Финансовое обеспечение развития начального профессионального образования в России

Актуальность темы

исследования. Социально-экономическая значимость образования в целом и профессионального образования в частности, его роль в научно-техническом прогрессе, в развитии и качественном совершенствовании всей экономики общепризнаны. Развитие высоких технологий, рост уровня технической оснащенности производства требуют наличия квалифицированных специалистов и соответствующей их подготовки. В системе профессионального образования обучаются: в начальном и среднем образовании порядка 30%, а в высшем — почти 70% студентов. Потребности же предприятий в настоящее время и на перспективу 5−7 лет составляют на 80% - рабочие специальности и только на 20% - специалисты с высшим образованием. Объем финансирования образовательных учреждений начального профессионального образования из федерального бюджета в период с 2009 по 2011 гг. снизился на 80%, а в консолидированном бюджете РФ — на 15%. Подготовка кадров рабочих специальностей требует не только сохранения, но и существенного увеличения средств, выделяемых на нужды образования, в объемах, соответствующих потребностям экономики в рабочей силе с учетом стратегических целей социально-экономического развития страны.

Современная российская экономика испытывает острый дефицит кадров рабочих специальностей, что является серьезным сдерживающим фактором в ее поступательном развитии. Почти в пять раз сократился перечень подготавливаемых государством рабочих специальностей, происходит старение квалифицированных рабочих, грозящее переходом в стадию необратимой деградации человеческого капитала, если не принять эффективных мер по развитию системы начального профессионального образования (НПО), и прежде всего, по созданию комплексного механизма ее финансового обеспечения. В целях модернизации экономики НПО должно получить статус приоритетного направления, а государство — создавать условия по наращиванию его финансового потенциала, в т. ч. стимулировать работодателей в инвестировании средств, и повышать престиж такого образования для населения.

В дополнение к бюджетным учреждениям в сфере начального профессионального образования создаются автономные образовательные учреждения, организация финансов которых находится пока еще на экспериментальной стадии, и эта проблема также является первоочередной.

Выполнение задач НПО в области социально-экономического развития и подготовки квалифицированных кадров в полной мере зависит от эффективности финансового механизма и объемов финансирования образовательных учреждений, от возможностей привлечения средств из внебюджетных источников. Финансирование профессионального образования нередко называют социальными инвестициями или инвестициями в человеческий фактор (капитал), что еще более актуализирует тему исследования для российской экономики.

Таким образом, проблема формирования более продуктивной системы финансового обеспечения развития начального профессионального образования в России является экономически и социально значимой и одной из первоочередных. В связи с выше изложенным тема диссертации является актуальной и перспективной в научном плане.

Степень разработанности проблемы. Проблема финансового обеспечения развития НПО остается недостаточно разработанной, хотя в последнее десятилетие много научных разработок имело место в области высшего профессионального образования и образования в целом. В частности, можно отметить исследования различных аспектов экономических отношений в образовании И. В. Абанкиной, О. С. Баталовой, А. Б. Вифлеемского, В.Н. Волчко-вой, Н. Ю. Гарифуллиной, В. А. Гуртовой, H.H. Жилиной, Н. В. Скачковой и др. Социально-экономическим вопросам образования посвящены труды Л. П. Веревкина, Е. С. Григоряна, О. Н. Ивановой, M.JI. Левицкого, Т. Г. Проценко и др.

Большое внимание в последние годы уделялось вопросам нормативно-подушевого финансирования образования, которые представлены в работах A.C. Борисова, С. Б. Ефимовой, Т. Н. Гаврильевой, A.C. Гармашовой, Т.В. Ге-риш, О. Г. Докторовой, Г. К. Лапушинской, П. И. Самойленко, Н. Г. Типенко, А. Е. Шишкиной и др. В качестве специальных исследований в области финансов, финансирования и налогообложения НПО и других видов образования можно выделить труды Е. А. Ермаковой, H.H. Жилиной, Г. В. Жировой, А. А. Киринюка, A.B. Тодосийчука, И. В. Сырмолотова и др.

Проведенный анализ литературы по финансовому обеспечению начального профессионального образования показал, что в настоящее время научных работ, комплексно охватывающих теорию финансов, методологию и механизмы формирования и использования финансовых ресурсов НПО и финансирование деятельности его учреждений (организаций), крайне мало. Решению этой комплексной проблемы как раз и посвящено настоящее диссертационное исследование. В условиях внедрения новых организационно-правовых форм образовательных учреждений (автономных и бюджетных), отказа от сметного метода их бюджетного финансирования, сокращения последнего и острой необходимости масштабного привлечения внебюджетных источников финансирования требуется теоретическое обоснование, разработка новых методологических подходов, механизмов и методов финансового обеспечения (формирования и эффективного использования финансовых ресурсов) НПО. Недостаточно разработанными остаются вопросы внедрения программно-целевого и нормативно-подушевого методов финансирования учреждений НПО, реализации долгосрочных целевых программ, привлечения внебюджетных источников, вовлечения работодателей (пользователей рабочей силой) в процесс финансирования НПО, распространения фондовых методов финансового обеспечения этого вида образования и др.

