные ограничения следовало бы дифференцировать по соответствующим группам государственных должностей (главные, ведущие, старшие, младшие государственные должности) и по роду службы (в зависимости от характера компетенции государственного органа). Наиболее жесткие ограничения должны существовать для государственных служащих, деятельность которых связана с распоряжением материальными и финансовыми ресурсами государства.

3. Целесообразно разделить государственные должности на исключительные (занятие и освобождение которых возможно только по назначению Главы государства или высших органов власти), конкурсные (занятие которых возможно исключительн’о по конкурсу) и карьерные, продвижение или повышение жалования по которым зависило бы исключительно от стажа государственной службы.

Первая категория призвана обеспечивать единство государственной политики в период между выборами. Для нее возможно было бы установить более широкий перечень оснований увольнения и отстранения от должности по инициативе лиц, назначивших служащего на такую должность.

Вторая — а в нее следовало бы включить специалистов, чьи специальные профессиональные познания применяются на государственной службе (экономисты, юристы, инженеры и т. п.), — должна обеспечивать высокий профессионализм государственной службы и поэтому поступление на такие должности должно быть исключительно по конкурсу.

Третья же категория (к ней, например, можно отнести сотрудников хозяйственных служб государственных органов, таких структурнах подразделений, как Управление делами) могла бы обеспечивать стабильность внутренней организации государственных учреждений, преемственность знаний и опыта в ведении делопроизводства, организации документооборота и материально-технического обеспечения государственного органа.

4. Кадровые службы государственных органов должны находиться в двойном подчинении (руководству соответствующего государственного органа и органу по вопросам государственной службы).

5. Проведение квалификационных экзаменов, конкурсов на замещение государственных должностей должно быть возложено на специальные комиссии, создаваемые кадровыми службами. Причем, в составе таких комиссий представители государственного органа, в котором проводится конкурс или аттестация, не должны составлять большинство, либо должны обладать правом совещательного голоса. Это могло бы способствовать обеспечению независимости аттестационных (конкурсных) комиссий.

6. Увольнение государственных служащих за совершение должностного проступка должно являться исключительной мерой ответственности и иметь место только в случаях, предусмотренных КЗоТ. В специальном законодательстве о государственной службе следовало бы лишь определить, какие должностные проступки могут рассматриваться как грубое нарушение трудовой дисциплины.

Здесь также целесообразно было бы проводить дифференциацию по группам и видам государственных должностей. Для лиц, замещающих должности, связанные с принятием решений и совершением действий, могущих оказать непосредственное влияние на реализацию прав граждан и организаций, ответственность за исполнение должностных полномочий и нарушение служебной этики должна быть более жесткой. То есть в отношении таких лиц специальным законодательством мог бы предусматриваться более широкий перечень нарушений, за которые возможно увольнение с должности.

7. Целесообразно введинеие специальной процедуры рассмотрения трудовых споров на государственной службе, которая должна предусматривать: а) рассмотрение спора независимым органом, б) возможность непосредственного обращения в суд по любому вопросу, связанному с государственной службой, в том числе и с обжалованием решения специального органа по рассмотрению трудовых споров на государственной службе.

8. Для всех государственных органов должны быть разработаны единые критерии отнесения информации к служебной тайне, а также порядок оформления допуска сотрудников к таким сведениям. Нарушение государственными органами такого порядка должно лишать их руководителей права на увольнение сотрудника за разглашение служебной тайны.

Автор надеется, что сделанные по результатам исследования выводы и конкретные предложения хоть в какой-то мере окажутся полезными для успешного решения задачи совершенствования правового обеспечения государственной службы в Российской Федерациидостижения цели установления престижа государственной службы, повышения эффективности деятельности государственных органов, направленной на обеспечение стабильности в обществе и возможности реализации и защиты гражданских прав и свобод в Российском государстве, укрепление правопорядка, общественной безопасности и экономического процветания.