Правовой статус Российской Федерации: Проблема укрепления ее гос. 
единства

Вопросы федеративного устройства России, постоянно привлекавшие внимание многих исследователей, в последнее время приобрели особую значимость и остроту.

Принятие новой Конституции России, появившаяся практика заключения двусторонних договоров — института, неизвестного ранее, потребовали от отечественной науки выработки новых теоретических положений и способов внедрения их в жизнь, реализации их на практике в области взаимоотношений Российской Федерации с ее субъектами.

В диссертации предпринята попытка с новых позиций проанализировать особенности правового статуса Российской Федерации, а также каждого из трех видов субъектов федерации — республик, автономий и территориальных образований.

Закрепление в ряде республиканских конституций норм о верховенстве республиканских правовых актов над федеральными, о международной правосубъектности республик, а в двух — Бурятии и Тывы — даже о праве выхода из состава Российской Федерации, сложные взаимоотношения федерации с Татарстаном, вооруженный конфликт в Чечне, притязания ряда краев и областей на статус республик — эти и многие другие проблемы требуют выработки новых подходов к политике федерации в области национально-государственного строительства, усовершенствования имеющихся форм защиты прав и интересов всех населяющих Российскую Федерацию народов и составляющих ее субъектов.

Наиболее актуальной проблемой является укрепление целостности и государственного единства Российской Федерации с учетом происходящих в ней процессов и допущенных ошибок.

В диссертации рассмотрены действующие федеральные и региональные правовые акты, а также внесены предложения по их совершенствованию. Вместе с тем, в работе проанализированы восемь законопроектов по вопросам национально-государственного строительства, подготовленных в Комитете Государственной Думы по делам федерации и региональной политике в период с марта 1996 г. по настоящее время. Эти законопроекты были любезно предоставлены диссертанту указанным Комитетом. В свою очередь, имея в виду то, что они должны быть вскоре приняты Государственной Думой, автор сделал ряд замечаний, дополнений и предложений, которые, по его мнению, помогут усовершенствовать будущие законы.

Федерация в России с 1992 г. строится на иных принципах и во многом отличается от РСФСР — республики в составе Советского Союза. Многие законы, принятие которых прямо предусмотрено в Конституции Российской Федерации, в главе о федеративном устройстве, находятся в стадии разработки. Ряд новых институтовналичие представителей Президента России в субъектах федерации. Конституционном Суде, в палатах Федерального Собрания и некоторые другие — требует совершенствования.

Все отмеченные многообразные факторы в их противоречиях и динамике определили выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.

СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ТЕМЫ И КРУГ.

ИСТОЧНИКОВ.

Вопросы правового статуса Российской Федерации и ее субъектов, разграничения компетенции между ними, а также формы их взаимоотношений получили в последнее время отражение в Конституции России, Федеративном договоре, конституциях республик, уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, в других правовых актах федерации и ее субъектов, а также и в их двусторонних договорах.

Большой вклад в научную разработку как общей теории федерализма, так и различных аспектов отечественного федерализма: Союза ССР, Закавказской и Российской федераций, внесли: Ана-нов И.Н., Воеводин Л. Д., Железное Б. Л., Златопольский Д. Л., Кара-петян Л.М., КовачевД.А., Коркмасова К. Д., Крылов Б. С., Кута-финО.Е., Левин И. Д., Лепешкин А. И., Михалева Н. А., Мишин А. А., Тихомиров Ю. А., Чистяков О. И., Щетинин Б. В. и другие.

При проведении исследования использовались труды ученых, посвященные проблемам федеративных отношений, возникших в России в последние годы: Авакьяна С. А., Абдулатипова Р. Г. Бол-тенковой Л.Ф., Златопольского Д. Л. Ильинского И.П. Крылова Б. С. Кутафина О.Е., Лысенко В. Н. Мюллерсона Р.А. Румянцева О. Г. Тихомирова Ю.А., Чистякова О. И. и других.

В диссертации также использованы произведения зарубежных и отечественных ученых — государствоведов, исследовавших общетеоретические проблемы федерализма в XIX и начале XX веков: Дра-гоманова М.П., Жилина А. А., Кельзена Г., Кокошкина Ф. Ф. Пали-енко Н.И., Ященко А.С.

