Развитие механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации

Актуальность темы

исследования обусловлена необходимостью решения одной из приоритетных задач финансовой политики государства — создания эффективной и действенной системы межбюджетных отношений в части развития механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации.

Межбюджетные отношения складываются в рамках бюджетной системы и играют существенную роль в ее развитии. В научных исследованиях большое внимание уделяется межбюджетным отношениям в основном в области взаимоотношений федерального центра с регионами, а также необходимости сокращения существенных различий объемов реальных доходов на душу населения, объемов инвестиционных ресурсов и уровней социально-экономического развития регионов и муниципалитетов России.

Система межбюджетных отношений и трансфертов должна стимулировать проведение ответственной налогово-бюджетной политики и повышение эффективности бюджетных расходов, а в конечном итоге — обеспечить равный доступ граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям.

В результате проведения бюджетных и налоговых реформ сформированы правовые основы разграничения доходных и расходных полномочий публично-правовых образований, создан механизм бюджетного выравнивания.

Практика реформ наряду с позитивными результатами имеет и негативные стороны: доля средств консолидированного бюджета России на финансовое обеспечение полномочий субъектов РФ и муниципальных образований сократиласьснизилась прозрачностьусилился субъективизм в выравнивании субфедеральных и местных бюджетов.

В настоящее время продолжает сохраняться значительная дифференциация бюджетной обеспеченности в субъектах РФ. Ее основные причины состоят в значительных различиях уровней экономического развития территорий-реципиентов и недостатках практики бюджетного выравнивания в субъектах РФ.

Необходимость совершенствования существующего методического обеспечения, научного обоснования распределения дотаций, недостаточная теоретическая разработанность проблемы определили особую значимость темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросы выравнивания бюджетной обеспеченности постоянно находятся в центре внимания ученых-финансистов. Весомый вклад в исследование отдельных теоретических проблем и разработку практических рекомендаций внесли такие отечественные исследователи, как: И. М. Александров, Мст.П. Афанасьев, О. Г. Бежаев, П. И. Вахрин, Н. Г. Вовченко, О. В. Врублевская, В. А. Галанов, A.M. Годин, Т. А. Голикова, Т. В. Гончаренко, JI.C. Гринкевич, Т. В. Грицюк, А. Г. Грязнова, Д. Ю. Завьялов, О. Б. Иванова, А. Г. Игудин, С. И. Лушин, О. В. Малиновская, A.C. Нешитой, В. Г. Пансков, И. В. Подпорина, М. Г. Полозков, Г. Б. Поляк, М. В. Романовский, В. Г. Сенчагов,.

A.Г. Силуанов, В. А. Слепов, В. Б. Христенко, В. Б. Шуба, Н. И. Яшина. Следует отметить, что основные наработки вышеназванных ученых осуществлялись применительно к теоретическому пониманию межбюджетных отношений, к исследованиям неравномерности социально-экономического развития территорий.

Среди ученых, занимающихся проблемами распределения доходных и расходных полномочий между уровнями власти, разработкой методики распределения финансовой помощи, следует выделить таких ученых, как:

B.П. Горегляд, JI.A. Ерошкина, В. В. Климанов, A.M. Лавров, Л. И. Пронина.

Исследование проблем межбюджетных отношений в России является сравнительно новым научным направлением. Объективные основы возникновения и развития таких отношений нашли отражение в научных трудах зарубежных ученых: К. Брауна, А. Вебера, Э. Гувера, У. Изарда, Дж. Кейнса, А. Леша, Т. Паландера, П. Самуэльсона, И. Тютена, О. Энглендера.

Основополагающими работами в области зарубежных теорий сглаживания неравномерности развития территорий, базировавшихся на фискальном федерализме, явились исследования Р. Боудвея, Р. Масгрейва, У. Оутса, Ч. Тибу, Э. Шаха. Однако проблема выравнивания бюджетной обеспеченности по-прежнему актуальна и не нашла достаточно полного решения.

До настоящего времени остаются недостаточно разработанными методологические подходы к формированию системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, к оценке эффективности инструментарно-методического аппарата выравнивания бюджетной обеспеченности, выявлению особенностей выравнивания бюджетной обеспеченности в период преодоления последствий экономического кризиса.

Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость, недостаточная проработанность теоретических и прикладных аспектов выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах РФ обусловили выбор темы, цели и задачи диссертационной работы.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является разработка и обоснование теоретических, методических и практических рекомендаций по совершенствованию механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации.

Достижение указанной цели потребовало постановки и решения следующих задач:

— исследовать теоретико-методологические основы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

— предметно исследовать сущность межбюджетных отношений и выявить иерархические связи дефиниций: «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения», «межбюджетные трансферты», «бюджетная обеспеченность»;

— раскрыть эволюцию принципов и генезис механизма бюджетного выравнивания субъектов РФ;

— дать оценку финансового обеспечения доходных и расходных полномочий органов власти субъектов Российской Федерации;

— отразить специфику выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для определения направлений ее оптимизации;

— провести сравнительный анализ методик распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований;

— дать методические рекомендации по распределению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутри субъектов РФ с учетом особенностей их социально-экономического развития.

Предметом исследования являются финансовые отношения по поводу выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации в условиях реализации бюджетной реформы.

Объектом исследования выступает механизм выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях Белгородской и Воронежской областей.

Теоретико-методологической основой исследования явились труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области межбюджетных отношений, в том числе выравнивания бюджетной обеспеченности, распределения доходных и расходных полномочий между уровнями власти, методики распределения финансовой помощи между уровнями власти, законодательные и нормативные документы: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, бюджетные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, нормативные правовые и подзаконные акты РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, материалы научных конференций и периодических изданий.

Диссертационная работа выполнена в рамках паспорта специальности ВАК 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит, части 1 «Финансы», раздела 2 «Общегосударственные, территориальные и местные финансы», п. 2.15 «Концептуальные подходы к формированию межбюджетных отношений».

Инструментарно-методический аппарат. Исследование проводилось с применением методов научного познания: наблюдение, дедукция, индукция, абстрактно-логический метод, метод сравнительного анализа, анализ, синтез, аналогия, сопоставление, табличный метод, формализованные экономико-математические зависимости, обобщение, приемы построения логических схем, группировка и другие.

Информационно-эмпирической базой исследования, обеспечивающей репрезентативность исходных данных, обоснование основных положений диссертационной работы, достоверность и надежность выводов, рекомендаций и предложений, явились законодательные и подзаконные нормативно-правовые акты Российской Федерации, отчетность об исполнении федерального, региональных и местных бюджетов Российской Федерации, материалы официальных интернет-сайтов Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Федерального казначейства России, периодические издания, научные статьи, труды отечественных и зарубежных ученых. Эмпирическую базу исследования составили полученные автором материалы в результате исследования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования определяется тем, что в условиях модернизации методов управления общественными финансами создание эффективного механизма бюджетного выравнивания в субъектах Российской Федерации становится объективной необходимостью, что предполагает на основе систематизации и комплексного подхода к развитию межбюджетных отношений разработку рекомендаций по выравниванию бюджетной обеспеченности в субъектах РФ и муниципальных образованиях, а именно: по стимулированию субъектов РФ и муниципальных образований к наращиванию налогового потенциала, снижению уровня дотационности регионов и муниципальных образований, повышению эффективности бюджетных расходов. Это будет способствовать дальнейшему укреплению их финансовой самостоятельности, приближению доступности к бюджетным услугам и социальным гарантиям, повышению прозрачности региональных и муниципальных финансов.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Управление межбюджетными отношениями сводится к обеспечению качественной информационной базы для принятия эффективных решений. Категория «межбюджетные отношения» исследуется преимущественно с позиций нормативно-правовой их стороны. Практически отсутствуют исследования межбюджетных отношений как категории в разрезе различных методических подходов, дающих целостное представление с учетом сущностно-содержательного уровня и форм проявления. В силу этого возникает необходимость уточнить иерархические связи в понятийном аппарате посредством определения взаимосвязи следующих дефиниций: «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения», «межбюджетные трансферты», «бюджетная обеспеченность».

2. Важнейшим инструментом разрешения проблем бюджетно-правового регулирования является формирование, классификация и законодательное закрепление принципов бюджетного выравнивания, существующих не в отдельности, а находящихся в определенном динамическом взаимодействии. Отсутствие в российском законодательстве четко выделенных принципов бюджетного выравнивания идет вразрез с действующей бюджетной политикой. Следовательно, необходимым условием эффективного функционирования межбюджетных отношений является законодательное закрепление принципов бюджетного выравнивания в Бюджетном кодексе РФ.

