Конституционно-правовое обеспечение и защита прав вынужденных мигрантов в Российской Федерации

Актуальность темы

диссертационного исследования.

Миграция как самостоятельное явление общественной жизни получила признание со стороны государства в начале 90-х гг. XX в. Основными факторами, обусловившими этот процесс, стали: распад СССРпадение «железного занавеса" — строительство новых государственных институтовпереориентация российского общества и государства на эффективные механизмы обеспечения и защиты прав человека.

Прекращение существования Союза ССР и начало становления независимых государств в рамках постсоветского пространства привели к всплеску миграционной активности населения и возникновению массовых потоков мигрантов. По данным официальной статистики, с 1992 г. по 1998 г. из стран СНГ и Балтии в Россию прибыло свыше 5 млн. человек Среди различных миграционных потоков значительную часть составляли вынужденные мигранты. Федеральной миграционной службой России всего по стране в период с 1994 по 2000 гг. было зарегистрировано 160 450 беженцев и 969 689 вынужденных переселенцев, причем в 1996 г. статус беженца получили 19 824 чел., статус вынужденного переселенца — 172 672 чел.- в 1999 г. — беженцами признано 304 чел., вынужденными переселенцами — 78 745 чел.- в 2001 г. соответственно 134 и 41 824 2.

Беженцы, вынужденные переселенцы, перемещенные лица — основные группы населения, образующие потоки вынужденных мигрантов. Категорию вынужденных мигрантов составили люди, которые покинули постоянное место жительства вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия либо из-за реальной опасности подвергнуться преследованию по различным причинам, в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами, в результате войн, угрозы безопасности или гонений, а также вследствие массовых нарушений общественного порядка или прав человека.

1 Информационно-статистический сборник. М., 2002. № 1.

2 Информационно-статистический сборник. М., 2002. № 1.

Государство на миграционную ситуацию отреагировало формированием правовой базы, регламентирующей статус мигрантов, и созданием соответствующих органов государственной власти.

В условиях демократизации российского общества получили признание в качестве высшей ценности права и свободы человека и гражданина. Социальное и экономическое развитие страны потребовало выработки адекватного законодательства, целью которого стало создание условий для беспрепятственной реализации прав и свобод мигрантов в соответствии с международными стандартами и взятыми Российской Федерацией на себя международными обязательствами, а также защита национальных интересов и обеспечение безопасности государства. Именно с этого времени можно говорить о формировании миграционной политики как отдельного направления политики государственной.

Законодательство России в сфере миграции практически приведено в соответствие с международно-правовыми актами в области обеспечения прав и свобод человека. Правовое регулирование отношений в сфере миграции в основном отражает качественные и количественные изменения в миграционной обстановке.

Однако имеются трудности в области претворения в жизнь прав мигрантов, особенно относящихся к категории вынужденных. Существенными причинами, по которым складывается сложная обстановка в сфере реализации прав мигрантов, являются:

• отсутствие в Российской Федерации механизма реализации общей концепции защиты прав человека, одной из составляющих которой служит защита категорий населения, нуждающихся в преимущественной защите, в том числе вынужденных мигрантов;

• противоречие требованиям законов, регламентирующих широкий спектр прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев, правоприменительной практики;

• многочисленные реорганизации системы и структуры органов государственной власти, призванных регулировать отношения в сфере миграции, способствовать созданию механизма обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов;

• отсутствие согласованности как правовых институтов, так и институтов власти, регулирующих миграционные процессы;

• отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий в сфере миграции между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

• невосприятие со стороны государства инициатив международных организаций и российских общественных объединений, основанных на зарубежном опыте обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов.

Значимость вопроса формирования и развития миграционной политики и одного из ее важнейших аспектов — обеспечения и защиты прав мигрантовобусловливается тем, что умелое регулирование данного процесса способствует стабилизации российской государственности, развитию экономической, социальной и политической сфер общества. Отсутствие такой политики повлечет потерю контроля над миграционными процессами, что в свою очередь грозит серьезными последствиями, которые повлияют на все аспекты жизни населения: изменится демографическая ситуация, возникнет угроза национальной безопасности государства, ухудшится криминогенная ситуация, возрастет количество нелегальных мигрантов и т. д.

При сохранении сложившейся тенденции к снижению численности населения России, в ближайшие годы дефицит рабочей силы составит 10 миллионов человек. (.) Коренные жители России не хотят занимать низкооплачиваемые, мало престижные должности — их способны заполнить только иммигранты. Если не принять меры для увеличения их количества, восстановление и тем более развитие российской экономики станет невозможным"1. Также в поддержку высказанного положения можно привести и иные доводы. «В условиях спада рождаемости в структуре населения увеличивается доля старших возрас.

