Конституционные основы, законодательство и практика защиты прав соотечественников Россией за рубежом: Опыт сравнительно-правового исследования

Распад СССР и ход последующих событий поставил перед руководством России вопрос о выработке и осуществлении отвечающей мировым политико-правовым стандартам и национальным интересам страны политики в отношении соотечественников за рубежом. 25 млн. самого многочисленного народа Европы оказались за пределами своей исторической родины, переживая снижение своего гражданского и социального статуса по сравнению с представителями титульных наций, сужение политического представительства и участия в государственном управлении вследствие прямой или косвенной дискриминации, сокращение сферы применения родного языка, уменьшение возможностей удовлетворения образовательных и информационных потребностей и т. д.

В своей политике в отношении россиян за рубежом руководство Российской Федерации категорически отвергает методы давления, демонстрацию силовых приемов, разыгрывания «русской карты» и т. п.- Россия стремится к утверждению принципов цивилизованного диалога при неизменной опоре на международно-правовые нормы.

Большую роль в формировании государственной политики в отношении зарубежных соотечественников имеют такие документы, как Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» от 11 августа 1994 г. № 1681, Постановление Правительства Российской Федерации от 17 мая 1996 г. «О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом», принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в марте 1999 г. Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом.

Важным направлением государственной политики РФ в отношении российских соотечественников должно также стать взаимодействие с российскими диаспорой, способной (в перспективе) стать фактором экономического, культурного, информационного присутствия в геополитически важных для России регионах. Вообще в настоящее время особую остроту и значимость в межгосударственных и внутригосударственных отношениях приобретают вопросы связей государств происхождения меньшинств, рассматриваемых этими государством в качестве своих соотечественников, с самими меньшинствами. В силу естественных причин государства происхождения меньшинств стремятся обеспечить их защиту, даже несмотря на то, что лица, принадлежащие к подобным меньшинствам, чаще всего, не являются гражданами государств происхождения. Это стремление обладает международным признанием на уровне актов о правах человека и, помимо этого, обычно обеспечивается национальным конституционным законодательством государства происхождения.

Для России — страны, имеющей на сегодняшний день 25 млн. соотечественников в ближнем и около 15 млн. в дальнем зарубежье, все это крайне актуально. При этом государство до сих пор четко не определилась в вопросе стратегии сотрудничества со своими национальными общинами за рубежом. Принятый в 1999 г. Федеральный закон «О государственной политике Российской федерации в отношении соотечественников за рубежом», а также другие документы, на наш взгляд, недостаточно широко трактуют взаимоотношения россиян с соотечественниками, слабо учитывают имеющийся в этой сфере зарубежный политико-правовой опыт.

Соотечественники за рубежом, диаспоры —явление далеко не временное, они неотъемлемый атрибут современного мирового порядка. Научное осмысление этого феномена, изучение накопленного современными государствами опыта решения йроблем соотечественников — необыкновенно важная для России научная и практическая задача.

Современная наука насчитывает весьма значительный объем литературы, посвященной интересующей нас проблеме. Прежде всего, следует выделить группу основополагающих трудов, посвященных изложению правовой доктрины, лежащей в основании решения проблемы отношений меньшинства и государства происхождения меньшинства.

Речь идет о работах финского исследователя Т. Модина1, американского эксперта по проблемам меньшинств X, Ханнума2, отечественных специалистов — С. Пунжина, Т. Васильевой, Ф. Шелова-Коведяева и др3. Усилиями зарубежных и российских ученых обоснована актуальность концептуального рассмотрения представителями правовой науки вопроса о связях государства этнического, религиозного или языкового происхождения меньшинства с данным меньшинством. В то же время констатируется, что правовая доктрина взаимоотношений меньшинства и государства происхождения в полной мере еще не разработана.

Достаточно полно освещен в научной литературе исторический опыт решения государствами проблемы меньшинств, создания международной системы гарантий их прав. Этот сюжет глубоко проработан в трудах Г. Жвания, И.

