Социально-экономические условия формирования финансовой устойчивости муниципальных образований

Актуальность темы

диссертационного исследования. С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации местное самоуправление приобрело статус независимого уровня власти и, как следствие, экономическую свободу при реализации своих полномочий. Бурное развитие рыночных отношений в обществе, расширение самостоятельности и ответственности муниципальных органов власти за результаты функционирования подведомственных им территориальных образований поставили перед ними задачу поддержания жизнеобеспечения территории в определенных параметрах устойчивости. Однако несовершенство организации общественного сектора и особенно бюджетной и налоговой систем, неэффективность использования финансовых ресурсов, неразграниченность расходных полномочий между уровнями власти породили множество острых, а порой и неразрешимых проблем, вставших перед главами муниципальных образований.

Реформирование системы местного самоуправления, начатое с принятием в 2001 году «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», призвано устранить существующие проблемы в формировании необходимого финансово-экономического фундамента, достаточного для обеспечения реальной самостоятельности при осуществлении местными органами власти собственных и делегированных им полномочий. Расширение финансовой базы местных бюджетов, четкое закрепление полномочий за местным самоуправлением, уменьшение зависимости местных властей от региональных, повышение ответственности должностных лиц муниципалитетов — все это с принятием новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. позволит сформировать благоприятные социально-экономические условия для развития муниципальных образований. Несмотря на огромное влияние государственной экономической политики на состояние финансовой обеспеченности муниципалитетов, нельзя недооценивать роль местных органов власти в управлении процессом формирования стабильной финансовой базы.

Все возрастающее значение в этих условиях приобретает объективная щ оценка состояния и потенциальных возможностей развития муниципальных образований. На сегодняшний день в экономической науке не существует какого-либо единого показателя или индикатора, характеризующего выживаемость и стабильность развития территории. На наш взгляд, финансовая устойчивость муниципальных образований может выступать именно таким индикатором.

Среди экономистов нет единого мнения в вопросах определения сущности и содержания экономической категории «финансовая устойчивость муниципальных образований» несмотря на достаточно широкое использование этого термина. Финансовая устойчивость достаточно подробно исследуется на уровне предприятий, а на уровне территорий отождествляется с устойчивостью бюджета. Кроме того, до сих пор не решена проблема оценки финансовой устойчивости муниципального образования, что, соответственно, не позволяет определить оптимальные параметры его функционирования.

Теоретическая и практическая значимость исследований проблем финансовой устойчивости муниципальных образований в условиях растущей децентрализации финансовых ресурсов очевидна. Все вышеизложенное и определяет актуальность данной диссертационной работы.

Степень изученности проблемы исследования. Общетеоретические вопросы сущности финансов и финансовой устойчивости, факторов на нее влияющих, рассматриваются в трудах Азрилияна А. Н., Александрова A.M., Балихиной Н. В., Боголепова М. И., Дробозиной J1.A., Дьяченко В. П., Иваницкого В. П., Колесниковой Н. А., Красновой Т. Г., Крейниной М. Н.,.

Маршака В.Д., Панскова В. Г., Пешиной Э. В., Поляковой О. А., Пыховой И. А., Родионовой В. М., Сорокиной Е. Д., Татаркина А. И. и др. Проблема обеспечения финансовой устойчивости муниципальных образований практически не изучалась отечественной наукой в советский период. Функционирование муниципалитетов при административно-командной системе управления экономикой не порождало проблему выбора в решении вопросов обеспечения финансовой устойчивости, п оскольку средства передавались из вышестоящих щ бюджетов на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования.

Проблемам оценки финансовой устойчивости экономических систем разного уровня посвящены работы Кириной Ю. В., Ковалева В. В., Корнай Я., Кучина Б. Л., Львова Н. В., Трунова С. А., Маршака В. Д., Маршаловой А. С., Марчука Е. А., Кашуна Т. А., Поляка Г. Б., Поляковой О. А., Шеремета А. Д., Сайфулина Р. С. и др. Значимость этих исследований трудно переоценить, но многие из них посвящены оценке финансовой устойчивости лишь на уровне предприятий. Российские ученые в настоящее время стоят перед дилеммой: либо некритически заимствовать основные идеи в оценке финансовой устойчивости территориального образования у представителей зарубежных школ, либо, учитывая особенности российской действительности, привнести в трактовку финансовой устойчивости свой методологический подход.