3. Одним из важнейших аспектов повышения эффективности бюджетного выравнивания является содержание и функциональные особенности развития механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах РФ и муниципальных образованиях, которые нацелены на сокращение применения межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий без учета уровня бюджетной обеспеченности регионов, стимулирование расширения ими собственной доходной базы, производственных мощностей. Определение в субъектах РФ и муниципальных образованиях положительных и отрицательных факторов развития механизма бюджетного выравнивания позволяет выявить его существующие тенденции в рамках реализации бюджетной реформы.

4. Необходимым условием повышения эффективности бюджетного выравнивания внутри субъектов РФ является разработка и определение рекомендаций по модификации существующей методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в муниципальных образованиях в части ее стимулирующей составляющей, которые позволят обеспечить прозрачность и объективность существующего механизма бюджетного выравнивания.

5. Выравнивание бюджетной обеспеченности в субъектах РФ и муниципальных образованиях осуществляется за счет выравнивающих дотаций, которые предоставляются путем безвозмездного и безвозвратного отвлечения бюджетных средств в целях обеспечения равных возможностей доступа граждан к государственным и муниципальным услугам. Существующая разрозненность и многочисленность межбюджетных трансфертов в рамках ключевых направлений государственной политики приводит к ослаблению контроля за использованием дотаций, снижению степени прозрачности их распределения. В связи с этим целесообразным является укрупнение межбюджетных трансфертов, а также разработка мероприятий по развитию механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях путем разработки соответствующего комплекса мер.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических и методических рекомендаций по выравниванию бюджетной обеспеченности в субъектах РФ с целью достижения их финансовой устойчивости, самостоятельности и сбалансированности.

Основные результаты, характеризующие научную новизну исследования, состоят в следующем.

1. Выявлены иерархические связи понятийного аппарата, используемого для определения содержания межбюджетных отношений: «бюджетный федерализм» «межбюджетные отношения» —> «межбюджетные трансферты» —" «бюджетная обеспеченность» на основе систематизации имеющихся разработок в научной литературе, заключающиеся в том, что межбюджетные отношения строятся на основе реализации принципов бюджетного федерализма, межбюджетные трансферты выступают формой межбюджетных отношений, а бюджетная обеспеченность — это интегральный критерий межбюджетных трансфертов. Предложенные авторские трактовки данных понятий позволят расширить теоретические разработки в части развития понятийного аппарата в области межбюджетных отношений.

2. Проведена декомпозиция принципов бюджетного выравнивания в разрезе укрупненных групп: 1) принципы вертикального бюджетного выравнивания- 2) принципы горизонтального бюджетного выравнивания- 3) общие принципы вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания, состав которых дополнен новыми принципами, такими как: социальная справедливость в системе бюджетного выравниваниярезультативность использования бюджетных средствдифференцированный подход к ограничениям по дефициту для субъектов РФ (муниципальных образований) с разным уровнем дотационностиучет специфических особенностей территорий. Систематизация и уточнение данных принципов нацелены на формирование объективных критериев оценки бюджетного выравнивания субъектов Российской Федерации, повышение финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований, гласности межбюджетных отношений.

3. Выявлены и систематизированы тенденции развития механизма выравнивания бюджетной обеспеченности на субфедеральном и муниципальном уровнях, включающие: 1) позитивные факторы, отражающие: применение единых методик распределения межбюджетных трансфертов на основе использования объективных показателей, определяющих потребность в финансированииустановление бюджетным законодательством различных условий осуществления бюджетного процесса субъектами РФ и муниципальными образованиями в зависимости от доли межбюджетных трансфертов в объеме собственных доходов бюджетов субъектов Федерации и бюджетов муниципальных образований и др. и 2) факторы, сдерживающие эффективность механизма бюджетного выравнивания, такие как: низкая доля неналоговых и налоговых доходов в доходах субфедеральных бюджетовнедостаточность стимулирования субъектов РФ и муниципальных образований к наращиванию собственного налогового потенциаланизкая доля в бюджетах муниципальных образований поступлений по налогам, передаваемым им по дополнительным нормативамотсутствие действенных стимулов по наращиванию доходной базы региональных и местных бюджетовразрозненность, многочисленность межбюджетных трансфертов в рамках ключевых направлений государственной политики. Учет выявленных тенденций позволит разработать комплекс мер по повышению объективности и предсказуемости механизма распределения межбюджетных трансфертов, а также по обеспечению сбалансированности бюджетов различных уровней.

