Формирование и развитие механизма межбюджетного взаимодействия в России

Актуальность темы

диссертационного исследования. Государственное устройство России объективно обуславливает необходимость создания эффективного механизма межбюджетного взаимодействия, включающего в себя систему распределения расходов и доходов по уровням бюджетов (межбюджетных отношений) и систему межбюджетного регулирования, опосредующую движение больших объемов финансовых потоков. Например, в 1999 г. средства межбюджетного регулирования составляли почти 60% общей суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации (РФ). Все эти денежные потоки должны быть упорядочены в соответствии с принципами бюджетного федерализма. В условиях взаимных неплатежей и нестабильности российской экономики повышаются требования к качеству межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования как инструментам распределения и перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой с целью обеспечения сбалансированности всех звеньев бюджетной системы.

Несмотря на многочисленные изменения и дополнения в действующий механизм межбюджетного взаимодействия, современное его состояние требует дальнейшего реформирования. Практика разграничения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы, расчета и предоставления трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня нижестоящим не устранила дисбаланс между звеньями бюджетной системы, не обеспечила должного выравнивания социально-экономического развития территорий (регионов и муниципальных образований), усилила зависимость субъектов РФ от финансовой поддержки федерального бюджета, а муниципальных образований — от помощи из регионального бюджета. В таких условиях назрела необходимость пересмотра государственной политики в области распределения доходов между бюджетами различных уровней и трансфертной политики, с целью повышения заинтересованности в полной мобилизации доходов, финансовой самостоятельности и ответственности территориальных образований.

Степень разработанности проблем. Практика реформирования российской бюджетной системы обусловила большой научный интерес к проблемам создания рационального механизма распределения и перераспределения доходов и расходов между ее звеньями.

Теоретические и практические вопросы этой важной проблемы рассматривались в трудах таких известных российских экономистов, как БушминЕ.В., Вавилов Ю. А., Врублевская О. В., Горский И. В., Дада-шев А. З, Дробозина Л. А., Игудин А. Г., Лавров A.M., Лайкам К., Моля-ков Д.С., Павлова Л. Н., Родионова В. М., Романовский М. В., Сабанти Б. М., Сумароков В. Н., Христенко В. Б., Чернявский А., Юткина Т. Ф. и др. Зарубежный опыт функционирования межбюджетных отношений нашел отражение в работах Василенко И. А., Князева В. Г. и др.

Несмотря на достаточно высокую степень разработанности проблемы, остается еще немало вопросов в области теории и практики функционирования межбюджетных отношений и механизма межбюджетного регулирования. В теоретическом плане, до сих пор происходит смешение последних двух понятий, недостаточно четко определено их место и содержание в общей системе финансово-бюджетных отношений. Не исследованы межбюджетные отношения и межбюджетное регулирование с позиций системного подхода и критериев эффективности их функционирования. Необходимо разработать более адекватный изменившимся условиям концептуально-методологический подход к построению системы межбюджетного взаимодействия с позиций более реалистичной оценки принципов бюджетного федерализма в России.

В прикладном плане, недостаточно исследованы в комплексе вопросы стратегии и конкретные пути реформирования межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования, а также создания эффективного механизма межбюджетного взаимодействия, предполагающего обеспечение сбалансированности бюджетной системы на основе повышения финансовой самостоятельности, ответственности и заинтересованности региональных и местных органов власти в области мобилизации доходов и финансирования делегированных им расходов. В отличие от других работ, в диссертации комплексно разработаны меры по корректировке качественного состояния бюджетно-налоговых взаимоотношений между федеральными, региональными и местными бюджетами.

Целью диссертационной работы является разработка эффективного механизма межбюджетного взаимодействия в России на основе развития теории и совершенствования практики межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования, направленных на рационализацию системы распределения расходов и доходов, а также на оптимизацию межбюджетных финансовых потоков.

Исходя из основной цели диссертации, в работе были поставлены следующие задачи:

— провести комплексное исследование теоретических основ построения и функционирования отношений межбюджетного взаимодействия (межбюджетных отношений и регулирования) в общей системе бюджетных отношений, а также содержания механизма их реализации;

— определить направления и пути построения рациональной системы распределения расходов по уровням бюджетной системы;

— разработать комплекс мер, направленных на создание эффективной системы распределения доходов между бюджетами;

— на основе критической оценки российской системы межбюджетного регулирования разработать меры по ее рационализации;

— определить основные направления реформирования трансфертной системы выравнивания территориальных (региональных и местных) бюджетов.

