Эффективность деятельности региональных органов власти по управлению развитием системы социальной защиты населения: на примере Чукотского автономного округа

Актуальность темы

диссертационного исследования. Российское общество пережило с конца 1980;х годов кардинальные трансформации, которые еще не привели к конструированию новой социальной системы. Прежние институты социальной поддержки и защиты оказались неработоспособными в силу идеологических подходов, отсутствия ресурсной базы, изменившихся социальных условий. В результате этих процессов резко возросло значение деятельности государства в области социальной защиты населения. Как следствие, значительно увеличились расходы на эти цели из бюджетов всех уровней, внебюджетных социальных фондов, призванных обеспечить предоставление населению социальных выплат в денежной и натуральной форме. В итоге, объемы и темпы роста социальных обязательств государства стали заметно опережать его финансовые возможности, что привело к системному кризису социальной защиты.

В связи с вступлением в действие Федеральных законов № 95 от 4 июля 2003 г., № 131 от 6 октября 2003 г. и № 122 от 22 августа 2004 г. произошла трансформация системы социальной защиты населения в Российской Федерации. В настоящее время изменяется система социальной защиты, так как в связи с принятием ФЗ № 122 от 22 августа 2004 г. произошла замена натуральных льгот на их денежный эквивалент. Социальные службы должны быть переданы с муниципального финансирования на региональный бюджет. Все эти изменения ведут к кардинальной трансформации социальной поддержки малоимущих и социально незащищенных людей.

В связи с этим в последнее время в рамках экономической науки обосновывается необходимость проведения исследований деятельности субъектов социальной защиты по созданию оптимальных условий осуществления каждым человеком, социальной группой субъектной роли, накоплении ими социального капитала.

Оценка эффективности, ставшая очевидной в практике экономической деятельности, до недавнего времени не использовалась в социальной сфере или сводилась к простому переложению принципов оценки экономической эффективности на социальные процессы. Принципиально важно, что сегодня в рамках данного направления научных поисков существенно изменяется трактовка понятия эффективности функционирования общественных систем. В частности, признается, что принцип эффективности несводим к чисто экономическим — и, тем более, рыночным — критериям.

В современных условиях налицо все признаки того, что принцип социальной эффективности в ближайшей общемировой практике будет не только средством корректировки социальных последствий экономического развития, но и активным инструментом структурирования самой экономической деятельности, важнейшей предпосылкой достижения устойчивых экономических эффектов.

Отсюда вытекает, что в современных условиях принцип социальной эффективности проникает в сердцевину самой экономической деятельности. Это особенно очевидным становится в рассмотрении системы социальной защиты населения, прежде всего, в конкретных регионах.

Диссертация выполнена в соответствии с пунктом 15.103 (Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка) и пунктом 15.109 (Механизм повышения эффективности и качества услуг) паспорта специальностей ВАК по экономическим наукам 08.00.05. — «Экономика и управление народным хозяйством: экономика и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг)».

Степень разработанности проблемы.

Сложность поставленной проблемы и слабая разработанность теоретико-методологических основ исследования потребовали широкого поиска, анализа, синтеза всех имеющихся отечественных и зарубежных подходов в исследовании данной тематики. Изучением различных аспектов социальной помощи общественные и экономические науки занимаются давно, однако проблема, связанная со спецификой управления системой социальной защиты населения в отечественной литературе, до настоящего времени глубоко не затрагивалась. Ранее, в отечественной управленческой и экономической науке, рассматривались только отдельные проблемы, связанные с изучаемой темой. Также, в отечественной науке лишь в последние годы стали появляться серьезные исследования по проблемам оценки эффективности социальной защиты в целом.

Применительно к проблеме нашего исследования все работы условно можно подразделить на две группы.

К первой группе относятся труды, посвященные изучению феномена социальной защиты, ее исторических предпосылок и этапов развития, как в России, так и за рубежом. В последние годы в отечественной науке активно развиваются исследования теории, методики и методологии социальной защиты, среди которых ведущее место принадлежит работам С. И. Григорьева, Л. Г. Гусляковой, В. И. Жукова, Е. И. Комарова, П. Д. Павленка, А. М. Панова, М. В. Фирсова, Е. И. Холостовой, Е. Р. Ярской-Смирновой и др.

В них анализируется и обобщается опыт социальной защиты населения, подготовки специалистов, организации и деятельности социальных служб, управления социальной защитой.