Таким образом, недостаточная степень разработанности исследуемой проблемы подтверждает актуальность темы исследования и предопределила цель, задачи и структуру диссертационной работы.

Целью диссертационного исследования является разработка комплексной, результативной и адаптированной к современным условиям системы финансового обеспечения развития начального профессионального образования в России.

Задачи исследования. В соответствии с целью диссертационного исследования в работе были поставлены следующие основные задачи:

— исследовать особенности финансовых отношений в сфере начального профессионального образования;

— уточнить состав финансовых ресурсов (доходов) учреждений начального профессионального образования и выявить особенности их финансового обеспечения;

— раскрыть содержание финансового механизма развития начального профессионального образования;

— проанализировать состояние действующей системы начального профессионального образования и ее финансов, определить проблемы и пути их решения;

— дать оценку и выявить недостатки методического обеспечения действующей системы финансирования расходов учреждений начального профессионального образования;

— раскрыть содержание долгосрочных целевых программ и определить приоритетные направления финансового обеспечения развития начального профессионального образования;

— обосновать и предложить авторские подходы, механизмы и рекомендации по совершенствованию финансового обеспечения начального профессионального образования;

— разработать усовершенствованную модель формирования норматива финансирования учреждений начального профессионального образования.

Предмет исследования в диссертационной работе составила совокупность денежных отношений, возникающих в процессе финансового обеспечения (формирования и использования финансовых ресурсов) начального профессионального образования.

Объектом исследования являются действующие система финансового обеспечения и финансовый механизм начального профессионального образования в России, а также финансовая деятельность его учреждений в процессе предоставления образовательных услуг.

Методологической основой исследования послужил диалектический метод познания и системный подход. В ходе исследования использовались такие общенаучные методы и приемы, как статистический анализ, системный анализ, экспертная оценка, классификация, группировка, сравнение, проектирование и др.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили фундаментальные работы ведущих отечественных и зарубежных ученых-экономистов в области общей теории финансов и бюджета, теории общественных благ, финансовых ресурсов и финансирования, материалы периодической печати, а также Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «Об образовании», законодательные и нормативные документы Российской Федерации и нормативные акты, регулирующие финансовое обеспечение начального профессионального образования в Российской Федерации.

Информационной базой работы послужили материалы Федеральной службы государственной статистики, законодательные акты и нормативные документы органов государственной власти РФ, публикуемая отчетность Министерства образования и науки РФ, данные Министерства финансов РФ и Федерального казначейства России, информационно-аналитические обзоры, данные региональных статистических сборников, материалы, опубликованные в периодических изданиях и размещенные в сети Интернет, а также собственные расчеты автора.

Научная новизна диссертационного исследования в целом состоит в разработке комплексной, усовершенствованной системы финансового обеспечения развития начального профессионального образования в России путем уточнения теоретических основ финансовых отношений, финансовых ресурсов и финансового механизма НПО, разработки новых и совершенствования принятых методологических подходов, методов и инструментов формирования и использования финансовых ресурсов НПО.

Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

— определены особенности и субъектно-объектный состав финансовых отношений в начальном профессиональном образовании (НПО) — раскрыто содержание финансов НПО как совокупности денежных отношений по поводу формирования и использования публичных и частнохозяйственных финансовых ресурсов (доходов) некоммерческих образовательных учреждений (организаций) для финансового обеспечения предоставления образовательных услуг по подготовке кадров рабочих специальностей и иной приносящей доход деятельности путем применения общих и специальных финансовых механизмов и инструментария;

— предложено авторское, более широкое понимание финансовых ресурсов НПО как совокупности денежных средств, формируемых за счет ассигнований из бюджетов бюджетной системы РФ и деятельности, приносящей доход, заемных источников, средств работодателей и иных поступлений, предусмотренных законодательством РФ, предназначенных для выполнения уставной деятельности, финансирования текущих затрат и расходов, связанных с развитием учреждений НПОконкретизирован состав финансовых ресурсов НПО в разрезе бюджетных и автономных образовательных учреждений;