1 Государство. Антропоток: Доклад Центра стратегических исследований ПФО. — Нижний Новгород — Москва, 2002. С. 39. тных групп, пенсионеров. К 2050 году на 100 лиц в рабочем возрасте будет приходиться от 41 до 50 пожилых. Если не иммигранты, то кормить их будет некому"1. Есть и геополитический аргумент — «необходимо учитывать дисбаланс между территорией России и численность ее населения. (.) Необходимо земли заселять, а не ждать, когда они будут заселены согласно чужим планам"2'.

Исследование проблемы обеспечения и защиты прав мигрантов представляет собой поиск путей совершенствования конституционно-правового регулирования миграционных процессов, анализ совокупности личных и социально-экономических прав беженцев и вынужденных переселенцев, комплексное изучение деятельности органов государственной власти по обеспечению прав вынужденных мигрантов, а также выявление эффективных способов защиты нарушенных прав.

Изложенные обстоятельства предопределили актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы.

Миграция представляет новую сферу научного интереса. Проблемы миграции сейчас активно обсуждаются и разрабатываются учеными и практиками. Однако монографических исследований, посвященных вопросам обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов, не проводилось.

Миграция — сложное и динамичное явление, Проблемы конституционно-правового регулирования в сфере миграции как нового для России явления могут быть осмыслены с привлечением сведений из других областей знаний.

В юридической литературе концепции развития миграционного законодательства посвящены работы Л. В. Андриченко, В. О. Елеонского, Т. Я. Хабриевойпроблемам миграционной политики — Т. А. Васильевой, Т. В Заметиной, М. В. Немытиной, видам миграции и типам мигрантов.

1 Государство. Ангропоток: Доклад Центра стратегических исследований ПФО. Нижний Новгород — Москва. -2002. С. 39.

2 Государство. Ангропоток: Доклад Центра стратегических исследований ПФО. Нижний Новгород — Москва. -2002.-С. 39.

В.Д. Гончаренко, Т. Лопухиной, С. Градировского, выявлению особенностей статуса иностранных граждан в РФ и статуса беженцев и вынужденных переселенцев посвящены труды JI.B. Андриченко, М. Арутюнова, Е. В. Белоусовой, Гай С. Гудвин-Гилла, Е. В. Галузы, В. В. Радула, Э. Феллер, B.C. Хижняк, состоянию миграционного законодательства и реализации отдельных прав мигрантов — А. Х. Абашидзе, A.A. Подмарева, И. В. Ростовщикова, О. В. Ростовщиковой, M.JI. Тюркина, О. С. Чернышовой, С. Б. Ягодина, защите права мигрантов — A.A. Зелепукина, аспекты криминальной и незаконной миграции изучались В. М. Барановым, В. А. Берзиным, С. Е. Метелевым. Деятельность международных и российских органов в сфере миграции нашла отражение в трудах М. А. Ибрагимова, Л. Павловой, H.H. Тоцкого.

Особого внимания заслуживает статья Л. В. Андриченко, В. О. Елеонского, Т. Я. Хабриевой «О концепции развития миграционного законодательства Российской Федерации"1. Авторами рассмотрены вопросы законодательного обеспечения прав мигрантов, вносится предложение выделить в самостоятельный институт законодательные нормы, регулирующие права мигрантов. В рамках совершенствования законодательных основ миграционной политики предлагается уточнить вопросы предоставления статуса отдельным категориям мигрантов, а для обеспечения единых подходов государств-участников СНГ в реализации миграционной политики подготовить и принять модельные законы, касающиеся проблем миграции.

Т.А. Васильева2 в своих статьях затрагивает вопросы государственной политики России и субъектов Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом. Автор дает характеристику действующему в этой сфере законодательству и подробно останавливается на вопросе гарантий прав лиц, претендующих на статус соотечественников.

1 Андриченко Л. В., Елеонский В. О., Хабриева Т. Я. «О концепции развития миграционного законодательства Российской Федерации» //Журнал российского права. 2003. № 4.

2 Васильева Т. А. Россия И соотсчествснцлуц: приоритеты и политика // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 1. 11'.

М.В. Немытина1 в своих исследованиях рассматривает тенденции формирования миграционной политики России, а также соотношение политики и права в сфере регулирования миграционных процессов. Автор рекомендует подходить к проблеме правового регулирования миграционных отношений с позиций либерального, а не позитивистского правопонимания. По мнению автора, миграционная политика России должна быть построена на четком разграничении полномочий и предметов ведения между федеральными органов государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, с учетом специфики миграционных ситуаций в регионах или их группах.