Проблемы правового регулирования вопросов, связанных с формированием финансовой устойчивости территориальных образований, рассмотрены в трудах Бедина Б. М., Белоусовой Е. В., Бялкиной Т. М., Васильева В. И., Выдрина И. В., Костюкова А. Н., Копысовой С. Г., Поповой С. С., Сергеева А. А., Субботиной Е. Е., Трунова С. А., Чернышева М. А., Шугриной Е. С. и др. Анализу местного самоуправления как социального института посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, территориальных, финансово-экономических основ местного самоуправления и все более остро ставят проблемы, связанные с функционированием муниципальных образований и требующие законодательного изменения нормативно-правовых актов, регулирующих данную сферу.

Объектом исследования выступают муниципальные образования Российской Федерации.

Предмет исследования — социально-экономические отношения и связи по формированию финансовой устойчивости муниципальных образований.

Цель и задачи исследования

Целью исследования является разработка концептуальных основ формирования финансовой устойчивости муниципальных образований на основе комплексной оценки социально-экономических условий функционирования территорий данного уровня.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих основных задач:

1. Обобщить теоретико-методологические подходы к определению экономической сущности финансовой устойчивости муниципальных образований.

2. Провести классификацию типов финансовой устойчивости муниципальных образований на основе существующих разработок в этой области.

3. Выделить условия и факторы, а также способы их воздействия на финансовую устойчивость муниципальных образований, выявить основные и дополнительные источники ее формирования.

4. Обосновать критерий финансовой устойчивости и на этой основе предложить систему показателей, позволяющую наиболее адекватно определить тип финансовой устойчивости муниципальных образований.

5. Определить роль и возможности организационно-правовых мер в обеспечении финансовой устойчивости муниципальных образований и их изменение в процессе реформы местного самоуправления в Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составили фундаментальные положения и прикладные исследования известных отечественных и зарубежных ученых, а также научно-исследовательских организаций, по вопросам теории устойчивости экономических систем и финансовой обеспеченности территорий.

Основные методы исследования. В зависимости от решения конкретных задач в ходе исследования были использованы такие теоретические методы формирования научного знания, как методы логического и сравнительного анализа, методы анализа и синтеза, абстракции, наблюдения.

В процессе выявления основных тенденций и закономерностей, подготовки научных рекомендаций и предложений была использована методология системного подхода. Работа также базируется на таких методах научного исследования, как социологические (опрос), методы экспертных оценок, классификации, систематизации, типологии и др.

Информационная база исследования. В процессе исследований и разработки методологических рекомендаций использовались нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправленияматериалы статистической отчетности Государственного комитета по статистике Россииданные, опубликованные в отечественных монографиях и статьях, в учебной литературе, периодической печати и на интернет-страницахматериалы социологического опроса руководителей муниципальных образований Уральского федерального округа, проведенного автором.

Диссертационное исследование реализуется в следующих научных положениях и результатах:

1. Предложен авторский вариант трактовки сущности экономической категории финансовой устойчивости муниципальных образований, особенностью которого является акцент на целевую ориентацию, заключающуюся в улучшении качества жизни населения за счет эффективного функционирования финансовых ресурсов территории независимо от их источников.

2. Осуществлена классификация факторов и условий, воздействующих на финансовую устойчивость муниципальных образований, с точки зрения возможности влияния на них органов местного самоуправлениясистематизированы источники финансовой устойчивости муниципальных образований и раскрыто содержание их составляющих.

3. Обоснован критерий финансовой устойчивости муниципальных образований краткосрочного и долгосрочного характера и разработана система показателей, позволяющая объективно оценить тип финансовой устойчивости с позиций качества жизни населения, эффективности и сбалансированности потоков финансовых ресурсов на территории.

4. Выделено влияние существующих организационно-правовых условий, а также обозначены основные направления изменений в обеспечении финансовой устойчивости муниципальных образований в процессе реформирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Указанные положения соответствуют п.п. 1.2 и 1.7 Паспорта специальностей ВАК.

Практическая значимость работы. Материалы диссертации, предложения и выводы исследования могут быть использованы:

• органами государственной власти при разработке региональных программ развития муниципальных образований;

• органами местного самоуправления для повышения эффективности управления местными финансами в целях улучшения благосостояния территорий;

• в учебном процессе при чтении курсов: «Муниципальная экономика», «Основы местного самоуправления», «Финансы территорий».