— разработана модель механизма финансового обеспечения развития НПО, включающая в себя функциональные элементы (финансовое планирование, исполнение финансовых планов, заказов, программ и финансовое регулирование, финансовый контроль), а также составляющие их инструмен-тарные элементы (финансовые формы, методы, инструменты);

— выявлены недостатки и определена сфера (область) применения нормативного метода финансирования образовательных услуг на разных этапах бюджетного процесса, в том числе для целей бюджетного планирования, финансового регулирования и финансирования деятельности учреждений НПО;

— разработана адаптированная к сфере образования методика финансирования долгосрочной целевой программы развития НПО, обеспечивающая взаимоувязку объемов финансирования с результатами оценки результативности и эффективности реализации программы;

— предложен новый подход к финансовому обеспечению и финансированию НПО, предполагающий сочетание бюджетного финансирования с принципом платности для работодателей права пользования подготовленной государством квалифицированной рабочей силы (кадров рабочих специальностей), реализуемым в двух формах: двусторонних договорах организаций с учреждениями НПО и целевых платежей в бюджет;

— обоснованы целесообразность и необходимость создания в составе региональных бюджетов Фонда финансирования НПО (ФФНПО) и предложен порядок его формирования и использования (источники, управление, направления расходования и способы финансирования расходов), а также введения обязательной платы организаций за рабочую силу как основного источника формирования ФФНПО;

— разработан комплексный механизм взимания обязательной платы в бюджет (в ФФНПО) за рабочую силу по всем основным ее элементам: плательщики, объект, база расчета, ставка, порядок исчисления, срок уплаты и льготы (освобождение от ее уплаты организаций, заключивших двухсторонние договоры с учреждениями НПО, а также организаций, осуществляющих подготовку кадров рабочих специальностей самостоятельно в своих учебных комбинатах);

— предложена формализованная методика расчета ставки платы за рабочую силу, учитывающая: потребности в финансировании текущих и капитальных расходов НПО на предстоящие 3 годасредства бюджетов всех уровней, запланированные на очередной год и плановый период на финансирование НПОпрогнозную численность занятых в сфере производства товаров, работ, услуг;

— предложена авторская модель формирования нормативов подушевого финансирования учреждений НПО, уточняющая и развивающая принятые методики нормативного финансирования.

Теоретическая и практическая значимость работы. Выполненное диссертационное исследование содержит решение научных задач, направленных на разработку теоретических и методологических основ финансового обеспечения развития НПО. Имеются в виду результаты, полученные в ходе исследования содержания финансов и особенностей финансовых отношений в сфере НПО, специфики организации финансовых ресурсов и финансового обеспечения деятельности учреждений НПО, принципов формирования и элементного состава финансового механизма развития НПО. Названные теоретические разработки легли в основу конкретных механизмов, рекомендаций и методик финансового обеспечения развития НПО.

Практическая значимость результатов исследования заключается в уточнении применяемых и разработке новых механизмов и инструментария финансового обеспечения источниками средств и финансирования расходов НПО. Практические рекомендации в части разработанной методики финансирования долгосрочной целевой программы развития НПО по результатам оценки результативности и эффективности её реализации, механизмов и моделей формирования Фонда финансирования развития НПО, взимания платы за рабочую силу и нормативного финансирования начального профессионального образования могут быть использованы соответствующими органами государственной власти.

Апробация работы. Основные положения диссертации обсуждены и получили апробацию в тезисах, статьях и выступлениях на международных.

ЮУрГУ, СГСЭУ, 2010, 2011, 2012 гг.), всероссийской (Бузулук, 2011 г.), региональных (Оренбург, 2011, 2012 гг.) научно-практических конференциях.

Отдельные практические результаты исследования, модели и методы, разработанные в диссертации, были использованы в деятельности Министерства образования Оренбургской области, что подтверждено справкой о внедрении.

Выполненные научные разработки также используются в учебном процессе Оренбургского государственного университета при преподавании дисциплин «Финансы бюджетных учреждений», «Финансовый менеджмент в секторе государственного управления», что также подтверждено справкой о внедрении.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 14 научных трудов общим объемом 13 п.л., в том числе 4 публикации в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК, в объеме 2,6 п.л.

Заключение

.

Основные положения, идеи, научные результаты диссертационной работы можно представить в виде трех групп проблем: теоретические основы финансового обеспечения деятельности учреждений начального профессионального образования, проблемы развития и финансового обеспечения начального профессионального образования, развитие механизма финансового обеспечения учреждений начального профессионального образования.

Первая группа проблем включает теоретический анализ основ финансового обеспечения деятельности учреждений НПО: особенности финансовых отношений в сфере начального профессионального образования, финансовые ресурсы учреждений начального профессионального образования и особенности их финансового обеспечения, финансовый механизм развития учреждений начального профессионального образования.

