Государственный аппарат и гражданская служба Великобритании во второй половине XIX века: институциональный и деятельностный аспекты

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом. Процесс государственного администрирования фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает государственную службу от гражданской, которая является средством осуществления целей, интересов и прав отдельных граждан или общественных ассоциаций1. В этом различии, которое берет свое начало с терминологии и идет вплоть до структуры организации государственного института управления, существует социальный акцент на цель государственной службы Великобритании.

Актуальность темы

исследования связана с эффективностью государственного управления, которая напрямую зависит с одной стороны от взаимодействия органов управления, а с другой от профессиональных качеств чиновников-администраторов состоящих на государственной службе.

Опыт государственной службы Великобритании гармонично соединив в себе оба этих фактора, явился важным элементом формирования различных систем управления многих странах. Научное исследование развития государственной службы, её преобразование во второй половине XIX века, заложившее основы современной государственной службы, представляется актуальным, так как позволяет сформировать представление об использовании наиболее эффективных методов в специфических.

1 Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000. С. 65. [Электронный ресурс]. -Электрон, дан. Русский Гуманитарный Интернет Университет. Библиотека учебной и научной литературы. -Режим доступа: http://www.i-u.ru (ссылка от 04.05.2007 г.) исторических условиях для решения политических и административных задач государственного управления.

Великобритания по своему государственному устройству заметно выделяется среди европейских государств. Уже само развитие государственно-политического строя происходило здесь эволюционно и «органично», хотя крупных политических потрясений Англия избежать не смогла. Однако в целом, на фоне других стран Западной Европы, государственные учреждения данной страны развивались закономерно и последовательно. В качестве сравнения можно привести французскую конституционную систему, «которая подобна слоеному пирогу, состоящему из более чем десятка частей. В свою очередь каждый слой, соприкасаясь с другими, может быть похож на них или отличаться по составу и вкусу. На относительно небольшом временном отрезке французская конституционная история вобрала в себя несколько монархий, империй, 5 республик, которые получили свое оформление в текстах 14 конституций и конституционных хартий. Английскую же правовую систему можно уподобить, пожалуй, коктейлю, где все ингредиенты тщательно смешаны"2. Данная система развивалась на протяжении столетий на основе принципа преемственности и непрерывности и в своей органичной эволюции практически не знала серьезных потрясений такого масштаба и количества, как французская, менявших кардинально направления ее развития.

Причины этой «органичности» неоднократно становились предметом научных исследований, выдвигались различные объяснения данного политического феномена. Многие связывали его с островным положением британского государства, обеспечивавшим относительную внешнюю безопасность и снижавшим потребность в сильной централизованной власти (позднее выгодами своего географического положения воспользовались.

2 Лузин В. В. Место и роль конституционных соглашений в системе источников права Англии//Правоведение. 1999. № 2. С. 103- 106.

США). Эволюционность, постепенность развития государственно-правовых институтов в значительной степени определяла и другие их особенности.

Рядом особенностей обладает и территориально-политическое устройство Великобритании. Ядро страны составило англосаксонское по этнической принадлежности большинства жителей Английское королевство, завоевавшее в конце XII в. населенный кельтами Уэльс. В XVI в. Уэльс, имевший до этого автономный статус, был лишен его. В 1707 г. в результате соединения с кельтской же Шотландией возникло Соединенное Королевство Великобритания. В 1801 г. после унии с Ирландией государство вновь изменило наименование на Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии3. Королевство, несмотря на некоторые различия в организации местной власти и суда, является унитарным государством.

Великобритания — одна из немногих стран, не имеющая официальной конституции. Обычно принято говорить о «неписаной» британской конституции. Современные британские юристы и политологи предпочитают говорить о ее «неформализованное&trade-» и «некодифицированности», подчеркивая, что в настоящее время государственные институты здесь опираются в своей деятельности преимущественно на законы-статуты конституционного свойства, значение которых постоянно возрастает. Правда, нормы эти не собраны воедино в Основной закон (Конституцию), а «рассыпаны» по многочисленным парламентским актам4. Как бы то ни было, и сейчас в регулировании взаимоотношений между государственными институтами Англии важную роль играют конституционные соглашения. Кроме статутов и соглашений, источниками государственного права Великобритании считаются соответствующие судебные решения, а также.

3 В дальнейшем Ирландия, кроме ее северной части, получила статус доминиона (1921 г.), а позднее стала независимой. В результате страна получила свое современное название — Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии.

4 Конституционные акты Великобритании [Электронный ресурс]. -Электрон, дан. -Режим доступа: http://www.wolterskluwer.ru/market/ files/g47.pdf. (ссылка от 09.06.2007 г.) труды выдающихся юристов, которые авторитетно разъясняли смысл британской «конституции» (правовых норм).

Поразительной для других европейцев особенностью британских учреждений является их происхождение. Новые учреждения возникали как бы самопроизвольно. Какой-нибудь случайный факт при благоприятных условиях мог превратиться в важный прецедент и в результате неоднократного единообразного применения приобрести нормативный характер, преобразоваться во всеми признаваемое конституционное соглашение (конвенцию), которое могло даже противоречить формально продолжавшему действовать закону, по крайней мере, его духу. Сложность и вместе с тем интерес при анализе английской правовой модели заключаются в понимании сущности важнейшего компонента английской Конституцииконституционных соглашений. Именно соглашения выступают формой выражения механизмов сдерживания и контроля ветвей власти. По мнению Р. Давида, «английское конституционное право казалось бы абсурдным, если его излагать без учета конституционных обычаев, которым теоретически не придается юридический характер, но которые господствуют в английской политической жизни"5. И как следствие этого, внешняя форма многих центральных и местных учреждений стала лишь обманчивой оболочкой их истинной сущности. В частности, обращает на себя внимание соотношение формального статуса монарха и его реальной политической роли.

Выдающийся английский юрист XIX в. А. Дайси, труды которого продолжают пользоваться высоким научным и политико-юридическим авторитетом, сформулировал, например, следующие конституционные соглашения (конвенциональные нормы): монарх не может отклонять законопроекты, утвержденные обеими палатами парламентаминистры уходят в отставку, если перестают пользоваться поддержкой парламенталорды не инициируют финансовые биллиесли Палата лордов играет роль.

5 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1997. С. 263 суда, в ней заседают только специально предназначенные для этого судебные лорды и т. д.

По мнению А. Дайси6, конституционные соглашения представляют «правила, регулирующие осуществление всех оставшихся еще у короны дискреционных полномочий — как тех, которыми пользуется сам король, так и тех, которые осуществляются министерством». Целая группа конституционных обычаев, большей частью нигде не зафиксированных, кроме научной литературы, включает в себя нормы, регулирующие полномочия, процедуры, привилегии и иммунитеты каждой из палат Парламента7. К числу важнейших сфер, которые также регулируются парламентскими обычаями, относятся полномочия должностных лиц палат (спикера Палаты общин, лидеров партийных фракций, «хлыстов»), правила дебатов, принципы формирования комитетов, система «pairing» и т. д. Тот же А. Дайси заявлял, что изучение «правовой стороны» британской конституции должно обязательно сопровождаться анализом конвенционных норм8.

Таким образом, конституционные соглашения — это правила политического поведения, обязательные по отношению к тем, кто их применяет. Они не являются в чистом виде правовыми нормами, поскольку в большинстве своем не пользуются судебной защитой, но рассматриваются как своеобразный источник британского конституционного права, так как на их основе формируется правосознание9.

Великобритания представляет классический пример парламентского государства, где правительство формируется парламентским большинством. Согласно исторически сложившейся английской политической традиции парламент включает в себя три элемента: монарха, лордов и общины. Однако.

6 Дайси А. В. Основы государственного права Англии. М., 1907. С. 426.

7 Thompson В. Textbook on Constitutional and Administrative Law. London, 1993. P. 21.

8 Dicey A. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. London, 1962. P. 27, 417, 422,446.

9 Лузин, В. В. Место и роль конституционных соглашений в системе источников права Англии // Правоведение. 1999. № 2. С. 103 — 106. на практике он является бикамеральным учреждением, состоящим из Палаты лордов и Палаты общин.

Вопросами правового несоответствия и особенностей политической системы Великобритании занимались многие британские ученые, такие как Дж. Локк (1632— 1704)10, Э. Берк (1729—1797)" У. Блэкстон (1723—1780), И. Бентам (1748—1832)12, Дж. Ст. Милль (1806—1873)13, А. В. Дайси (1835— 1922)14. Но именно А. Дайси в XIX веке сформулировал политико-юридическую доктрину парламентского верховенства. В соответствии с ней парламент может издать или отменить любой закон, не существует лица или учреждения, которые могли бы преступить его акты. Доктрина парламентского верховенства является одним из аргументов против составления формальной конституции. Англия не знает иерархии законов по их важности, когда наиболее значимые из них приобретают определенную «жесткость», их принятие и изменения обставлены дополнительными процессуальными условиями. Поэтому формально все законы равны по своей юридической силе. Из принципа парламентского верховенства вытекает также отсутствие в Соединенном королевстве системы конституционного контроля.

Одной из особенностей британского управления является полномочия монарха. Если в других странах с монархической формой правления полномочия монарха ограничены законодательно, то в Великобритании, как отмечалось выше, и сейчас монарх формально обладает очень широкими правами, которые ограничены не столько законами, сколько конституционными соглашениями. Прерогативы короны постепенно.

10 Локк Дж. Сочинения. Т. 3. М., 1988. С. 137 — 405.

11 Бёрк Э. Правление, политика и общество. М. 2001.

12 Бентам, И.

Введение

в основы нравственности и законодательствам An Introduction to the Principles of Morals and Legislation. M., 1998.

13 Милль Дж. О свободе / пер. с англ. А. Фридмана // Наука и жизнь. 1993. № 11. С. 10−15- № 12. С. 21−26.

14 Дайси А. В. Основы государственного права Англии. М., 1907. выходили из употребления, но прямо отменялись только в том случае, если король пытался сохранить их за собой.

Так, в постепенном переходе исполнительных полномочий от короля к министрам важную роль сыграл сложившийся еще в средневековье принцип «король не может ошибаться» и, следовательно, быть судим. Но так как управление должно быть ответственным и основываться на законе, из принципа «неответственности» короля постепенно выросли другие: «Никто не может ссылаться на приказ короля в оправдание нарушения закона" — «Какое-то лицо должно отвечать за действия короля». Следовательно, королевские приказы должны скрепляться (контрассигновыватъся,) подписью министра, который и несет за них всю полноту политической и уголовной ответственности.

Своеобразен характер английского права. Именно оно легло в основу так называемой «семьи общего права», включающей право США и многих других бывших английских колоний. Ее главная особенность — выдающаяся роль судебных прецедентов в формировании правовых норм.

Объектом исследования выступают исторические преобразования комплекса центральных и региональных органов власти составляющих политическую систему государства и их влияние на эффективность проведения внутренней государственной политики Великобритании.

Предметом исследования выступает государственная гражданская служба в Англии, как институт формирования бюрократического аппарата и важнейший фактор становления административно-политической системы Великобритании во второй половине XIX века.

Цель исследования — изучение формирования и деятельности государственной гражданской службы Великобритании, её роли и влияния на процесс проходивших исторических преобразований приведших к ослаблению позиций монарха и усилению политического влияния парламента.