Работы М. Лобова посвящены реализации прав беженцев в свете гарантий, предусмотренных в Европейской конвенции по правам человека. Особое внимание автор уделяется описанию положений Конвенции, имеющих отношение к указанной теме и конкретным примерам защиты прав беженцев, а также рассмотрению гарантий имущественных прав мигрантов.

Д.В. Иванов исследовал международную систему защиты беженцев, определил основные этапы ее становления. Автором предложено рассматривать международную систему защиты беженцев как состоящую из отдельных систем защиты беженцев: системы защиты беженцев в рамках ООН, системы международных межправительственных организаций, региональной системы (ОАЕ, ОАГ, СНГ и т. д.), системы неправительственных организаций.

Заслуживает внимания статья М. Арутюнова «Положение с правами и свободами беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации"4', в которой рассмотрены положение беженцев и вынужденных переселенцев в.

1 Немытина М. В. Регулирование миграционных процессов в России: соотношение политики и права // Миграция в России: проблемы правового обеспечения: Сборник научных статей / Под ред. М. В. Немыгиной. Саратов, 2001; Немытина М. В. Тенденции формирования правовой миграционной полигаки России // Правовая полигика и правовая жизнь. 2004. № 1.

2 Лобов М. Вопросы применения Европейской конвенции по правам человека. Гарантии имущественных прав. Защита прав беженцев. Контроль за исполнением решений Европейского Суда. М., 2001.

3 Иванов Д. В. Международная система защиты беженцев // Московский журнал международного права. 1998. № 4.

4 Арутюнов М. «Положение с правами и свободами беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации» // Российский бюллетень по правам человека. 1994. № 3.

Российской Федерации, законодательство и международные соглашения Российской Федерации, практика их применения, а также содержится ряд предложений автора по устранению выявленных нарушений прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации.

Исследования H.H. Тоцкого1 посвящены комплексному анализу теоретических проблем миграционных процессов, административно-правовой охране прав и свобод мигрантов, а также автор рассматривает организационно-правовые проблемы миграционной службы России. H.H. Тоцкий выявил особенности и характер влияния миграционных процессов на общественные отношения, складывающиеся в России, а также дал анализ форм и методов государственно-правового регулирования миграционных процессов, сформулировал предложения по разработке наиболее эффективных и оптимальных миграционных программ.

С.Б. Ягодин2 в своих статьях анализирует состояние российского законодательства, действующего в сфере миграции, рассматривает вопросы обеспечения некоторых прав мигрантов, например, права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в субъектах Российской Федерации. С. Б. Ягодин предлагает способы устранения выявленных пробелов в миграционном законодательстве, а также пути его совершенствования. Автор считает целесообразным разработать Федеральный закон «Об основах миграционной политики Российской Федерации», который явился бы кодифицированным законодательным актом, определяющим типы и виды миграции на территорию Российской Федерации и её субъектов. Также работы С. Б. Ягодина посвящены международным и европейским стандартам в области прав беженцев, сотрудничеству неправительственных организаций и государства в сфере миграции.

1 Тоцкий H.H.

Введение

в миграционное право / Под ред. Н. А. Михалева М, 1999.

1 Ягодин С. Б. Миграция в России: реализация права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в субъектах Российской Фед^ргщии // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 3 (36) — Ягодин С. Б. Переселенцы. Чьи они? (комментарий к письму читателя) // Журнал российского права. 2000. № 2- Ягодин С. Б. Законодательство о миграциц: плюсы и минусы// Закон. 2002. № 11- Ягодин С. Б. Международные и европейские стандарты в области защи^л прав беженцев и их имплементация в России: основные определения и положения международных договоров, их соответствие национальному законодательству // Вестник Правовые аспекты вынужденной миграции и деятельность Российского общества Красного Креста: Сборник статей. 2000. Вып. 1.

A.Х. Абашидзе1 исследует проблемы соотношения международного и национального права в области защиты прав мигрантов. В своих работах автор дает оценку исполнению Россией принятых на себя международных обязательств в сфере миграции, приводит практику других государств по реализации миграционного законодательства, высказывает мнение о российском законодательстве. л.

Исследования А. М. Ибрагимова касаются деятельности международных организаций системы ООН в урегулировании проблем беженцев, изучается взаимодействие норм международного и внутригосударственного права в режиме беженцев, дается анализ российских нормативных актов на предмет их соответствия международным обязательствам в отношении беженцев. Автором предлагаются меры по содействию не только более действенной защите прав беженцев, но и должному обеспечению международных обязательств России, говорится о необходимости проведения целенаправленных законодательных мер, обеспечивающих претворение в жизнь императивных установлений международного права.

