Избирательная система России как результат правового регулирования выборов в представительные органы власти

1.1.

Актуальность темы

диссертационного исследования.

Современный этап развития нашего общества характеризуется крупнейшими преобразованиями Российского государства и его правовой системы. В последнее десятилетие процесс формирования государственных органов в России, порядок организации и проведения выборов привлекают пристальное внимание со стороны общества. В этих условиях одной из самых злободневных является проблема обеспечения подлинной свободы волеизъявления избирателей при проведении выборов высших органов государственной власти Российской Федерации и органов власти её субъектов.

Отмечается, что, провозгласив себя демократическим правовым федеративным государством, Российская Федерация приняла на себя, тем самым, обязательства привести свою избирательную систему в соответствие с мировыми стандартами. Это поставило перед наукой конституционного (государственного) права задачу разработки широкого круга проблем, наиболее сложной из которых является проблема обеспечения подлинной свободы волеизъявления избирателей.

Прошедшие в декабре 1999 г. выборы в Государственную Думу выявили некоторые изъяны в Федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». По мнению С. А. Авакьяна избирательная система России того периода постепенно превращалась в средство порождения и производства коррупции.1 Ряд недостатков указанных законов к настоящему времени устранен. Однако выборы в декабре 2003 г. показали, что не все возможности к совершенствованию использованы. По мнению некоторых исследователей федеральное законодательство о выборах.

1 См.: Авакьян С. А. Совершенствование избирательного процесса — важнейший фактор государственного строительства // Российская Федерация сегодня. 2000. № 23. С. 32−34. нуждается даже не в развитии, а в коренном реформировании.2 Однако для развития, не говоря уже о реформировании, требуется точно определить место избирательной системы в правовой системе государства. Это один из факторов, обусловливающих проведение исследований в области, как избирательного права, так и избирательной системы. Одним из приоритетов в таких исследованиях является поиск путей совершенствования избирательной системы как одного из наиболее важных элементов механизма реализации конституционных прав граждан.3.

Об актуальности темы свидетельствует также то, что, несмотря на некоторое сужение сферы выборов в нашей стране, о чём стоит лишь сожалеть, избирательные кампании в различных регионах России проходят весьма активно и напряжённо. Это указывает на необходимость дальнейших исследований и совершенствования избирательной системы и избирательного права.

Главная задача выборов — обеспечить формирование такого депутатского корпуса, который максимально гармонично отражал бы интересы большинства россиян. При этом необходимо понимать, что идеального решения этой задачи, видимо, на практике достичь не удастся. Но понимание подобного рода не означает отказ от поисков пути оптимизации выявленных противоречий между сущим и должным.

Реализация воли избирателей решающим образом зависит от способа определения результатов выборов. При прочих равных условиях различные способы подсчёта голосов дают разные результаты. Поэтому один и тот же состав избирателей на одной и той же территории, имея один и тот же вектор голосования, в зависимости от способа определения результатов выборов рискует получить отличные друг от друга составы парламента, а, следовательно, и, весьма отличные друг от друга, законы, бюджет и пр.

Сергеев A.A. Местное самоуправление в РФ: правовая теория и социальная практика. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. A.B. Иванченко. — М.: ИД «Юриспруденция», 2004. С. 121.

3 Проблемы народного представительства в РФ (под редакцией С.А. Авакьяна) М., МГУ, 1998.

Поэтому не вызывает сомнений актуальность исследования различных способов определения результатов выборов с позиций теории права в целях выработки практических рекомендаций по совершенствованию избирательного законодательства, чтобы максимально гарантировать права всех субъектов избирательного процесса.

1.2. Степень научной разработанности темы.

Рассмотрению вопросов избирательного права и избирательной системы посвящена достаточно обширная юридическая литература. Эти вопросы рассматривались ещё в трудах дореволюционных исследователей: В. О. Ключевского, A.M. Курбского, Н. М. Муравьёва, Н. И. Панина, М. М. Сперанского, М. М. Стасюлевича, Н. С. Таганцева, Б. Н. Чичерина.

В советский период разработку проблем избирательного права вели О. Н. Знаменский, Г. Г. Ковязин, А. И. Ким, А. И. Лепёшкин, Н. И. Полянцев, Ф. Н. Судариков, Я. А. Яковлев и многие другие.