Апробация работы. Основные результаты исследования включены в научно-исследовательские работы Института экономики УрО РАН за 20 012 003 гг., в том числе: «Развитие финансового потенциала территорий посредством оптимизации использования рыночных механизмов и государственного регулирования», «Стратегия и факторы повышения финансовой устойчивости и инвестиционной активности территорий», «Государственное регулирование в системе обеспечения финансовой достаточности и укрепления инвестиционного потенциала территорий».

Положения диссертационной работы докладывались на Всероссийской научно-практической конференции, г. Курган, 16−17 марта 2000 г.- Межрегиональной научно-практической конференции, г. Екатеринбург, 25−26 апреля 2000 г.- Форуме молодых ученых, г. Екатеринбург, 2000 г.- Межрегиональной научно-практической конференции, г. Курган, 15−16 марта 2001 г.- аспирантских чтениях в Институте экономики УрО РАН, г. Екатеринбург, апрель 2001 г.- Международных экономических конференциях, г. Екатеринбург, 20−21 июня 2001 г.- г. Екатеринбург, 13−14 февраля 2003 г.- г. Пермь, 28−29 мая 2003 г.

Отдельные положения работы были использованы при подготовке аналитического доклада «Реализация в Тюменской области Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ“ от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ».

Публикации. Результаты научного исследования нашли отражение в 13 научных публикациях общим объемом 4,3 п.л. (авторские), в том числе в 7 статьях, 6 тезисах докладов конференций различного уровня.

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Диссертация изложена на 185 страницах машинописного текста, включающего 9 таблиц, 8 рисунков и 7 приложений. Список использованной литературы содержит 164 наименования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Выполненное автором исследование в области социально-экономических условий формирования финансовой устойчивости территории позволило сформулировать и обосновать основные теоретические положения и результаты, отраженные в диссертационной работе.

1.1. Предложен авторский вариант определения экономической сущности и содержания финансовой устойчивости муниципальных образований;

Уточнено понятие финансовой устойчивости территории, которое рассматривается автором как такое социально-экономическое состояние территории, при котором обеспечивается расширенное воспроизводство ее населения за счет эффективного функционирования финансовых ресурсов внутри муниципального образования при сбалансированном их притоке и оттоке.

Финансовая устойчивость территории рассматривается нами как многомерное и многофакторное понятие, подлежащее классификации по различным основаниям.

По временной продолжительности финансовая устойчивость может быть подразделена на постоянную и временную. Постоянная финансовая устойчивость характеризуется стабильным финансовым состоянием территории на протяжении длительного периода времени Временная финансовая устойчивость характеризуется отсутствием постоянной стабильности в социально-экономическом развитии на протяжении определенного периода времени. Она проявляется как тенденция, через серию спадов и подъемов, частых изменений в динамике социально-экономического развития, эпизодического привлечения на территорию заемных финансовых ресурсов.

Временная финансовая устойчивость может характеризоваться циклическими и стихийными формами проявления.

При временной финансовой устойчивости территории циклического характера наблюдаются закономерные периоды спада и подъема в социально-экономическом развитии территории из-за природно-климатических, производственно-технологических или иных обстоятельств.

Временная финансовая устойчивость носит стихийный характер, когда функционирование территории в режиме финансовой устойчивости имеет краткосрочный характер, постоянно прерываясь периодами финансовой неустойчивости, и обеспечивается привлечением заемных и иных средств для целей комплексного социально-экономического развития территории и ее подсистем.

По среде финансовая устойчивость может рассматриваться как внутренняя и внешняя. Под внутренней финансовой устойчивостью нами предлагается понимать такое качественное состояние территории, при котором все (или большинство) ее внутренние подсистемы, такие как промышленность, рынок товаров и услуг, предпринимательский сектор и другие обеспечивают высокий социально-экономический и финансовый результат функционирования всей территории, направленный на повышение уровня жизни ее населения. Внешняя финансовая устойчивость территории — это способность территории обеспечивать свое социально-экономическое развитие посредством эффективного взаимодействия с другими территориальными образованиями и обеспечивать нейтрализацию негативного влияния внешних факторов на социально-экономическое развитие территории.