Соответственно обозначенной цели поставлены следующие задачи: рассмотреть основные этапы становления политической системы Великобритании в предшествующий период. проанализировать цели, задачи и механизм взаимодействия государственного аппарата и государственной службы накануне преобразований в середине XIX века. выявить причины, этапы и значение реформы государственной службы Норткоута-Тревельяна, заложившей основы создания профессионального бюрократического аппарата в Англии. используя комплексный подход, сформировать и обозначить спектр деятельности государственных служащих в центральном и на региональном уровнях.

Хронологические рамки исследования охватывают период с середины XIX века (1848 г.) до 1899 года. Нижняя граница обусловлена моментом создания комиссии для решения вопроса о неэффективности государственной службы в Великобритании, который представляет собой своеобразный рубеж, отделяющий архаичную управленческую структуру патронажа и зарождение новой профессиональной административной системы управления. Последующие годы связаны с формированием и становлением этой системы, а также политическими реформами исполнительной власти в рамках проведения государственной политики по преобразованию политической и административно-территориальной системы.

Из них можно выделить три этапа. Первый, с 1852 по 1870 годы, когда оформление новой государственной гражданской службы закончилось утверждением системы конкурсов, постепенно вошедшей в различные классы бюрократического аппарата. Второй, с 1870 по 1887 годы этап социальных реформ направленных на решения проблем в области здравоохранения и образования. И третий, с 1888 по 1899 годы, когда политическую систему Великобритании дополнила реорганизация структуры местного самоуправления в городах и графствах. Верхняя граница обозначена преобразованием графства Лондон завершившим этап радикальных реформ государственного и муниципального управления второй половины XIX века.

Совокупность следующих документальных материалов составляет источниковую базу исследования. Прежде всего, это официальные публикации. Большое значение имело ознакомление со стенографическими отчетами заседаний британского парламента. Парламентские дебаты содержат богатый материал по всем аспектам внутриполитического развития Великобритании, хорошо иллюстрируют межпартийную и внутрипартийную борьбу, показывают процесс выработки внутриполитического законодательства15. Кроме того, в ходе дебатов между либералами и консерваторами ораторы давали нелицеприятную оценку действиям своих противников. Полезный материал можно найти и в выступлениях представителей радикального крыла палаты общин, в речах некоторых консервативных «заднескамеечников», вступавших иногда в прямой конфликт с собственным руководством. Примечательна полемика по вопросу административной реформы и выступления Лаярда, Гладстона, Лыоиса принимавших активное участие в обсуждении реформы16.

Одним из наиболее информативных исторических источников является серия «Парламентских документов», в которой содержатся доклады парламентских комиссий, назначенных для исследования различных областей — государственного управления, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и т. д. Примерно с 30-х — 40-х гг. XIX века королевские комиссии стали назначаться периодически. Только с 1860 по 1935 гг. было опубликовано свыше 1500 томов отчетов 328 комиссий. Помощь в изучении оказали доклады, материалы и рекомендации.

15 The Parliamentary Debates. Series-3d. Vols. 128−140,198−204, 321−332. L., 1906.

16 Ibid. Vol. 138. Cols. 2063;2222. королевских и парламентских комиссий, комитетов. По теме исследования максимально полезны 10 томов посвященных государственной службе Великобритании с 30-х по 80-е гг. XIX века17. В изучении законодательной базы весьма удобным оказалось обращение к «Статутным книгам» времен королевы Виктории — своду законов, изданному в хронологическом порядке. И к публикациям государственных документов английской короны (Public General Acts. Ed. HMSO — His Majesty Stationary Office).

Помимо парламентских документов и других правительственных изданий при изучении внутренней политики Англии были привлечены различные полуофициальные публикации-справочники, статистические сборники, издания близкие к правящим кругам. Из числа справочников можно отметить выходящий с 1759 г. ежегодник «Annual Register». С 1864 г. публикуется другой справочник «Statesman Yearbook», с уклоном в экономику и статистику.

Следующую группу источников составляют материалы периодической печати. Из газет в наибольшей мере была использована «Тайме». Именно эта газета ежедневно информировала читателей о всех политических событиях, происходивших в Соединенном Королевстве. Она стала выходить еще с 1785 г. но под нынешним названием с 1788 г. Эта газета приобрела особое влияние со второй половины XIX века18. Газета размещала множество материалов по всем важнейшим вопросам внутренней и внешней политики, причем редакция газеты стремилась придать публикациям подчеркнутую беспристрастность. Например, статьи касающиеся введения открытых конкурсных экзаменов на государственной службе19. Кроме того, на её страницах можно найти тексты программных и текущих выступлений политических лидеров. Заметим, что со временем редакция «Тайме» стала.

17 Great Britain. Parliament. British parliamentary papers. Government: civil service. Vol. 1−10. Shannon, 1969.

18 Виноградов К. Б. Очерки английской историографии нового и новейшего времени. J1. 1959. С. 17.

19 The Times. 1870. November 11,26. придерживаться проконсервативиых позиций и поэтому она подробно информировала читательскую аудиторию о делах, в которых участвовала консервативная партия. При работе с «Тайме» следует особенно внимательно относится к редакционным статьям, которые обычно помещаются на 9−11 страницах. Эти статьи в ряде случаев представляют значительный интерес, так как отражают точку зрения Лондонского Сити, финансовой и промышленной элиты страны. Консервативные взгляды прослеживаются и в статьях «Дейли Телеграф», основанной в 1855 г. С ней во многом перекликалась лондонская газета «Морнинг Пост», первый номер которой вышел еще в 1772 г.

Напротив, либеральное рассмотрение происходящих событий печаталось на страницах «Дейли Ньюс», основанной в 1846 г. А в провинции самой влиятельной газетой либерального направления была «Манчестер Гардиан».

Одной из наиболее интересных газет является «Лондон Иллюстрейтед.

Ньюс". Оно примечательно тем, что наряду с информационным сообщениями и очерками показывает визуальное представление происходящих событий. В частности, газета писала: «Политика лорда.

Пальмерстона направлена на реорганизацию гражданской и военной службы.

— это напрямую связано с войной в Крыму. Стенания по господствующей аристократической системе может быть и громкие, но не нужные, так как.

20 система не оправдала доверие нации" .

Помимо газет информацию об общественной жизни Великобритании можно почерпнуть из еженедельников и журналов. Среди них наиболее влиятельные общественно-политические журналы XIX века «Вестминстер Ревыо» и «Эдинбург ревью». С последним в течении многих лет сотрудничал У. Гладстон. Из еженедельников — «Экономист», который рассматривал не только вопросы экономики, но и текущие политические события. А с 1886.

20 London Illustrated News. 1855. February 24. № 729 P. 169. года в Англии стал выходить первый исторический журнал «English.

Historical Review", в котором активно обсуждалась проведенная реформа.

21 государственной службы .

В целом английская пресса достаточно полно и подробно отображала официальные позиции партий и их лидеров, отношение общественности к тому, что происходило внутри парламента и за его пределами.

Из отечественной прессы для написания исследования были привлечены журналы «Вестник Европы», «Исторический Вестник», «Русская мысль», «Русский Вестник» и издаваемый с 1847 года литературный журнал.

Современник". В них содержатся статьи, очерки, посвященные политической жизни Соединенного Королевства. Многие из данных журналов открыто выражали свои симпатии английским либералам во главе с Гладстоном, большое внимание уделялось ирландскому вопросу и особенно — «большому ирландскому кризису» (который называли министерским кризисом"). Но, вместе с тем также говорилось и о необходимости проведения коренных преобразований в Англии,.

Современник" писал: «Севастопольская компания заставила Англию серьезно оглянуться на себя, забыть о своих устаревших, отживших убеждений в собственном превосходстве. Дело идет не только о том, чтобы изменить систему военного управления, но и в необходимости коренных административных преобразований нашедших себе доступ к самым упорным.

22 и самодовольным умам". Эти преобразования должны были коснуться всех сторон общественной и государственной жизни страны. Существенным аспектом помимо административного, журнал истории, политики и литературы «Вестник Европы» называл вопрос о народном образовании: «Кроме ирландского билля правительство Гладстона в лице Фостера внесло в палату общин превосходный проект нового закона об образовании. Проект.

21 Hughes Е. Sir Charles Trevelyan and Civil Service Reform, 1853−1855 // English Historical Review. Vol. XLIV. Jan. and Apr. 1949 P.53−88.

22 Современнник. Т. 51. 1855. № 5−6. С. 91. задается широкую целью — доставить народное образование всем детям Англии от 5 до 14 лет"23.

Отдельную группу источников составляет эпистолярное и мемуарное наследие современников рассматриваемых в работе событий. Среди них мемуары, речи, статьи, заявления политических деятелей — участников и очевидцев внутриполитических событий: У. Гладстона, Б. Дизраели, Дж. Чемберлена, Ч. Рассела, лорда Абердина, Э. Чедвика24. Вместе с политическими деятелями не менее интересны воспоминания простых современников. Среди них можно отметить автобиографию и произведения Энтони Троллопа, государственного служащего с многолетним стажем и талантом писателя-романиста, который ярко и красочно описывал пребывания на государственной службе. Дневники Алджернона Веста, частного секретаря Гладстона также дают много полезной информации об эпохе становления государственной службы26.

Стоит обратить внимание на многотомную публикацию «Письма королевы Виктории»: три серии, куда включены не только написанные королевой, но и адресованные ей письма многих министров и выдающихся политических деятелей. Переписка королевы Виктории позволяет лучше понять роль английской королевы в XIX веке, взаимоотношения между королевой и министрами и многие вопросы внутренний и внешней политики Англии. В отношении государственной службы важна переписка королевы с.

27 ?8 29.

Дизраели, Гладстоном и Пальмерстоном .

23 Вестник Европы. Т. 2. 1870№ 3−4. С. 433.

24 Portraits and documents. A series of historical source books. Later nineteenth century 18 681 919 / ed. by. P. Teed & M. Clark. Hutchison. London., 1969.

25 Trollope A. An Autobiography, by Anthony TroIIope. London, 1883. The Three Clerks, by Anthony Trollope. London, 1857.

26 Private Diaries of Sir Algernon West / ed. by H. G. Hutchinson. London, 1922.

27 The Letters of queen Victoria. A selection from her majesty’s correspondence and journal between the years 1862−1878. Publication by authority of H.M. the king / ed. by. G.E. Buckle. Series 2: in 2 vols. Vol. 1. 1862−1869. London, 1926. P. 506.

28 Guedalla P. The Queen and Mr. Gladstone. Vol. 1. (1845−1879). London, 1933. P. 108−110.

29 Queen Victoria in her letters and journals / A sel. by. C. Hibbert. London, 1984. P. 129.

Отдельно издана переписка Уильяма Гладстона с королевой Викторией и членами королевской семьи, в которой очень интересны письма касающиеся коренных изменений на государственной службе. Королева выразила беспокойство относительно того, как такие большие изменения повлияют на настроения государственных служащих. На что Гладстон от своего имени и кабинета ответил пространным разъяснительным письмом по поводу проводимой реформы30.

Последняя группа использованных источников — сборники исторических документов. Большая часть таких сборников посвящена социально-экономической истории Соединенного Королевства. Благодаря им, в пользовании специалистов имеется огромное количество документов, таблиц, касающихся вопросов численности населения, темпов промышленного и сельскохозяйственного производства, национального дохода, распределения рабочей силы по видам деятельности и т. д.31. Часть сборников исторических документов посвящена политической истории.