1 Modeen Т. The International Protection of National Minorities in Europe. Abo, 1969.

2 Hannum H. Autonomy, Sovereignity and Self-Determination. Philadelpia.

1990.

3 Пунжин C.M. Проблемы международно-правовой защиты прав меньшинства //Права человека и межнациональные отношения. М&bdquo- 1994; Васильева Т. А. Законодательство об этнических меньшинствах в странах Западной Европытенденции развития//Там жеСоколовский С. В. Права меньшинств. Антропологические, социологические и международно-правовые аспекты. М.

1997; Шелов-Коведяев Ф. В. Путь в Эдем. Очерк опыта защиты прав национальных меньшинств. М, 1995 и др.

Блищенко, А. Абашидзе4. К этой же группе литературных источников можно отнести соответствующие работы по международному гуманитарному праву5.

Весьма обширная литература затрагивает репатриационную модель решения проблем зарубежных соотечественников6. Особенно хорошо эта тема освещена применительно к Израилю, опыту иммиграционной политики котоп рого посвящен ряд серьезных публикаций, в том числе и на русском языке'.

В последние годы стала появляться научная литература, раскрывающая такую нестандартную проблему, как взаимодействие государств мира со своими диаспорами. Ведущим отечественным специалистом здесь является.

4 Жвания Г. Е. Международно-правовые гарантии защиты национальных меньшинств. Исторический очерк. Тбилиси, 1959; Блищенко И. П., Абашидзе А. Х. Международная защита прав национальных меньшинств. М., 1993; Абашидзе А. Х. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному внутригосударственному праву. М.&bdquo- 1996 и др.

5 См., например: Тиунов О. И. Международное гуманитарное право. Учебник для вузов. М., 1999.

6 Kahl М. Decolonization in Britain and France. London, 1984; Garcin R. Genese de l’exode des Europeens d’Algerie, Paris, 1982; Chariot M. Naissance d’un probleme racial en Grande Bretagne. Paris, 1972 и др.

7 Encyclopedia of Zionism and Israel. T.l. New-York, 1971; Goldmann N. Le paradoxe juif. Paris. 1976; Avinery Sh, The Making of Modern Zionism. New-York. 1991; Волков А. Б., Тарасов П. Г. Государство Израиль и Всемирный еврейский конгресс. М., 1991.

Т. Полоскова, рассматривающая существование диаспор как способ укрепления связей современных государств с соотечественниками за рубе8 жом .

Широк также круг источников, в которых анализируются проблемы формирования государственной политики России в отношении соотечественников, тенденции и перспективы развития русскоязычной диаспоры, образовавшейся после распада СССР на территории бывших союзных республик9.

Изучая труды зарубежных и отечественных специалистов, в которых рассматриваются такого рода проблемы, автор не может не отметить, что в отечественном обществознании пока отсутствуют комплексные исследования, посвященные конституционно-правовым вопросам регулирования взаимодействия зарубежных соотечественников с государствами происхождения. Недостаточно изучен опыт богатой и разносторонней практики государств Европы, Азии,^{Латинской} Америки, столкнувшихся в свое время с необходимостью оказания помощи и-осуществления контактов со своими соотечественниками. Естественно, не превращая последних в «пятую колонну» и помогая им адаптироваться к условиям существования в новом государстве, эти страны стремились и продолжают стремиться к укреплению связей соотечественников с исторической родиной.

Сказанное предопределяет необходимость решения взаимосвязанными средствами политического и конституционно-правового анализа проблемы формирования и осуществления государственной политики в отношении за.

8 Полоскова Т. Диаспоры и внешняя политика //Международная жизнь. 1999, № 11- ее же. Диаспоры в системе международных связей. М., 1998 и др.

9 Национальная политика России: история и современность. М., 1997; Спектор Р. И. Необходим новый подход к диаспорам //Российская газета, 29 мая 1999 г. и др. рубежных соотечественников на основе изучения и обобщения зарубежного опыта.

