Система источников финансирования социальной сферы муниципальных образований и ее совершенствование

Глобальные перемены, произошедшие в России за последнее десятилетие: смена общественной формации, преобразование всех институтов власти, переход от плановой экономики на принципы рыночной и становление свободной конкуренции, как в производственной, так и в непроизводственной сферах, не могли не отразиться на социальном климате в обществе.

Недостаточное финансирование государством принятых им федеральных социальных законов на протяжении второй половины 1990;х гг. привело к отрицательным последствиям разного масштаба и уровня, среди которых — снижение эффективности федеральной социальной политики и усиление социальной напряженности в обществе.

За прошедшие с начала реформ годы произошла заметная и принципиально важная деформация в структуре источников финансирования социальной сферы. Наиболее важной отличительной особенностью этого процесса стал резкий абсолютный и относительный рост расходов на социальные услуги и социальные денежные выплаты из нецентрализованных и внебюджетных источников. Во всех без исключения отраслях социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, жилищно-коммунальное хозяйство и бытовое обслуживание) увеличилась доля расходов населения в финансировании социальной сферы.

Следует отметить, что при проведении бюджетной политики в 2002 году удалось добиться заметных положительных результатов, а именно: федеральный бюджете этого периода формируется и исполняется с профицитом. Дополнительные доходы федерального бюджета позволили сформировать финансовый резерв в объеме около 230 млрд. рублей1, что существенно снизило бюджетные риски. А также сделаны реальные шага по переходу к среднесрочному финансовому планированию.

Но этот успех в большей мере достигнут за счет добычи и экспорта сырьевых ресурсов. В связи с этим высока зависимость финансовой системы от внешнеэкономической конъюнктуры, а налоговая система пока не в полной мере подстроена под цели обеспечения долговременного экономического роста и финансовой стабильности.

В 2002;2003 году удалось существенно сократить бремя государственного долга, а также вырос международный кредитный рейтинг России. Было восстановлено доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, появилась возможность привлекаться на более длительные сроки и по более низкой, чем ранее, цене.

1 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2004 году» от 30.05.2003 г.

Экономическая безопасность в социальной сфере не может быть обеспечена только за счет усилий на общефедеральном уровне, большое значение имеет социальная политика, проводимая на региональном и местном уровнях.

Нынешняя система социальной поддержки (основу, которой составляют безадресные социальные пособия и льготы) тормозит развитие и общества, и экономики. В стране из 145 миллионов населения 104 миллиона имеют льготы. Ежегодно выделяемых денег хватает на обеспечение только 30% заявленных льгот и выплат, а малоимущим из общей суммы расходов достается менее трети.1.

Одно из основных направлений работы в социально-экономической политике должно быть направлено на сокращение нефинансируемых мандатов, а также безадресных льгот. Их объем должен быть такой, на реализацию которых хватит бюджетных средств.

Следствием проводимых реформ явилось то, что органы власти субъектов Федерации и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

В результате налоговых и бюджетных новаций последних двух лет доходы местного самоуправления снова уменьшились. При этом обязательства (повышение зарплаты бюджетникам, подготовка к зиме, социальные выплаты) только растут. Органы местного самоуправления выполняют огромный объем как собственных, так и возложенных на них федерацией и регионами задач, без четкого разграничения ответственности и без достаточного количества средств. Причиной создавшегося негативного положения в социальной сфере является неэффективное в ряде случаев использование имеющихся финансовых средств.

Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком финансовых ресурсов, обусловленным отчасти вертикальной несбалансированностью бюджетной системы, отчасти слабой активностью местных властей в проведении реформ. Не менее серьезная проблема — количественное несоответствие муниципальных доходов и расходов. Слабое наполнение финансовыми ресурсами приводит местные бюджеты в целом к ухудшению финансирования социальной сферы муниципальных образований. Поэтому существующее.

1 Починок Л. П. Основные направления государственной социальной поддержки. Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика, № 2,2001 г., с. 2 положение требует от муниципальных образований поиска принципиально иных источников финансирования. Если уровень текущих муниципальных расходов определяется величиной текущих доходов, то привлечение заемных ресурсов позволяет органам местного самоуправления перейти к целевому планированию расходов — принимать новые муниципальные программы и финансировать их за счет займов. Такой подход представляется справедливым: поскольку использование займов дает возможность не только в короткие сроки обеспечить финансирование проектов, но и равномерно распределить бремя расходов между всеми поколениями жителей, пользующихся созданной инфраструктурой. Также необходимо увеличение доходной базы местных бюджетов путем закрепления за ними собственных налоговых доходов.