B.А. Берзин в своих исследованиях делает акцент на анализе социально-экономических процессов, обусловливающих миграцию населения, рассматривает комплекс вопросов, связанных с характеристикой сложившейся на территории России и, в частности, Москвы демографической ситуации и основных миграционных потоков с криминологической точки зрения.

Сама проблематика правового положения личности, без которой невозможно изучение механизма обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов, широко исследована в общей теории права, в конституционном праве. В ходе написания работы были изучены и использованы труды: С. С. Алексеева, М. В. Баглая,. Л. Д. Воеводина, Г. М. Даниленко, В. А. Карташкина,.

1 Абашидзе А. Х. Примснение норм международного и российского права в сфере миграции // Миграция в России: проблемы правового обеспечения: Сборник научных статей / Под ред. М. В. Немьгганой. Саратов, 2001; Абашидзе А. Х. Российское законодательство и международные правила в сфере миграции // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сборник статей / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2004.

2 Ибрагимов А. М. Международно-правовое положение беженцев. Махачкала, 2000.

3 Берзин В. А. Уткин В. А. Миграция и проблемы преступности крупного города. М, 1999.

Е.А. Лукашевой, A.B. Малько, Н. И. Матузова.

В процессе написания диссертации проведено исследование материалов из других сфер знаний и положений из работ по различным направлениям ми.

1 ^ ^ грации: географического, понятийно-классификационного, антропотока .

В.В. Покшишевский — известный ученый, плодотворно работавший над различными проблемами географии населения. Внес большой вклад в разработку теории расселения населения, т. е. научного объяснения формирования и эволюции человеческих поселений. В. В. Покшишевский рассматривал расселение населения в тесном взаимодействии с природной средой. Детально анализировал факторы, влияющие на процесс расселения населения — социально-экономические, природные и демографические. Изучал географические аспекты миграций населения.

Ж.А. Зайончковская в своих работах анализирует миграционную ситуацию с точки зрения изменения современных антропоструктур («Демографическое будущее Сибири и Дальнего Востока», «Трудовая миграция в СНГ с позиций общества, семьи и личности», «О трудовой миграции»), при этом особое внимание уделяется демографическому аспекту миграции.

Также в ходе подготовки работы была изучена литература, посвященная правовому статусу различных категорий мигрантов, изданная при поддержке международных организации (Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Совета Европы, Международного Комитета Красного Креста) и российских общественных объединений (правозащитного центра «Мемориал», российского фонда помощи беженцам «Соотечественники», ассоциации вынужденных переселенцев «Саратовский источник» и др.).

1 Покшишевский В. В. Население и география. -М., 1978; Озерова Г. Н., Покшишевский В. В. География мирового процесса урбанизации. М., 1981.

2 Рыбаковский Л. Л., Карелова Г. Н. Демографическое будущее России. М., 2001; Рыбаковский Л. Л. Стадии миграционного процесса. Миграция населения. / Под ред. О. Д. Воробьевой. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001. Вып. 5.

3 Витковская Г. С., Зайончковская Ж. А. Миграция в СНГ и Балтии: через различия проблем к общему информационному пространству. Материалы конференции. СПб., 2000; Зайончковская Ж. А. Внутренняя миграция в России и в СССР в XX веке как отражение социальной модернизации // Мир России. 2000. № 4- Зайончковская Ж. А Миграция населения как индикатор социальной ситуации в постсоветском пространстве II Проблемы прогнозирования. М., 1997. Вып. 3.

Однако до сих пор некоторые аспекты правового регулирования миграционных процессов, вопросы обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов остаются за рамками научного анализа. Их теоретическая и прикладная разработка позволит внести коррективы в стратегию регулирования и управления процессами в сфере миграции, прогнозировать эффективность применения тех или иных правовых норм.

За последнее время существенно изменилась система, структура и функции органов государственной власти в сфере обеспечения прав вынужденных мигрантов. Состояние и тенденции развития миграционных процессов нуждаются в дальнейшем научном осмыслении и обуславливают динамику дальнейших исследований проблем миграции. Указанные обстоятельства предопределили выбор данной темы для диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования.