Анализ содержания обозначивших в настоящее время проблем в функционировании сектора НПО России указывает на то, что их причинами выступают не только негативные влияния внешней среды, но и противоречия в работе финансового механизма, связанные с недостаточной теоретической исследованностью специфики организации финансовых ресурсов.

По объективным причинам преобразования в российской социально-экономической системе оказались связаны с отказом от использования традиционной фондовой формы организации финансовых ресурсов. Внимание акцентировалось на внедрении в государственный сектор экономики не фондовых форм организации финансов на основе модели «потока» средств.

Потоковая форма финансовых ресурсов повышает уровень транспарентности операций в государственном секторе экономики, но параллельно стимулирует распространение упрощенных, монофункциональных моделей предоставляемых услуг. Соответственно, этот финансовый инструмент повлиял на упрощение функциональной структуры сектора НПО и тем самым спровоцировал снижение качества образовательного продукта, предлагаемого на рынок труда.

Форму отложенных эффектов получила утрата мотивации к поддержанию ранее обеспечиваемых НПО коммуникаций между рынками производителя и потребителя образовательных услуг. В результате произошло снижение социальной и экономической эффективности использования финансовых ресурсов, направляемых обществом в сектор НПО.

Обусловленный потребностями экономической среды процесс постепенного возврата к многофункциональной модели НПО выражается в повышении роли образовательных организаций и перераспределении полномочий по распоряжению имуществом, в том числе финансовыми ресурсами. Инструментами повышения эффективности распоряжения имуществом служат консолидация источников финансовых ресурсов и расширение направлений их использования.

Трансформация функциональной структуры образовательных организаций НПО послужила причиной диверсификации их организационно-правовых форм как необходимого условия обеспечения расширения источников финансовых ресурсов и поиска более эффективных моделей организации последних. Диверсификация источников финансовых ресурсов сочетается с замещением разрешительного (сметного) порядка осуществления бюджетных расходов на самостоятельное финансовое планирование, повышающего ответственность организаций за результаты своей деятельности.

Задача консолидации потоков бюджетного финансирования достигается приданием им формы финансового норматива, имеющего признаки фонда, распорядитель которого самостоятелен в использовании денежных средств. Предполагается, что использование нормативного метода финансирования должно способствовать созданию условий обновления институциональной инфраструктуры профессионального образования, например, в форме создания ресурсных и специализированных центров обучения, поиска форм кооперации ресурсов разных уровней национального образования.

В диссертационной работе в первой главе представлено авторское определение финансовых ресурсов начального профессионального образования. Под финансовыми ресурсами учреждений НПО следует понимать денежные поступления и доходы, поступающие в распоряжение для реализации программ начального профессионального образования как основного предмета их деятельности. Эти денежные средства формируются за счет субсидий из соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ и приносящей доход деятельности, заемных средств, иных поступлений, предусмотренных законодательством РФ. Также в работе определены содержание и структура финансового механизма развития начального профессионального образования. Данный механизм представляет собой совокупность функциональных элементов, принципов, методов и инструментов финансового обеспечения деятельности учреждений начального профессионального образования, направленных на развитие сектора НПО.

Вторая группа проблем посвящена анализу проблем развития и финансового обеспечения начального профессионального образования: состояние действующей системы начального профессионального образования, анализ методического обеспечения финансирования расходов учреждений начального профессионального образования, долгосрочные целевые программы и приоритетные направления финансового обеспечения развития начального профессионального образования.

Переоценка роли налогов в перераспределении затрат на воспроизводство квалифицированной рабочей силы привела к ослаблению мотивации учреждений НПО к обеспечению коммуникаций между рынками производителей и потребителей образовательных услуг. Нечеткое определение классификационных признаков секторов профессионального образования дезориентировало крупных работодателей, средний и малый бизнес, как основных носителей заинтересованности в повышении качества услуг и конкурентоспособности НПО.

Это порождает запрос общества на частичный возврат к фондовой организации источников финансовых ресурсов НПО, пригодной для обеспечения их целевого использования и адаптации образовательных организаций к современным условиям среды. В частности, децентрализацией распоряжения такими фондами достигается оперативная реакция на изменения параметров локальных рынков труда и устойчивость коммуникаций с его участниками.

Во второй главе диссертационной работы проведен анализ состояния существующей системы начального профессионального образования. Реальная результативность нормативной модели финансового механизма образовательных организаций НПО в настоящее время во многом является лишь прогнозируемой. Поэтому попыткой интенсификации накопления опыта применения нормативного метода финансирования НПО представляется передача большей части учреждений НПО в государственную собственность субъектов Российской Федерации.