К этой же группе работ относится целый ряд диссертационных исследований, авторы которых ставят задачу определения оптимальных путей управления социальными реформами, предоставления социальных гарантий, улучшения качества жизни, разработки инновационных моделей социальной защиты. В их числе особо следует отметить исследования С. В. Кадомцевой и П. С. Тарасова, касающиеся теоретических проблем организации и управления социальной защитой населения с экономической точки зрения.

Вторая группа работ касается собственно управленческих проблем в области социальной защиты.

Значительный вклад в развитие теории управления социальной защитой внес шведский ученый Е. Эспинг-Андерсен, разделивший в конце.

1980;х гг. все промышленно развитые страны на три типа в зависимости от критериев, на основе которых в них строилась система социальной защиты. В зависимости от этого в конкретных странах развиваются те или иные модели управления социальной защитой.

Необходимость подготовки специалистов в области управления социальной защитой в 1990;е гг. обусловила изучение научных основ и практики социальной защиты в управленческом аспекте. Значительную роль в осмыслении сущности социальной деятельности и, в частности, государственного управления ею, сыграли работы Г. В. Атаманчука, В. Д. Граждана, В. С. Нечипоренко, Е. В. Охотскогов понимании взаимодействия государства и институтов гражданского общества — исследования И. К. Варламова, В. С. Карпичева, Ю. В. Колесникова, К. О. Магомедова, В. Л. Романова и др.

Многие труды российских ученых ориентированы, в основном, на уточнение ряда аспектов общетеоретического плана, и в них представлены адаптированные к нашим условиям модели управления зарубежных авторов.

Вместе с тем, в настоящее время отсутствуют комплексные монографические работы по данной тематикеимеются лишь разрозненные диссертационные исследования, касающиеся отдельных вопросов управления в сфере социальной защиты населения в условиях социально-экономического реформирования. Среди них определенное значение имеют работы Н. И. Луговских, А. А. Кумановой, Е. С. Козиной, Л. Н. Сенных, Р. М. Садыкова, А. С. Плигузова и др., в которых предприняты первые попытки исследования актуальных проблем управления развитием социальных служб малых городов в условиях перехода к рынку, современных моделей управления социальной защитой населения в различных регионах России. В них указывается на связь современной системы управления социальной защитой населения с отечественными, и в какой-то степени, западными историческими традициями, на необходимость разработки принципиально новых моделей социальной помощи населению.

Отдавая должное вкладу отечественных ученых в изучение вопросов управления социальной защитой, следует, тем не менее, отметить, что существует необходимость обобщения, систематизирования и, в некоторых случаях, переосмысления разработанных ранее подходов с учетом новой социально-экономической и правовой ситуации. Кроме того, анализ общей и специальной литературы показывает, что до настоящего времени не предпринимались попытки специального рассмотрения организационно-управленческого механизма социальной защиты на уровне регионов и формирования региональных моделей этого социального института под влиянием общих и особенных условий. Дискуссионным остается вопрос о влиянии различных факторов на формирование и реализацию социальной защиты в России, и в ее регионах.

Восполнение указанного пробела предстает как актуальная научная проблема, разрешению которой посвящено данное исследование.

Цель и задачи исследования

.

Целью исследования является анализ особенностей организации системы социальной защиты населения в Чукотском автономном округе для повышения эффективности ее функционирования и развития в современных условиях.

Для достижения поставленной цели были выделены следующие задачи:

— уточнение места социальной защиты населения в системе мер социальной политики на основе анализа ее нормативно-законодательной базы в Российской Федерации;

— определение социально-экономического содержания понятия «социальная защита населения» в условиях становления рыночных отношений;

— определение структуры и основных компонентов системы социальной защиты населения в Чукотском автономном округе, факторов, влияющих на ее развитие и эффективность;

— разработка методических подходов к оценке эффективности действующей системы социальной защиты населения в Чукотском автономном округе, и конкретных мер по совершенствованию ее механизма;

— определение социальных проблем и противоречий управления образованием в системе социальной защиты населения округа, выработка путей и способов их решения;

— определение эффективности управления медико-социальной помощью в системе социальной защиты Чукотского автономного округа.

Объектом исследования является региональная система социальной защиты населения в условиях рынка.

Предмет исследования — оценка эффективности деятельности региональных органов власти по управлению развитием системы социальной защиты населения в Чукотском автономном округе, определение приоритетов и направлений ее совершенствования.