Целью исследования является комплексный анализ личных и социально-экономических прав вынужденных мигрантов на уровне нормативной регламентации и практической реализации, а также изучение деятельности институтов государства и общества по их обеспечению и защите вынужденных мигрантов.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

• осмыслить понятийный аппарат, используемый в правовом регулировании проблем миграции вообще, прав вынужденных мигрантов в частности;

• раскрыть содержание личных и социально-экономических прав, наиболее значимых для вынужденных мигрантов;

• выявить соотношение норм международного и российского права, регулирующих отношения в сфере миграции;

• проанализировать тенденции развития законодательства и иной нормотворческой деятельности в области вынужденной миграции как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации;

• провести анализ деятельности государственных органов по обеспечению и защите прав и законных интересов вынужденных мигрантов, выработать рекомендации по совершенствованию деятельности этих органов;

• изучить основные направления деятельности международных организаций на территории РФ, а также российских общественных объединений, работающих в «нише» обеспечения и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев;

• определить возможности взаимодействия институтов общества и государства в области обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов;

• установить условия, которые могли бы способствовать реализации в полном объеме прав беженцев, вынужденных переселенцев, перемещенных лиц.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации прав вынужденных мигрантов в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются регламентирующие правовой статус вынужденных мигрантов принципы, институты и нормы конституционного, смежных с ним отраслей права, международного права, а также практика их применения.

Методологическая основа диссертационного исследования. В диссертации предложен подход к исследованию проблемы обеспечения и защиты прав мигрантов как к сложному, многоаспектному явлению.

При написании диссертации в основу положен диалектический метод познания, предполагающий изучение правовых явлений в их взаимообусловленности и развитии. В целях обеспечения достоверности и теоретико-практической обоснованности диссертационной работы использовались такие общенаучные методы, как анализ и синтез (исследование миграции при помощи метода типологии, основанного на расчленении объектов и их группировке с помощью обобщенной модели или типа) — исторический (в хронологической последовательности восстанавливается цепь реорганизаций государственных органов и отслеживаются тенденции развития законодательства и правоприменительной практики) — системный (подход к деятельности государственных органов как к системе органов, призванных создать механизм обеспечения прав человека), а также частнонаучные методы: сравнительно-правовой (проводится сопоставление комплекса социально-экономических прав беженцев и вынужденных переселенцев в целях выявления черт сходства и различия между ними) — формально-юридический (исследование правовых норм, анализ источников права) — структурно-функциональный (определение роли, функций органов государственной власти, российских общественных объединений и международных организаций в обеспечении и защите прав вынужденных мигрантов) — метод моделирования (выявление условий, при которых могут быть реализованы в полном объеме права вынужденных мигрантов) и эмпирический (применение этого метода стало возможным в результате участия автора в подготовке и проведении научно-практических конференций, семинаров и столов переговоров по проблемам миграции). В работе применялся междисциплинарный подход, то есть были использованы сведения и данные из других областей знаний (демографии, социологии).

Нормативная база исследования.

В процессе исследования проанализированы соответствующие положения Конституции Российской Федерации, международно-правовые акты и международные договоры, изучены нормы Конституции РФ 1993 г. и принятые в их развитие нормы различных отраслей права (гражданского, трудового, налогового, административного). В работе использованы постановления Конституционного Суда РФ, наряду с федеральным законодательством изучены акты субъектов Российской Федерации, а также законодательство зарубежных стран. Всего более 70 актов.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых-юристов по проблемам миграции и правового статуса личности, а также работы социологов, демографов, экономистов и др., затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы.

Эмпирическая база исследования.

В работе использовались данные о деятельности в сфере миграции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, международных организаций на территории РФ, российских правозащитных общественных объединений.

Была изучена практика Управлений по делам миграции в различных субъектах Российской Федерации (Краснодарского края, Саратовской и Оренбургской областей) по обеспечению и защите прав мигрантов, что позволило определить уровень практического решения проблемы, а также практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции.

В качестве эмпирической базы при разработке проблемы диссертационного исследования использованы сведения из доклада Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа за 2002 год «Государство. Антропоток» и аналитические материалы по правовому регулированию в сфере миграции, предоставленные РОО «Центр содействия проекту правовой реформы Саратовской области». Применен материал, полученный в результате работы юридической клиники по обеспечению и защите прав беженцев и вынужденных переселенцев на кафедре конституционного и международного права Саратовского юридического института МВД России, в деятельности которой диссертант принимал активное участие.

Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой первое в отечественной науке монографическое исследование проблемы конституционно-правового обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов в Российской Федерации. На основе изучения теоретического материала, законодательства и правоприменительной практики автором предпринята попытка определить уровень обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов как государством, так и обществом.