Среди современных учёных, исследующих различные аспекты избирательного законодательства и практики его реализации, на труды которых автор опирался в своей работе, следует особо отметить С. А. Авакьяна, А. И. Антонову, Ю. А. Веденеева, A.A. Вешнякова, Е. К. Глушко, И. В. Галушко, Ю. И. Гревцова, A.B. Зиновьева, A.B. Иванченко, С. Д. Князева, Б. И. Кожохина, Д. И. Луковского, В. И. Лысенко, H.A. Михалёву, Л. А. Николаеву, И. Ф. Покровского, В.П. A.B. Постникова, Б. А. Страшуна, А. П. Сунцова, Н. И. Уткина, Ю. А. Юдина.

Как видно, вопросам избирательной системы и избирательного права наукой уделялось определённое внимание. Много теоретических работ по данному вопросу написано ещё в советский период, а также в начале 90-х годов прошлого века, когда избирательная система России переходила на новые рельсы. В ряде работ, вышедших в самое последнее время, рассмотрены отдельные аспекты и ныне действующего избирательного права и практики его применения. Тем не менее, многие вопросы остаются ещё слабо исследованными, не всегда однозначно и убедительно рассматриваются теоретические основы затронутой проблематики.

1.3.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационной работы является комплексное исследование «взаимодействия» выборов, избирательного права и избирательной системы Российской Федерации, определение место каждого из перечисленных явлений в структуре и в системе права, а также в правовой системе России.

Для достижения поставленной цели автор ставил перед собой следующие задачи: выяснить суть и соотношение понятий «выборы», «избирательное право», «избирательная система» и обозначаемых ими явлений, поскольку единообразного понимания этих категорий не выработанораскрыть структуру и содержание системы принципов правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу выборов, проанализировать воплощение общих принципов права в системе принципов избирательного правапроанализировать современное избирательное законодательство и избирательную систему Российской Федерации с учётом истории становления демократических традиций в нашем государствеизучить избирательное законодательство Российской Федерации и её субъектов, исследовать их общие черты и особенности, выявить проблемы, недостатки и противоречия. Такое же исследование провести и на уровне муниципальных образованийвыработать предложения и рекомендации, направленные на гармонизацию общественных отношений, складывающихся по поводу выборов, совершенствование избирательного законодательства и оптимизацию функционирования избирательной системы.

1.4. Методологические и теоретические основы исследования. В работе над диссертацией автор опирался на научную методологию и современные научные достижения в разработке теоретикометодологических основ теории и истории государства и права, конституционного права, а также в определённой мере, на положения общей теории систем.

Тщательному исследованию подвергнута современная юридическая литература по конституционному праву, а также общей теории и истории государства и права. В частности, работы С. С. Алексеева, Л. И. Антоновой, М. В. Баглая, М. И. Байтина, Я. М. Бельсона, Н. В. Витрука, Ю. И. Гревцова, Т. И. Желудковой, В. Д. Зорькина, В. М. Курицына, Э. В. Кузнецова, В. В. Лазарева, А. И. Королёва, Е. А. Лукашевой, A.B. Малько, Н. И. Матузова, P.C. Мулукаева, В. П. Сальникова, М. И. Сизикова, Л. И. Спиридонова, Л. Б. Тиуновой, А. И. Экимова, Л. С. Явича, а также исследования Л. А. Николаевой и В. Д. Сорокина в области административного права.

Диссертация написана на основе использования широкой законодательной базы и иного нормативного материала, включая ряд решений Конституционного Суда РФ, анализа материалов прессы и электронных средств массовой информации, касающихся освещения практики выборов органов государственной власти и муниципальных органов в нашей стране, материалах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

1.5. Объект и предмет исследования. Объектом исследования в настоящей работе являются общественные отношения в сфере выборов представительных органов государственной власти Российской Федерации, урегулированные нормами избирательного права.

Предмет исследования — избирательное право и избирательная система, являющаяся результатом регулятивного воздействия норм избирательного права на общественные отношения в сфере выборов представительных органов государственной власти Российской Федерации.