Цель исследования определяется в этой связи как поиск путей совершенствования конституционно-правового регулирования вопросов защиты прав российских соотечественников за рубежом. Данная цель реализуется путем решения следующих задач:

— изучения основ и состояния конституционно-правового регулирования защиты прав зарубежных соотечественников;

— изучение современной международно-правовой базы защиты прав соотечественников за рубежом и ее места в системе российского конституционного законодательства;

— рассмотрение опыта защиты прав зарубежных соотечественников в его историко-правовой ретроспективе;

— исследование содержания, особенностей правового регулирования и механизмов функционирования репатриационной модели решения проблем зарубежных соотечественников (на примере стран Европы);

— анализ правовой базы и политической практики формирования и осуществления иммиграционной политики (на примере Израиля) — - выявление сущности и особенностей взаимодействия государств происхождения с диаспорами как способа укрепления связей с соотечественниками;

— - рассмотрение проблем формирования и конституционно-правового регулирования государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом.

Объектом исследования являются национально-этнические меньшинства, диаспоральные общности во взаимодействии с государствами их происхождения и проживания.

Предмет исследования — конституционно-правовое регулирование вопросов защиты прав российский соотечественников за рубежом.

Теоретико-методологическую базу диссертационного исследования составляют политико-правовые концепции и доктрины защиты прав человека, «третьего поколения». Сюда относятся коллективные права, включающие права народов и право на самоопределение в плане свободного экономического, социального и культурного развития. Эти права должны соблюдаться без всякой дискриминации независимо от любых биологических или социальных факторов, в т. ч. национально-этнического.

Эмпирическую основу исследования составили официальные политико-правовые документы — конституции зарубежных государств, акты международного права, зарубежное и российское законодательство, нормативные акты Президента и Правительства РФ, аналитическая информация органов государственной власти России^ материалы текущего архива Министерства иностранных дел. Министерства по делам федерации и национальностей Российской Федерации, данные статистики.

Методологической основой исследования является общенаучный метод познания^ основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, анализ документов и данных официальной статистики, сравнительно-правовой.

Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация является одним из первых комплексных монографических исследований, в котором рассматриваются конституционно-правовые проблемы защиты Россией прав соотечественников за рубежом с использованием обширного зарубежного опыта. Диссертантом впервые осуществлен подробный анализ ряда право-вйх актов Франции, Израиля, Республики Корея, на основании которых осуществлялась политика поддержки и защиты прав зарубежных соотечественни-* ков, рассмотрены мировые тенденции развития репатриационной и иммиграционной политики, изучен и оценен опыт эффективного взаимодействия с диаспорами некоторых современных государств, в том числе, входящих в состав стран СНГ.

На защиту выносятся следующие основные положения:

— стремление государств происхождения обеспечить защиту своих зарубежных соотечественников вполне естественно с точки зрения морали и национальной психологии и подтверждено международным правом в области прав человекаотсюда необходимость и возможность конституционно-правового регулирования соответствующих вопросов в российском законодательстве;

— международно-правовая база защиты прав соотечественников за рубежом является составной частью российского конституционного правапомимо нее российское конституционное законодательство в данной области включает саму федеральную Конституцию, конституции и уставы субъектов Федерации, специальные законодательные акты и направленные на их реализацию акты органов государственной власти и местного самоуправления;

— в правовой доктрине проблема отношений зарубежных соотечественников и государства происхождения пока еще разработана недостаточнокроме того, реализация политики России в отношении зарубежных соотечественников требует значительно большего участия органов государственной власти и местного самоуправления;

— в международном праве отсутствуют какие-либо основания особых прав государства происхождения по защите родственных меньшинств на территории других государств по сравнению с правами третьих странтакая защита осуществляется на основе международного права в порядке, установленном национальным законодательством;