Помимо теоретических исследований, источниками настоящей работы, как отмечалось, стали нормы действующего законодательства России, ее субъектов, зарубежных стран, конвенции, соглашения и международные договоры, а также законопроекты и законы, утратившие силу.

В отечественной юридической науке правовой статус Российской Федерации ранее исследовался без должного анализа значимости тех свойств федерации, которые делают ее одним целым государством, не в полной мере учитывались многочисленные несоответствия в решении одних и тех же проблем различными правовыми актами. Недостаточное внимание было уделено вопросам разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, а также практическому применению конституционных положений, регулирующих данную проблему.

В значительной мере это объясняется весьма существенными изменениями в характеристике Российской Федерации после подписания в марте 1992 г. Федеративного договора и внесения 21 апреля 1992 г. изменений в Конституцию РСФСР 1978 г. Это обусловило необходимость поиска новых решений по многим вопросам и проблемам.

Фактически отсутствуют работы, посвященные совершенствованию форм и способов участия субъектов Российской Федерации в ее деятельности в современных условиях, а также предложениям по укреплению целостности федерации. Пытаясь восполнить этот пробел, диссертант на основе комплексного изучения концепций о сущности федерализма, проблемы самоопределения наций в современной России характеризует правовую природу Российской Федерации и ее субъектов, основы их взаимоотношений, предлагает конкретные пути предотвращения распада федерации, исследует формы совершенствования государственной политики в сфере федеративных отношений.

ПРЕДМЕТ. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ.

Предметом исследования являются статус Российской Федерации и ее субъектов, а также способы укрепления ее целостности. Такой выбор предмета исследования объясняется следующими причинами:

— во-первых, изменением характера федерации,.

— во-вторых, необходимостью выработки такой государственной политики, которая главной целью ставила бы укрепление Российской Федерации,.

— в-третьих, необходимостью более четкого решения некоторых проблем — разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, эффективного представительства субъектов федерации в федеральных органах государственной власти и других.

Цель диссертационного исследования заключается в правовом анализе теоретических и практических предпосылок формирования концепции Российской Федерации, ее реализации в ходе национально-государственного строительства, совершенствования федеративных отношений, а также в разработке практических предложений и рекомендаций по улучшению взаимоотношений Российской Федерации с ее субъектами, защите ее целостности с учетом современного состояния дел в этой области.

Цель исследования достигается в результате решения следующих задач:

— исследования различных концепций национально-государственного устройства,.

— детального изучения образования и становления каждого из трех видов субъектов Российской Федерации, их статуса и особенностей до и после заключения Федеративного договора,.

— сравнительно-правового анализа законодательных актов федерации и ее субъектов и норм законодательства зарубежных федеративных государств,.

— оценки места и роли двусторонних договоров Российской Федерации с ее субъектами,.

— исследования форм реализации прав и защиты интересов субъектов федерации и внесения конкретных предложений по их совершенствованию,.

— выявления недостатков и противоречий федеральной Конституции по вопросам федеративных отношений и поиска путей для их устранения.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ И ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ОСНОВА.

ИССЛЕДОВАНИЯ.

При написании диссертации был использован общенаучный диалектический метод познания, а также системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, социологический и другие методы. Их применение позволило исследовать все объекты диссертации в их взаимосвязи и взаимозависимости, целостности и всесторонности.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА РАБОТЫ.

На защиту выносятся следующие теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, содержащие элементы новизны.

ПЕРВОЕ. В диссертации рассматривается решение вопросов гражданства в конституциях и законах о гражданстве ряда республик. Диссертантом был сделан вывод о несоответствии некоторых положений (в частности, права приема в гражданство республик лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, наличии ценза оседлости и других) федеративному характеру гражданства в Российской Федерации и Конституции России.

ВТОРОЕ. В диссертации были рассмотрены содержание и реализация конституционного принципа единства системы органов государственной власти. При этом установлено, что в некоторых случаях акты Российской Федерации (например, указ Президента России № 1969 от 3 октября 1994 г. и другие) вторгаются в компетенцию субъектов федерации, одним из полномочий которых является формирование своих органов государственной власти. В связи с этим в работе вносятся необходимые предложения.

