Программно-целевые методы управления развитием инженерной инфраструктуры крупного города: На примере Москвы

За последние годы в планировании развития отдельных отраслей городского хозяйства Москвы и других крупных городов значительно расширилось применение программно-целевых методов. В то же время, как содержание ряда целевых программ, так и их выполнение имеют определенные недостатки. Практически не разрабатываются межотраслевые программы. Нечетко прорабатываются программные цели и мероприятия, имеет место такое явление как недофинансирование программных мероприятий.

Все эти недостатки относятся и к практике развития инженерной инфраструктуры города, которая носит многоотраслевой характер в силу значительной специфики различных входящих в нее инженерных систем.

Инженерная инфраструктура Москвы состоит из инфраструктуры водохозяйственного комплекса, инфраструктуры энергетического комплекса и инфраструктуры связи. Инфраструктура водохозяйственного комплекса включает системы водоснабжения, канализации, обводнения территории. В инфраструктуру энергетического комплекса входят системы теплоснабжения, электроснабжения, топливоснабжения. Инфраструктура связи включает системы телефонной сети, телевизионные передающие сети, почтовой связи (см. 107, с. 526).

Объекты инженерной инфраструктурытребуют больших материальных затрат на новое их строительство, реконструкцию действующих объектов, обеспечение качественного функционирования уже действующих объектов. Основными направлениями развития инженерной инфраструктуры предусматривается прокладка инженерных коммуникаций в общих коллекторах и замена воздушных линий электропередачи кабельными, что обеспечит большую надежность и безопасность коммуникаций, лучшие условия их эксплуатации, а также освобождение занятых коммуникациями и их техническими зонами территорий.

Развитие систем инженерного обеспечения г. Москвы напрямую связано с изменением численности постоянного и временного населения, объемами жилищного, культурно-бытового и других видов строительства, развитием промышленности.

Проведенный в настоящей работе анализ современного состояния инженерной инфраструктуры города и практики применения программно-целевых методов для ее развития показал целесообразность разработки для нее комплексной целевой программы. Она должна состоять из двух программ — развития водохозяйственного комплекса и энергетического комплекса. Программы развития отдельных инженерных систем (водоснабжения, канализации, обводнения, теплоэлектро-, и газоснабжения) должны входить в такую комплексную целевую программу развития инженерной инфраструктуры Москвы как составляющие.

Такой подход позволит повысить эффективность использования бюджетных средств, обеспечить комплексность развития инженерной инфраструктуры города, наиболее полно удовлетворить потребность москвичей, а также городских предприятий и организаций в продукции и услугах, предоставляемых данной сферой городского хозяйства.

Под инвестициями во многих случаях в настоящее время понимаются только капитальные вложения. Целесообразно, привести определения, данные в Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 года № ЗЭ-ФЗ, в редакции от 2 января 2000 года № 22-ФЗ. Он определяет, что инвестиции это денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иныеправа, имеющие денежную «оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта, а инвестиционная деятельность — вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

В этом же законе дано и определение капитальных вложений. Это инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательской работы и другие затраты.

В соответствии с этим законом финансирование разработки комплексной целевой программы развития инженерной инфраструктуры Москвы также является инвестиционной деятельностью, а вкладываемые при этом денежные средства — инвестициями. При этом указываемая в законе «иная деятельность» в конечном итоге оказывается оказанием услуг и предоставлением продукции предприятий сферы инженерного обеспечения, а «иной полезный эффект» — обеспечением жителей города и его предприятий и организаций теплом, электроэнергией и т. д. даже в том случае, если такая деятельность со стороны города не ставит целью получение прибыли.

В то же время существует ряд мероприятий, не требующих ощутимых инвестиций и осуществляемых в системах управления, на предприятиях инженерной инфраструктуры за счет текущего финансирования. К ним можно отнести совершенствование договорных отношений по предоставлению инженерных услуг, тарифное регулирование, формирование рыночных отношений и т. д.

Представляется целесообразным включение таких мероприятий в комплексную целевую программу развития инженерной инфраструктуры.

————Москвы и — соответственно во входящие в нее программы развития" ' отдельных инженерных систем. Таким образом, подобные программы становятся не чисто инвестиционными, обеспечивая тем самым комплексность развития инженерной инфраструктуры Москвы.

В соответствии с вышеизложенным в настоящем исследовании разработаны общие положения по организационно-экономическому механизму формирования и реализации таких программ, методические положения по прогнозно-программным исследованиям развития инженерной инфраструктуры города и системе управления программой.

Значительное внимание в работе уделено ресурсному обеспечению разработки и реализации программы, применению информационных технологий и экономико-математических методов при их формировании.