Великобритании, ее центральным государственным или муниципальным документам33, некоторые из которых рукописные34. Многие из них включают в себя указы и распоряжения, правда, часто во фрагментарной форме35. В них традиционно особое внимание уделяется актам о народном представительстве (от 1832 т 1867 гг.)36.

Изучение исторических источников дополняется исследованиями отечественных и зарубежных авторов, которые рассматривали английскую.

30 Guedalla P. The Queen and Mr. Gladstone. Vol. 1.(1845−1879) London, 1933. P. 108−110.

31 Сб. док. по истории Нового времени: Экономическое развитие и внутренняя политика стран Европы и Америки. 1870−1914 годы. М., 1989.

32 Select documents of English constitutional history / ed. by G.B.Adams & H.M. Stephens. London, 1935.

33 • * * •.

Stephens W. Sources for English local history. Rowman & Littlefeld. Manchester University press. 1973.

4 Hector L. C. The handwriting of English documents. London, 1958.

35 English historical documents / gen. ed. D.C. Douglas. Eyre-Spottiswoode. Vol. XII (1)-(1833−1874), (2)-(1874−1814). Handcock. 1956.

36 Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII—XIX вв. (Англия, США, Франция, Италия, Германия) // Сб. док. под ред. проф. П. Н. Галапзы. М., 1957. политическую систему в целом с различных базовых позиций. Для зарубежных исследователей характерен теоретический взгляд на формирование конституционных основ государства, изучение сквозь правовую призму функций государственного аппарата и разработка научной административной школы управленческого сектора.

Отечественные работы, посвященные государственному и муниципальному управлению Англии, раскрывали с практической стороны деятельность различных государственных институтов и возможность применения их в наших условиях. Деятельность государственной службы Великобритании этого периода в отечественной историографии отдельно не изучалась, а рассматривалась в совокупности государственных институтов.

При формировании историографического обзора тематики исследования был заложен принцип разделения теоретических и практических взглядов на политическую систему Великобритании в хронологическом порядке.

В отечественной исторической науке можно выделить несколько временных этапов. Первый период отечественной историографии начинается с конца XIX века и характеризуется отсутствием отечественных комплексных работ по изучению государственного или административного права Великобритании, не говоря уже о государственной службе в частности. В основном, в это время в страну попадают и переводятся издания зарубежных авторов. Это было связано с распространением идеи либерализации политической жизни русского общества. Ориентированная на запад она в то же время зародилась среди русской интеллигенции. Еще в 1861 году, сразу после реформы, М. Н. Катков тяготевший в то время к умеренным либералам выступил активным пропагандистом английского политического устройства и связанных с этим государственных преобразований в России. В приложении к «Русскому вестнику», ратуя за английские порядки, он писал: «Невозможно, но должно поставить граждан в такое положение, чтобы они не скрывали того, что думают и не говорили того, что не делают. В Англии более, нежели где-нибудь эти требования.

37 находят себе удовлетворение." .

После этого на русском книжном рынке стали появляться работы иностранных (большей частью английских) авторов о политическом и государственном строе Великобритании. В последнем десятилетии XIX века их число резко возросло. Инициаторами их перевода на русский язык явились крупные ученые, известные своими либеральными взглядами. Прежде всего это профессор П. Г. Виноградов и знаток международного права В. Ф. Дерюжинский. Под их редакцией или при их участии в 90-е гг. выходят книги А. Дайси, М. Вотье, Р. Гнейста, Г. Д. Трайля, А. Шоу и др.38.

П.Г. Виноградов высоко оценил работу профессора Оксфордского университета юриста и историка А. Дайси, он писал: «Континентальная Европа уже сделала два последовательных открытия в государственном строе Англии: сначала она обратила внимание на политическую силу парламентаризма, затем рассмотрела самоуправление местностей и областей. Остается освоиться с идеей независимости политической организации от общего права"39.

В других работах переведенных на русский язык рассматриваются вопросы организации местного самоуправления40, взаимоотношения государственной власти и политических движений41. Главное острие критики в этот период направлено в сторону консервативной партии, хотя более активное бичевание тори начнется после прихода английских либералов к власти уже в начале нового века.

37 «Современная летопись» приложение к «Русскому Вестнику», 1981. № 51 С. 19.

38 Дайси А. Основы государственного права Англии. СПб., 1891, 2 изд. М., 1905; Вотье М. Местное управление в Англии. СПб., 1896- Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. М., 1885- Трайль Г. Общественная жизнь Англии: в 6 т. М., 1896- Шоу А. Государственное управление в Западной Европе. М., 1898.

39 Виноградов П. Г. Предисловие — в кн.: Дайси А. Основы государственного права Англии. СПб., 1891, 2-е изд. М., 1905.

40 Вотье М. Местное управление.

41 Трайль Г. Общественная жизнь.

Интересны в этом отношении работы известного популяризатора истории Англии Э. К. Пименовой. В книге «Политические вожди современной Англии и Ирландии"42 она критически оценивает деятельность многих крупных деятелей консервативной партии, среди которых особое внимание уделяя Дж. Чемберлену, в тоже время идеализируя многих либералов, особенно У. Гладстона.

Определенный интерес к проблемам местного управления в Англии заметен в историографии XIX века. М.М. Ковалевский43 и А.Д. Градовский44 затронули в своих трудах ряд аспектов касающихся преимущественно организации работы и сферы полномочий магистратов, которые они исследовали на основе законодательных документов. Интересный очерк развития местного управления в Англии с древнейших времен до XIX века принадлежит Н. Иванову. В центре внимания автора находится мировой суд, существенные черты которого не изменились со времени создания в течение последующих веков. Н. Иванов основывался только на данных зарубежных авторов, не работал с документами и уделил внимание исключительно структуре и сфере обязанностей мирового суда45.

С началом нового века появляются первые русские книжные труды посвященные Великобритании46. Но вместе с тем продолжается широкое распространение переводной литературы47. Пропагандистом английского политического строя был один из крупнейших либерально-буржуазных историков, профессор Московского университета П. Г. Виноградов. Хотя с 1902 г. он проживал в Англии, став профессором Оксфорда, Виноградов не.

42 Пименова Э. К. Политические вожди современной Англии и Ирландии. М., 1904.

43 Ковалевский М. М. Взгляд на историю и современное состояние местного самоуправления в Англии //Юридический вестник. 1886. № б.

44 Градовский А. Д. Государственное праве важнейших европейских держав. СПб., 1886.

45 Иванов Н. Мировые судьи в Англии // Архив исторических и практических сведений относящихся до России. М., 1859. Кп. IV. Прил. отд. 1.

46 Дерюжинский В. Ф. Выдающиеся английские деятели XIX века. СПб., 1904; Шкловский И. В. Очерки современной Англии. СПб., 1903; Ковалевский М. М. Что такое парламент? СПб., 1906.

47 Дюприе J1. Государство и роль мииистров в Англии. СПб., 1906. порывал связи с Россией, выступая на страницах русских журналов. В статье, специально посвященной современному государственному строю Англии он подчеркивал наличие в стране парламента, политической свободы, независимого суда, подчинения администрации основным законам государства, что было косвенной критикой существовавшего в России режима48.

М.М. Ковалевский в научно-популярной работе об истории парламента стремился показать, что любые обострения в социально-политической жизни страны англичане уже давно решают мирным путем и используя большой опыт минувших десятилетий смогут решать эти проблемы «спокойно» и в будущем49.

Отношение к парламенту как к панацее от социальных конфликтов особенно ярко звучало в работах Э. К. Пименовой. Рассматривая влияние парламентских реформ 1867 и 1884 гг. на социально-политическую жизнь Англии автор впадала в крайность утверждая, что с этих пор «исчезла аристократическая олигархия управляющая Англией в течении стольких веков и парламент, то есть палата общин действительно сделалась выразительницей воли народа в огромном большинстве случаев"50.

В отечественной историографии раннего советского периода, исходя из политической конъюнктуры, основное внимание уделялось деятельности К. Маркса, Ф. Энгельса и 1-ого Интернационала, проблемам чартизма и рабочего движения в Великобритании в XIX в. Поэтому все вопросы, связанные с внутриполитическими проблемами рассматривались под данным углом зрения.

В послевоенное время отечественные англоведы значительно расширили масштабы своих исследований. В 1950;е — начале 1980;х гг. В. Н. Виноградов, Н. В. Емельянова, Н. А. Ерофеев, JI.E. Кертман, В. Ф. Кунина,.

48 Виноградов П. Г. Современный государственный строй Англии // «Русское богатство». 1904. № 12.

49 Ковалевский М. М. Что такое парламент? СПб., 1906. С. 40−41.

50 Пименова Э. К. Политические вожди современной Англии и Ирландии. М., 1904. С. 26.

Ю.В. Кунец, Б. А. Рожков, Л. Ф. Туполева и другие подвергли детальному исследованию отдельные аспекты истории Великобритании в XIX — начале XX века. В советском обществоведении имелось несколько глубоких и серьезных исследований посвященных общественно-экономическому и политическому развитию Великобритании, ее государству, праву, партийной системе (это работы экономистов Глушкова В. П., Хесина Е.С.- историков Горбина В. А., Городецкой И. Е., Перегудова С. П., Мадзоевского С. П., Осадчей Ж. Ф., Песчанского В. В., Рыжкова В. А., Трухановского В.Г.- юристов Крылова Б. С., Левина И. Д., Жидкова О. А. и др.)51.

С середины 1980;х гг., когда стали пересматриваться методологические основы исторической науки и наступило ослабление идеологической ангажированности оценки тех или иных проблем политической истории Великобритании, открылись новые возможности для расширения тематики научных исследований.

Отдельные аспекты партийно-политической истории Великобритании второй половины XIX в. рассмотрены в монографиях и статьях К. Б. Виноградова, А. А. Галкина, С. А. Колмакова, М. Н. Лукьянова, О. А. Науменкова, П. Ю. Рахшмира, В. В. Сергеева, В. Г. Трухановского, И. М. Узнародова, И. В. Якубовской и др. Так, интересные соображения о внутриполитической деятельности британских правительств, в том числе графа Дерби, посвящены работы О. А. Науменкова и И. М. Узнародова. Интерес представляют посвященные Б. Дизраэли работы В. Г. Трухановскоговоздействие ирландского фактора на политическую борьбу прослеживается в статьях К. Б. Виноградова и С. А. Кушнира.

Начиная с 1990;х гг. российские историки, получив идеологическую и методологическую «свободу», обратились к углубленному изучению партийно-политической истории Великобритании XIX века. Вышли в свет.

51 Политическая система Великобритании=Оаз politische System Grossbritanniens / пер. с нем. К. Г. Редер, Э. Либерам, А. Дост и др.- Отв. ред. К.Г. РедерС предисл. и под общ. ред. Н. С. Крыловой. М., 1984. С. 5−6. работы по различным проблемам, имеющим прямое или косвенное отношение к нашему исследованию. В частности, по истории консервативной партии (О.А.Науменков), либеральной партии (С.Ю.Торопова), ирландского вопроса (А.В.Мирошников, Е. Ю. Полякова, Е. В. Тивоненко, Л.Ф.Туполева), взаимоотношений политических партий и рабочих-избирателей (И.М.Узнародов), имперской политики (М.П.Айзенштат, Т. Н. Гелла, В. В. Грудзинский, Н. В. Дронова, И.Д.Парфенов).