Предметом исследования диссертационной работы являются денежные отношения, складывающиеся между федеральными, региональными и местными органами власти в процессе распределения расходов и доходов по уровням бюджетной системы, межбюджетного регулирования и выравнивания территориальных бюджетов.

Объектом исследования являются бюджетная система Российской Федерации, территориальные бюджеты Пензенской области и других субъектов РФ, а также составляющие их системы межбюджетного распределения и регулирования доходов и расходов бюджетов различных уровней.

Методологической основой исследования послужили диалектический метод познания и системный подход. В процессе исследования использовались такие общенаучные методы и приемы, как научная абстракция, анализ и синтез, группировки, сравнения и др.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют законодательные акты, монографические работы и статьи ведущих отечественных экономистов по вопросам формирования и использования централизованных фондов денежных средств, бюджетного процесса, налоговой политики, распределения и регулирования доходной и расходной части звеньев бюджетной системы.

Информационной базой работы послужили бюджетное и налоговое законодательство и нормативные акты Российской Федерации и Пензенской области, статистические материалы Госкомстата РФ, Министерства финансов РФ, Министерства финансов Пензенской области и других субъектов Федерации, а также материалы, опубликованные в научной и периодической печати.

Структура диссертационной работы.

Цель и задачи исследования

определили структуру диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы и приложений.

В первой главе «Теоретические основы построения и функционирования отношений межбюджетного взаимодействия и механизма их реализации» рассматриваются вопросы экономического содержания отношений межбюджетного взаимодействия и механизма их реализации во взаимосвязи с общей теорией финансов, бюджетных отношений, государственного бюджета и бюджетного механизма.

Вторая глава «Формирование системы межбюджетных отношений в пореформенной России» посвящена вопросам методологии, анализа действующей практики и организации построения рациональной системы распределения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы.

В третьей главе «Проблемы организации и развития механизма межбюджетного регулирования в России» рассматриваются содержание, генезис и оценка эффективности российской системы межбюджетного регулирования и предлагаются пути реформирования нормативно-долевого метода выравнивания территориальных бюджетов.

Наиболее важные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

— введено в научный обиход понятие «отношения межбюджетного взаимодействия», комплексно раскрыто его экономическое содержание в общей системе бюджетных отношений и во взаимосвязи с другими финансовыми категориями как понятия, синтезирующего в себе межбюджетные отношения и отношения межбюджетного регулирования;

— впервые на основе системного подхода раскрыто содержание (сущность, формы, функции, принципы построения) механизма межбюджетного взаимодействия и направления его реализации в современной России;

— на концептуальном уровне представлена принципиально новая, двухзвенная модель построения системы бюджетов и межбюджетного взаимодействия, состоящая только из двух самостоятельных звеньев — федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, при которой местные бюджеты своими доходами и расходами входят в состав регионального (вышестоящего местного) бюджета;

— обобщены и уточнены общие принципы и подходы к построению рациональной системы разграничения расходных полномочий и ответственности за финансирование, регулирование и осуществление самих расходов между уровнями бюджетной системыопределены направления рационального распределения (закрепления) конкретных видов расходов за федеральным, региональными и местными бюджетами;

— разработан для территориального звена бюджетной системы на примере Пензенской области и предложен для использования в других регионах вариант укрупненной схемы разграничения расходных полномочий, отличающийся от варианта, предложенного в Бюджетном кодексе РФ, большей четкостью и ясностью;

— предложена система мер по сокращению встречных потоков и «не-финансируемых мандатов», в частности, использование «дотаций на децентрализацию расходов» и механизма компенсации территориальным бюджетам недостающих средств при уменьшении их доходов или увеличении расходов вследствие решений вышестоящих органов власти;

— определено содержание эффективной системы распределения доходов между бюджетами, разработан и аналитически обоснован комплекс конкретных мер по реформированию действующей системы распределения доходов между федеральным, региональными и местными бюджетами по следующим направлениям: упорядочение долевого распределения доходов на основе дифференцированных нормативов и разверстки основных налоговпереориентация системы закрепления источников доходов на постоянной основе в пользу региональных и местных бюджетовобеспечение реальной автономии, заинтересованности и ответственности субфедеральных властей в мобилизации доходовобеспечение вертикальной сбалансированности бюджетной системы.