Целью настоящего исследования является разработка программно-целевых методов управления инженерной инфраструктурой крупного города на основе комплексного системного подхода, обеспечивающего взаимоувязанное развитие входящих в нее систем жизнеобеспечения.

В соответствии с данной целью основными задачами исследования являются: выявление на основе проведенного анализа проблем управления инженерной инфраструктурой крупного городаопределение задач руководящих органов крупного города в части совершенствования сферы применения программно-целевых методов управления инженерной инфраструктуройразработка организационно-экономического механизма применения программно-целевых методов при решении проблем развития систем жизнеобеспечения городаобоснование применения прогнозно-программных исследований в сфере инженерной инфраструктуры городапостроение системы управления комплексными целевыми программами развития инженерной инфраструктуры" крупных городовразработка методических рекомендаций по ресурсному обеспечению разработки и реализации комплексной целевой программы развития инженерной инфраструктуры Москвы.

Объектом исследования является управленческая деятельность, охватывающая всю совокупность взаимосвязанных объектов и субъектов региональной сферы инженерной инфраструктуры и обеспечивающая ее соответствие современным требованиям и достижениям научно-технического прогресса.

Предметом исследования выступает совокупность программно-целевых методов управления развитием инженерной инфраструктуры крупного города.

Методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу проблем развития городского хозяйства, применения программно-целевых методов управления. Среди них можно отметить работы С. И. Абрамова, B.C. Барда, П. И. Бурака, А. Г. Гранберга, М. Я. Гохберга, В Б. Зотова, Д. Кейнса, А. Н. Кирилловой, А. Р. Лейбкинда, В. Я. Любовного, В. Н. Лексина, М. Б. Мазановой, В. П. Орешина, А. Г. Поршнева, В. Г. Ростанца, И. А. Рождественской, Е. В. Рудневой, Дж. Сакса, В. Л. Тамбовцева, А. А. Тихомирова, Л. Н. Чернышева, Е. Г. Чистякова, В. З. Черняка и ряда других, а также законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и города Москвы.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и заключается в возможности и целесообразности использования предложенных в работе методологических и методических подходов, положений, рекомендаций и практических предложений в управленческой деятельности законодательных и исполнительных органов крупных городов РФ по развитию их инженерной инфраструктуры.

Ряд положений работы реализован в отчетах по научно-практическим работам, выполненных по заказу Департамента экономической политики и развития г. Москвы.

Информационной основой для написания работы послужили официальные статистические сведения, нормативно-правовые акты и другие материалы по РФ и Москве, другим регионам, а также разработки ряда научных учреждений.

Научная новизна диссертационной работы состоит в разработке программно-целевых методов и целевых ориентиров развития инженерной инфраструктуры города на основе реализации достижений науки и техники, обеспечивающих потребности народного хозяйства и населения.

Наиболее существенные результаты, полученные лично соискателем, состоят в следующем:

— на основании проведенного комплексного анализа современного состояния инженерной инфраструктуры Москвы выявлены тенденции ее развития, основные проблемы различных систем жизнеобеспечениятепло-, электро-, газоснабжения и других, включая недостаточную развитость горизонтальных и вертикальных структур управления, нарушение прав и обязанностей отдельных субъектов, низкое качество оказываемых услуг, нарастающую изношенность оборудования, слабую техническую обеспеченностьвыявлены структурные компоненты, включающие и определяющие типизацию и основные элементы целевой комплексной программы развития инженерной инфраструктуры крупного городацели и задачи верхнего уровня, решаемые программой, сроки достижения целей, функциональная и исполнительская структура, организационно-правовая регламентация программы, система и экономический механизм управления, кадровое обеспечение;

— разработаны методические рекомендации по программному прогнозированию сферы инженерной инфраструктуры как первой стадии разработки программы, включающие анализ общегородской «ситуации «й определение перспективной потребности в продукции и услугах сферы инженерного обеспечения города, сопоставление экономических, финансовых, градостроительных, научно-технических, производственных факторов и тенденций, формирование целей и задач комплексной программы для принятия решений по выбору ее вариантов и оценке необходимого прироста объемов продукции и услуг различных систем обеспечения города;

— разработана система управления комплексными целевыми программами развития инженерной инфраструктуры Москвы, обеспечивающая научно-техническое, проектное и организационное руководство ее разработкой и реализацией и состоящая из структурных элементов действующей системы управления и вневедомственных органов — соответствующих комиссий, групп управления, научно-технических советов;

— обоснованы предложения по своевременному обеспечению предусмотренных программой проектов необходимыми финансовыми и трудовыми ресурсами, включающие их оценку на разных стадиях разработки программы, порядок ее пересмотра в случае нехватки какого-либо ресурса, определение и схему организации ресурсного обеспечения на предварительной стадии разработки программы.