— государство происхождения меньшинства, стремящееся содействовать обеспечению прав этого меньшинства в другом государстве, может реализовать свою цель через заключение двустороннего договора с государством проживания, предусмотрев в нем необходимые полномочия и обязательствадвусторонняя форма сотрудничества в рассматриваемой области представляется наиболее эффективной и перспективной;

— с учетом мирового опыта, целью политики государства происхождения должны быть прочные и взаимовыгодные связи между меньшинством и государством проживанияв настоящее время больший акцент при регламентации статуса национальных меньшинств делается не на сохранение культурно-национальной самобытности (этот вопрос решен в мировой практике достаточно полно), а на повышении уровня их политического участия в общегосударственной жизни, в выработке общенациональных политических решений,.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования его результатов при разработке учебных и исследовательских программ по ряду разделов правовой и политической наук, при чтении курсов по проблемам национальной и международной политики Российской Федерации, Отдельные положения диссертации могут привлечь внимание работников государственных структур, специалистов-аналитиков.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались на ряде научно-практических конференций (Москва 1999,2000 г. г., Санкт-Петербург 1998, 2000 г. г., Саратов 1998, 2001 г. г.), отражены в авторских публикациях, используются в учебном процессе Московской государственной юридической академии, Московской гуманитарно-социальной академии, Государственной академии профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы. Ряд авторских предложений вносились в профильные комитеты палат Федерального Собрания Российской Федерации,.

Заключение

.

Одним из наиболее серьезных и болезненных последствий распада СССР стало возникновение проблемы существования за пределами России 25 млн. зарубежных соотечественников. В подобных масштабах это произошло впервые за всю историю существования Российского государства. Известно, что процессы миграции из России никогда не носили массового характера. Поэтому для россиян (в отличие от ирландцев, евреев, армян, китайцев и т. д.) проблема соотечественников за рубежом не только не была никогда особенно актуальной, но даже не существовала на уровне массового сознания.

Несмотря на существование ряда правовых документов, определяющих основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, проблема выработки политики, и соответствующей законодательной базы, адекватных сложившейся ситуации, остается насущной заботой нашего государства и общества. Серьезным подспорьем в решении этой задачи может стать серьезно изученный и осмысленный международный опыт. Сформировавшаяся международно-правовая база защиты прав соотечественников, исторические прецеденты, сложившиеся в мире модели взаимодействия государств происхождения с зарубежными соотечественниками, должны, стать не только формальным, но и реальным достоянием российской политической и конституционно-правовой практики.

Изучение богатого международного опыта по решению государствами происхождения проблем своих зарубежных соотечественников позволяет сделать следующие выводы.

Междуцародно-правовая база защиты прав соотечественников за рубежом, являющаяся составной частью российского конституционного права, представлена, прежде всего, международно-правовыми установлениями, касающимися защитыправ национальных меньшинств. Система международной защиты меньшинств была создана после Первой мировой войны в рамках Лиги.

Наций, а затем развита в конвенциях, международных пактах и декларациях ООН и европейских институтов,.

В современный период принципиальное значение в развитии положений, касающихся прав национальных меньшинств, имеют Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1992 г., Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, подписанная в Москве государствами — участниками СНГ в 1994 г., Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. В настоящее время следует констатировать, что в общем международном праве отсутствуют какие-либо основания особых прав государства происхождения по защите родственных меньшинств на территории других государств по сравнению с правами третьих стран.

Ни один действующий многосторонний международно-правовой или международный акт, касающийся защиты прав меньшинств, не содержит упоминания о правах государства происхождения. Весьма проблематичным представляется и появление общепризнанных международно-правовых норм, касающихся особых прав государств происхождения.