— на основе анализа развития и оценки действующей в России системы межбюджетного регулирования определены основные направления и конкретные пути повышения ее эффективности, обеспечивающие большую «прозрачность «и рациональность межбюджетных потоков, заинтересованность и ответственность территорий в увеличении собственного налогового потенциала;

— предложены меры по упорядочению нормативно-долевого метода выравнивания региональных бюджетов, в частности, уточнена методика и определены условия эффективного выравнивания душевых налоговых ресурсов регионов, рекомендовано по расширение практики использования субвенций для целевого финансирования, уточнен порядок формирования Фонда целевых субвенций и его взаимосвязи с Фондом финансовой поддержки регионов, предложены меры по защите абсолютных сумм трансфертов от инфляционного риска;

— разработана базовая модель территориального выравнивания доходов муниципальных образований, включающая в себя, в частности, авторскую методику расчета трансфертов по приведенному валовому налоговому ресурсу (региона и его территорий), а также порядок передачи трансфертов территориям на основе бальной системы оценки их работы.

Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что оно доведено до конкретных рекомендаций по реформированию межбюджетных отношений как на федеральном, так и региональном уровнях. Основные выводы и предложения диссертационной работы могут применяться как при разработке законопроектов и нормативных актов, направленных на совершенствование налоговых и бюджетных взаимоотношений, так и при составлении конкретных методик межбюджетного регулирования.

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования были заслушаны на Всероссийских научно-практических конференциях в 1999;2000 годах, посвященных вопросам развития и совершенствования бюджетного процесса (г.г. Пенза и Москва), а также нашли отражение в 5-ти опубликованных научных трудах общим объемом 7,7 п.л.

Разработанные автором вариант укрупненной схемы разграничения расходных полномочий территориального звена бюджетной системы, модель выравнивания доходов муниципальных образований, методика расчета трансфертов по валовому налоговому ресурсу территорий и порядок передачи им трансфертов по бальной системе внедрены в практическую деятельность Министерства финансов Пензенской области, что подтверждено соответствующей справкой Правительства Пензенской области.

Теоретические разработки, выводы и положения диссертации используются в учебном процессе при изучении и преподавании курса «Бюджет и бюджетная система», что также подтверждено справкой о внедрении.

I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ МЕЖБЮДЖЕТНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В диссертационной работе общая система бюджетных отношений дополнена финансовыми отношениями, складывающимися в процессе распределения и перераспределения денежных средств между звеньями бюджетной системы, то есть отношениями между различными органами власти в форме межбюджетных отношений и отношений межбюджетного регулирования, которые объединены в общую группу отношений межбюджетного взаимодействия.

Последнее понятие впервые введено в научный обиход с целью не только объединения, но и более четкого разграничения составляющих его родственных, но не однозначных понятий межбюджетных отношений и отношений межбюджетного регулирования. До сих пор в экономической литературе отсутствует четкое методологическое разграничение и обоснование характера их взаимосвязи. Отношения межбюджетного взаимодействия различных органов власти включают в себя две группы отношений:

1) отношения между различными органами власти по поводу разграничения на постоянной основе доходов и расходов по звеньям бюджетной системы (межбюджетные отношения);

2) отношения по поводу отчислений от регулирующих доходов на временной основе нижестоящим бюджетам и перераспределения доходов. между звеньями бюджетной системы с целью территориального выравнивания и покрытия дефицита (межбюджетное регулирование).

Таким образом, содержание отношений межбюджетного взаимодействия составляют финансовые отношения между органами власти (преимущественно разных уровней) по поводу разграничения на постоянной, долговременной (без указания срока) основе видов расходов и доходов между звеньями бюджетной системы страны, а также нормативного распределения регулирующих налогов на временной основе и перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой в виде трансфертов, субвенций и других форм территориального выравнивания.

В результате проведения комплексных общетеоретических исследований в работе делается вывод о том, что отношения межбюджетного взаимодействия, являясь составной частью общей системы бюджетных отношений, непосредственно лежат в основе таких категорий и понятий, как бюджетный фонд, государственный бюджет, бюджетный механизм, бюджетная политика, система бюджетов и бюджетная система.

Уточняется содержание российской системы бюджетов как совокупности денежных отношений по поводу формирования и использования федерального, региональных, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов, а также отношений межбюджетного взаимодействия по поводу распределения доходов и расходов и межбюджетного регулирования. Бюджетная же система — это понятие организационно-экономическое, категория управления объективными бюджетными отношениями и системой бюджетов. В этой связи, уточнено и определение бюджетной системы как основанной на бюджетных отношениях и государственно-правовых нормах совокупности всех видов бюджетов и субъектов управления бюджетным процессом на основе принятой бюджетной политики, реализованной в действующем бюджетном механизме.