Однако итоги последнего мероприятия не могут быть оценены однозначно. Так, препятствием для проявления эффективности нормативного метода стала выявившаяся инерционность управления НПО как социальной системой, включающей в себя не только образовательные учреждения. Анализ практики применения финансовых нормативов российскими регионами выявил эффекты торможения финансовых реформ. Противоречия выразилась в выборе российскими регионами разных моделей образовательной политики в сфере НПО. Среди последних доминируют варианты преобразований, ориентированные не на удовлетворение рыночного спроса, а на обеспечение экономии бюджетных ресурсов.

Возникший конфликт целей применения макроэкономических инструментов регулирования условий функционирования НПО и финансовыми интересами разных субъектов управления НПО уменьшает транспарентность происходящих изменений и тормозит проявление результатов реформирования финансового механизма. Этим обусловлена потребность в опережающем моделировании практики применения нормативного финансирования и характера их влияния на развитие НПО.

Так, выявлено, что тенденции развития нормативно-правового регулирования имущественных прав образовательных организаций НПО пока не оказывает влияния на изменения в организации их бюджетного финансирования, как основного источника имущества. Проявились противоречия моделей учреждения как распорядителя государственного имущества и как производителя услуг, внедряемой в ходе бюджетной реформы. Формой реализации противоречия стало распространение универсальных нормативов подушевого финансирования как метода консервации статуса учреждений как распорядителя бюджетных расходов и переложения на них задач поиска дополнительных ресурсов для реализации других функций. Тем самым заблокировано применение финансовых нормативов для координации направлений и темпов развития сектора НПО.

Например, рассматривая причиной уменьшения конкурентоспособности услуг НПО слабую материально-техническую оснащенность процесса обучения, представляются необоснованной практика расчетов подушевого норматива бюджетного финансирования на основе затрат на оплату труда. Эффектами от применения таких нормативов служит разрыв между условиями финансового обеспечения процессов предоставления общего образования и профессионального компонента обучения, искажение мотивов выполнения коммуникационной функции, стимулирование роста масштабов асимметрии информации.

Третья группа проблем содержит рекомендации по развитию механизма финансового обеспечения учреждений начального профессионального образования: совершенствования финансового механизма учреждений начального профессионального образования, моделирование расчета нормативов финансирования в начальном профессиональном образовании.

Соответственно, условием решения проблемы представляется изменение структуры услуг НПО и применение специализированных финансовых нормативов, учитывающими особенности производства разных видов услуг. Например, повышению качества услуг полного общего образования способствует конкуренция производителей, что требует выравнивания условий их финансового обеспечения на основе использования единых нормативов. Базовым элементом норматива финансирования профессионального компонента услуг должны служить затраты на эксплуатацию технологического оборудования, используемого в образовательном процессе, что служит мотивом активизации коммуникативной функции НПО и стимулом для направления дополнительных источников ресурсов на цели материально-технического обеспечения процесса обучения. Причем определенные в виде пропорции от суммы материальных затрат остальные виды расходов, ограниченные суммой бюджетных обязательств учредителя, служат эффективным инструментом финансового контроля за деятельностью учреждений НПО.

Преимуществом описанной модели финансового механизма образовательной организации НПО является возможность ее использования в неизменном виде при расширении сферы образовательной деятельности, например, в форме реализации программ дополнительного профессионального обучения или включения организации в систему непрерывного профессионального образования.

Для обеспечения сбалансированности интересов всех элементов системы НПО в целом, рассмотренные элементы финансового механизма должны быть дополнены предложенной методики финансирования долгосрочных целевых на основе оценки результативности и эффективности использования бюджетных средств. Методика предполагает применение алгоритма принятия управленческих решений относительно использования финансовых ресурсов на основе регулярного измерения предварительно заданных критериев и показателей результативности программных мероприятий и хода реализации ДЦП в целом. Сформированные на основе предложенной системы критериев шкалы измерения достигнутых результатов и эффективности ДЦП позволяют уменьшить роль субъективного фактора в управлении финансовыми ресурсами, обеспечить сопоставимость показателей реализации ДЦП, осуществляемых в разных сферах деятельности, и тем самым способствуют оптимизации финансовых механизмов. Это особенно актуально для использования преимуществ децентрализованного управления региональными фондами развития НПО.

Представляется, что прикладная реализация совокупности предложенных инструментов и методов совершенствования финансового механизма послужит эффективным механизмом развития российского НПО, способствуя успешной аккумуляции ресурсов общества на цели воспроизводства квалифицированной рабочей силы и повышению эффективности их использования. 1 1 I.