Современные работы нового века продолжают рассмотрение тем лишь косвенно касающихся нашего исследования. Среди них работы посвященные британской монархии (Г.С. Остапенко), имперской идеи (С.А. Богомолов), различным проблемам британской истории (Ю.И. Лосев, Т.Л. Лабутина).

В английской историографии интересующий нас период освещен значительно подробнее, хотя специального исследования проблемы нет. Изучение же основных проблем, затронутых в нашей работе началось еще современниками и очевидцами рассматриваемых событий.

Среди них наибольший интерес для исторического изучения самой концепции государственной власти представляют взгляды современника английского экономиста, социального теоретика, и литературного критика Уолтера Беджгота, который был фактически основателем в Англии политической психологии и политической социологии.

Уолтер Беджгот вышел из зажиточного, банковского среднего класса. Викторианская Англия не была ни временем, ни местом для карьеры вольного автора, кроме, возможно, в беллетристике. Беджгот был слишком близко к реальной действительности, чтобы создать карьеру беллетриста. Он решил войти в жизнь как банкир.

В 1857 году его жизнь изменилась. Он встретил Джеймса Вайлсона, основателя и редактора журнала «Economist», политического, литературного.

52 Walter Bagehot. Biography. [Electronic resource]. -Electronic data. Encyclopedia of World BiographyMode access: http://www.bookrags.com/biography/walter-bagehot/ (link from 27.10.2006) и финансового еженедельника. Беджгот женился на дочери Вайлсона и когда Вайлсон умер внезапно, Беджгот стал управляющим директором, а затем редактором журнала.

Новое направление его взглядов отразилось в трех больших книгах его карьеры. Первая, «Английская конституция» (1867), является книгой, после которой он получил известность и признание. Он говорил о том, что «есть большая трудность на пути автора, который пытается делать набросок существующей Конституции. Трудность состоит в том, что объект находится в постоянном изменении. Исторический автор не чувствует эту трудность: он имеет дело только с прошлымон может сказать определенно, Конституция работала в такой-то манере в таком-то в году"53.

Он проанализировал конституцию не так как она должна была работать, а как она действительно фактически работала, особенно в его сплаве полномочий, а не формального разделения властей, с акцентом на кабинете как на «дефисе, который соединяет, застежке, которая закрепляет"54 законодательные и исполнительные части государства.

Его вторая книга — «Физика и Политика» (1872), сделала меньше всплеска, но изучала глубже. Он использовал эволюционную схему трех стадий: предварительный возраст, когда проблема состояла в том, чтобы получить любой вид зачаточного правительствавозраст борьбы, когда единство находилось через традицию и закони возраст обсуждения, когда новое ломало «пирог традиции"55 и предложило более свободные выборы членам общества.

Его третья книга «Ломбардная улица» (1873), ставшая классическим финансовым трудом показывающим как рынок денег фактически работает. Единственная невыполненная часть его жизни лежит в неудовлетворении его амбиции стать членом парламента.

53 Bagehot W. The English Constitution. Second Edition. L., 1873. P. 5.

54 Ibid. P. 50.

55 Bagehot W. Physics and Politics. Kitchener. 2001. P. 19.

Его брошюра «Парламентская реформа» ясно показывает, что, в то время как он формально был либералом, его более глубокие взгляды были консервативны. Его жизнеспособность и своя позиция базируются на глубоком понимании политической психологии.

Несомненный интерес представляют работы биографического жанра. Как и следовало ожидать, огромное количество работ создано о такой колоритной, глубоко своеобразной и противоречивой личности как Дизраэли. Первые из них были опубликованы еще при жизни и в первые годы после смерти торийского лидера. Несколько позднее появились биографии, написанные сыном одного из ближайших помощников Дизраэли Дж. Горста Харолдом, а также авторитетным историком Дж. Фрудом. Если к настоящему времени вышеназванные работы утратили свою значимость, этого нельзя сказать о капитальном шеститомном сочинении ведущих работников редакции «The Times» У. Монипенни и Дж. Бакла, опубликованном в 1910 — 1920 гг. В английской историографии за Дж. Баклом закрепилась репутация одновременно и «источника и классика». Действительно, издание насыщено перепиской Дизраэли с самыми различными лицами, хотя ценность этих материалов снижается тем, что некоторые письма опубликованы с существенными купюрами, иногда искажающими их смысл. В какой-то степени это компенсируется уточнениями и поправками, сделанными в ряде работ современных историков.

Другому видному деятелю либеральной партии У. Гладстону также посвящен ряд работ. Прежде всего, следует сказать о биографии, написанной видным либеральным политиком, публицистом и писателем Дж. Морли. Здесь нашли достаточно подробное отражение партийные баталии накануне и во время выборов, схватки по важнейшим внутриполитическим вопросам. Позже появился ряд работ, посвященных Гладстону, в которых авторы рассматривали фигуру У. Гладстона под несколько иным взглядом. Больше внимания ими уделялось психологическому портрету этого видного политика. Авторы предприняли попытку всесторонне охарактеризовать его жизнь и деятельность. Они ввели в оборот много нового материала и не ограничились изложением опубликованных в ранее вышедших трудах фактов.

Нетрудно заметить, что в английской историографии традиционно имела место сильная тенденция к персонификации исторического процесса, изучению партийно-политической истории через жизнеописания государственных деятелей. Однако в последние десятилетия в связи с более углубленным изучением социально-экономической истории, а также историко-культурных и бытовых проблем не перспективность чистого политико-биографического подхода становилась все более осязаемой. Это привело к определенному пересмотру позиций и появлению направления так называемой «высокой политики».

Характерные ее особенности представляется возможным суммировать следующим образом. Объектом исследования остаются прежние личностные и политические проблемы. Вместе с тем существенно меняется угол рассмотрения проблем и методы исследования. В результате воссозданная картина исторического прошлого имеет более сложный, противоречивый и многогранный характер.

Необходимо отметить, что значительно более перспективными представляются установки и подходы альтернативной школы «низкой истории», сторонники которой пытаются проводить комплексное изучение экономических, политических, социальных и культурно-бытовых аспектов развития британского общества.

Изучение политической системы в целом и государственного управления в частности в зарубежной историографии началось в конце прошлого столетия, когда при Лондонском университете была основана Лондонская школа экономики и политических наук. В этой школе, а позже в.

Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском, Ливерпульском и других университетах до второй мировой войны было сосредоточено преподавание и изучение государственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права и местного самоуправления. Эти дисциплины преподавались на одноименных кафедрах или кафедрах политической науки.

Работе местного управления в Англии долгое время уделялось мало внимания. В XIX веке изучением английского местного управления занимались в Германии Р. Гнейст56 и И. Редлих57. В соответствии с установками «школы права», они уделяли преимущественное внимание юридическим аспектам деятельности магистратов.

В XX в. исследования продолжились, и в связи с большим количеством британской литературы представляется целесообразным основное внимание уделить наиболее важным работам.

Научные исследования до начала 30-х годов сводились, как правило, к формально-юридическому описанию государственно-правовых институтов, поскольку господствовал институциональный подход к изучению административно-государственного управления. Наиболее известными учеными в этот период были Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. со.

Робсон, Г. Файнер и др. .

Затем в английской школе административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирования. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии' сложились две основные тенденции —.

56 Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. М., 1885.

57 Редлих И. Английское местное управление. Изложение внутреннего управления Англии в его историческом развитии и современном состоянии / пер. с нем. Ф. Ельяшевич. СПб., 1907.

58 Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000. С. 57. [Электронный ресурс]. -Электрон, дан. Русский Гуманитарный Интернет Университет. Библиотека учебной и научной литературы. -Режим доступа: http://vvww.i-u.ru (ссылка от 04.05.2007 г.) социологическая и экономическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения. Экономисты рассматривали политику и государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменными целями, сводимыми к стремлению извлечь максимальную выгоду. Сторонники социологического подхода, наоборот, стремились избежать подобной однозначности и примитивизма, усматривая в политическом поведении и государственной деятельности результат влияния культурных традиций, которым человек подчиняется в большинстве случаев неосознанно59.

В 1908 г. видный английский психолог Дж. Уоллес заявил о кризисе в политических науках и государственном управлении, вызванном тем, что рационализм отказывался от изучения связей между политическим поведением и «человеческой натурой», определяемой культурными, социальными и расовыми факторами. Уоллес впервые поставил серьезно вопрос о значении неосознанных мотивов и политической деятельности и о роли пропагандистских символов в государственном управлении60. Эти и многие другие идеи Уоллеса были господствующими в английской школе «public administration» вплоть до 50-х годов XIX века. Экономический подход в эти годы был на «втором плане» до тех пор, пока не стало известно об успехах формальных методов экономического анализа.

Крупнейшими представителями социологического направления стали Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз. По мнению И. Бертина, основным в философии государственного управления является «повиновение и насилие», поэтому обходить вопрос оправдания власти и подчинения ей ученые не вправе61. Наличие или отсутствие консенсуса относительно авторитета государства в обществе Р. Роуз считает главным вопросом любой политической системы. Авторитет государственной власти может быть.

59 Barry В. Power: an Economic Analysis // Power and Political Theory. Some European Perspectives / ed. by B.Barry. L., 1976. P. 6—7.

60 Wallas G. Human Nature in Politics. L" 1948. P. 154—159.

61 Bertin J. Four Essays an Liberty. L., 1989. P. 119. измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой — тем, насколько последние подчиняются ее законам62.

У. Риз выделяет три основных значения термина «государство» в англосаксонской политологической традиции: «политически организованное и территориально ограниченное общество», «политически организованное в соответствии с моральными идеалами общество», «правительство как учреждение». Последнее значение, подчеркивает У. Риз, гораздо чаще встречается в наши дни63.

В работах Э. Берча рассматриваются три понятия ответственности в государственном управлении: ответственность перед общественным мнением, проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблемответственность перед парламентом. По мнению Э. Берча, английская политическая культура в качестве главной добродетели выдвигает второй тип ответственности, когда правительство идет даже на потерю популярности ради осуществления того курса, который кажется ему наиболее целесообразным. Э. Берч полагает, что английская государственная система предоставляет возможность влиять на общественное мнение: правительство может и должно находить компромисс с ведущими группами общества, воспитывать общественность, чтобы она.

64 осознала мотивы, движущие правительственной деятельностью .

Ответственность членов правительства перед парламентом выражается в ответственности каждого министра за деятельность правительства в целом и его ответственности за руководимую им государственную службу. Однако эффективность парламентского контроля за деятельностью правительства постоянно снижается: у «заднескамеечников» нет ни времени, ни достаточных знаний, чтобы.

62 Rose R. Governing Without Consensus. In Irish Perspective. L., 1971. P. 28—29.

63 Rees W. The Theory of sovereignty Restated // Philosophy, Politics and Society. L., 1986. P. 61—62.

64 Birch A. Representative and Responsible Government. An Essay on the British Constitution. L" 1984. P. 20. вникать в сложные проблемы государственного управления. Что касается групп интересов, то они предпочитают проталкивать свои решения помимо парламента, поэтому многие государственные и военные проблемы содержатся в значительной степени в тайне.