Результаты предыдущего исследования позволили более обстоятельно раскрыть экономическое содержание механизма межбюджетного взаимодействия. Последний представляет собой организованные определенным образом отношения межбюджетного взаимодействия в систему форм и методов их реализации на основе организационно-правовых принципов ее построения, учитывающих государственное устройство, экономические и иные особенности страны. В федеративном государстве, коим является Россия, взаимосвязь звеньев бюджетной системы реализуется через механизм межбюджетного взаимодействия, в основу которого закладываются принципы бюджетного федерализма: единства общегосударственных интересов и интересов населения, сочетания централизма и децен-трализма в области распределения доходов и расходов по звеньям бюджетной системыбюджетной самостоятельности и ответственности органов власти каждого уровняактивного участия субъектов РФ в реализации бюджетно-налоговой политики государства.

Механизм межбюджетного взаимодействия состоит из двух блоков (элементов): 1) системы межбюджетных отношений долговременного характера- 2) системы межбюджетного регулирования временного характера (см. Рис. 1).

В соответствии с вышеизложенным, выделяются четыре функции, которые призван выполнять механизм межбюджетного взаимодействия: 1) функцию разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы- 2) функцию обеспечения сбалансированности бюджетов- 3) функцию выравнивания территориальных бюджетов на основе распределения и перераспределения доходов между бюджетами- 4) стимулирующую функцию.

На основе обобщения и развития общепринятых точек зрения и действующего законодательства в работе рассматриваются принципы построения и функционирования механизма межбюджетного взаимодействия, следование которым позволит создать рациональный механизм межбюджетного взаимодействия в России. В соответствии с этим, выделены первоочередные проблемы, которые требуют своего решения в составе общей бюджетной политики по реформированию механизма межбюджетного взаимодействия: четко определить структуру бюджетной системы РФ с позиций рационального закрепления за каждым ее уровнем доходных и расходных полномочий с ориентацией на собственные налоговые источники формирования территориальных бюджетов, а не на дотациисбалансировать права и обязанности органов власти регионов и местного самоуправлениязаконодательно закрепить на федеральном уровне бюджетные полномочия между регионом и органами местного самоуправленияразработать единую рациональную методологию определения финансовой помощи всем территориальным (региональным и местным) бюджетамустановить единые регламенты деятельности органов власти всех уровней власти в бюджетном процессе.

В качестве кардинальной меры, направленной на решение многих рассмотренных выше проблем, предлагается в концептуальном виде принципиально новая, двухзвенная модель бюджетного устройства и межбюджетного взаимодействия в России: федеральный бюджет — бюджеты субъектов РФ. Представляется, что именно двухзвенная федеративная бюджетная система, основанная на комбинации принципа бюджетного федерализма во взаимоотношениях федерального центра с субъектами РФ и принципа централизации доходов и расходов во взаимоотношениях региональных и местных бюджетов, наиболее полно соответствует российским историческим, геополитическим и экономическим реалиям. До сих пор, несмотря на официально провозглашенную трехзвенную систему в России, местные органы власти были, есть и остаются бесправными в бюджетном отношении как в области доходов, так и расходоврегионы перекладывают на местные бюджеты основную тяжесть бюджетного дефицита, а государственные органы власти официально заканчиваются на субъектах РФ (на уровне муниципалитетов органы власти называются органами местного самоуправления).

В соответствии с данной концепцией, местные бюджеты входят своими доходами и расходами в соответствующие региональный или вышестоящий для них местный бюджеты (по аналогии с бюджетной системой бывшего СССР). При этом, сальдовый остаток (дефицит или профицит) будет выводиться только на уровне бюджета субъекта Федерации, то есть региональный бюджет не должен консолидироваться как множество остатков по различным местным бюджетам. При составлении проекта бюджета на уровне муниципалитета органы местного самоуправления будут ориентироваться на контрольные цифры (по доходам и расходам) территориального (субъекта РФ) или вышестоящего местного бюджета. С учетом контрольных цифр, органы местного самоуправления должны составлять проект бюджета по общему объему и структуре доходов и расходов, который подлежит утверждению на региональном уровне.

Таким образом, на местном уровне не будет дефицита или профицита. Исходя из размера закрепленных расходов, за органами местного самоуправления будут закрепляться соответствующие налоговые доходы в определенном проценте от собственных региональных налогов с зачислением их в местные бюджеты территории, где они были собраны. В тоже время, должна быть сохранена бюджетная самостоятельность муниципалитетов в части всех неналоговых доходов, получаемых на территории муниципального образования. Они не должны изыматься в вышестоящий бюджет и могут быть использованы самостоятельно на решение тех или иных социально-экономических задач развития данной территории.