4. Обоснована необходимость модификации методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на уровне субъектов РФ с позиции усиления стимулирующих составляющих развития территорий и повышения эффективности бюджетных расходов. Это позволит перейти к более обоснованному распределению дотаций, объективной оценке финансового положения муниципальных образований, рациональному использованию бюджетных средств и обеспечению реализации принципа прозрачности механизма бюджетного выравнивания.

5. Предложен комплекс мер по развитию механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, отражающий: 1) меры по стимулированию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к развитию налогового потенциала, направленные на обеспечение их бюджетной самодостаточности- 2) меры по активизации перехода от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований к краткосрочному кредитованию недостатка средств на счетах субфедеральных и муниципальных образований- 3) меры по совершенствованию распределения финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям, что будет способствовать укреплению собственной доходной базы в целях достижения финансовой самостоятельности, повышению заинтересованности в экономическом развитии территорий.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем теоретические положения расширяют теоретический ракурс исследования системы межбюджетных отношений и могут быть использованы в качестве методологической базы для объективного распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

Практическая значимость исследования определяется возможностью широкого применения основных положений, выводов и рекомендаций по совершенствованию процесса выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Обоснованные преимущества и предложенные рекомендации по оптимизации данного процесса выравнивания бюджетной обеспеченности устранят «иждивенческие настроения», будут способствовать росту собственной базы доходов бюджетов, принятию экономически обоснованных управленческих решений в области пополнения заемными средствами счетов бюджетов публично-правовых образований.

Теоретические и практические положения диссертации могут быть использованы в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансы», «Бюджетная система Российской Федерации».

Апробация результатов работы. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных, региональных научно-практических конференциях и симпозиумах: «Инновационные технологии в кооперативном образовании как фактор развития экономики» (г. Белгород, 2009 г.), «Развитие финансовых отношений в условиях трансформационных процессов» (г. Харьков, 2009 г.), «Теория и практика инновационного развития кооперативного образования и науки» (г. Белгород, 2010 г.), «Наука и кооперация: проблемы и пути развития» (г.Белгород, 2011 г.), «Экономика, социология и право в современном мире: проблемы и поиски решений» (г. Пятигорск, 2012 г.), «Социально-экономические проблемы инновационного развития» (г. Воронеж, 2012 г.), «Научно-практические аспекты развития кооперации, экономики и образования» (г. Липецк, 2012 г.).

Практические рекомендации и разработки автора были апробированы в практике бюджетного процесса Управления финансов и бюджетной политики администрации Борисовского района Белгородской области, в учебном процессе Белгородского университета кооперации, экономики и права.

По теме диссертационного исследования автором опубликовано 14 научных работ общим объемом 28,82 п.л. (авторских 9,35 п.л.), в том числе 4 статьи — в научных изданиях, рекомендованных ВАК, объемом 2,38 п.л.

Структура диссертации. Цель и задачи диссертационного исследования определили логику, структуру и объем работы. Диссертация изложена на 199 страницах машинописного текста, состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 разделов, заключения, библиографического списка из 202 наименований, проиллюстрирована 13 таблицами, 8 рисунками и 6 приложениями.

Заключение

.

Одним из базовых механизмов современной экономики, который нуждается в модернизации, является бюджетная система, в том числе межбюджетные отношения, поскольку гарантированное выполнение государством своих обязательств возможно лишь при сбалансированной бюджетной системе. В свою очередь механизм выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах РФ представляет собой важную составляющую межбюджетных отношений Российской Федерации.

Бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации различна. Федеральный фонд финансовой поддержки регионов призван выравнять эти различия, не снижая стимулов к наращиванию доходов. Таким образом, централизация доходов и выравнивание бюджетной обеспеченности по основным социальным гарантиям в нашей стране является объективной необходимостью.