Существующие источники финансирования социальной сферы обеспечивают минимальные условия ее поддерживания (текущие платежи на заработную плату и за коммунальные услуги). Такое положение приводит к деградации и разрушению ее основных фондов.

Ограниченность инвестиций, осуществляемых за счет федерального, региональных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, которые в последние годы направляются в социальную сферу, стали одной из главных причин, сдерживающих строительство и реконструкцию объектов образования, здравоохранениякультуры, науки, а также внедрение в эти отрасли экономики современного, прогрессивного оборудования.

Отсюда очевидны два главных направления укрепленияместного самоуправления: добиться демократического формирования и функционирования местной власти на всей территории страны, а также четко определить полномочия муниципалитетов, отделив их от полномочий других уровней власти, с одновременной передачей им необходимого объема средств.

Анализ специальной отечественной и зарубежной литературы по данной проблематике показывает, что в последние годы вопросы финансирования социальной сферы являются постоянным предметом научных исследований и дискуссийТеоретическую базу диссертационного исследования: составили труды таких авторов, как Андреев А. Г., Беляков С. А., Болотин В. В, Воронин А. А., Данчиков Е. А., Игудин А. Г., Истомина В. В., Кузнецов С. П., Лавров A.M., Мате-юк В.И., Мокрый B.C., Молчанов И. П., Пансков В. Г., Поляк Г. Б., Пронина ЛИ., Родионова В. М., Романовский М. В., Таксир К. И., Христенко В. Б. и другие.

Научные дискуссии на эту тему активизировались в периоды разработки и принятия основополагающих федеральных законов, устанавливающих принципы организации местного самоуправления и его финансовые основы, а также предусматривающих наличие разных уровней бюджетной системы страны.

При этом в российских публикациях исследовались и обсуждались отдельные составляющие финансирования социальной сферы, организационная сторона финансирования, варианты финансирования. Недостаточно внимания уделялось объединению этих составляющих, но именно их совокупность позволит получить работоспособный и жизнедеятельный механизм финансирования, который оптимизирует существующие источники финансирования и создаст новые эффективные формы финансирования.

Актуальность темы

исследования.

В результате проводимых реформ недостаток финансовых средств, направляемых государством на социальную сферу, привел к снижению эффективности социальной политики и усилению социальной напряженности в обществе, размыванию бюджетной ответственности и ухудшению условий для управления бюджетами на региональном и местном уровнях.

Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком финансовых ресурсов, обусловленным отчасти вертикальной несбалансированностью бюджетной системы, отчасти слабой активностью местных властей в проведении реформ. Не менее серьезная проблема — количественное несоответствие муниципальных доходов и расходов, а также неэффективное в ряде случаев использование имеющихся финансовых средств.

За прошедшие с начала реформ годы произошла заметная и принципиально важная деформация в структуре источников финансирования социальной сферы. Наиболее важной отличительной особенностью этого процесса стал резкий абсолютный и относительный рост расходов на социальные услуги и социальные денежные выплаты из нецентрализованных и внебюджетных источников. Во всех отраслях социальной сферы — образование, здравоохранение, культура, жилищно-коммунальное хозяйство — увеличилась доля расходов населения в финансировании социальной сферы.

Ограниченность инвестиций, осуществляемых за счет федерального, региональных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, которые в последние годы направляются в социальную сферу, стали одной из главных причин, сдерживающих строительство и реконструкцию объектов образования, здравоохранениякультуры, науки, а также внедрение в эти отрасли экономики современного, прогрессивного оборудования.

В создавшихся условиях наличие различных источников финансирования и практическая значимость эффективности их использования для социальной политики на муниципальном уровне определяют актуальность избранной темы исследования.

Цели и задачи исследования.

Основная цель диссертационной работы сформулирована автором как выработка и научное обоснование системы источников финансирования социальной сферы муниципальных образований, которая стимулировала бы муниципальные образования к более полному использованию собственных доходных источников и достижению финансовой самодостаточности.