1.6. Основные результаты исследования, полученные автором, и их научная новизна. Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к исследованию с точки зрения структуры и системы права, а также с точки зрения правовой системы. Эта новизна конкретно проявляется в следующих результатах исследования: внесены уточнения в понимание сущности избирательной системы и её форм (мажоритарной, пропорциональной или смешанной). На основании этого определено место избирательной системы в структуре права Россиивыявлено как органическое единство, так и различие сущности выборов и избирательной системы, что позволило позиционировать эти категории в структуре права как объект и цель регулятивного воздействия норм избирательного праваисследовано взаимоотношение избирательного права с нормами некоторых других отраслей права, регулирующих «пограничную зону» общественных отношений. Уточнено его место в системе права Российской Федерациивнесены уточнения и дополнения в систему основных принципов права, исследовано их воплощение в системе принципов избирательного права. Обоснована необходимость адекватного закрепления системы этих принципов в правовой системе как необходимого условия усиления правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу выбороввыявлены упущения, неточности и внутренние противоречия некоторых законодательных актов избирательного права. В целях их устранения разработаны предложения по совершенствованию действующего избирательного законодательства как части правовой системы России на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской федерации и на уровне местного самоуправленияфеномен выборов исследован с позиций современного правопонимания. Установлено сходство волевого элемента выборов представительных органов государственной власти (категория сущего) с волевыми характеристиками избирательного права (категория должного) как предпосылки гармонизации общественных отношенийобоснована необходимость преодоления односторонности в негативной оценке избирательного законодательства и практику выборов в дореволюционной России и в советский период, которые при всех недостатках сыграли определённую положительную роль в формировании современной правовой системы.

1.7. Положения, выносимые на защиту.

1. Сфера выборов представительных органов государственной власти в Российской Федерации представляет собой совокупность общественных отношений и в этом качестве является в структуре права объектом регулятивного воздействия правовых норм. Избирательная система в качестве результата такого воздействия на общественные отношения в сфере выборов представительных органов государственной. власти обретает соответствующую форму (мажоритарную, пропорциональную или смешанную) и в этом виде представляет собой часть существующего в государстве правопорядка.

2. С учётом особенностей объекта и цели, субъектного состава, источников и системы принципов регулирования, избирательное право демонстрирует признаки самостоятельной отрасли права второго уровня, т. е. специальной отрасли наподобие трудового или земельного права. Однако, в настоящее время, ввиду недостаточной проработанности некоторых вопросов правового регулирования, избирательное право находится в системе права на уровне подотрасли конституционного права, объединяющей в самостоятельную систему правовые институты выборов и референдума.

3. Выборы органов представительной власти являются действенным средством гармонизации общественных отношений в виду совпадения волевого элемента выборов (категория сущего) и волевой характеристики избирательного права (категория должного). Результаты выборов обеспечиваеют необходимый баланс общественных интересов, если регулирующее сферу выборов избирательное право структурировано в соответствии с целостной системой принципов правового регулирования, общими из которых являются равенство, свобода, справедливость и законность.

4. Система принципов, воздействующих на общественные отношения в сфере выборов, является целостной, способной максимально повысить эффективность правового регулирования, если включает в себя I как общие (равенство, свобода, справедливость и законность), так и межотраслевые, отраслевые или подотраслевые (всеобщий, равный, прямой характер выборов и тайный порядок голосования), а также институциональные принципы избирательного права (обязательность проведения выборов в законодательно установленные органы, строго определённая периодичность и своевременность проведения выборов, обеспечение добровольности и свободы участия граждан в выборах и голосованиях, альтернативность выборов, независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов).

5. В целях совершенствования правовой системы необходимо внести в избирательное законодательство некоторые изменения. Такое совершенствование позволит избирательному праву занять в системе права России место самостоятельной отрасли. Так, в Конституции Российской Федерации следовало бы закрепить единую систему принципов, предусмотрев иерархию общих, межотраслевых, отраслевых и институциональных начал правового регулирования. Непосредственно в Основном законе должны быть формализованы только общие и межотраслевые принципы. Их воплощение на отраслевом и институциональном уровнях необходимо производить законодательными актами меньшей юридической силы. Так же следовало бы конституировать специальную главу об избирательной системе.

6. Подход, предлагаемый для совершенствования правовой системы, может быть использован и при подготовке Конституционного акта Союза России и Белоруссии, принятие которого ожидается в среднесрочной перспективе. Одновременно институциональные принципы как материального, так и процессуального избирательного права могут быть сформулированы в Избирательном и Избирательном процессуальном кодексах Российской Федерации, которые также необходимо будет принять. В другие источники, содержащие нормы избирательного права, тоже следует внести изменения — как содержательного, так и редакционного характера.

1.8. Теоретическая значимость исследования.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нём с позиций современного правопонимания положения и выводы в определённой мере развивают и дополняют разделы науки конституционного права, в которых рассматриваются общетеоретические проблемы объекта, цели, принципов и некоторых других аспектов правового регулирования выборов, обосновывают с этих позиций перспективу развития избирательного права в качестве самостоятельной отрасли. Представленный в работе материал позволяет более глубоко рассмотреть организационно-правовые аспекты деятельности всех субъектов избирательного процесса. Работа открывает довольно широкие перспективы для проведения дальнейших теоретических разработок ранее малоизученных проблем избирательного права.