В рамках реформы межбюджетных отношений серьезным вопросом является развитие налоговой системы на основе перераспределения налоговых источников между уровнями власти, что должно обеспечить создание стимулов для расширения собственной налоговой базы субъектов РФ.

Результатами исследования в области теоретических основ выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ явилось уточнение сущности понятий «межбюджетные отношения», «бюджетный федерализм», «межбюджетные трансферты», «бюджетная обеспеченность».

В диссертационной работе произведено исследование современного состояния выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований, а так же определены направления реформирования механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации в условиях реализации бюджетной реформы.

Кроме того, выявлены, систематизированы и раскрыты основные принципы бюджетного выравнивания, состав которых дополнен такими принципами, как: социальная справедливость в системе бюджетного выравнивания (предполагает обеспечение равного доступа граждан к основным бюджетным услугам, социальным гарантиям и обеспечение социальной защищенности) — результативность использования бюджетных средств (базируется на общих посылках эффективного использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов) — дифференцированный подход к ограничениям по дефициту для субъектов РФ (муниципальных образований) с разным уровнем дотационности (предполагает ужесточение по дефициту для высокодотационных регионов, что позволит отказаться в некоторых случаях от режима временной финансовой администрации) — учет специфических особенностей территорий (в данном контексте нужно учитывать различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных и сельских районов и т. д., которые возникают в силу обстоятельств, не зависящих от самих территорий).

Перечень принципов бюджетного выравнивания представляет собой проекцию наиболее значимых аспектов аккумуляции, использования и распределения государственных и муниципальных бюджетов, придает бюджетной деятельности государства и органов местного самоуправления большую целенаправленность, наполняет ее конкретно-определенным смыслом, поскольку отдельный принцип является только относительным предметом научного познания. Соблюдение принципов бюджетного выравнивания позволит ускорить движение к его оптимизации.

Для России необходимым является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что вся система межбюджетных отношений должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и его граждан. Компромисс этих интересов лежит в плоскости реализации принципов бюджетного федерализма. На наш взгляд, отсутствие в российском законодательстве четко выделенных принципов бюджетного выравнивания идет в разрез с действующей на данный момент бюджетной политикой, поэтому, необходимым условием объективного функционирования межбюджетных отношений является законодательное закрепление принципов бюджетного выравнивания в Бюджетном кодексе РФ.

В ходе исследования этапов реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации выявлены и систематизированы тенденции развития механизма выравнивания бюджетной обеспеченности на субфедеральном уровне. С точки зрения активизации деятельности органов государственной власти по финансовому оздоровлению, реформированию бюджетной сферы, бюджетного процесса и стимулированию экономических реформ в субъектах РФ, муниципальных образованиях, а также недостаточности действенных стимулов для развития доходной базы региональных и местных бюджетов выделены позитивные факторы и факторы, сдерживающие эффективность механизма бюджетного выравнивания. Учет выявленных тенденций позволит мобилизовать доходы, повысить эффективность финансовой помощи регионам, а также объективность механизма распределения межбюджетных трансфертов.

Особое внимание в работе уделено методическим вопросам развития механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах РФ, финансовых основ регионального и местного самоуправления и, в частности, проблеме предоставления финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям. Предпринята попытка обосновать необходимость модификации методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Белгородской области с позиции усиления ее стимулирующей составляющей.

Серьезное внимание в работе уделяется вопросам «справедливого» распределения трансфертов между субъектами РФ в зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности.

На базе сделанных выводов сформулирован комплекс мер по развитию механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской.

Федерации и муниципальных образованиях, отражающий: 1) меры по стимулированию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к развитию налогового потенциала- 2) меры по активизации перехода от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований к краткосрочному кредитованию недостатка средств на счетах субфедеральных и муниципальных образований- 3) меры по совершенствованию распределения финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям. Что будет способствовать ослаблению иждивенческих настроений, увеличению собственной доходной базы в целях достижения финансовой самостоятельности, повышению заинтересованности в экономическом развитии территорий, увеличению собственных доходов.

Проведенное в диссертационной работе исследование и полученные результаты могут послужить основой для дальнейшей разработки направлений совершенствования в области межбюджетных отношений, в частности механизма распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации и повышения эффективности регулирования экономики.