Государство происхождения имеет право вмешиваться в обеспечение прав меньшинств в государстве проживания только на тех основаниях, что и любое другое государство, т. е. в случаях, когда положение с правами меньшинств перестает быть предметом внутренней компетенции — подобная ситуация возникает при грубых и массовых нарушениях прав меньшинств. Государство происхождения меньшинства, стремящееся содействовать обеспечению прав этого меньшинства в другом государстве, может реализовать свою цель через заключение двустороннего договора с государством проживания, предусмотрев в нем необходимые полномочия и обязательства. Двусторонняя форма сотрудничества в рассматриваемой области представляется наиболее эффективной и перспективной.

В последнее десятилетие начинает получать довольно широкую поддержку право меньшинства на связь с государствами происхождения. Это право фиксируется пока на уровне не правовых, а политических обязательств европейских государств — членов СБСЕ.

Репатриация, т. е. процесс организованного возвращения лиц, оказавшихся за пределами, своего государства в результате военных действий и иных обстоятельств, а также эмигрантов с восстановлением в правах гражданства, является одной из форм взаимодействия соотечественников с государством происхождения. Наиболее мощно репатриация разворачивалась в 1947;1974 гг., охватив население общей численностью 4 — 4,5 млн. человек, вернувшихся из обретших независимость колоний Бельгии, Нидерландов, Испании, Португалии, Великобритании, Франции.

Помимо принятия неотложных мер, государствам происхождения пришлось в экстренном порядке разрабатывать и осуществлять стратегию помощи репатриантам, которая включала жилищную политику (строительство дешевого жилья, реквизиция пустующих квартир, политическое решение вопроса о денежной компенсации с поэтапным и постепенным участием новых независимых государств в осуществлении этой политики). Приоритетному решению подлежали дела лиц, чей возраст превышал 70 лет — по их желанию компенсация заменялась пожизненной рентойотличительной чертой французского опыта решения вопроса о компенсациях были отказ от принципа уравнительности и индивидуальное рассмотрение каждого отдельного дела инстанцией, наделенной соответствующей компетенцией,.

Несмотря на принимавшиеся правительствами меры по приему и реинтеграции репатриантов, государственную политику европейских стран нельзя было считать эффективной и своевременной: общим для всех стран, куда осуществлялась репатриация из колоний, было нежелание тратить немалые средства на прием и обустройство прибывших, стремление переложить решение проблемы на самих репатриантов.

В настоящее время репатриация (несмотря на отказ от нее как официальной политики многих государств в отношении зарубежных соотечественников) остается действующей политико-правовой модельюрепатриационные процессы активно идут на постсоветском пространстве, черты репатриации все больше приобретает процесс возвращения в Россию соотечественников из государств СНГ и Балтии, Немалое число российских политиков и общественных деятелей видят решение проблемы соотечественников за рубежом именно на путях репатриации, однако Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников» практически не реализуется, концептуализация и осуществление репат-риационной политики требует серьезного изучения зарубежных моделей взаимодействия государства происхождения с соотечественниками, а также дальнейшего развития отечественного законодательства и административной практики.

Израиль демонстрирует особую модель взаимоотношения исторической родины и выходцев из нее. Суть этой модели — постоянно идущая иммиграция евреев из диаспоры в государство происхождения, которая начала осуществляться задолго до создания самого государства Израильименно собирание рассеянных по всему миру евреев является главной целью сионистского движения. Официально политика Израиля в отношении соотечественников регулируется «Законом о возвращении», принятом в 1949 г. Сильной стороной израильского опыта является наличие общественных организаций, занимающихся иммиграцией и организацией диаспоры: важную роль в механизме репатриации сыграла негосударственная организация — Еврейское агентство, взаимоотношения которого с государством были поставлены на прочную правовую основу с помощью принятого в 1952 г. Закона о статусе Всемирной сионистской организации — Еврейского агентства. Результатом функционирования последнего стали успехи' иммиграции, развитие образования и культуры еврейской диаспоры.

