Основные модели современного федерализма: Компаративный анализ

Федеративное устройство государства представляет собой многоплановую и сложную проблему. Ее раскрытию посвящено большое число работ монографического характера и научных статей. Но, тем не менее, действительность показывает, что этот в высшей степени актуальный комплекс проблем остается далеко не исчерпывающе исследованным. Фактически объективный анализ федерализма как теории, конкретных форм федеративного устройства, особенностей различных моделей федеративного государства начался в нашей стране примерно десять лет тому назад, переходом к развитию обновленной, демократической России.

Многоплановость этой проблемы состоит, прежде всего, в том, что аспекты национальных моделей федерализма, действующих в современном мире невозможно свести к единому знаменателю: по сути дела каждое отдельное федеративное государство имеет свои специфические особенности, отличающие его, порой существенно, от всех других вариантов федеративного государства, а тем более конфедеративного.

Если сопоставить индийскую, российскую, бразильскую, германскую, американскую и канадскую вариации федерации, то мы обнаруживаем в них существенные различия. Так, если Российская Федерация построена на сочетании территориально-государственных принципов, то американским и германским федеративным системам чужд национально-государственный принцип. Что касается канадского федерализма, то он занимает промежуточное положение между этими типами.

При решении всех проблем подобного рода ключевое значение приобретает осознание того, как большинство граждан оценивает место и роль своей страны в мире, перспективы ее развития, роль государства в экономической, социальной и культурной сферах жизни, установки, ценности, ориентации людей в отношении существующей политической системы, ее институтов, политических партий, политических и государственных деятелей. Все они составляют основополагающие компоненты политической культуры, которая играет немаловажную роль в формировании, эволюции и функционировании государственно-политической системы.

Актуальность темы

исследования.

Будучи одновременно и производной от общенациональной культуры и неотъемлемой ее частью, политическая культура прямо или опосредованно отражается на важнейших институтах политической системы, основных направлениях и характере их деятельности. Аккумулируя жизненный опыт того или иного народа, особенности национального характера, общепринятые в обществе ценности, установки, ориентации, она служит немаловажным фактором, определяющим политическое поведение широких масс населения.

Поэтому очевидно, что анализ политической культуры позволяет выявить глубинные пласты движущих сил и мотиваций политического поведения, действия людей, социально-политических сил, партий, правительства тех или иных стран, их внутри — и внешнеполитического курса.

Особую актуальность имеет анализ итогов и результатов деятельности федеральных округов, созданных по указу Президента Российской Федерации В. В. Путина в мае 2000 года.

Предметом исследования является федерализм, как политическая модель государственного устройства.

Цели и задачи исследования. Анализ проблем федерализма как модели государственного устройства реализуется через постановку и решение следующих задач:

• определение основных понятий и дефиниций темы;

• компаративный анализ форм федерализма, существующих в современном мире;

• изучение российской модели федерализма, включающее правовой, политической и социокультурный аспекты темы;

• прогностический анализ проблем и перспектив развития российской модели федерализма;

• разработка рекомендаций, касающихся оптимизации существующей в России модели федеративных отношений.

Методологической основой диссертационного исследования является метод компаративного анализа. Также автор прибегал к системному и эмпирическому методам анализа. В целом, методология работы определялась спецификой предмета исследования, что давало возможность по мере необходимости обращаться к тем научным методологическим приемам и способам, которые наиболее эффективны в каждом конкретном случае.

Таким образом, методология, использованная автором, представляет собой синтез различных теоретических подходов к проведению политологического и современного материалов, характеризующих роль политических институтов в развитии федерализма как модели государственного устройства.

При написании работы использовались исследования как российских, так и зарубежных авторов, специализирующихся по проблемам федерализма и федеративных отношений. Это работы В. А. Михайлова, И. Ф. Залевской, В. А. Тишкова, Р. Г. Абдулатипова, А. Д. Шутова, Д. Хоркинса, Ж. Кенвери, У. Олсби и других авторов. Особое место в исследовании заняли труды ученых ИАМП ДА МИД России, РАГСа, ИСПРАН и других ведущих научных центров.

Сложность и трудность изучения данной проблемы заключается в том, что политическая культура представляет собой весьма неоднозначный и многоплановый феномен, имеющий много разнообразных граней и аспектов.

Нельзя сказать, что проблемы власти в федеральном государстве являются совершенно новым словом в российской политической литературе. Хотя после распада СССР прошло не так уж много времени, эта проблема стала одной из приоритетных в разработках российских политологов и социологов. В публицистической литературе и средствах массовой информации, так же многое сделано для раскрытия и популяризации важнейших аспектов данной проблематики. Этот интерес объясняется, прежде всего, тем, что Россия, в силу своих географических, социально-экономических, этнонациональных и иных особенностей избрала федеральную модель государственного устройства.

Все используемые источники подразделяются на несколько блоков. В первый блок входят официальные документы, в том числе результаты деятельности правительств различных стран, отдельных министерств и ведомств. В первом блоке также сгруппированы статистические материалы.