ТРЕТЬЕ. В работе был сделан вывод о необходимости изменения норм конституций республик Тывы и Бурятии, так или иначе предоставляющих республикам право выхода из состава федерации. Наличие такого права стимулирует сепаратистские тенденции и. в конечном счете, как показала практика федерации в форме Союза ССР, создает угрозу для существования Российской Федерации.

ЧЕТВЕРТОЕ. В работе были проанализированы те механизмы реализации совместной компетенции, которые предлагаются в шести законопроектах, подготовленных Комитетом по делам федерации и региональной политике Государственной Думы для их принятия в качестве законов. В действительности, существуют только совместные сферы государственной деятельности, но в этих сферах различные полномочия у федерации и у ее субъектов. С этих позиций указанные законопроекты подвергнуты критике, а также внесены конкретные предложения по их усовершенствованию.

ПЯТОЕ. В диссертации показаны противоречия между статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации, в которых одни и те же вопросы относятся и к исключительной компетенции федерации, и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Был сделан вывод о том, что большая часть этих полномочий должна находиться в ведении федерации, так как они затрагивают интересы всего государства.

ШЕСТОЕ. В работе отмечено, что одна из палат Федерального Собрания — Совет Федерации должна выражать интересы субъектов федерации, и что эта задача не вполне достигнута.

В связи с этим формулируются предложения по изменению принципов формирования палаты, круга вопросов, находящихся в ведении Совета Федерации так, чтобы в характере его полномочий была в полной мере отражена цель его создания. Автор считает, что необходимо дать Совету Федерации право и, вместе с тем, признать это его обязанностью участвовать в рассмотрении всех законов по любым вопросам, связанным с федеративными отношениями.

СЕДЬМОЕ. В работе внесено предложение закрепить в Конституции запрет субъектам федерации иметь свои вооруженные формирования, вступать в государственные союзы за пределами России и образовывать политические союзы друг с другом.

ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ И АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ.

ИССЛЕДОВАНИЯ.

Материалы диссертации могут послужить основой для дальнейших исследований в области правовой природы Российской Федерации. Практические предложения, сформулированные в ней, могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, а также при разработке законопроектов.

Основные положения диссертационного исследования изложены в трех публикациях автора.

СТРУКТУРА РАБОТЫ.

Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения, списка использованной литературы. Во введении обосновывается выбор темы и ее актуальность, определяются цели и задачи исследования, его методологическая и теоретическая основы, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, дана апробация результатов проведенного исследования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Федерация в России является единственной формой национально-государственного устройства многонационального государства, которая может обеспечить право наций Российской Федерации на самоопределение, не ущемляя при этом интересов русского народа и всех других российских народов.

Комплекс институтов федерализма формировался на протяжении длительного периода времени, однако за последние пять лет он претерпел существенные изменения.

После подписания в 1992 г. Федеративного договора в Российской Федерации появились новые субъекты федерации — территориальные образования, а правовой статус остальных — республик и автономий был кардинально изменен.

В результате реформ, проводимых во всех областях жизни, в том числе и в сфере национально-государственного устройства России. а также из-за совершенных ошибок при осуществлении национальной политики, была создана реальная угроза целостности Российской Федерации. Эта угроза в огромной степени возросла вследствие разрушения СССР.

В диссертации обращается внимание на то. что определенную деструктивную роль в развитии таких отрицательных явлений сыграла позиция бывшего центра Союза ССР и России. До апреля 1990 г. субъектами федеративного Советского Союза были только 15 союзных республик. В апреле 1990 года был принят общесоюзный Закон «О разграничении полномочий между субъектами федерации.» Он уравнял в правах с союзными республиками и 20 автономных республик, 16 из которых расположены на территории России. Тогда-то и начался процесс, которого раньше РСФСР не знала. Верховные Советы автономных республик в спешном порядке, не ожидая принятия новой Конституции России, приступили к разработке проектов своих Основных Законов и других документов, призванных, по идее их авторов, осуществить политическое реформирование Российской Федерации, изменив многовековую государственность России. Все это делалось под флагом «суверенизации» и независимости своих автономий от федерального центра.