По глубине финансовая устойчивость может быть классифицирована на полную и ограниченную. Полная финансовая устойчивость территории характеризуется соблюдением всех показателей финансовой устойчивости. Под ограниченной финансовой устойчивостью понимается достаточно стабильное финансовое состояние территории, но имеются незначительные отклонения по некоторым показателям, которые были использованы при определении финансовой устойчивости.

1.2. Автором выявлены условия, определены факторы и источники финансовой устойчивости территориальных образований;

В результате проведенного исследования было выявлено, что деление условий и факторов для экономической науки носит достаточно условный характер. Провести четкую грань степени и способа влияния каждого из них достаточно сложно. Для конкретного муниципального образования набор условий и факторов будет варьироваться, и следует учитывать, что для различных административно-территориальных единиц одна из составляющих может выступать и как фактор, и как условие.

Все условия оказывающие влияние на финансовую устойчивость можно с определенной долей условности подразделить на:

• социально-экономические;

• политико-идеологические;

• организационно-правовые;

• инфраструктурные.

С точки зрения оказания влияния на достижения состояния финансовой устойчивости территории считаем необходимым классифицировать факторы следующим образом:

Регулируемые — степень воздействия которых на финансовую устойчивость можно изменить (финансовая и бюджетная обеспеченность муниципального образования инвестиционная привлекательность муниципального образования и др.).

Нерегулируемые — к этой группе относятся факторы, сфера влияния которых либо не входит в компетенцию органов местного самоуправления, но опосредованно оказывает влияние на финансовую устойчивость всего муниципального образования, либо влияние фактора вообще нельзя изменить. Исходя из этого, нерегулируемые факторы можно подразделить на:

• Не поддающиеся регулированию:

• Не поддающиеся прямому регулированию:

Среди множества возможных источников обеспечения финансовой устойчивости территории были выделены внешние, внутренние и основные.

На основе проведенного исследования, автор делает вывод, что состояние муниципального образования, в том числе его финансовая устойчивость, является производной величиной тех реальных процессов, которые происходят в его социально-экономической сфере. Финансовая устойчивость территории во многом зависит от способности руководства территории нацелить на социально-экономическое ее развитие внутренних и внешних источников. В частности, именно развитие производства и оптимизация его структуры на территории, всемерная поддержка предпринимательства, формирование развитой рыночной среды и некоторые другие факторы в состоянии обеспечивать финансовую устойчивость территории за счет активного использования внутренних источников развития. В тех территориях, где вовлечение в хозяйственный оборот внутренних источников затруднено или ограничено, либо отдача от их использования не в состоянии обеспечить финансовую устойчивость, есть необходимость активнее использовать внешние источники социально-экономического развития территории.

2.3. В работе предложен критерий оценки финансовой устойчивости муниципальных образований разного уровня.

Мы предлагаем использовать для оценки финансовой устойчивости муниципальных образований систему оценочных признаков, включающих в себя качество жизни населения, эффективное функционирование и сбалансированность потоков финансовых ресурсов муниципального образования. На наш взгляд, целесообразно различать критерий оценки в краткосрочном и долгосрочном периоде. Причем качество жизни населения выступает критерием оценки в долгосрочном периоде времени, а эффективность и сбалансированность — в краткосрочном. Главной целью такой классификации выступает разделение критериев оценки финансовой деятельности муниципальных образований, т. е. использование каких оценочных показателей функционирования территории в настоящее время в дальнейшем приведет к улучшению качества жизни.

Выделение критериев финансовой устойчивости в краткосрочном периоде предполагает оценку стабильности муниципальных финансов, которая подразумевает сбалансированное и эффективное функционирование финансовых потоков территории (исходя из нашего определения).

При изучении финансового состояния территории в долгосрочном периоде критерий оценки финансовой устойчивости отражает насколько эффективно использовались финансовые ресурсы территориального образования за анализируемое время, т. е. необходимо рассматривать изменение качества жизни населения. Таким образом, оценивая финансовую устойчивость в долгосрочном периоде времени целесообразно, как нам представляется, говорить не о сбалансированности, а о расширенном воспроизводстве муниципальной экономики, употребляя понятие эволюции системы. Система переходит из одного устойчивого состояния в другое, при этом переход может сопровождаться временным нарушением устойчивости. В этом смысле структурная устойчивость будет означать, что переход в новое состояние происходит в результате действия внутренних факторов саморазвития, потенциально заложенных в самой экономической системе.

2.4. Автором обоснована система показателей, наиболее адекватно отражающих финансовое состояние муниципальных образований.