Однако, для реализации этой концепции потребуется не один год огромной законотворческой, организационной и иной работы по перестройке бюджетной системы, бюджетного устройства и механизма межбюджетного взаимодействия. Поэтому в диссертационной работе оговаривается, что дальнейшие исследования в основном нацелены на реформирование действующего в России трехзвенного механизма межбюджетного взаимодействия.

II. Формирование рациональной системы межбюджетных отношений в России.

В работе подробно рассматриваются основные подходы (принципы), которые с учетом мирового и отечественного опыта должны быть положены в основу рационального разграничения расходов по вертикали бюджетной системы. Особое внимание уделяется подходу, основанному на соображениях наиболее рационального и эффективного расходования бюджетных средств и исполнения расходных полномочий (обязанностей) соответствующими органами власти.

Под эффективностью исполнения расходных обязанностей понимается удовлетворение общественных потребностей и предпочтений налогоплательщиков при наименьших издержках. Поскольку территориальные (региональные и местные) власти находятся более близко к налогоплательщику, чем федеральные, эффективность исполнения расходных полномочий, как правило, удается повысить, передавая исполнение услуг на самый нижний уровень бюджетной системы. Более высоким уровням власти следует поручать исполнение расходных обязанностей по тем услугам, эффект от оказания которых распространяется на целый ряд нижестоящих территорий, а также централизованное предоставление которых обеспечивает существенную экономию из-за масштаба. Однако может возникнуть ситуация, при которой некоторые виды услуг целесообразно передать на общегосударственный уровень, поскольку из-за дублирования этих услуг региональными и местными администрациями цены на них становятся слишком высоки.

Большое внимание в работе уделяется анализу практики разграничения полномочий по нормативному регулированию конкретных государственных функций, ответственности за их финансирование и ответственности за их исполнение, а также разграничения конкретных расходных полномочий между органами власти разных уровней с учетом действующего законодательства и правительственной «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999;2001 годах». В результате, выявлены недостатки и определены основные направления дальнейшего реформирования в этих областях:

Во-первых, главную ответственность за исполнение тех функций государственного управления, которые традиционно относятся к сфере общего ведения местных и региональных властей (содержание территориальных администраций, охрана правопорядка, начальное и среднее образование), следует возложить на регион, а главную ответственность по вопросам общенационального значения и по вопросам перераспределительного характера (например, регулирование и защита гражданских прав, проведение социальной политики, связанной с перераспределением доходов) необходимо возложить на федеральное правительство.

Во-вторых, целесообразно установить верховенство решений, принимаемых Правительством РФ и субъектами Федерации, по тем вопросам, по которым за соответствующим уровнем власти закреплена главная ответственность, что укрепит разграничение сфер деятельности федерального правительства и региональных властей. Разграничение главенствующих ролей по исполнению полномочий, находящихся в совместном ведении, и закрепление верховенства решений по этим вопросам за той властью, на которую возложена главная ответственность, может быть осуществлена в порядке обычного законотворческого процесса или путем принятия поправок к Бюджетному кодексу РФ.

В-третьих, необходимо в законодательном порядке существенно сузить перечень предметов (вопросов) совместного ведения различными органами власти, четко разграничив их полномочия по уровням бюджетной системы. Это не исключает и необходимости законодательного закрепления договорных отношений федерального центра с территориальными образованиями.

В четвертых, во взаимоотношениях внутритерриториального звена бюджетной системы предлагается для использования в других регионах вариант укрупненной схемы разграничения расходных полномочий в Пензенской области, разработанный при непосредственном участии автора диссертационной работы и выгодно отличающийся от варианта, предложенного в Бюджетном кодексе РФ большей четкостью и ясностью.

Проблема разграничения и перераспределения расходных полномочий между звеньями бюджетной системы обостряется в связи с распространением практики использования так называемых «нефинансируемых мандатов» — передачи вышестоящим уровнем власти нижестоящему уровню дополнительных расходных полномочий без соответствующего подкрепления их доходными источниками на постоянной основе. В этой связи, проанализированы зарубежный опыт и практика использования «нефинансируемых мандатов» с 1992 г. по настоящее время на примере Пензенской области. В результате, делается ряд важных выводов и рекомендаций:

1. Лучший способ избежать конфликтов по поводу «нефинансируемых мандатов» — это определить функции федерального правительства и субъектов Федерации как можно более ясно и недвусмысленно. Те вопросы формирования бюджета, которые отнесены к исключительной компетенции регионов, или главная ответственность за решения которых возложена на субъекты РФ, следует считать лежащими вне сферы компетенции федерального правительства. Как следствие, принятие «нефинансируемых мандатов» по этим вопросам должно быть запрещено законом, чтобы исключить возможность передачи своих расходных функций регионам без обеспечения их соответствующим финансированием.