В последние десятилетия в трудах ученых социологического направления центральной стала проблема стабильности государственных институтов. Большинство английских политологов ищут причину их стабильности в политической культуре страны. Основой анализа служит понятие консенсуса как демократической процедуры.

По мнению Дж. Баджа, степень консенсуса зависит от уровня политической культуры и активности. Выборные лица и государственные чиновники единодушны во мнении, что существующие государственные институты «чувствительны» к запросам рядовых граждан, что эти институты пользуются поддержкой последних, и что их сохранение важнее любых разногласий между политическими силами.

Политически пассивные лица, напротив, не видят демократичности государственных институтов и не считают, что они пользуются общей поддержкой. Хотя апатичная масса и проявляет согласие относительно ценности наиболее общих демократических норм в государстве, но степень консенсуса резко снижается, когда речь заходит об их реальном применении65.

Однако наличие прямой зависимости между степенью консенсуса по проблемам стабильности государственных институтов и уровнем политической культуры и активности вызывают сомнения. Тот же И. Бадж, исследуя вместе с Дж. Брэндом, М. Марголисом и Э. Смитом политические круги Глазго, обнаружил, что у членов городского совета.

65 Budge J. Agreement and the Stability of Democracy. Chicago, 1970. P. 175—176. продемократические симпатии" были гораздо слабее, чем у партийных функционеров66.

Интересные размышления о влиянии культурных факторов на формы лидерства в государственных структурах Великобритании можно найти в работе Д. Кэвэнея. Автор полагает, что формы, лидерства, которые возникли в стране, не соотносимы с понятием харизматического лидерства, выдвинутого М. Вебером. Реализация личных способностей лидера в Великобритании целиком зависит от традиционных институтов, вне которых путь «наверх» в британской политической системе невозможен. Так, премьер-министр в глазах избирателей обладает авторитетом не столько из-за своего поста или человеческих достоинств, сколько благодаря своей принадлежности к одной из традиционных партий. Руководителем страны может стать только тот, кто прошел весь курс политической социализации: от рядового члена парламента до лидера фракции. Это предполагает подчинение традиционным правилам игры68. Только в период мировых войн пост премьера мог занять человек — новатор, обладающий незаурядными личными качествами (Черчилль).

Экономическое направление в английской школе административно-государственного управления начало набирать силу после второй мировой войны. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение влияния культурных традиций и системы ценностей, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Известный английский политолог Б. Барри разработал концепцию «экономического типа» государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в.

66 Political Satisfication and Democracy / J. Budge, J. Brand, M. Margolis, A. Smith. L., 1972. P. 247.

67 Вебер M. Избранные произведения. Политика как призвание и профессия. М., 1990. С. 647.

Z Q.

Kavanagh D. Crisis, Charisma and British Political Leadership: Winston Churchill as the Outside. L., 1974. P. 26—29. понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков69.

Видный английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50—60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-государственного управления: целевую и гражданскую. По мнению М. Оукшотта, эти типы административно-государственного управления в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. М. Оукшотт предлагает следующую характеристику целевого государственного управления. Граждане в таком государстве рассматриваются как работники предприятия, существующего для достижения определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т. д.). Формальное равенство отсутствует — ценность человека определяется его вкладом в «общее дело», что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. Законодательство носит административный, регулирующий, прикладной характер. Понятие справедливости сужается до принципа справедливости распределения, цель которого — подчинить требования равенства задачам эффективности системы административно-государственного управления.

Напротив, гражданская ассоциация объединяет своих членов, не связывая их общностью целей. Это не значит, что они действуют бесцельно: просто государственное управление не ставит своей задачей поощрять какой-либо вид целенаправленной деятельности. Совокупность соблюдаемых гражданами норм поведения гарантирует сохранность их прав и свобод. Таким образом, подчеркивает М. Оукшотт, «управление становится особой ограниченной сферой деятельности по обеспечению и поддержанию общих.

69 Barry В. Power: an Economic analysis // Powerand Political Theory. Some European perspectives. L., 1976. P. 96. норм поведения, которые рассматриваются не как предписания, навязывающие основные виды, деятельности, а как средства, предоставляющие людям возможность заниматься по своему усмотрению.

70 любой деятельностью". Однако этот «идеальный» тип административно-государственного управления не достигнут еще нигде — европейские народы только движутся в данном направлении.

В последнее время в английской школе «public administration» появились новые подходы и направления. Наибольшим влиянием среди них пользуется система «мягкого мышления». Во главе этого направления стоит Питер Чекланд, руководитель исследовательской программы, осуществляемой Ланкастерским университетом. Система «мягкого мышления» появилась как следствие неудачной попытки применения инженерной методологии (жесткого подхода) к разрешению слабоструктурированных проблемных управленческих ситуаций. Система «жесткого мышления» исходила из предпосылки имманентной системности реального мира (и сферы управления) и видела проблему в поиске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система «мягкого мышления» перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.

По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность — посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов, основанной на попытке идентификации и анализа систем в реальном мире. Свой подход П. Чекланд считает скорее интерпретационным, чем функциональным.

70 Oakshott М. Rationalism in Politics and other Essays. L., 1962. P. 184.

Решение проблем в управленческой деятельности П. Чекланд рассматривает как никогда не заканчивающийся процесс познания. В каждом отдельном случае для формирования управляющего воздействия необходимо всестороннее изучение ситуации, чтобы достичь приспособления участников, вовлечь их в управленческую проблемную ситуацию, в процесс формирования будущего состояния своей организации71.

Еще одним новым направлением является организационная кибернетика. Она возникла как контрнаправление по отношению к управленческой кибернетике, отличавшейся излишней механистичностью. Философско-социологической парадигмой организационной кибернетики выступает структурализм. Структурализм исходит из наличия некоторой модели каузальных процессов, происходящих на глубоких структурных уровнях систем. Эти процессы продуцируют поддающиеся наблюдению феномены и отношения. Таким образом, структурализм пытается объяснить феномены, доступные нашим чувствам, действием скрытых, ненаблюдаемых механизмов.

С. Биэр ввел центральное понятие организационной кибернетики — балансирующая система. По его мнению, система может быть отнесена к балансирующей в том случае, если она способна реагировать на изменения окружающей среды, даже если эти изменения не могут быть предсказаны в период создания системы. Чтобы остаться балансирующей в течение длительного времени, система должна достигнуть «необходимого разнообразия», чтобы соответствовать сложности окружающей среды, с которой она вступила в контакт. Разнообразие представляет собой субъективную меру — меру состояний, соответствующих определенной цели — выживанию системы (продолжению ее существования). Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренними функциями, а стратегия организации может быть.

71 Checkland P. From Optimising to Learning: a Development of Systems. Thinking for 1980 V/J. Opt. Res. Soc. 1985. № 36. P. 757—760. определена как стратегия баланса. С. Биэр утверждает, что подобные системы должны обладать пятью функциями: организации, координации, контроля, сбора и обработки информации, разработки политики.

Завершая характеристику английской школы административнок государственного управления, следует подчеркнуть, что изучение политической системы Великобритании проходило в разных направлениях, но, неизменно, начиналось с анализа основных правовых постулатов и общей законодательной базы.

Методологической основой диссертационного исследования явилось разграничение и сравнение институционального принципа с деятелыюстным, понимаемое как научно-объективный анализ правовых норм, на которых основаны государственные институты Великобритании, определяющие характер и специфику изучаемой проблемы. Этот анализ проводился в ходе системной обработки исторических фактов составляющих деятельность государственных институтов посредством гражданской службы на основе доступных исследователю источников и литературы. Автором также широко применялись методы системного и комплексного анализа, позволяющие рассмотреть объект исследования как структуру во взаимосвязи внешних и внутренних составляющих, выявить причинно-следственные связи и взаимозависимости, а также проблемно-хронологический метод. По мере необходимости, диссертант использовал персонифицированный подход, что обусловлено степенью влияния отдельных личностей на изучаемые процессы.

Научная новизна работы заключается в том, что впервые в отечественной историографии проводится комплексное исследование оформления и деятельности государственной гражданской службы на очень важном этапе изменения политической системы Великобритании. Опираясь на новое прочтение опубликованных источников исследуется формирование.

72 Beer S. Diagnosting the System for Organizations. Chichester, 1985. P. 21—25. института гражданской службы в период преобразовании всех ветвей государственной власти на этапе становления либерально-демократической модели политической системы. Это позволило более объективно осветить целый ряд аспектов деятельности государственных институтов, и проследить тесную взаимосвязь между политическими реформами и бюрократическим аппаратом, который их разрабатывал. Проводится попытка проанализировать степень их взаимовлияния и исследовать механизм взаимодействия во второй половине XIX века.

Практическая значимость работы состоит в использовании результатов и выводов диссертации для исследований по истории государственного управления, научных разработках отдельных аспектов данной темы, а также в рамках общих работ по истории Великобритании. Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке спецкурсов и общих курсов лекций по истории Англии и государственной службы, при написании учебных пособий по курсу новой истории для средней и высшей школы.

Основные положения диссертации были отражены автором в опубликованных статьях и докладах на первой научно-практической конференции молодых ученых гуманитариев73, ежегодной научной конференции в рамках «Дней науки» проходившей в Новгородском государственном университете74, научной конференции аспирантов и студентов проходившей в Псковском государственном педагогическом.

73 Потапов И. В. Опыт организации и деятельности муниципального управления стран континентальной Европы // Материалы Первой научно-практической конференции молодых ученых гуманитариев. Великий Новгород. 2006. С. 53−57.

74 Потапов И. В. «Английский путь» развития гражданской службы: своеобразие формирования института государственной службы в Великобритании // Тезисы докладов XII научной конференции преподавателей, аспирантов, студентов НовГУ им. Ярослава Мудрого. 4−9 апреля 2005 г., Великий Новгород. 2005. С. 5−7. университете, научной конференции «Фигуры истории или „общие места“ историографии» проходившей в г. Санкт-Петербург .

Изложение материала диссертации построено по проблемно-хронологическому принципу. Работа состоит из введения, включающего историографический обзор, двух глав, разделенных на параграфы, заключения, списка источников и литературы, а также приложения в виде именного указателя.

Заключение

.

В отличие от других западноевропейских стран, где принято понятие «государственной», или «публичной», службы, в Англии официально применяется более узкое понятие «гражданская служба». Оно сложилось в последней четверти XVIII в. в системе английской колониальной администрации в Индии. Термин «гражданская служба» использовался в Вест-Индийской компании главным образом для отделения ее военного персонала от гражданского. Впоследствии термин был применен в самой Англии. В XIX в. произошла дифференциация понятий «политический деятель» и «гражданский служащий» .

Английское право рассматривает основных должностных лиц государства как «слуг Короны», действующих в разных качествах: министры — политические «слуги" — военнослужащие — военные «слуги" — гражданский служащий — служащий министерства, нанятый в гражданском качестве и оплачиваемый из средств, вотируемых парламентом». Такое официальное определение впервые было дано в докладе комитета Томлина, назначенного правительством для расследования дел гражданской службы в 1929—1931 гг., подтверждено комитетом Пристли в 1950—1955 гг. и комитетом Фултона в 1966— 1968 гг.