Апробация работы. Основные результаты исследования изложены в открытых публикациях, докладывались на Российско-немецком семинаре «Управление недвижимостью и развитие жилищного фонда», Москва, (ноябрь2004 г.) — X Международной научно-практической конференции «Экономика мегаполиса.. Проблемы и. решения», Хиросима,(октябрь2004 г.).

Диссертация состоит из трех глав, введения и заключения с выводами и предложениями. Работа составляет 144 стр., 5 таблиц, 11 рисунков, приложение. В списке литературы указано 122 источника, включая монографии, журнальные публикации, нормативно-правовые документы, относящиеся к теме диссертации. :—————- ——.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Для инженерной инфраструктуры города с целью ее пропорционального, взаимосвязанного развития, повышения эффективности вкладываемых средств целесообразно разрабатывать комплексную целевую программу. Она должна включать в себя мероприятия, относящиеся к НИОКР, инвестиционно-строительным проектам, а также имеющим организационный, экологический характер.

Структура такой программы должна иметь целевую направленность и базироваться на программном прогнозировании, выборе основных критериев и показателей, целевой структуре разработки и реализации. Типизацию и основные элементы программы должны определять такие структурные компоненты и основные элементы как цели и задачи, сроки, функциональная и исполнительская структура, система управления и ряд других.

Необходима разработка специального нормативно-методического обеспечения программы, тщательный отбор мероприятий, оценка эффективности принимаемых решений всех видов затрат на реализацию.

Важное значения для повышения качества и эффективности комплексной целевой программы развития инженерной инфраструктуры имеют прогнозно-программные исследования, которые должны представлять собой многовариантную гипотезу о перспективах научно-технического и производственного развития данной области городского хозяйства. Процесс программного прогнозирования среди прочего должен включать анализ общегородской ситуации, выявление возможностей развития различных систем инженерного обеспечения, формирование подлежащих решению проблем, потребностей, целей, вариантов и т. д. .-.

Прогнозные исследования должны обеспечивать достоверность выводов, своевременность получения и обработки информации, минимизацию затрат ресурсов, преемственность в решении задач.

В результате анализа должны быть выявлены важнейшие тенденции в развитии отраслей хозяйственного комплекса города на перспективу с точки зрения изменения потребностей в услугах и продукции сферы инженерного обеспечения города. Эти тенденции должны служить исходным базисом при формировании набора вариантов комплексной целевой программы. Результаты анализа должны служить исходной предпосылкой для формирования целей и задач как программы в целом, так и входящих в нее программ развития отдельных систем (водо-, тепло-, газоснабжения и т. д.).

Набор важнейших целей должен служить основой для последующей их структуризации, поэтапного расчленения и построения иерархической структуры — дерева целей. На основании полученной иерархической системы и должна разрабатываться взаимоувязанная система научно-исследовательских, проектных, организационных и других мероприятий.

При предварительном формировании комплексных задач программы следует выделять задачи первой, второй очереди и т. д., на основе оценок важности и настоятельности их решения с учетом имеющихся бюджетно-финансовых и других ограничений. На следующем этапе разработки программы, после определения целей и задач необходима разработка технико-экономических обоснований ее вариантов, предусматривающих технический уровень, степень удовлетворения потребностей, укрупненную оценку требуемых ресурсов, ожидаемый эффект от реализации, перечень предполагаемых исполнителей.

Результатом прогнозно-программных исследований должен быть окончательный выбор варианта программы.

Построение системы управления комплексной целевой программы развития инженерной инфраструктуры города должно среди других факторов определяться масштабом программы. Последнее во многом зависит от предполагаемых объемов выделяемых бюджетно-финансовых ресурсов, возможности привлечения для реализации программы сторонних инвесторов. Структура системы управления комплексной программой должна определяться ее целями, содержанием и входящими в нее задачами, а также объемами работ и сложностью организационных связей исполнителей. Она должна включать структурные элементы действующей системы управления городом, специализированных предприятий и организаций сферы инженерного обслуживания, а в случае необходимости — вновь организуемые временные органы.

Необходима тщательная проработка системы информационного обеспечения системы управления программой, которая должна обеспечивать эффективное взаимодействие ее структурных элементов. Механизм научно-технического, проектно-конструкторского, технологического и организационного управления программой, четкого взаимодействия всех его звеньев должен основываться на ее организационно-правовом обеспечении, правильном применении федерального и городского законодательства.