Информационная база исследования. Информационные источники, используемые в диссертации, включают в себя документальные источники и статистические материалы работы органов социальной защиты Чукотского автономного округапрограммы социальной поддержки населения в округесоциально-демографические данные о составе населения, учащихся и студентов, профессионально-квалификационной структуре рабочих кадров и специалистов предприятий и организацийматериалы опросов основных категорий незанятого населения трудоспособного возрастаспециальную литературу по теме исследования и материалы средств массовой информацииматериалы семинаров, совещаний, «круглых столов» по проблемам, анализируемым в исследовании.

Значительное место среди информационных источников занимают локальные наблюдения и впечатления, которые в сочетании со статистическими материалами и экспертными оценками позволяют составить объективную картину анализируемых процессов и выработать оптимальную модель измерения социальной эффективности деятельности государственных социальных служб в регионе.

Региональный масштаб изучения социальной эффективности деятельности государственных социальных служб избран в связи с тем, что именно на этом уровне избранные методы оценки эффективности наиболее репрезентативно и конкретно представляют взаимосвязи между сложившейся организацией субъекта управленческой деятельности (конкретного органа государственной власти в регионе) и исследуемым объектом — государственными региональными социальными программами.

Теоретико-методологические основы исследования заключаются в сочетании комплексного и системного подходов. При этом комплексный (междисциплинарный) подход, предполагающий интеграцию теоретико-управленческого, социально-экономического, и других аспектов исследования предмета, связан с системным анализом.

Методологической основой исследования являются основополагающие идеи отечественной и зарубежной управленческой и экономической науки о специфике социальной эффективности деятельности субъектов институционального управления, в том числе органов государственной власти.

Научная новизна и наиболее существенные результаты. Научная новизна представленной работы заключается в комплексной оценке эффективности программ социальной защиты населения, как конкретного продукта деятельности государственных социальных служб в Чукотском автономном округе в современных условиях. В рамках диссертации получены следующие наиболее важные научные результаты, определяющие его научную новизну:

— уточнено социально-экономическое содержание понятия «социальная защита населения» в современных рыночных условиях;

— выявлены экономические источники, систематизирована структура, обобщен механизм функционирования системы социальной защиты, сформированы ее принципы;

— раскрыты особенности функционирования системы социальной защиты населения в Чукотском автономном округе в современных условиях;

— разработаны критерии, показатели и индикаторы эффективности социального управления в системе социальной защиты населения;

— раскрыты критерии оценки эффективной деятельности государственных социальных служб по развитию системы образования и здравоохранения в округе;

— впервые проведен анализ эффективности региональных целевых программ социальной защиты населения Чукотского автономного округа;

— обоснована необходимость модернизации процесса социальной защиты населения в связи с реформированием принципов организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

Теоретическая значимость исследования выражается в том, что выдвинутая концепция управления системой социальной защиты населения имеет непосредственное отношение к политико-управленческой практике в регионе и позволяет уточнить целый ряд положений нормативно-правовой основы регулирования общественных отношений.

Результаты проведенного анализа позволяют определить содержание принципа социальной эффективности в программной части реализации деятельности региональных государственной социальных служб, предложить комплексную методику экономического анализа и измерения социальной эффективности этих видов деятельности, определить важнейшие детерминанты реализации данного принципа, оценить и определить главные направления повышения социально-экономической эффективности работы служб социальной защиты населения.

Практическая значимость исследования.

Практическая значимость исследования выражается в возможности использования содержащихся в диссертации идей, методик и эмпирических данных для разработки, корректировки и реализации региональной социальной политики.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при составлении учебных и рабочих программ по дисциплине «Экономика и социология труда», при разработке спецкурсов, читаемых для студентов в высших образовательных учреждениях, для слушателей системы профессиональной переподготовки руководителей и специалистов региональных и территориальных учреждений социальной защиты населения и др.

Апробация результатов исследования.

Результаты диссертационного исследования нашли отражение в практике работы государственных органов социальной защиты населения Чукотского автономного округа.

Структура и объем диссертации

.

Диссертация состоит из введения, трех глав, в том числе 7 параграфов, заключения, списка использованной литературы. Объем работы 199 страниц.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Современное российское общество находится в переходном состоянии. Кризис прежнего социалистического государственного устройства еще до конца не изжит. Ролевая идеологическая ситуация «государство — монопольный распорядитель социальных выплат» укоренило в массовом сознании стереотипы и традиции, в которых практически не оставило места для личной ответственности работников и работодателей, их совместных солидарных усилий по созданию специализированных институтов социальной защиты на основе механизмов личного и социального страхования.