На основе проведенного анализа сформулированы выводы и предложения, выражающие и конкретизирующие научную новизну исследования.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. В диссертации предложен подход к изучению миграции с помощью метода типологии. В авторской классификации миграции определены следующие основания: территориальное (пространственное) перемещение, время, цели и причины, волеизъявление (характер), способ организации перемещения, законность пребывания лица на территории государства. Предложенная типология миграции позволяет выделить категорию — «вынужденные мигранты», на этой основе определить виды и объем прав и свобод принадлежащих к этой категории лиц.

2. Выводится дефиниция «вынужденные мигранты», которая вбирает в себя элементы существующих в праве понятий «беженец», «вынужденный переселенец» и «перемещенные лица». Предлагается расширить основания для признания человека вынужденным мигрантом, включив наряду с общепризнанными основаниями, необходимыми для получения статуса беженца и вынужденного переселенца, еще и «угрозу безопасности или гонения, массовые нарушения общественного порядка или прав человека и иные обстоятельства, которые создают угрозу жизни и безопасности лица».

3. Введено в научный оборот понятие «условно-добровольная миграция», под которой понимается перемещение населения в связи с объективной жизненной необходимостью перемены места жительства, а не по простому желанию (к этому типу в некоторых случаях относится трудовая миграция, чаще всего внешняя, экологическая миграция). Одной из причин, послуживших основанием для выделения данных лиц в отдельную категорию, стало массовое перемещение этих людей, вызванное сложившейся социально-экономической обстановкой в стране (регионе), исключающей возможности реализовать личные и социально-экономические права.

4. В настоящее время российское миграционное законодательство приведено в соответствие с международными стандартами. Массив нормативных правовых актов в этой сфере обширный и состояние законодательства в целом заслуживает удовлетворительной оценки. Однако, несмотря на полноту охвата общественных отношений в сфере миграции, отсутствуют или «не работают» механизмы реализации некоторых прав вынужденных мигрантов, отсутствуют экономические, социальные и финансовые гарантии этих прав.

5. В целях совершенствования законодательства предлагается разработать и принять Федеральный закон «Об основах регулирования миграционных процессов в Российской Федерации», в соответствии с которым строилась бы государственная концепция регулирования миграционных процессов, законодательство субъектов РФ. Предлагаемый Закон должен стать комплексным нормативно-правовым актом, обобщающим все группы отношений, существующих в сфере миграции. Федеральный закон должен учредить основные направления государственной миграционной политики, определить объем прав вынужденных мигрантов, установить компетенцию в сфере миграции соответствующих органов государственной власти.

6. Одним из решений проблем миграции может стать принятие федеральной программы легализации незаконных мигрантов. Особое внимание в программе следует уделить гражданам бывшего СССР, не получившим российского гражданства. Также в ней могут быть предусмотрены варианты легализации для различных категорий лиц, например, в зависимости от ценза оседлости, страны прибытия, вида деятельности. В программе могут быть предусмотрены условия, удовлетворение которым позволит мигрантам получить гражданство РФ либо вид на жительство или разрешение на временное проживание. Допустимо также проводить легализацию на определенный срок, за который человек должен определиться — остается ли он в стране или покидает ее.

7. Решением проблем, связанных с содействием занятости вынужденных мигрантов, должна стать специальная федеральная миграционная программа в данной области. В этой программе должны быть определены приоритетные территории для приема беженцев и вынужденных переселенцев с учетом ситуации на рынке труда, установлены квоты ежегодного приема, спланированы объемы создания рабочих мест при центрах временного размещения в местах компактного поселения вынужденных переселенцев и беженцев.

8. В настоящее время отсутствует четкое разграничение полномочий в сфере миграции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В связи с этим особое внимание следует уделить четкому разграничению предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в области регулирования миграционных процессов. Оптимальным представляется вариант, когда к исключительному ведению Российской Федерации отнесены вопросы, касающиеся регулирования всей совокупности прав мигрантов и защиты личных прав и свобод мигрантов, а в совместное ведение Федерации и ее субъектов передаются вопросы обеспечения и защиты комплекса социально-экономических прав и свобод этой категории населения.

9. В правоприменительной практике существует несогласованность некоторых институтов, например, регистрации лица по месту пребывания (по месту жительства) и предоставления статуса вынужденного переселенца и беженца. Рассмотрение органами миграционной службы регистрации не в уведомительном, а по-прежнему в разрешительном смысле является основанием ограничения прав и свобод мигрантов. Сложность процесса регистрации для вынужденных мигрантов — причина роста числа мигрантов без регистрации и официального статуса. По логике вещей статус должен быть для дальнейшей регистрации, а не регистрация для получения статуса.