На основе анализа существующих подходов к определению финансового состояния муниципальных образований, автор считает необходимым использовать для определения типа финансовой устойчивости следующую систему показателей.

Для оценки качества жизни населения предлагается использовать систему показателей уровня жизни Международной статистики ООН, как наиболее полную и объективную в современных условиях.

Для оценки сбалансированности финансовых потоков территории, с точки зрения автора, целесообразнее использовать сводный финансовый баланс территории (форма 2-п, представляемая в Министерство Финансов РФ), основанный на официальных данных, и обязательный к заполнению всеми муниципальными образованиями РФ. Финансовый баланс наиболее полно из существующих позволяет отследить движение финансовых потоков внутри и за пределы муниципального образования между субъектами финансового оборота.

Для оценки эффективности функционирования финансовых потоков на территории муниципального образования автором предложена собственная система укрупненных индикаторов эффективности, характеризующих каждого участника финансового оборота.

На основе расчета интегральных коэффициентов рассмотренных оценочных критериев диссертантом, предложена схема определения типа финансовой устойчивости территории в соответствии с предложенной классификацией.

3.5. Автором выявлены факторы организационно-правового характера, сдерживающие достижение состояния финансовой устойчивости муниципальными образованиями.

На основе проведенного анкетирования глав муниципальных образований Уральского федерального округа автором выделены проблемы и препятствия, возникающие в сфере местного самоуправления и сдерживающие достижение состояния финансовой устойчивости. В ходе проведенного анализа диссертантом был сделан вывод, что основным сдерживающим фактором на пути финансового благополучия территории выступают проблемы правового характера. Автор выделил четыре базовые особенности современного законодательства:

• нестабильность и противоречивость существующего бюджетного и налогового законодательства;

• финансовая основа местного самоуправления имеет ярко выраженную остаточную направленность и не в состоянии обеспечивать их финансовую устойчивость;

• несовершенство законодательства в области полномочий органов местного самоуправления;

• действующее законодательство лишает органы местного самоуправления стимулов улучшать работу и самим формировать финансовую основу территориального развития.

Автором выделены основные изменения правовых и организационно-экономических условий финансовой устойчивости муниципальных образований в процессе реформы местного самоуправления и сделаны следующие выводы:

1. С принятием новой редакции Бюджетного кодекса, финансовая база большинства местных бюджетов расширится. Это произойдет за счет увеличения доли собственных доходов — налоговых отчислений от федеральных налогов, а также увеличения поступлений от местных налогов и сборов.

2. Закрепление ставок отчислений от федеральных налогов и перечня местных налогов на долговременной основе благоприятно скажется на стимулировании органов местной власти в проведении разумной политики развития вверенных им территорий. Это даст возможность планировать свою деятельность на долгосрочную перспективу, рассчитывая на закрепленные доходы. Перечень видов налогов, доходы от которых полностью или частично поступают в местные бюджеты, на наш взгляд, разумен. У муниципалитетов появится больше стимулов как для развития малого бизнеса, так и для отстаивания интересов трудящегося населения, так как от этого будет зависеть наполняемость местных бюджетов.

3. Четкое разграничение полномочий между государственными органами власти и местным самоуправлением обозначит ответственность каждого уровня власти за определенные сферы деятельности, что позволит избежать перекладывания ответственности друг на друга и улучшит состояние дел в государстве.

4. С введением в действие нового законодательства уменьшится зависимость органов муниципальной власти от региональных властей вследствие упорядочивания системы распределения трансфертов. Местная власть, впервые за всю историю новой России, получит подлинную финансовую независимость и сможет направлять свободные ресурсы на реализацию проектов, улучшающих среду жизнедеятельности местных жителей.

5. Вводимый механизм отстранения руководителей муниципалитетов, на наш взгляд, серьезным образом повысит ответственность местных органов власти за исполнение возложенных на них функций. В настоящее время практически невозможно отстранить не справляющихся руководителей от своих должностей, новое законодательство, что особенно важно, в судебном порядке позволяет восстановить платежеспособность территории путем смены финансовой администрации.

Автор также обосновывает необходимость скорейшего развития интеграционных процессов внутри муниципальных образований посредством создания финансовых супермаркетов и внутритерриториальной интеграции власти, науки и производства, как немаловажного механизма обеспечения финансовой устойчивости.