1.9. Практическая значимость исследования.

Практическая значимость работы состоит в том, что высказанные в ней на основе проведённого анализа соображения и предложения (в т.ч. предложенные формулировки общих принципов правового регулирования) могут быть использованы при разработке проектов Конституционного акта Союза России и Белоруссии, Избирательного и Избирательного процессуального кодексов Российской Федерации, других нормативно-правовых актов, преследующих цели дальнейшего совершенствования избирательной системы. Некоторые соображения могут быть полезны должностным лицам, чья профессиональная деятельность в той или иной мере связана с проведением избирательных кампаний.

Материалы диссертации могут быть использованы студентами юридических факультетов и вузов при изучении курсов конституционного права, истории государства и права России.

1.10. Апробация результатов исследования.

Работа подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета, где проведено её обсуждение. Положения, составившие основу диссертации, нашли своё отражение в опубликованных научных работах автора, выступлениях на научно-практических конференциях, проходивших в 2001;2002 г. г. в Московском государственном университете коммерции. Диссертант также принимал активное участие во Всероссийских научно-практических конференциях, проходивших в январе 2003 г. и январе 2005 г. в Московской государственной юридической академии.

Подводя итоги проведенного исследования, можно сформулировать следующие выводы и предложения. Углубление и уточнение некоторых установившихся в нашей науке теоретических представлений о сущности выборов, избирательного права и избирательной системы как социально-правовых явлениях создаёт надёжную методологическую основу для конкретного изучения избирательного механизма в современной России. На этой основе в ходе теоретического исследования сущностей изученных явлений сформулированы понятия: выборов, которые можно определить как совокупность общественных отношений, возникающих по поводу волеизъявления населения при формировании государственных и муниципальных органов власти, избирательного права, которое можно определить как регулирующую общественные отношения в сфере выборов совокупность правовых норм, обеспечивающих реализацию права граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, а также их права отзыва избранных лиц, избирательного процесса, который можно определить следующим образом: — это совокупность норм избирательного права, регламентирующая процедуру реализации прав и обязанностей субъектов в рамках общественных отношений, складывающихся по поводу выборов, избирательной процедуры, под которой следует понимать совершаемые в определённой последовательности конкретные действия, направленные на реализацию прав и обязанностей субъектов в рамках общественных отношений, складывающихся по поводу выборов, составляющие в своей совокупности самостоятельное явление (единое.