Соответственно понятие «гражданский служащий» исключает политических деятелей (министров), служащих вооруженных сил, судей, служащих полиции, местных органов власти и публичных корпораций.

Служащие публичных корпораций, составляющие одну из самых многочисленных категорий служащих публичного сектора, исключены из гражданской службы, поскольку они не являются «слугами Короны» и не оплачиваются из средств, непосредственно вотируемых парламентом (хотя они и оплачиваются полностью из государственных средств).

267 Государственная служба основных капиталистических стран / отв.ред. В. А. Туманов. М., 1977. С. 113.

Из узкого понятия «гражданской службы» исключена также администрация некоторых других государственных учреждений, работа которых хотя и полностью оплачивается за счет государственных средств и по своему характеру приближается к гражданской службе, но тем не менее не субсидируется непосредственно парламентом.

В основе существующей классификации лежат причины исторического порядка. Между тем рост числа служащих, занятых в центральном аппарате государства и причисляемых к гражданским служащим, увеличение удельного веса полицейской службы, аппарата муниципалитетов, появление новых категорий служащих публичных корпораций — все это потребовало внесения определенных корректив в традиционное понятие гражданской службы. Термин «гражданская служба» становится узким и неполным, а анализ аппарата управления невозможен без рассмотрения государственной публичной службы в целом, ибо его деятельность охватывает не только министерства, но также и вооруженные силы, и местные органы, и публичные корпорации, и государственную систему здравоохранения. Вследствие этого в английской государственной практике и специальной литературе наряду с узким, официальным понятием гражданской службы сложилось другое, более широкое понятие — «публичная служба», включающее всех служащих публичного сектора и охватывающее служащих не только министерств, но и других органов центрального и местного управления.

Служащими публичного сектора в широком смысле являются: 1) собственно гражданские служащие, т. е. служащие министерств, 2) вооруженных сил, 3) полиции, 4) публичных корпораций, 5) местных органов власти, 6) государственной службы здравоохранения, 7) школьные учителя. Служащих публичного сектора обычно именуют «должностными лицами» («officials», «officers») — служащих министерств — «гражданскими служащими» («civil servants»)268. Гражданская служба — одна из разновидностей государственной, публичной службы, ее основное ядро.

Англия долго была «образцом страны чисто капиталистической, но без военщины и в значительной степени без бюрократии"269. Министерства, штат которых составляли клерки, появились в Англии во второй половине XVII в. Однако вплоть до второй половины XIX в. не существовало института постоянной, профессиональной гражданской службы в современном значении слова. Должности покупались и продавались держателями королевских патентов так, как если бы они были частной собственностью. Некоторые функции выполнялись лицами, для которых служба не являлась основным занятием, и они совмещали их с другими обязанностями. На чиновников смотрели как на личных помощников держателя должности у короны, получавших часть дохода от патента (иногда работа выполнялась безвозмездно). Государственные должности предоставлялись в порядке патронажа или покупки синекур, система конкурсов и экзаменов отсутствовала, в министерствах процветал непотизм. В 1850—1870 гг. в Англии осуществляется реформа, приведшая к образованию постоянной, профессиональной службы. Эта реформа была проведена на основе «Доклада об организации постоянной гражданской службы», представленного в парламент в 1853—1854 гг. Ч. Тревельяном, крупным чиновником, имевшим богатый опыт административной работы в Индии, и С. Норткоутом, политическим деятелем, членом палаты общин.

Из-за противодействия сторонников прежней, патронажной, системы проведение реформы растянулось на много лет. Патронаж продолжал существовать в течение длительного времени, хотя Комиссия по делам гражданской службы, которая должна была проводить конкурсы для кандидатов и в зависимости от решения ко торой определялось назначение.

268 Государственная служба основных капиталистических стран / отв.ред. В. А. Туманов. М., 1977. С. 115.

269 Ленин В. И. Полное собрание сочинений. М., Т. 33. С. 28. чиновников, была создана в 1855 г. В 1859 г был издан закон о пенсиях учредивший обязательность сертификата Комиссии для приобретения права на пенсию в случае отставки. В этом законе впервые упоминается о «постоянной гражданской службе государства». В 1870 г. издается приказ в Совете, установивший обязательность открытых экзаменов и передавший Комиссии руководство всей новой системой набора. Все последующие изменения исходили из основ, определенных докладом Норткоута — Тревельяна. Этот доклад расценивался в Англии как важный вклад в методы осуществления государственной политики, с помощью которого английскому политическому классу удалось выковать в лице высшего чиновничества надежное орудие контроля над государственным аппаратом.

В отличие от других стран, где статус публичной службы определен конституционными или органическими законами, в Англии ведущие нормы о гражданской службе содержатся не в законах инициированных парламентом, а в источниках общего права, в частности в так называемых Приказах короля в Совете. Они издаются на основании королевской прерогативы, которая, как известно, образует самостоятельный источник права, существующий параллельно с парламентским законодательством.

Королевские прерогативы представляют собой архаические остатки первоначальной исполнительной власти короля, в которых сохраняется «патриархальный дух управления своим двором со стороны средневекового монарха». Приказы в Совете принимаются по инициативе правительства, а не монарха, хотя и облекаются в средневековую форму актов короля в Тайном совете. Приказы в Совете, являющиеся по существу постановлениями правительства, содержат общие правила гражданской службы. Детали организации и повседневной деятельности воплощаются в циркулярах казначейства (до создания министерства по делам гражданской службы), периодически издаваемых на основании приказов в Совете. Циркуляры образуют своеобразный кодекс гражданской службы, предназначенный включить гражданских служащих в категорию лиц, преданных государству при исполнении своих обязанностей".

Отдельные вопросы гражданской службы могут регулироваться законодательными актами. Начиная с 1834 г. парламент ежегодно принимает «Законы о пенсиях», одновременно утверждая общую сумму, которая должна расходоваться на оплату гражданских служащих, работающих в министерствах.

Классификация гражданских служащих появилась в результате реформы Норткоута — Тревельяна. Основной принцип разделения труда чиновников основывался на отделении «интеллектуальной» работы от «рутинной» и на соответствующем этому положению подборе персонала.

Отсюда возникло иерархическое деление гражданских служащих на классы. В 1920 г. в соответствии с этим делением была введена структура гражданской службы, разделившая чиновников на три основных класса" административный, исполнительный, канцелярский. Каждый класс образовал свою иерархию. Постепенно эта структура сильно усложнилась в связи с появлением новых классов. По мере расширения функций государственного регулирования и усложнения задач государственного управления образовался, например, класс специалистов, отличающийся весьма сложной структурой.

В результате различных напластований сложилась чрезвычайно сложная структура гражданской службы. Все ее служащие подразделяются на две большие группы: непромышленные и промышленные работники. Промышленные включают торговых и промышленных работников различных предприятий, находящихся в ведении министерств: квалифицированных, полуквалифицированных и неквалифицированных рабочих и мастеровых доков, мастерских, фабрик и заводов, строительных и научно-исследовательских организаций. Главное их отличие от непромышленных служащих состоит в том, что, не считая неадминистративного характера работы, на них распространяются иные условия службы, нанимаются они на работу, как и рабочие любых других предприятий, и не имеют льгот, предоставляемых гражданским служащим.

Непромышленные гражданские служащие — это собственно чиновничество министерств и ведомств. Непромышленная гражданская служба подразделяется на внутреннюю и дипломатическую.

Дипломатическая представляет собой самую консервативную службу, которая долгое время была обособленна от внутренней гражданской службы. Органы внешних сношений, в силу важности и конфиденциальности своей работы практически до конца XIX века рекрутировались отдельно и имели свою структуру.

Непромышленные чиновники внутренней гражданской службы подразделялись на постоянных и временных, департаментских, общих, специальных.

Деление служащих на постоянных и временных (кадровых и не кадровых) появилось в связи с разрастанием чиновничьего аппарата. Оно имеет значение для определения заработной платы чиновника, пенсионного обеспечения, условий прохождения службы. Постоянные гражданские служащие — это те, кто принимаются на службу с удостоверением Комиссии по делам гражданской службы, подтверждающим, что лицо удовлетворяет требованиям для зачисления в класс. Только те гражданские служащие, которые имеют такое удостоверение, получают право на пенсию.

Временные гражданские служащие — это те, кто зачисляются министерством без конкурса на период выполнения определенной конкретной работы в пределах нескольких лет. Они не имеют права на пенсию и в большей степени подвержены сокращениям. Расширению их числа способствовали чрезвычайные условия второй мировой войны. Предполагалось однако, что с ее окончанием исчезнет и эта группа служащих. Но рост их числа наблюдался и после войны. По существу временные служащие являются таковыми лишь по своему статусу: они пребывают на службе почти постоянно, но не имеют привилегий постоянных служащих. В английском государственном аппарате возникла, таким образом, проблема «постоянных временных служащих».

Департаментские классы службы — это те, которые имеются лишь в отдельных министерствахусловия службы в данном случае определяются также самими министерствами.

Общие классы службы — это те, которые приняты в ряде министерств или почти во всехусловия службы лиц, входящих в эти классы, определялись до создания министерства по делам гражданской службы казначейством (поэтому их называют также «казначейскими классами»). До Фултоновской реформы, общие классы включали три основных класса: административный, исполнительный, канцелярский. Принадлежность к классу связывалась не с характером полномочий чиновника, а с его местом в иерархии классов, определявшимся образованием. Чиновникам общих классов не требовалось иметь специальных знаний. Каждому классу соответствовало определенное академическое образование. Набор производился непосредственно в данный класс. Выпускники университетов в возрасте 22—23 лет зачислялись в административный класслица, имеющие аттестат об окончании средней школы с повышенными оценками — в исполнительский или канцелярский классы, а имеющие аттестат об окончании школы со средними оценками — только в канцелярский класс. Чиновники общих классов составляли костяк аппарата.

Специальные классы, или классы специалистов, формировались из лиц, имевших соответствующую подготовку. Они распределялись на 180 групп профессиональных работников и технических специалистов и 550 рангов.

Помимо этих основных классов гражданской службы имелся класс вспомогательных работников: помощники в лабораториях, машинисты и другие, занятые на работе текущего характера.

Организационная схема центральных министерств закрепляется статутами, хотя исторически большинство основных министерств развились из двух государственных секретариатов: внутренних и иностранных дел. Королева получает от премьер-министра список предполагаемых кандидатов, и, казалось бы, она имеет право отказать в назначении на пост министра лица, рекомендуемого премьер-министром. На практике же королева несомненно должна следовать сонету премьер-министра. Своими выступлениями против определенных назначений прославилась королева Викторияизвестно также, что король Георг V хотя и безрезультатно, но твердо отстаивал свое мнение в нескольких случаях назначений. В более позднее время монарх постепенно утратил средства, чтобы оказывать в этом плане какое-либо влияние270.

В связи с необходимостью платить жалованье министрам и служащим министерств, а также для того, чтобы можно было распределить управленческие функции между министерствами, их существование должно быть законодательно оформлено статутом271. Одними из древнейших министерств являются: министерство внутренних дел, министерство финансов (казначейство) и дипломатическая служба позднее преобразованная в министерство иностранных дел.

Организация прочих министерств строилась исключительно по вертикальному принципу. Министерства отвечали за конкретную сферу деятельности: сельское хозяйство, промышленность, род войск и т. п. Другими министрами, кроме министра внутренних дел, являются лорд-канцлер и высшие служащие юридических ведомств (генеральный атторней,.