В диссертации были отражены все этапы изменения конституционно-правового статуса Российской Федерации и каждого из трех видов ее субъектов. Автор проанализировал взгляды отдельных политиков, партий, а также отечественных ученых на государственное устройство России. Все существующие концепции были рассмотрены с точки зрения последствий их реализации для народов России. Автор при этом исходил из того факта, что Российская Федерацияэто государство, созданное народами ''соединенными обшей судьбой на своей земле" 1. Был сделан вывод о том. что необходимо избегать как превращения России в унитарное государство, так и в конфедеративный союз, поскольку и то. и другое означает разрушение Российского государства.

Автором вполне осознается то обстоятельство, что исследование возможных путей укрепления федерации не может иметь простого и однозначного решения.

В диссертации отмечено, что федеральная Конституция 1993 г. несовершенна, в ней не определены механизмы сохранения целост.

1 Преамбула Конституции Российской Федерации 1993 г. ности Российской Федерации, более того, она содержит положения, создающие возможность для их противоречивого толкования в процессе практической реализации.

Не в полной мере выполняют свою основную задачу и Совет Федерации, и Конституционный Суд России. Это обусловлено различными причинами, не в последнюю очередь, политическими. Не оправдано издание Президентом Российской Федерации ряда указов по проблемам федеративных отношений, не всегда их цели совпадают с общегосударственными интересами.

Российская Федерация — многонациональное, полиэтническое государство, уникальное по форме своего национально-государственного устройства, построенное по национальному и территориальному принципам. Это сложная федерация, значительно отличающаяся от классических ее видов. Федеральным органам государственной власти необходимо постоянно изучать национальные интересы, обеспечивать их баланс, учитывать при принятии государственных решений особенности национальной структуры России. специфику национальных отношений.

Обеспечение единства страны, эффективного функционирования механизма федеративных связей должно стать одним из приоритетных направлений государственной политики. Нарушение равновесия интересов субъектов федерации может привести к кризису федеративной системы.

В ряде республик в составе Российской Федерации конституционные определения их статуса расходятся с положениями федеральной Конституции, между тем требование о соответствии правовых актов субъектов федерации федеральной Конституции вытекает из самой природы федеративного государства.

Россия — многонациональное государство, формировавшееся столетиями. На протяжении десятков лет народы России имели право на автономию. Автономии в России — это уже сложившиеся национальные государства или национально — государственные образования.

Сторонники унификации обращаются к зарубежным примерам — Германии и Соединенным Штатам Америки. Но Германиямононациональное государство, а Соединенные Штаты хотя и имеют в своем составе ряд национальностей, но федерация здесь создана не на основе объединения национальных государств.

В вопросах внедрения в жизнь России опыта зарубежных стран необходимо проявлять осторожность, поскольку нельзя забывать особый характер Российской Федерации, условия, причины, особенности ее возникновения и в частности то, что часть ее субъектов построена по национальному принципу. Но все ценное из теории федерализма и опыта других федеративных государств и. прежде всего. отечественных — Союза ССР и Закавказской Федерации — должно быть использовано.

Проблемы взаимоотношений федерации и ее субъектов являются. во многом, результатом недостаточно взвешенной политики как федеральных органов государственной власти, так и глав субъектов федерации. Именно в этом и только в этом смысле, они не носят объективный характер и не обусловлены естественным ходом исторического развития. Между тем, в литературе неоднократно отмечалось, что все сложности и конфликтные ситуации между федерацией и ее субъектами вытекают из наличия национального принципа в ее построении. Автор выступает против такой позиции, которая, в случае осуществления может привести к полному разрушению России и, может быть, одновременно также к возникновению вооруженных конфликтов между ее народами.

В диссертации обосновывается вывод о том. что предлагаемый переход к территориальной модели федерализма в условиях России есть другой вариант отказа от национального принципа строительства федерации и. потому, и он неизбежно повлечет за собой разрушение Российской Федерации.

Автор отдает себе отчет в том. что затронутые в диссертации вопросы, как бы они не были актуальны, не решаются одномоментно. Необходимо объединение усилий и законодателей, и практиков. Хочется надеяться, что попытка автора в данной диссертации подвергнуть анализу особенности федеративных отношений в России внесет свой скромный вклад в процесс укрепления целостности Российской Федерации.