Серьезной проблемой в деятельности всех еврейских организаций, работающих вне Израиля и в контакте с его официальными структурами, является легитимизация их деятельности, ибо в результате этой деятельности евреи диаспоры часто обвиняются в том, что они представляют собой «пятую колонну»: легитимизации частично служит действующая в настоящее время концепция т.н. «двойной лояльности» евреев диаспоры: к государствам проживания, и в исторической родине — Израилю.

В настоящее время Израиль одинаково успешно продолжает политику, как репатриации, так и поддержания разносторонних контактов с диаспорой. В целом Израилем накоплен уникальный опыт решения проблемы репатриации: с момента восстановления государственности в этой стране ее население выросло с 650 тыс. до более 4 млн. человек, оказавших благотворное влияние на экономическое и культурное развитие Израиля.

Большую ценность представляет также изучение диспоральной политики современных государств. Несмотря на широкую распространенность термина «диаспора», четкой дефиниции этого понятия пока не разработано — диаспорой называют часть какой-либо этнической или религиозной группы, постоянно проживающую вне пределов государства происхождения.

В настоящее время практически все государства, имеющие зарубежные диаспоры, разработали в той или иной форме и реализуют на практике программы взаимодействия с ними. В то же время правовое поле для подобного взаимодействия крайне сужено, ибо существуют нормы, регулирующие обязательства государств в сфере защиты прав и свобод национальных меньшинств. Необходимо также совершенствование правовой базы взаимодействия диаспоры с государством происхождения.

В принципе, диаспора представляет собой важный политический инструмент, не только помогающий выживанию этнокультурной общности, но и помогающий ей стать серьезным фактором экономической и политической жизни в государстве проживания. Такие диаспоры, как китайская, корейская. японская играют очень заметную роль в социальной, экономической и политической жизни Америки. Правительственные круги Китая, Японии и Южной Кореи пытаются влиять через своих соотечественников, проживающих в США, на политику Вашингтона. Армянская диаспора так же успешно выполняет функцию «моста» между страной проживания и государством происхождения.

• Богатейший опыт накоплен Китаем, демонстрирующим весьма прагматический подход к взаимодействию с диаспорой — более половины иностранных капиталовложений в китайскую экономику приходится на хуацяо. С 1991 г. в стране действует «Закон о защите прав и интересов реэмигрантов и родственников эмигрантов». Китайский опыт использования диаспоры демонстрирует образцы не только эффективного ее использования во благо страны происхождения, но и манипулирования по модели «пятой колонны» .

Интересный вариант построения взаимоотношений с зарубежными соотечественниками показывает Венгрия. Защита прав и интересов последних одно из основных направлений ее внешней политики, базирующееся на положении, зафиксированном в Конституции страны. Суть венгерской политики в работе с соотечественниками состоит в создании условий для социальной адаптации, достижения этническими венграми достойного уровня жизни в тех государствах, гражданами которых они являются, недопущении их массового оттока оттуда. Венгрия является наиболее ярким примером успешной реализации патерналистской, включающей элементы прагматического подхода, модели взаимоотношения с диаспорой.

Усиление взаимосвязи и взаимозависимости государств, нарастание миграционных процессов ведут к тому, что диаспоральность становится неотъемлемым атрибутом жизни современного общества. Многие страны, проводившие ранее активную репатриационную политику (например, ФРГ), ныне ориентируются на сочетание этой политики и взаимодействия с диаспорами.

Распад СССР и ход последующих событий поставил перед руководством России вопрос о выработке и осуществлении отвечающей мировым политико-правовым стандартам и национальным интересам страны политики в отношении соотечественников за рубежом. Несмотря на некоторый спад этноцентристских устремлений в политике ряда стран постсоветского пространства, положение российских соотечественников в большинстве государств СНГ и Балтии продолжает оставаться сложным.

В своей политике в отношении россиян за рубежом руководство Российской Федераций категорически отвергает методы давления, демонстрацию силовых приемов, стремится к утверждению принципов цивилизованного диалога при неизменной опоре на международно-правовые нормы и зарубежный опыт защиты прав соотечественников за рубежом.