В этих условиях социальная защита населения призвана обеспечить выживание населения при ограниченности материальных ресурсов. Органам социальной защиты, во-первых, следует ориентироваться не на пассивные, а на активные формы социальной защиты. Во-вторых, совершенно очевидной становится необходимость дифференцированного подхода к социальной защите различных групп населения. Социальная помощь должна быть адресной и оказываться тем людям, которые действительно в ней нуждаются. Различия в формах и способах социальной защиты обусловлены особенностями положения, физического состояния, условиями жизни людей и материальными возможностями государства. Дифференцированный подход к социальной защите различных групп населения позволяет оказывать людям более эффективную помощь в трудных условиях проведения экономических реформ в стране.

Социальная защита населения в сложившихся социально-экономических условиях стала одной из важнейших задач органов государственного и муниципального управления Чукотского автономного округа. Органы местного самоуправления получают полномочия и одновременно принимают на себя ответственность за обеспечение жизнедеятельности местного сообщества. Это касается всего населения округа, но в первую очередь пенсионеров, положения индивидов, связанное с прекращением или ограничением трудовой деятельности, защитой материнства и детства, а также других слабозащищенных групп населения.

Помимо мер ситуативного реагирования в виде временной материальной помощи остро нуждающимся группам населения целесообразен поиск долговременных организационных форм стабилизации уровня жизни людей. Представляется целесообразным рассматривать социальную защиту населения как широкий комплекс мер, призванных не только обеспечить выживание населения в трудных условиях перехода к рыночной экономике, но и вообще обеспечить нормальные условия жизнедеятельности, удовлетворения материальных и духовных потребностей человека, создание условий для воспитания, физического, психического и духовного развития детей, соответствующих уровню нормального воспроизводства общественной жизни.

Результативность и эффективность решения задач социальной защиты населения во многом определяются оптимальным уровнем строения и функционирования учреждений социального обслуживания, научной обоснованностью выбора содержания и технологических приемов взаимодействия с клиентами, учетом в практике работы с людьми непосредственных и опосредованных связей и взаимовлияний потребностей и интересов, настроений и мотивов поведения индивидов в различных жизненных обстоятельствах.

В настоящее время основной, доминирующей тенденцией в развитии социальной защиты населения является активная регионализация, т. е. перенос центра тяжести в решении практических задач социальной защиты населения в регионы. Региональные и муниципальные органы управления, используя возможности своих бюджетов, разрабатывают собственные программы социальной защиты населения, в пределах своей компетенции принимают решения, способствующие развитию благотворительности, привлечению дополнительных внебюджетных средств на цели социальной защиты населения.

Управление системой социальной защиты населения является приоритетным направлением управления развитием региона. Это целенаправленное воздействие органов власти региона на улучшение жизнедеятельности людей, оказание адресной социальной поддержки населению, совершенствование форм обслуживания, повышение качества предоставляемых услуг. Управление системой социальной защиты населения направлено в первую очередь на повышение уровня качества жизни населения и предполагает вовлечение всех видов ресурсов на развитие социальной системы.

Практика свидетельствует, что в процессе общественного реформирования, постепенного перехода к качественно новым социальным отношениям должна пройти достаточно длительный период стадия трансформации нормативно-правовых основ социальной защиты, выработки эффективной системы управления социальной сферой жизнедеятельности людей, адекватной складывающимся экономическим реалиям, внедрения иных форм и технологий социальной работы с различными группами населения.

На этой стадии коренным образом начинает изменяться система образования и здравоохранения, пенсионного обеспечения, формируется сфера страховых отношений, закрепляются нормы частного права, которые неизбежно должны стать обыденным явлением жизни каждого россиянина.

В процессе коренного обновления системы социальной защиты населения закономерно должны утверждаться новые принципы социальной политики. Сегодня все яснее становится потребность в сочетании экономической эффективности и социальной справедливости общественных преобразований, адресности и конкретности социальной помощи различным группам населения, более нацеленном обращении федеральной социальной политики на региональные нужды.