270 Бромхед П. Эволюция британской конституции. М., 1978. С. 77.

271 Гарнер Д. Великобритания: Центральное и местное управление / под ред. Г. В. Барабашева. М., 1984. С. 68. генеральный прокурор Шотландии, генеральный стряпчий и генеральный стряпчий Шотландии), лорд — председатель Совета (который является лидером правительства ее величества в палате общин), канцлер герцогства Ланкастерского, министр сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия, министр почт и телекоммуникаций и генеральный казначей.

Организация различных ведомств может разниться в частностях, но общая схема требует, чтобы во главе каждого стоял государственный секретарь или министр, которому помогают один или несколько парламентских секретарей или младших министров, которые также являются политическими деятелями. Как мы видели, министр может быть или не быть членом кабинета, но либо он сам, либо его парламентский секретарь состоит в палате общин, и оба, конечно, являются сторонниками правительства, стоящего у власти. Для оказания помощи министру, дачи ему советов, выполнения его решений создается аппарат министерства, состоящий из гражданских служащих, возглавляемых постоянным секретарем или помощником министра. Количество служащих в том или ином министерстве может быть различным в зависимости от объема решаемых им задач.

Существуют также многочисленные учреждения, подчиненные государственным ведомствам или министерствам, пользующиеся большей или меньшей степенью самостоятельности. Так, обязанности начальника службы регистрации земель четко определены статутом. Он фактически независим от своего номинального «господина» — лорда-канцлера, и кроме него, ни один политический руководитель не несет какой бы то ни было ответственности за происходящее в этом учреждении. Правление Совета по внутренним доходам по ряду вопросов может принимать решения самостоятельно, но во всех других случаях оно должно действовать только в соответствии с инструкциями или по поручению министерства финансов. Эти и многие другие учреждения находятся в подчинении у ведомств центрального аппарата государственного управления, так что в конечном итоге за их деятельность ответственность перед парламентом несет тот или иной министр272.

Этим они отличаются от независимых корпораций, учреждаемых на основании статута, за непосредственное управление которыми никакой министр ответственности не несет, хотя согласно статуту на министра может быть возложена обязанность давать им указания общего характера в пределах более или менее четко очерченных границ. Органы местного управления являются в некотором роде правительственными ведомствами, хотя они представляют собой своеобразные автономные образования, и ни один министр не несет ответственности ни за выносимые ими решения, ни за их образ действий. К министру может быть обращен запрос с требованием дать парламенту отчет о том, как он осуществляет предоставленное ему статутом право контролировать деятельность органов местного управления. Но он ни в коей мере не несет ответственности за действия самих органов местного управления.

В письме к специальному комитету в 1875 г., Сэр Стаффорд Норткоут писал о том, что «государственная служба подверглась большому преобразованию и это действительно так. Она прошла суровые испытания за последние двадцать лет"273. Многие важные изменения были введены: сформирована Комиссия Государственной службыбыли установлены конкурсные экзамены, которые стали универсальнымигосударственная служба стала открытой для всех тех, кто обладал знаниями и мог раскрыть свой потенциал на этом поприще. Высшая категория служащих принадлежала людям освоившим литературный экзамен смоделированный на пересмотренных Оксфордских и Кембриджских программах, тем самым фактически исключив всех, кто не имел общественного школьного или университетского образования. Точно так же Дополнительная категория.

272 Гарнер Д. Великобритания: Центральное и местное управление / под ред. Г. В. Барабашева. М., 1984. С. 71.

273 27 January 1875, reproduced in 1st Report of the Civil Service Inquiry Commission // British parliamentary papers. Government: civil service. Shannon, 1969. Vol. 9. служащих была открыта для тех, кто имел частное или коммерческое образование. Большинство противников открытых конкурсных экзаменов боялось, что это будет означать замену аристократии более низким.

274 социальным классом. Но им возражали, говоря «о преимуществах, которые дает человеку университетское образование, делая его не только образованным, но и прививая ему образ жизни и привычки настоящего джентльмена для того, чтобы он мог соответствовать, играя свою роль среди.

275 других таких же как он" .

Государственная служба более высокого уровня должна была быть открыта с социальной точки зрения. По мнению специального комитета по расходам на государственной службе, служащие Дополнительной категории были лучше всего приспособлены к потребностям публичной службы, но клерки этой категории, испытывая недостаток в образовании, находились в невыгодном положении по сравнению со своими коллегами из высшей категории. Если бы высшая или дополнительная категории была сделаны еще более открытыми, принимая на работу всех с разной степенью образованности, то от этого различия пострадали бы обе и гражданская и.

11 (публичная службы. Эта формулировка элитарного критерия, основанного на образовании, доминировала в отборе персонала на государственную службу в течение более ста лет.

С введением дополнительного канцелярского класса меньше основных клерков стало заниматься копированием основываясь на принятии принципа разделения работ, установленным еще Норткоутом и Тревельяном, но несмотря на всю пользу, этот принцип принес собой и новые проблемы. В это время специальные уполномоченные Государственной службы.

274 Morley J. Life of William Ewart Gladston. Vol. 1. London, 1905. P. 511.

275 Высказывание Норткоута приведенное в книге Wright М. Treasury control of the Civil Service 1854−1874. Clarendon press. Oxford. 1969. P. 353.

276 Select Committee on Civil Services Expenditure, 1873, qu 4937. [Electronic resource]. -Electronic data.] BOPCRIS Unlocking key British Government Publications. -Mode access: http://www.bopcris.ac.uk/bopall/reG944.html (linl from 17.08. 2007.) сокращали возможность «закулисного» прохождения на государственную службу. Вследствие чего, при принятии на работу служащий регистрировался в канцелярский класс и затем его прикрепляли только к работе копирования. Используемый на почасовом основании, без гарантии занятости, никаких перспектив продвижения или перемещения в другую категорию и никакого права на пенсию, служащие дополнительной категории были самым «угнетенным» классом на государственной службе в семидесятых годах девятнадцатого столетия.

В это же время устойчивый бюрократизм, который характеризовал государственную службу на протяжении всего девятнадцатого столетия, был под постоянным нападением критиков. Много жалоб, было связано с отсутствием общей классификации зарплат. Различные отрасли государственной службы конкурировали и соперничали между собой не имея критериев для сравнения и обладая очень небольшим знанием о работы другого ведомства. При этом считалось, что если один человек обладает всеми необходимыми знаниями и способностями для выполнения определенного вида работ, то почему кто-то другой, имея такой де набор личных качеств и навыков, и выполняя практически такую же работу должен или может получать больше. Против этого Казначейство выдвигало утверждение о том, что общая классификация может привести к поощрению роста деятельности профессионального союза служащих, что в свою очередь спровоцирует общее движению за увеличение заработной платы. Для Казначейство было меньшей бедой отвечать на множество единичных прошений об увеличении зарплаты, чем сопротивляться одному единому ультиматуму от имени всех клерков той или иной категории.

Комиссия Плэйфэйра, которую попросят рассмотреть возможность аттестации государственной службы в целом, рекомендовала в 1875 г. создание «двух отдельных и отличных категорий клерков, Высшего и.

Низшего дивизионов". Только последний был создан в соответствии с рекомендациями, предусматривавших принятие на работу на основе конкурсных экзаменов, введения фиксированных сумм зарплат для служащих, единое управление функционалом и привилегиями служащих. К 1888 г. существовало уже три тысячи клерков Низшего дивизиона различных ведомств, которые действовали в ассоциации «фактически как один человек». Интеграция другой половины служащих происходила дольше. Рекомендации по Высшему дивизиону стали действительностью только в 1890 г. уже в результате рекомендаций другой комиссии (Ридли), но все еще без введения общих сумм зарплат, которые были отсрочены до наступления нового века.

В середине шестидесятых годов утвердился принцип продвижения заслуг, хотя его утверждение не гарантировало преобладание именно заслуг, а не фаворитизма. В это же время, постепенно появлялись правила, которые регламентировали отпуск служащего по болезни. Рабочее время и ежегодный отпуск регламентировались, меняясь от одного ведомства к другому и оставаясь вне управления Казначейством. Дисциплину служащих в департаменте оставляли на усмотрение министра, хотя беспокойство Казначейства и вопрос о финансовой честности, который привел к угрозе банкротства в 1866 г., стал важным прецедентом для более строгого дисциплинарного управления в будущем. И рассмотрение Казначейства в качестве «опекуна этики государственной службы» также внесло огромный вклад в развитие антикоррупционной государственной службы.

Возможно более важный, чем любое структурное или организационное изменение, был рост корпоратизма среди государственных служащих в различных ведомствах. «В воспоминаниях наших предшественников — люди, которых объединял термин «государственная служба» представлялись размытыми и серыми. В разговорах речь могла зайти «о людях в.

277 First, Second, Third Reports of the Commisioners with Correspondence, 1875 // British parliamentary papers. Government: civil service. Shannon, 1969. Vol. 9. правительственных учреждениях" в отношении того-то в Военном департаменте или о ком-то еще в Казначействе, но идея о «государственном служащим» как представителем и выразителем интересов бюрократического.

278 аппарата еще не была разработана". Самый большой стимул к формированию профсоюзного движения обеспечивался специальными ведомственными и межведомственными объединениями государственных служащих, которые были сформированы в течение всей второй половины XIX века, для обеспечения восстановления справедливости по самым наболевшим вопросам, например таким, как отмена пенсий по старости. Немалый вклад в корпоративную политику госслужащих внес Бюллетень Государственной службы, в публикациях которого эти движения получили свой отклик и поддержку. Одиннадцать лет спустя клерки всех классов сотрудничали в публикациях с еженедельными изданиями: журналом «Civilian» и газетой «Civil Service», высказывая свои идеи и обиды. Комментируя эту «тенденцию, которая не существовала ранее в виде всеобщего объединения» граф Гренвилл писал в 1867 г. о том, что «если государственные служащие имеют собственную газету, свои виды спорта, то почему бы им не организовать свой собственный социальный клуб"279.

Преобладающую идею реформы 1854 г. Тревельян объяснил Гладстону двадцать лет спустя, эта идея была в экономии — чистой и простой. Теперь мы понимаем, что не может быть никакой реальной экономии, которая не была бы объединена с эффективностью, и что самая высокая эффективность является самой лучшей экономией. Именно в борьбе за экономию Казначейство углубилось в кадровую политику, изменив тип приема на государственную службу, ее организацию и продвижение, вопросы, на которые оно редко могло влиять за пределами своих собственных зависимых отделов. Для более целеустремленного и конструктивного управления политика Казначейства была дополнена постоянными и систематическими.

278 The Civil Service Gazette. 1869. May, 15.

279 The Civil Service Gazette. 1867. June, 1. следственными комиссиями, в которых Казначейство близко и неофициально сотрудничало с другими департаментами.