2. В качестве одной из мер урегулирования межбюджетных проблем предлагается создание вертикальной кооперации между различными уровнями власти в форме совместных рабочих групп и экспертных советов. Налаживание диалога между федеральными и региональными правительствами будет способствовать своевременному выявлению регионами федеральных мандатов, которые устарели и нуждаются в уточнении с учетом новых реалий, и даст возможность субъектам РФ готовить свои рекомендации Государственной Думе России по внесению поправок или отмене соответствующих законов.

3 Следует реализовать на практике порядок установления отдельной строкой в законе о бюджете на очередной год в числе форм межбюджетного регулирования такую форму, как «дотации на децентрализацию расходов» (с ежегодной индексацией) или компенсации бюджетам других уровней. Такого рода компенсации с расшифровкой их по видам в расчетах, прилагаемых к проекту бюджета, не имеют отношения к финансовой помощи, а представляют собой средства, направляемые на покрытие задолженности федерального бюджета перед территориальными бюджетами в связи с передачей тех или иных государственных расходных полномочий в бюджеты нижестоящего уровня. Это позволит, с одной стороны, обеспечить прозрачность межбюджетных отношений, а с другой стороны, стимулировать инициативу на местах по рациональному, адресному использованию данных средств и соблюдению минимальных государственных социальных стандартов.

Далее, в работе рассматривается круг проблем, связанных с другим элементом системы межбюджетных отношений — с распределением доходов между бюджетами различных уровней. Этот элемент может эффективно функционировать только будучи организованным в единую, взаимосвязанную систему, учитывающую интересы бюджетов всех уровней. Под эффективной системой распределения доходов между бюджетами понимается установленная на основе бюджетно-налогового законодательства рациональная комбинация соотношения и взаимодействия собственных, закрепленных и регулирующих доходов бюджетов всех уровней власти, позволяющая максимально реализовать преимущества бюджетного федерализма.

На основе анализа большого практического материала по Российской Федерации, Пензенской области и другими субъектами РФ определены достоинства, недостатки и проблемные моменты каждого этапа развития системы распределения доходов между бюджетами разных уровней. При этом, большое внимание уделено проблеме вертикальной и горизонтальной разбалансированности российской бюджетной системы. Основная причина вертикальной разбалансированности бюджетной системы — это недостаточная самостоятельность территориальных бюджетов в отношении доходов. Территориальные органы власти зачастую не контролируют собственные и закрепленные источники доходов, или контроль над такими доходами является ограниченным. Важнейшими факторами, усиливающими горизонтальный бюджетный дисбаланс, являются: неравномерность распределения природных ресурсов по территории РФ (пять самых богатых полезными ископаемыми регионов получают почти 53% всех региональных налогов за природные ресурсы) — отсутствие должной системы разверстки налогов, распределяемых на долевой основе между регионами, в которых действуют структурные подразделения предприятийэкономическая неравномерность регионовпрактика нерациональных бюджетных потоков.

На основе результатов предыдущего исследования выделяются следующие основные направления реформирования, нацеленные, в конечном счете, на устранение вертикального и горизонтального дисбаланса:

— упорядочение долевого распределения доходов и разверстки платежей между территориями;

— более четкое и рациональное закрепление источников доходов;

— обеспечение реальной автономии субфедеральных властей в вопросах мобилизации доходов.

С целью практической реализации названных направлений реформирования разработан комплекс конкретных адекватных мер и рекомендаций:

1. Обосновывается необходимость перехода от использования единых нормативов отчислений от регулирующих налогов к практике дифференциации этих нормативов. НДС целесообразно было бы закрепить в определенной доле за территориальными бюджетами на постоянной основе, а сверх этой доли применять дифференцированные нормативы по единой, объективной формуле для всех регионов, например, пропорционально численности. Для этого можно использовать опыт Германии, где по единой формуле, в расчете на одного жителя, НДС дифференцированно распределяется между землями, участвуя в первоочередном порядке в межбюджетном регулировании, и лишь после этого используются субсидии федерального бюджета.

2. Предлагается отказаться от практики закрепления подоходного налога преимущественно за субфедеральным уровнем, поскольку задача налогообложения личных доходов — обеспечение более равномерного распределения доходов по всей территории страны. Целесообразно было бы закрепить единые фиксированные ставки подоходного налога за федеральным бюджетом — 2%, и за региональными бюджетами — 11% (по аналогии с налогами на прибыль), представив регионам право вводить дополнительную прогрессивную шкалу ставок подоходного налога, суммы поступлений которого в полном объеме закрепить за местными бюджетами.