В связи с принятием Федерального закона № 122-ФЗ органы управления социальной защитой населения организовали комплекс мероприятий по заключению договоров между Департаментом социальной политики и организациями, предоставляющими услугисозданию сегмента федерального регистра лиц, имеющих право на ежемесячную денежную выплату и представление его в Отделение пенсионного фонда Российской Федерации по Чукотскому автономному округууточнению данных для ФОМС на лиц, внесенных в федеральный регистр по обеспечению лекарственными средстваминаправлению списков граждан нуждающихся в санаторно-курортном лечении, технических средствах реабилитации в Региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации по Чукотскому автономному округу.

Реализация задач по социальной защите населения округа возможна лишь в случае отказа системы управления социальными службами от традиционных механистических моделей в пользу органических. Органическая организационная модель предполагает использование лишь минимально необходимого объема норм и правил, децентрализацию власти или отказ от односторонних решений и невысокий уровень разделения труда. Особое значение в органической модели придается гибкости структур и ответственности сотрудников. При переходе на новую модель управления в центр внимания должны быть поставлены службы непосредственного контакта с потребителями услуг, тогда как деятельность «вышестоящих» по иерархии должна быть минимизирована и связана с разработкой проектов законов, нормативных и иных актов, оргстроительством в Чукотском автономном округе и максимизирована по планированию и контролю: стратегическому, бюджетному, организационному и т. п. В качестве переходной структуры целесообразно создание в округе матричной модели, предполагающей создание двух подразделений, одно из которых ответственно за подготовку и реализацию региональных комплексных программ или стратегических задач, обеспечение некоторой услугой, комплексом, системой услуг, обслуживание определенных социальных групп, тогда как другое — за ресурсы, финансирование, контроль исполнения.

Анализ деятельности системы управления и функционирования органов здравоохранения Чукотского автономного округа показывает, что в ближайшие годы основными задачами по реформированию отрасли остаются: охрана здоровья детского населения и женщин фертильного возраста, снижение младенческой смертности в результате внедрения перспективной модели педиатрической службыстандартизация оказания медицинской помощи населению округаукрепление кадрового состава системы окружного здравоохранения, внедрение стационарозамещающих методов лечения больных в лечебно-профилактических учрежденияхвыполнение в полном объеме мероприятий региональных целевых программ по основным проблемам здравоохранения Чукотского автономного округасовершенствование материально-технической базы, реконструкция и строительство лечебно-профилактических учреждений на территории округа.

Важнейшим направлением деятельности органов управления по совершенствованию здравоохранения в округе является разработка, принятие и реализация целевых комплексных программ. Осуществление региональной программы региона, основным содержанием которой выступает система социальной защиты населения, предполагает, во-первых, концентрацию в районе ресурсов, достаточных для выполнения мероприятий программы, во-вторых, составление и реализацию соответствующих программ на более низких уровнях управленческой иерархии, которые выступают подпрограммами данной программы. Эти условия можно предусмотреть за счет формирования, в частности, системы балансов (натуральных, стоимостных, трудовых и финансовых), позволяющих выявить источники пополнения ресурсов, например, финансовых, и определить комплекс мер по развитию собственной деятельности региона и повышению эффективности работы субъектов хозяйствования.

В рамках реализации Концепции модернизации российского образования на период 2001;2010 годы в системе образования Чукотского автономного округа управленческая деятельность осуществлялась по следующим направлениям: разработана и утверждена Постановлением правительства Чукотского автономного округа от 24.11.2004 № 235 подпрограмма «Реализация концепции модернизации российского образования на территории Чукотского автономного округа» региональной целевой программы «Развитие образования Чукотского автономного округа» на 2005 — 2006 годыорганизован эксперимент по введению предпрофильного обучения в 9-х классах учреждений общего образования. Проводится подготовка к участию в экспериментах по введению профильного обучения и единого государственного экзамена.

Таким образом, реализация мероприятий, предусмотренных Подпрограммой, позволит в соответствии с планами Правительства Российской Федерации и Министерства образования и науки Российской Федерации осуществить: создание условий для формирования устойчивого механизма развития системы образования Чукотского автономного округа, обеспечения равных возможностей и условий для населения в получении образовательных услуг в области общего образованияформирование необходимых условий для достижения нового современного качества предоставляемых населению образовательных услуг в области общего образованияобеспечение реализации государственных гарантий доступности качественного образованиявхождение образовательных учреждений округа, реализующих программы общего образования, в национальную систему тестирования выпускников, в настоящее время осуществляемого в виде процедуры Единого государственного экзамена.