целое) — кампанию, избирательной кампании, под которой следует понимать фактическую форму существования процедуры в отношениях, складывающихся по поводу выборов, нормативной сублимации, под которой следует понимать трансформацию какой-либо идеологической установки в норму права в результате законотворческого процесса, избирательной системы, которая представляет собой урегулированный правом порядок организации и проведения выборов органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, которые в соответствии с действующим законодательством избираются гражданами, а также (что зачастую в литературе вообще не принимается во внимание), — порядок проведения референдумов, плебисцитов, если их проведение предусматривается действующим законодательством. Сущностью избирательной системы является порядок формирования избирательных округов и определения победителей. С точки зрения теории права избирательная система — конкретный итог нормативного регулирования, результат воздействия правовых и других социальны норм на совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу выборов. В результате правового регулирования избирательная система обретает форму (мажоритарную, пропорциональную или смешанную) и выступает частью существующего в государстве правопорядка, т. е. является целью правового регулирования. Рассмотрено взаимоотношение общих принципов права и принципов избирательного права. Уточнено понятие общих принципов права, таких как равенство, справедливость, солидарность, свобода и законность. Обоснована необходимость их конституционного закрепления в виде самостоятельной системы. Проанализирована реализация этих принципов в нормах действующего избирательного законодательства. Изучены институциональные принципы избирательного права. Определено место избирательного права в системе российского права. С учётом особенности объекта, цели, системы принципов. ИСТОЧНИКОВ, субъектного состава и других аспектов регулирования, избирательное право демонстрирует черты самостоятельной отрасли второго порядка, т. е. является специальной отраслью на уровне трудового или земельного права. Однако в настоящее время, в виду недостаточности некоторых аспектов правового регулирования, избирательное право находится на уровне подотрасли конституционного права, объединяющей в самостоятельную систему институт выборов и институт референдума. Рассмотрена система избирательного законодательства на уровне Российской Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления. Подготовлены предложения по её совершенствованию. Исследован исторический аспект. Избирательная система и избирательное право России проделали долгий исторический путь. Этот путь был извилистым и трудным, были на нем и взлеты и падения, и всеобщая эйфория, и наступающая глубокая апатия избирателей. В диссертационной работе проанализирована избирательная система, избирательное право и избирательное законодательство России на разных этапах его развития, практика его применения и теоретические предпосылки. Одним из важнейших и наиболее ощутимых достижений происходящих в нашем государстве преобразований является то, что в жизнь вошли свободные демократические выборы органов государственной власти и местного самоуправления. Это — непосредственное проявление демократизма созданной в 90-е годы на основе избирательного права избирательной системы. Если в ходе выборов тех или иных органов власти и имеют место, к сожалению, различные негативные проявления — «чёрный пиар», махинации, манипулирования, «война компроматов» и т. д. — это, в основном, результат не недостатков и упущений правового регулирования, а действия политических и социально-экономических факторов, что должно выступать предметом исследования политологии и социологической науки. Правовой же механизм, воплощающий в себе основополагающие нормы Конституции России и принятые в их развитие текущие законы, механизм, обеспечивающий реализацию прав граждан и ,^ регулирующий порядок выборов, который выступает предметом юридической науки, является достаточно хорошо проработанным. Выборы, проведённые в последние годы, при всех проявившихся в них издержках, позволили убедиться в том, что глубокие социально политические преобразования в России набирают силу и вводятся в легитимное русло. Подтверждением служит тот факт, что политические дискуссии велись не на баррикадах и не в окружении «живых колец», не на языке толпы, а на языке юридических конструкций, в рамках, установленных избирательными законами. Сегодня ни одной политической силе уже не приходится рассчитывать на безусловную массовую поддержку электората, в том числе и на всеобщее доверие курсу проводимых реформ. В этих условиях особую значимость приобретает проблема стабильности политической ситуации как условие и предпосылка осуществления демократического правопорядка. А одним из основополагающих факторов политической >^ стабильности является соблюдение конституционных принципов и гарантий демократического избирательного процесса. При всём том, что современное законодательство России является, несомненно, тщательно разработанным и проникнутым демократическим духом, требуется его дальнейшее совершенствование, преодоление выявляющихся в ходе исследования упущений и неточностей в правовом регулировании. Прежде всего, представляется необходимым, чтобы в Конституции России была закреплена система общих принципов права, конституирована специальная глава, посвященная избирательной системе, содержащая основополагающие нормы, отраслевые и институциональные принципы избирательного права, уточнённая система которых раскрыта в диссертации. Такой же подход необходимо реализовать при подготовке проекта Конституционного акта Союза России и Белоруссии, а, равно, при подготовке проектов Избирательного и Избирательного процессуального кодексов Российской Федерации. Внесение поправок в Основной закон требует особой взвешенности и осторожности. Поспешность может лишь навредить, как это уже не раз, к сожалению, было в нашей истории. По подсчётам СИ. Бабурина в XX веке основные законы России законодательным путём менялись восемь раз: в 1906, 1918, 1924 (с учётом союзных республик — в 1924;1925), 1936 (1937), 1977 (1978), 1988 (1989), 1990;1992 и в 1993 годах.'^ «* Исходя из этих подсчётов, средний срок жизни Основного закона — 12 с половиной лет. Эта цифра является показателем, объективно отражающим ту хроническую нестабильность, с которой России на пути своего развития столкнулась в век минувший. Тем не менее, желая нашему обществу процветания и стабильности, нельзя совсем отказываться от идеи дальнейшего совершенствования действующего законодательства, в том числе путём внесения в текст Конституции некоторых поправок и уточнений. Введя основополагающие избирательные принципы, институты и нормы в текст Конституции РФ, общество избавит себя от нежелательных эксцессов в области технологии передачи власти. Чёткость и достаточная разработанность Основного Закона, подкрепляемая полномочиями Конституционного Суда РФ, станут непреодолимым препятствием на пути различного рода политических авантюристов, нередко стремящихся к переносу выборов, ратующих за продление сроков полномочий представительных и законодательных органов государственной власти и Некоторых изменений и дополнений требуют и сами федеральные избирательные законы. Реализация хотя бы части предложений автора данной диссертации, выработанных на основе проведенного анализа практики применения избирательного законодательства, будет, несомненно, способствовать совершенствованию избирательной системы России.» '* Бабурин Н. Этапы и черты российского конституционного строительства // Интеграция и опыт правовых образований в условиях вызова мировому правопорядку: Сборник материалов Международной.