Но не все в Казначействе, а тем более в других департаментах понимали и принимали идеи изложенные Норткоутом и Тревельяном о том, что государственная служба только тогда станет эффективной, когда ее основные условия будут приняты во всех департаментах. В то время как эти два реформатора посвящали себя созданию единой однородной государственной службы, и под чьим руководством Казначейство добилось определенных успехов на пути к этой цели, еще многие чиновники и министры, среди которых Гамильтон, Линджен, Арбатнот, Андерсон, Лоу и Пиль были прежде всего мотивированы желанием более дешевой и более эффективной администрации. Тревельян и Норткоут также стремились к этому, но их отличие и значение как реформаторов от последователей своей реформы в том, что достижение данной цели они видели в объединении всего класса чиновников, тогда как Гамильтон думал, что такое единство нежелательно и практически недосягаемо. Однако и он как и другие был готов поддержать их нововведения, так как полагал, что разделение работы между тремя отдельными классами было самой экономичной и эффективной формой деятельности служащих. Точно так же он поддержал продвижение заслуг, считая этот метод наиболее эффективным и экономичным чем любой другой.

Отпуск по болезни и пенсионные инструкции были сделаны едиными для служащих под руководством Гамильтона и Пиля, не от желания сформировать единую государственную службу, но потому что не сделав этого они получили бы несправедливую, хаотичную и в значительной степени безудержную систему. Гамильтон и те, кто думал как он, полагали что государственная служба неспособна к объединению и что, в любом случае, это нежелательно. Приводя аргументом — принцип сравнения зарплат, который, по их мнению, приведет к увеличению расходов и дороговизне службы. Но практически, они внесли свой вклад настойчивостью на экономии и эффективности, которая принудила их защищать введение общих правил в определенных секторах государственной службы. Вклад Тревельяна и Норткоут был скорее теоретическим: он устанавливал разделение интеллектуального и механического труда, продвижения по службе с помощью заслуг, поступление путем открытых конкурсных экзаменов, единообразием требований для всех. Гамильтон и Линджен их два непосредственных преемника, вместе с Лоу, были ответственны за первые попытки перевести эти принципы в практику и в этом их вклад в развитие государственной службы не менее значителен, хоть они и не представляли конечный результат — современную государственную службу так, как их предшественники.

К концу века государственная служба не была еще едина, но база для объединения была заложена. К этому времени было очень трудно найти тех людей, которые полстолетия назад обвиняли в покушении на традиции Тревельяна, когда он отчитывался перед специальным комитетом в 1848 г.

Немногие, совсем немногие оказали тогда ему поддержку в его взглядах об общей классификации всех государственных служащих, единым зарплатам, и в перемещение между отделами. После 1874 г. постепенное развитие по пути, обозначенному Тревельяном и Норткоутом уже было неизбежно: реорганизационный процесс зашел слишком далеко, чтобы быть остановленным или возвращенным к началу. Были созданы условия для появления государственного служащего нового типа, обученного новому мышлению, видящего иные перспективы, которому под силу будет провести дальнейшие преобразования.

В результате расширения и усложнения экономических задач английского государства роль бюрократического аппарата возрастала, равно как и его деятельность в области предоставления социальных услуг. Профессиональная бюрократия осуществляла общеотраслевое руководство органами управления в национализированных отраслях, контролировало работу местных органов власти в области производства товаров и предоставления услуг. Чиновничество контролировало и деятельность публичных корпораций, занимающихся производством газа, угля, электричества, стали, а также работу местных органов власти, ведущих строительство небольших дорог и зданий. Оно само организовало выпуск продукции на непосредственно руководимых им предприятиях (Монетный двор, Королевская типография, Управление по строительству дорог Министерства транспорта). Бюрократия контролировало предоставление услуг публичным сектором в области транспорта, почтовой и телеграфной связи, банковских и денежных переводов, кредитных операций. Гражданская служба руководила пропагандистскими и идеологическими органами, а также деятельностью в области образования, здравоохранения, социального обеспечения.

Расширение роли профессионального чиновничества в государственном управлении шло и по линии его активизации в законодательном процессе. Участие чиновничества в законодательной деятельности выражалось в двух основных формах. Во-первых, оно принимало деятельное участие в разработке законопроектов и тем самым влияло на содержание будущего законодательстваво-вторых, оно само осуществляло определенную законодательную деятельность в порядке делегирования.

Подготовка законодательства Англии — это преимущественно функция правительства, вернее даже не правительства, а министерств и ведомств, в недрах которых законодательные меры разрабатываются во всех деталях и которым принадлежит в соответствии с законодательной программой кабинета полная монополия законодательной инициативы. При Казначействе имеется отдел парламентских советников, который отвечает за разработку всех правительственных законопроектов (за исключением относящихся к Шотландии) и актов делегированного законодательства. В его компетенцию входят также разработка предложений правительства по финансовым и другим вопросам, составление поправок к законопроектам, консультация правительства и министров по всем вопросам парламентской процедуры.

Подготовка законопроекта в министерстве была окружена атмосферой таинственности и секретности. Оно проводило консультации с «заинтересованными» организациями и лицами, но не раскрывало ни содержания проекта, ни характера консультаций до тех пор, пока законопроект не был представлен в парламент. Процесс консультаций объявлялся конфиденциальным. После представления билля в парламент чиновники продолжали работу над ним «за сценой». Обычно члены парламента, собирающиеся внести билль, консультировались с чиновниками министерств как до его представления, так и во время его прохождения в парламенте. Имеются случаи, когда в результате таких консультаций законопроект приобретал совершенно измененную форму.

Постоянное чиновничество оказывало влияние не только на законотворческую деятельность парламента, но и на другие стороны его деятельности. В министерствах составлялись речи министров, ответы на вопросы в парламенте, материалы для парламентских дебатов по различным вопросам правительственной политики.

Наконец, наиболее важное изменение в положении чиновничества было в усиление его политического влияния, активизации его роли в определении политического курса правительства. Вопрос о политической роли английского чиновничества имеет особенно большое значение не только потому, что здесь отчетливо видны существенные изменения роли чиновничества в государственном аппарате, но и потому, что само это явление оказывает значительное воздействие на всю конституционную систему Англии.

В Англии была принята концепция «отделения политики от управления». В соответствии с этим все должностные лица в государственном аппарате подразделялись на так называемых «политических» и «неполитических», сменяемых и несменяемых. К первой категории относятся министры — политические руководители, сменяемые с уходом правительства. Ко второй — профессиональные несменяемые чиновники, остающиеся на своих местах постоянно, несмотря на смену правительства. Это деление сложилось в ходе развития институтов парламентской демократии в XIX в., когда установился принцип парламентской ответственности правительства. Поражение партии ведет к смене не более 100 политических деятелей, образующих правительство, но не приводит к изменениям в гражданской службе. Это отличает английскую систему от американской, где после каждых выборов сменяются тысячи чиновников. В Англии же чиновничество {включая и высшие слои) несменяемо.

Следствием доктрины парламентской ответственности и основанного на ней деления должностных лиц на «политических» и «неполитических» явилась доктрина беспристрастности и нейтральности английского чиновничества. Министр — политический руководитель министерства, несменяемые чиновники — беспристрастные исполнители его решений. Отнесение чиновничества к неполитическому кругу должно было подчеркивать, что оно является лишь беспристрастным исполнителем указаний министров-политиков, не имеет своего политического лица и должно служить правительствам разных политических составов. Эта доктрина, как и доктрина парламентской ответственности правительства, во многом отвечала реалиям времени.

В практической жизни роль высших чиновников была столь велика и их вовлеченность в процесс формирования политики так значительна, что гражданская служба не могла быть беспристрастной и независимой. Она играла значительную политическую роль. Речь идет, конечно, о высшем чиновничестве, бюрократической элите. Эту элиту английская политология относила к так называемым «закулисным действующим лицам», т. е. к тем, кто, не будучи формально вовлечен в политическую деятельность, оказывает на нее самое непосредственное воздействие.

Высшим чиновникам принадлежала значительная инициатива в постановке политических вопросов, именно они подготавливали программы правительства и давали советы по политическим вопросам, необходимые для принятия принципиального решения в конкретной области управления. Хотя принятие окончательного решения формально лежало на министре, он зачастую должен был целиком полагаться на своих советников по министерству, так как высшие чиновники во многих отношениях были опытнее его.

Действительно, роль высшего чиновничества была столь велика и положение столь независимо, что перемена правительства вносило мало изменений в основные направления государственной политики. Преемственность в деятельности государственного аппарата обеспечивалась позицией руководящих деятелей обеих партий, занимавших в нем высшие политические посты. Известно, что их объединяли одинаковые взгляды на многие принципиальные вопросы деятельности аппарата. Высшее чиновничество в своем большинстве характеризуется приверженностью к.

280 торизму .

Проведенная более ста лет тому назад реформа заложила основы современной гражданской службы, которая вплоть до конца 60-х годов XX века не подвергалась каким-либо конструктивным изменениям. Система, основанная Тревельяном и Норткоутом, была эффективна и жизнесопосбна более ста лет. Вопрос о реорганизации гражданской службы стал предметом детального изучения комитетом под председательством лорда Фултона.

280 Государственная служба основных капиталистических стран / отв.ред. В. Л. Туманов. М., 1977. С. 108. комитет Фултона), назначенного с этой целью правительством в 1966 г. На него возлагалась задача изучения вопросов руководства гражданской службой, ее структуры, правил набора чиновников. В 1968 г. комитет представил правительству доклад «Гражданская служба». В нем затронут широкий круг вопросов, касающихся задач гражданской службы, набора, обучения, продвижения служащих, ее структуры государственного руководства ею.

Общее заключение комитета состояло в том, что английская гражданская служба — это «антикварная», бюрократическая служба, созданная более 100 лет назад и находящаяся под воздействием еще викторианской эпохив своих основных чертах она и сегодня отражает продукт идей, содержащихся в докладе Норткоута — Тревельяна. Основными недостатками, которые «делают ее неадекватной» выполнению задач второй половины XX в., комитет считал следующие.

Первый — это отсутствие должной специализации и профессионализма. Наиболее отчетливо эта черта проявляется на высших ступенях иерархии (в административном классе).

Второй — сложившаяся громоздкая система классов.

Третий-недостаток заключается в том, что специалисты не несут полной ответственности и не наделены такими полномочиями, которые дали бы им возможность принимать участие в формировании политики и принятии решений.

Четвертый недостаток состоит в том, что лишь очень немногие гражданские служащие в Англии являются квалифицированными менеджерами и члены административного класса не считают себя призванными отвечать за организацию и планирование работ, руководство штатом, определение возможных вариантов решений.

Пятым дефектом гражданской службы комитет считает недостаточный контакт между гражданской службой и другими областями деятельности: бизнесом, местными органами власти, национализированными предприятиями и др.

И, наконец, шестым недостатком является то, что слишком мало внимания уделяется проблемам управления кадрами. Под термином «управление кадрами» («personnel management») понимают задачи в области набора, обучения, продвижения по службе, отставки, социального обеспечения служащих министерств.

Констатировав недостатки современной гражданской службы Англии, комитет пришел к выводу о необходимости ее фундаментальных изменений. Центральная идея этих изменений состояла в том, чтобы заимствовать опыт бизнеса и перенять сложившуюся там «менеджерскую модель». Главное средство для достижения этой цели — усиление профессионализма в гражданской службе, причем это должно касаться различных категорий руководящих служащих, принадлежащих как к классу специалистов, так и к административному классу и классу исполнителей. Для специалистов это означало более широкое знакомство с методами управленияпредоставление им возможности выполнять более ответственную работу и расширять поле своей деятельности. Для лиц, принадлежащих к классам администраторов и исполнителей, профессионализм предполагал более глубокую специализацию.