В целях координации работ по созданию и реализации программы целесообразно создание вневедомственного органа управлениясоответствующей комиссии. Одной из целей такой комиссии должна быть разработка предложений по рациональному распределению финансовых ресурсов в рамках программы между различными системами жизнеобеспечения города и вынесение их на решение правительства города. Такой межведомственный центр должен координировать разработку программ развития отдельных систем, окончательно определять приоритеты, решать вопросы сбалансированности программы, корректировать ее задания по срокам и т. д.

На руководителя программы (целесообразно его" назначение распоряжением мэра города) возлагается осуществление всех видов обеспечения ее разработки и реализации, координация деятельности всех исполнителей. При руководителе программы может быть создан такой консультативный.орган. как научно-технический совет. В его функции должно входить рассмотрение технико-экономических характеристик предлагаемых к реализации в рамках программы проектов, новой техники и т. д.

По входящим в состав комплексной программы, программам по отдельным инженерным системам возможно выделение головного предприятия, специализирующегося на том или ином виде инженерного обеспечения.

Большое значение имеет правовое обеспечение системы управления комплексной целевой программы развития инженерной инфраструктуры города. Кроме действующего законодательства в него должны входить нормативно-правовые документы, выпускаемые структурами Правительства Москвы в связи с разработкой и реализацией программы, акты, издаваемые и утверждаемые руководителем программы, различные методические указания, положения, регламенты и т. д. Такое правовое обеспечение должно определять функции, права и ответственность всех структурных звеньев управления программой, договорные отношения заказчиков с исполнителями и т. д.

Важнейшим условием успешной реализации программы является своевременное обеспечение ее ресурсами, в первую очередь финансовыми.

В современных условиях хозяйствования основное внимание со стороны руководства программой должно уделяться бюджетному финансированию. Выбор подрядных, научно-исследовательских и других организаций — исполнителей должен производиться строго на конкурсной основе в рамках городского заказа. Соответственно ресурсное обеспечение должно включать схему организации на предварительной стадии разработки программы подачи заявок на бюджетное финансирование и подготовку материалов для конкурсов.

Кроме финансового, в рамках программы должно осуществляться обеспечение материально-техническими и трудовыми ресурсами.

Программно-целевой .метод ресурсного обеспечения программы долженв первую очередь обеспечивать сбалансированность объемов по НИОКР, проектно-изыскательским и строительно-монтажным работам, а также промышленного производства. Необходимо также планомерное распределение ресурсов по всем этапам осуществления программы, оценка их требуемых объемов.

Система информационного обеспечения программы может состоять из подсистем, включающих обеспечение: управления программойНИОКР, проектно-изыскательских и других работпотребления продукции и услуг, производимых в результате реализации программы.

Весьма целесообразным следует считать использование при разработке и реализации программы компьютерных информационных технологий, что потребует разработки соответствующего прикладного программного обеспечения. Задачей таких технологий является повышение эффективности оперативного управления программой, усиление контроля за ходом ее реализации, включая выделение и освоение денежных средств, в первую очередь бюджетных. Информационные технологии позволят оперативно производить корректировку программы, сделают более адекватной связь между всеми ее участниками. Кроме применения отдельных технологий возможно создание автоматизированной информационной системы управления комплексной целевой программы развития инженерной инфраструктуры, работающей в части финансирования совместно с АИС управления бюджетным процессом города Москвы.

Повышение эффективности разработки и реализации программы может быть также достигнуто за счет применения экономико-математических методов и моделей. Из существующего широкого" «спектра разработанных и применяемых моделей можно порекомендовать сетевые экономико-математические модели. Они служат эффективным средством для увязывания работ и их результатов, учитывая временные факторы. Это будет способствовать координации работ, управлению их. ходом, значительно облегчит увязку и корректировку этапов работ по времени, их анализ и оптимизацию.

При этом сводная укрупненная сетевая модель должна составляться в целом по комплексной программе на основе моделей, разрабатываемых для программ развития различных инженерных систем, входящих в нее. Составление сетевых моделей по различным системам должно базироваться на частных моделях по основным проектам и мероприятиям, разрабатываемых как заказчиками, так и подрядными организациями. В рамках системы сетевых моделей по программе возможна также разработка рабочих моделей по конкретным работам предприятий и организаций — непосредственных исполнителей.

Использование изложенных выше положений по регламенту организации работ, формированию и реализации комплексной целевой программы развития инженерной инфраструктуры Москвы позволит, на взгляд автора, повысить ее эффективность и сократить время разработки, обеспечить наиболее полное обеспечение жителей и хозяйства города инженерными услугами, более рационально использовать бюджетные средства города.