Во втором блоке объединены труды ученых и практиков из различных стран, представленные статьями и монографиями, докладами и выступлениями отдельных ученых и государственных деятелей на заседаниях парламентов, конференциях и саммитах, во время официальных правительственных визитов.

К отдельному блоку следует отнести материалы из личного архива автора, привлеченные к диссертационному исследованию.

Научная новизна. В работе впервые предпринята попытка анализа генезиса развития федерализма в России в условиях демократических преобразований, особое внимание уделено основным тенденциям функционирования федеральных округов. Ряд документов и материалов, включая личный архив автора, впервые использованы в научном исследованию.

Практическая значимость. Результаты исследований могут быть использованы в работе министерств и ведомств, стать основой для разработки учебных курсов и последующих исследований.

Структура работы. Работа состоит из трех глав, введения, заключения и списка литературы.

В первой главе «Концептуальные аспекты темы» рассмотрены основные дефиниции и категории проблемы, общие модели федеративного устройства.

Во второй главе «Зарубежный опыт федерализма» дан анализ правовых, социально-экономических и этнополитических отношений в зарубежных федерациях. Особое внимание уделено особенностям модели канадского федерализма.

В третьей главе «Российская модель федерализма» рассматривается отечественный опыт становления и развития федеративных отношений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Формирование и функционирование единой исполнительной вертикали являются одной из предпосылок достижения социально-экономической стабильности общества. Она, в самом общем виде охватывая все уровни территориального управления, представляет собой совокупность институтов и механизмов, обеспечивающих исполнение общегосударственных конституционных и законодательных актов, а также повсеместный контроль за реализацией общенациональных интересов, в том числе и на местах, на основе формируемых на общих принципах отношений между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.

Незавершенность и противоречивость процесса разграничения предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением, а также процесса распределения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, являются сдерживающими формирование единой исполнительной вертикали факторами. Имеющиеся противоречия приводят, с одной стороны, к взаимному вмешательству органов исполнительной власти различных уровней в сферы компетенции друг другас другой — к переброске вышестоящими органами территориального управления на плечи нижестоящих органов проблем, для решения которых на местах нет достаточных ресурсов.

Как известно, Конституция Российской Федерации провозгласила тезис об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, а значит, и от органов исполнительной власти. Однако за органами местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплен определенный круг вопросов. То, что они в соответствии с Конституцией Российской Федерации относятся к вопросам местного значения, не умаляет их важностинапротив, для населения, для конкретного человека решение этих вопросов с точки зрения повседневных интересов и потребностей является важнейшей задачей, от решения которой зависят как социальная стабильность российского общества, так и поддержка населением проводимых преобразований в целом.

С учетом этого и, особенно в условиях нынешнего кризисного состояния экономики и социальной сферы отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти при всей привлекательности этого шага с точки зрения ноттулизма представляется если не некорректным в принципе, то, по крайней мере, преждевременным.

Таким образом, в субъектах Российской Федерации должна существовать система исполнительной власти, включающая в себя два уровня — уровень субъектов Федерации и местный уровень.

Конституционное же положение об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти создало своеобразную юридическую основу для исключения местного самоуправления из ноля действия государственной исполнительной дисциплины, что подготовило почву для последствий двоякого рода.

Во-первых (и подобная точка зрения уже получила распространение), местное самоуправление начинают приравнивать к разновидности общественного самоуправления. Однако, несмотря на известную внешнюю схожесть двух этих общественных институтов (оба призваны удовлетворять в рамках существующего законодательства повседневные потребности и интересы граждан), они имеют принципиально различную сущность.1.

Местное самоуправление является обязательным, конституционно закрепленным элементом системы общественных отношений в целом, территориального управления в частности в любом демократическом государстве. За органами же местного самоуправления конституционно (законодательно) закреплен определенный объем компетенций, которые при отсутствии подобного института могут быть просто не реализованы. Появление различных форм общественного самоуправления зависит от конкретных потребностей конкретного населенного пункта.

Это отличие местного самоуправления от общественного самоуправления обусловливает и различное их положение в единой системе территориального управления государства. Если общественное самоуправление является абсолютно независимым от последней, то местное самоуправление должно быть элементом единой системы территориального управления государства, обеспечивая тем самым четкое функционирование единой исполнительной вертикали страны. Это вовсе не означает (по крайней мере, в демократическом государстве не должно означать) какого-либо ущемления самостоятельности органов местного самоуправления в выборе форм и методов решения местных проблем.

Иными словами, речь должна идти не об отделении органов местного.

1 Азимов И. Н. Российская модель федерализма. М., 2003. С. 12 самоуправления от системы органов государственной власти, а об обеспечении их полной и реальной самостоятельности в реализации конституционно (законодательно) закрепленных за ними предметов ведения. Эта проблема для России сегодня гораздо более актуальна, нежели формальные, популистские лозунги об «отделении» .