3. Рекомендуется закрепить налог на прибыль, уплачиваемый структурными подразделениями головных предприятий за бюджетом той территории, где фактически находятся или осуществляют деятельность такие структурные подразделения (сейчас — это территории, где они зарегистрированы в качестве налогоплательщиков). В связи с тем, что действующий порядок разверстки на долевой основе налога на прибыль названных предприятий, (пропорционально фонду заработной платы или стоимости основных производственных фондов) ставит в менее выгодное положение сравнительно бедные регионы, которые больше покупают, чем производят, целесообразно было бы ввести еще один фактор — объем реализации (как, например, в США). Кроме того, имеет смысл в законодательном порядке обязать головные предприятия подавать налоговые декларации во все регионы (территории), где они имеют структурные подразделения.

4. Поскольку природные ресурсы являются общенациональным достоянием, т. е. принадлежат всем гражданам страны, постольку доходы (налоги) за использование природных ресурсов должны полностью перечисляться в федеральный бюджет. В тоже время, сборы, компенсирующие регионам фактически понесенные ими в связи с эксплуатацией природных ресурсов расходы, справедливо закрепить за региональным уровнем.

5. Необходимо разрешить органам местного самоуправления (по согласованию с субъектами Федерации) вводить в определенных пределах (не более 2%) по некоторым федеральным налогам (НДС, налогу на прибыль, основным налогам за природные ресурсы) общую территориальную надбавку к налоговым ставкам с направлением этих дополнительных средств в местные бюджеты, при условии отмены введенной в 2001 г. дополнительной местной предельной ставки по налогу на прибыль в размере 5%. Такие территориальные надбавки следует учитывать в исходной базе при определении трансфертов.

III. Проблемы организации и развития системы межбюджетного регулирования.

Система межбюджетного регулирования представляет собой совокупность дополнительных к собственным и закрепленным доходам бюджетно-налоговых инструментов (отчислений от регулирующих налогов на временной основе и безвозмездных перечислений в различных формах), выполняющих функцию выравнивания совокупных доходов региональных и местных бюджетов при недостаточности налогового потенциала территориальных образований. Нормативные отчисления от регулирующих налогов на временной основе и безвозмездные перечисления из одного бюджета в другой в виде дотаций, субвенций, трансфертов, средств по взаимным расчетам и т. п. — это две части общей системы межбюджетного регулирования.

Систему межбюджетного регулирования можно считать эффективной, если она обеспечивает: прозрачность и рациональность межбюджетных потоковзаинтересованность и ответственность территориальных образований в увеличении собственного налогового потенциаладостаточность доходных источников при минимальных объемах перераспределения и встречного движения бюджетных средствгарантированный уровень социальной защиты населения на территории всей страны независимо от региона проживания.

В работе проводится анализ действующей практики функционирования системы межбюджетного регулирования в России, пропорций соотношения собственных (закрепленных) доходов и средств межбюджетного регулирования в целом, а также структуры последних в разрезе их форм и конкретных видов. В результате, делается вывод о том, что действующая система межбюджетного регулирования в России недостаточно эффективно выполняет возложенные на нее выравнивающую и стимулирующую функции. Основная нагрузка по территориальному выравниванию регионального характера ложиться на формы регулирования, лишенные стимулирующей направленности. Дотационность бюджетов субъектов Федерации, зачастую носит искусственный характер.

В этой связи, предлагается вернуться к методу дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов, разработанному в России еше в 1993 г., но так и не реализованному на практике. Он основан на включении в формулу расчета коэффициентов, определяющих степень влияния каждого из трех факторов: численность населения, налоговый потенциал, минимально необходимый объем расходов.

Вышесказанное не снижает значимости и остроты проблемы совершенствования нормативно-долевого метода расчета трансфертов. Этот метод важен потому, что позволяет в условиях нестабильности экономики и финансов осуществлять распределение трансфертов в разрезе регионов, достигая компромисса федерального центра с субъектами РФ. В этой связи, в работе проводится подробный анализ практики функционирования российской системы межбюджетного регулирования и расчета трансфертов по единой формуле из ФФПР и ФФПТ (Фондов финансовой поддержки, соответственно, регионов и их территорий) на основе нормативно-долевого метода. В результате, были определены недостатки действующего механизма межбюджетного регулирования и его ведущего звена — системы трансфертов, а на этой основе разработаны конкретные направления, рекомендации и пути по их реформированию:

1. Обоснована целесообразность расширения практики использования целевых дотаций (субвенций) и учета компенсаций по расходам, переданным бюджетам нижестоящих уровней, за рамками ФФПР и ФФПТ. ния, как средства по взаимным расчетам (средства на финансирование расходов, связанных с выполнением решений, принятых в течение года, т. е. уже после того, как закон о бюджете вступил в силу). тами РФ. В расчетную сумму ФЦС не должны включаться средства нецелевого назначения (что имеет место на практике) в формах дополнительной финансовой помощи высокодотационным регионам и компенсации потерь в связи с введением нового метода распределения ФФПР. Проще и целесообразнее увеличить на сумму названных средств ФФПР и зарезервировать ее для использования на последнем этапе расчетов.

4. Соглашаясь с положением, что утверждение трансфертов по формуле полностью в абсолютных суммах — это лучший сейчас вариант, предложены меры по защите бюджетов от инфляционного риска:

— предусмотреть возможность увеличения финансовой помощи регионам на сумму, учитывающую превышение запланированного в федеральном бюджете роста цен, исходя из исчисленных по формуле долей субъектов Федерации в ФФПР;

— утверждать в проекте бюджета на предстоящий год долю профицита (если таковой возникает), которая будет направляться в ФФПР для дополнительного распределения средств в виде трансфертов на основе нормативно-долевого метода.

Переходя на территориальный уровень межбюджетного взаимодействия, на примере Пензенской области разработана и применяется в настоящее время авторская модель территориального выравнивания доходов бюджетов муниципальных образований, которая рекомендуется в качестве базовой другим субъектам РФ. Основные концептуальные моменты и методические приемы этой модели сводятся к следующим нижеизложенным положениям.

Общий объем областного ФФПТ состоит из двух частей: а) первая часть распределяется между территориями области, для которых приведенные к сопоставимому виду среднедушевые валовые налоговые ресурсы (ВНР) не превышают среднего показателя по области, пропорционально отклонению среднедушевых приведенных ВНР от среднего по области уровняб) вторая часть распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду среднедушевые ВНР территорий (после распределения первой части ФФПТ) до одного и того же, максимально возможного при планируемом объеме ФФПТ уровня.

Среднедушевые ВНР территорий области, используемые при расчете трансфертов, определены по формуле:

ВНРдуш. т= ВНРт /Ыт, где: ВНРт — объем ВНР территории области в планируемом году с учетом изменений в налоговом законодательстве и ограничений на отклонение от налоговых доходов (20% к базовому году), приведенных к условиям планируемого года- - численность населения данной территории области по состоянию на 1 января года, предшествующего планируемому.

Приведенные к сопоставимым условиям среднедушевые ВНР территорий рассчитываются по формуле:

ВНРпр.т= ВНРдуш. т / ИБРт, где: ИБРт — индекс бюджетных расходов территорий, определяемый по специальной формуле.

Первая часть трансферта рассчитывается следующим образом: Т (1)= (ВНРпр.оВНРпр.т)*ИБР*№, где: ВНРпр. о — приведенный к сопоставимым условиям среднедушевой ВНР в целом по области, до которого производится повышение среднедушевых ВНР территорий области при определении первой части трансферта.

Вторая часть трансферта рассчитывается по формуле: Т (2)= [ВНР (1)пр.о — ВНР (1)пр.т]* ИБР*№, где: Т (2) — расчетный объем второй части трансферта данной территории области при условии, что Т (2)>0;

ВНР (1)пр.о — приведенный к сопоставимым условиям среднедушевой ВНР в целом по области с учетом первой части трансферта, до которого производится повышение среднедушевых ВНР территорий при определении второй части трансферта;

ВНР (1)пр.т — приведенный к сопоставимым условиям среднедушевой ВНР территорий с учетом первой части трансферта.

Затем рассчитывается итоговый трансферт территории области:

Тт = Т (1) +Т (2).

В отличие от применяемых ранее методик, при передаче трансфертов территориям вводится бальная оценка работы районов области по ряду показателей с целью стимулирования производства, деловой активности и наращивания налогового потенциала территории. Бальная оценка определяется исходя из количества баллов, отнесенных к конкретному показателю, и последующего их увеличения (уменьшения) в зависимости от уровня выполнения базового показателя (в процентах), а затем суммируется по всем показателям. Рейтинг территорий рассчитывается по системе бальных оценок в зависимости от количества баллов, набранных территорией. Исполнение передачи муниципальному образованию рассчитанного по формуле объема трансфертов поставлено в непосредственную зависимость от получения территорией определенного количества баллов.