10. Условия для реализации прав и свобод вынужденных мигрантов создаются не только органами государственной власти Российской Федерации. Активное участие в вопросе обеспечения прав и свобод вынужденных мигрантов принимают международные организации и российские общественные объединения, тем самым дополняя, а иногда и компенсируя деятельность государственных органов. В международном праве действует относительно согласованная система органов, реализующих универсальные механизмы обеспечения прав указанной категории населения. Формы работы общественных объединений и международных организаций должны быть интегрированы в деятельность органов государства (например, координационные советы, включающие представителей общества и государства, столы переговоров, иски от группы лиц).

Теоретическое и практическое значение исследования.

Типология миграции, предложенная в диссертационном исследовании, может быть положена в основу дальнейших теоретических разработок в области правового регулирования на основе приоритета прав и свобод человека. На законодательном уровне определение правовых подходов в зависимости от типов миграции позволит построить многоуровневую систему управления процессами миграции в стране, более четко установить компетенцию в сфере обеспечения прав мигрантов соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, создать согласованный механизм их деятельности, а также будет способствовать более полному обеспечению прав и свобод вынужденных мигрантов.

Положения и выводы, сформулированные по результатам проведенного диссертационного исследования, могут быть использованы при подготовке новых и совершенствовании действующих нормативных актов, регулирующих вопросы миграции. Выявлены тенденции в деятельности институтов общества и государства, как способствующие обеспечению и защите прав вынужденных мигрантов, так и препятствующие их реализации.

Настоящее исследование может способствовать структурно-функциональному преобразованию существующей системы государственных органов, действующих в сфере миграции. Выводы, сформулированные по результатам проделанной работы, могут быть учтены в практике государственных органов, занимающихся вопросами миграции.

Положения диссертации могут иметь значение в дальнейших исследованиях, касающихся проблем правового обеспечения и защиты правматериалы исследования могут быть использованы в учебном процессе в общих дисциплинах (конституционное, административное, международное право) и специальных курсах (правовое положение мигрантов, правовое регулирование миграционных процессов).

Апробация результатов диссертационного исследования.

Результаты проведенного исследования были обсуждены на заседаниях кафедры конституционного и международного права Саратовского юридического института МВД России, были использованы в работе Управления по делам миграции ГУ ГУВД Саратовской области, в работе юридической клиники по вопросам гражданства, защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев СЮИ МВД России, при проведении Саратовским областным комитетом помощи вынужденным переселенцам из Чечни столов переговоров с представителями органов государственной власти, а также в ходе аналитической деятельности РОО «Центр содействия проекту правовой реформы Саратовской области».

Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение: в опубликованных работахв выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах:

1. 15−17 октября 2002 г., г. Саратов, международный научно-практический семинар «Международно-правовые способы защиты прав человека», организованный РОО «Центр содействия проекту правовой реформы Саратовской области», Уполномоченным по правам человека в Саратовской области, Саратовской государственной академией права, Поволжским информационным Центром Совета Европы при поддержке Фонда МакАртуров.

2. 23−25 сентября 2003 г., г. Нижний Новгород, всероссийский научно-практический семинар «Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты».

3. 1−3 октября 2003 г., г. Саратов, международная научно-практическая конференция «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития».

4. 15−16 октября 2003 г., г. Краснодар, межрегиональный научно-практический семинар «Правовое регулирование в сфере миграции: анализ ситуации и модели взаимодействия на региональном уровне», организованный РОО «Ц^нтр содействия проекту правовой реформы Саратовской области», при участии Федеральной миграционной службы МВД РФ, Прокуратуры Краснодарского края, Краснодарской академии МВД РФ при поддержке Фонда Ма-кАртуров.

5. 20−23 апреля 2004 г., г. Саратов, международная научно-практическая конференция «Толерантность и межэтнические отношения в России», организованная Министерством внутренних дел РФ, Правительством Саратовской области, Саратовским юридическим институтом МВД России при поддержке ООН, МККК, Совета Европы.

В процессе написания работы на кафедре конституционного и международного права СЮИ МВД России был подготовлен сборник нормативных правовых актов, международных договоров, судебных решений «Правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации», одним из составителей и соавтором вступительной статьи которого является диссертант. Сборник применяется в деятельности общественных объединений и органов государственной власти, действующих в сфере миграции.

Структура диссертации.

Диссертационное исследование выполнено в соответствии с требованиями ВАК. Структура диссертации определяется в соответствии с поставленными исследовательскими задачами. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованных нормативных актов и литературы.

Заключение

.

Проведенное в соответствии с поставленными целями и задачами исследование позволяет сформировать следующие выводы в сфере обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов в Российской Федерации.