Во-вторых, вывод органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (а значит, по мнению некоторых, и из единой исполнительной вертикали страны) создает правовую основу для того, чтобы на «вакантное» в этой вертикали место претендовали какие-либо иные, отличные от органов местного самоуправления общественные или государственные институты. Отсюда следует прямой шаг строго в рамках Конституции Российской Федерации к восстановлению общегосударственных (субъекта Федерации или Федерации в целом) опеки или даже контроля над местным самоуправлением. И никакие ссылки на то, что местное самоуправление самостоятельно (как это диктует Конституция Российской Федерации), ничего принципиально не меняют.

Среди проблем развития российского федерализма особо стоит проблема стабилизации отношений между автономными округами и областями (краями) в состав которых они входят. Противоречия здесь являются наиболее сложными и принципиальными. Они связаны, прежде всего, с новым статусом автономных округов и областей (краев), закрепленным Федеративным договором и Конституцией Российской Федерации.

Автономные округа входили с момента образования в состав определенной области или края и фактически не только территориально, но и административно им подчинялись. Однако в настоящее время ни в Федеративном договоре, ни в Конституции Российской Федерации не говорится об обязательности вхождения автономного округа в область (край), о какой-либо зависимости от них. Но этими документами закреплено существенное повышение статуса указанных субъектов Федерации и расширены их полномочия, в частности провозглашено их равноправие между собой и со всеми другими субъектами Федерации. Автономные округа получили возможность или остаться в составе области (края), или войти непосредственно в Российскую Федерацию, что уже сделал Чукотский автономный округ.

Вместе с тем существенные изменения претерпело само понятие «вхождение округа в состав области (края)». Исходя из конституционных норм его можно трактовать лишь как юридически оформленные отношения между автономным округом и областью (краем), связанными друг с другом исторически и экономически, причем в формах, которые не противоречат конституционно закрепленному принципу равноправия субъектов Федерации.1.

Реализация соответствующих конституционных норм на практике, равно как и просто их толкование встречают множество трудностей. Они вызваны наличием противоположных тенденций в позициях автономных округов и областей (края). Если для последних характерно отношение к автономным округам как к своего рода «младшим братьям», а отнюдь не равным им субъектам Федерации, то автономные округа, напротив, стремятся продемонстрировать свои самостоятельность и независимость. Потому коллизии и даже конфликты между этими двумя типами субъектов Федерации возникают по многим вопросам, начиная от.

1 Лунегов В. Д. Коми-Пермятский округ: проблемы развития. Пермь. 2001. С. 6 проблемы соотношения территорий и заканчивая вопросом перераспределения полномочий органов государственной власти. Здесь необходимо взвешенное решение, учитывающее интересы всех сторон и отвечающее принципам федерализма. Одним из таких решений является заключение трехсторонних договоров: Центр — край (область) — автономный округ. Примером тому может служить последний из таких договоров с Красноярским краем и входящими в него автономными округами. Не вдаваясь в конкретную оценку всех положений договора, отметим, что сам факт достижения согласия при посредничестве (если можно так сказать) Федерации — явление положительное. Договорный путь урегулирования взаимоотношений между автономными округами и краем (областью), в состав которых они входят, более предпочтителен и конституционен, нежели предпринимавшаяся попытка решить эти проблемы единым федеральным законом, рассчитанным на все автономные округа. Достижение согласия в форме договора или в какой-либо другой — суть принципа федерализма. Это первый шаг к последующему урегулированию возникающих проблем с учетом конкретных особенностей конкретного региона. Единый для всех округов закон такой возможности не предоставляет. Но содержание договоров не должно выходить за рамки Конституции Российской Федерации.

Самостоятельность субъектов федерации и местного управления не должна противоречить принципу единой исполнительной вертикали, обеспечивающей единство и управляемость государства.

В мировой практике именно субъекты федерации не только передают полномочия на места, но и контролируют их в различных объемах и различными способами. Местные органы могут получить лишь то, что из своих полномочий передадут им органы государственной власти субъектов федерации на основе регионального закона, причем для каждой конкретной территории объем и характер этих полномочий могут варьироваться.

Казалось бы, подобную модель закрепляет и Конституция Российской Федерации, относя к совместному ведению Федерации и ее субъектов лишь установление общих принципов организации местного самоуправления. Однако содержание принятого Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заставляет усомниться в этом. В нем явно прослеживается желание перераспределить (насколько это возможно в условиях федеративного государства) полномочия по регулированию местного самоуправления в пользу федеральных властей.

Именно из-за недопонимания роли и места местного самоуправления в формировании федеративной государственности еще не удалось задействовать огромный потенциал низовых звеньев территориального управления, а передача на места новых полномочий проходит пока чисто формально, не отражаясь принципиально на реальных правах местного самоуправления. Однако, как становится все более очевидным, формальное наделение правами еще не гарантирует возможности их реализации, поскольку весьма слаба экономическая, в том числе и финансовая, основа местного самоуправления1.

1 Так, за 1992—1997 годы наблюдается неуклонный спад обеспеченности бюджетов муниципальных образований (снижение с 22 до 0%).

Самой надежной гарантией сохранения целостности страны можно считать последовательное соблюдение принципов федерализма, при котором не нужно делать выбор в коллизиях «сильный центр — слабые регионы» или «слабый центр — сильные регионы», а нужно работать ради достижения главной цели — сильного центра и сильных регионов.