В настоящее время необходимо адекватное современным условиям (социальным, экономическим, политическим) решение вопроса обеспечения и защиты прав и свобод мигрантов. При этом обеспечение и защита прав данной категории населения предполагает многоуровневый и многоаспектный подход, напрямую зависящий от типов миграции (вынужденная, условно-добровольная, добровольная, экономическая, социальная и т. д.). Данный подход должен базироваться на Конституции Российской Федерации (ст. 18), согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Предложенная в работе типология миграции должна получить должное законодательное закрепление на федеральном уровне. Для каждого типа миграции должен быть установлен свой уровень правового регулирования. Типология мигрантов должна учитываться при разработке соответствующих нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере миграции.

Конституционно-правовое положение вынужденных мигрантов в значительной мере зависит от состояния законодательства, закрепляющего их права и обязанности в различных сферах.

В настоящий момент массив нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере миграции сформирован и соответствует принятым в этой сфере международно-правовым актам. Однако законодательство нуждается в совершенствовании. Главным недостатком законодательства в области миграции является то, что некоторые права вынужденных мигрантов носят декларативный характер и остаются нереализованными, либо нарушаются.

Следует констатировать существенное расхождение требований законодательных норм с практикой: «либо их неправильно понимают и толкуют практики, либо законодательные нормы оказываются не обеспеченными с точки зрения финансирования, либо обозначившиеся в законодательстве подходы не совпадают с политическими установками"1.

Существенное значение в решении вопроса реализации прав и свобод вынужденных мигрантов имеет четкое разграничение предметов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципального управления.

По нашему мнению, вопросы, касающиеся регулирования всей совокупности прав мигрантов и защиты личных прав и свобод мигрантов составляют прерогативу федеральных органов власти, а обеспечение и защита урегулированных на федеральном уровне социально-экономических прав и свобод этой категории населения относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Часть вопросов в сфере обеспечения социально-экономических прав вынужденных мигрантов может находиться в ведении муниципальных образований. Вместе с тем, ни законодательные акты субъектов Федерации, ни акты муниципального правотворчества, ни при каких условиях не должны ограничивать конституционные права и свободы граждан, даже в случаях, когда федеральные законы прямо делегируют такие полномочия на региональный и муниципальный уровень власти.

В настоящее время отдельные субъекты Российской Федерации самостоятельно регулируют вопросы миграции, зачастую ограничивая конституционные права мигрантов. Такая ситуация должна быть взята под наблюдение со стороны государства, так как федеральные органы государственной власти обязаны осуществлять соответствующий контроль за принимаемыми региональными нормативными правовыми актами в сфере миграции, оперативно и действенно реагировать на нарушения прав вынужденных мигрантов во всех регионах Российской Федерации. Нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должны про.

1 Немытина М. В. Тенденции формирования правовой миграционной политики России // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1. С. 73. ходить процедуру строгой специальной юридической экспертизы, позволяющей еще до утверждения данных документов выявить и устранить противоречия федеральному законодательству.

На наш взгляд, более четкому разграничению компетенции и предметов ведения органов власти поможет подход к проблеме миграции через ее типологию, предложенную в диссертационном исследовании.

Обеспечение и защита прав и свобод различных категорий населения (нуждающихся в преимущественной защите) наполняют деятельность государственных органов и органов местного самоуправления социальным смыслом, служат целевым ориентиром всех управленческих действий и решений, способствуют должной эффективности государственной и муниципальной власти.

Государственные органы должны создавать условия для полноценной реализации прав и свобод отдельных категорий населения. Именно это обстоятельство актуализирует научный интерес к проблеме конституционно-правового положения вынужденных мигрантов.

Основной же задачей всех государственных органов, работающих в сфере миграции, является создание отлаженных правовых механизмов взаимодействия личности, общества, государства в целях обеспечения и защиты прав и свобод отдельных групп мигрантов. Государственные органы, регулирующие процессы миграции, должны сформировать единую систему. Каждый орган должен быть наделен собственной компетенцией, что позволит исключить споры и конфликты между ними, параллелизм и дублирование функций.

В процессе обеспечения прав и свобод вынужденных мигрантов представляется целесообразным «налаживание партнерских отношений между различными секторами общества"1. Россия должна ориентироваться на опыт международных организаций, работающих в сфере миграции, и содействовать налаживанию плодотворного сотрудничества государственных органов власти с российскими общественными объединениями, с международными организа.

1 Нсмытина М. В. Тенденции формирования правовой миграционной политики России // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1. С. 81. циями в вопросах обеспечения и защиты прав и законных интересов вынужденных переселенцев, беженцев и других категорий мигрантов.