В соответствии с целью исследования в диссертационной работе были поставлены и последовательно реализованы следующие задачи:

• определены место и роль социальной политики местного самоуправления, а также ее основные направления в условиях рыночной экономики России;

• выявлены особенности источников финансирования социальной сферы муниципальных образований и пути их совершенствования;

• доказана необходимость укрепление доходной базы местных бюджетов путем закрепления за ними собственных налоговых доходов на постоянной основе и четкого разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;

• на основе анализа источников финансирования социальной сферы муниципальных образований выявлены средства, которые дополнительно могут быть использованы на финансирование следующих отраслей: образование, здравоохранение, социальная защита населения, жилищно-коммунальное хозяйство;

• определены основные пути повышения эффективности использования источников финансирования социальной сферы муниципальных образований;

• разработаны предложения, реализация которых позволит обеспечить вывод социальной сферы из кризисного состояния.

Предмет и объект исследования.

Предметом исследования диссертационной работы является система источников финансирования социальной сферы муниципальных образований в разрезе по основным отраслям: образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, социальная защита населения.

Объектом исследования являются муниципальные образования, в том числе на примере г. Заречного Свердловской области, Усольского района Иркутской области, г. Дзержинского Московской области.

Теоретическая и методологическая база исследования.

Нормативной базой диссертационного исследования являются законодательные акты Российской Федерации, Постановления Правительства и другие нормативные акты, регулирующие финансирование социальной сферы муниципальных образований. В ходе диссертационного исследования использованы сведения и теоретические положения, содержащиеся в научных публикациях ведущих российских и зарубежных ученых по вопросам финансирования социальной сферы муниципальных образованийматериалы периодических изданийданные, опубликованные в статистических сборниках и информационных справочниках.

Методы исследования.

Общими методами исследования, применяемыми в диссертации, выступают диалектический метод исследования экономических явлений и процессов финансирования социальной сферы, метод научной абстракции, системный подход к изучению рассматриваемых объектов, приемы анализа и синтеза, наблюдение, сравнение, абстрагирование.

Также в работе над диссертацией были использованы специальные методы исследования, применяемые в экономической науке, такие как классификация экономических явлений, статистические исследования, группировки, прогнозирование.

Научная новизна.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке системы источников финансирования социальной сферы муниципальных образований. Наиболее важные результаты, характеризующие научную новизну исследования следующие:

• разработана методика определения объема денежных средств, направляемых дополнительно на финансирование социальной поддержки населения за счет городского бюджета;

• выявлены закономерности в развитии межбюджетных отношений и характер их взаимосвязи с экономическими интересами муниципальных образований, раскрыта их роль в современных экономических условиях-.

• показаны отличительные особенности финансирования в некоторых отраслях социальной сферы (медицина и социальная защита населения) в результате перехода на страховой принцип финансирования;

• аргументировано положение о необходимости перехода к системе адресной социальной поддержки населения в результате внедрения, практики получения помощи из бюджетов муниципальных образований;

• разработаны рекомендации по ускорению реформирования жилищно-коммунального хозяйства;

• исследованы особенности применения системы государственных минимальных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат на предоставление услуг как важнейшего фактора преодоления кризиса в социальной сфере.

Практическая значимость.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования полученных результатов органами государственной власти на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и муниципальном уровне в процессе осуществления государственной социальной политики и финансовых взаимоотношений между различными органами власти. Наиболее важные предложения и выводы диссертационного исследования доведены до конкретных рекомендаций, которые могут использоваться в работе различных финансовых и экономических служб.

Материалы диссертации могут служить для дальнейшего теоретического анализа системы источников финансирования социальной сферы муниципальных образований, а также могут быть использованы для преподавания отдельных разделов дисциплин «Экономическая теория», «Финансы», «Бюджет и бюджетная система».

Апробация и внедрение результатов исследования.

По проблемам диссертационного исследования опубликованы 3 самостоятельные работы объемом 1,1 п.л. По результатам исследования сделаны три выступления на межрегиональных научно-практических конференциях. Основные практические рекомендации, содержащиеся в исследовании, внедрены и используются в работе Финансового управления Администрации г. Дзержинского Московской области (Справка от 20.10.2003 г.).

Объем и структура работы.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений, содержит 174 страницы машинописного текста, 15 таблиц, 16 диаграмм, 10 графиков.

Выводы и рекомендации.

Проведенное в настоящей работе исследование позволило сделать следующие выводы.,.

1. Анализ современного состояния финансирования социальной сферы муниципальных образований показал, что важнейшей задачей в сфере социальной политики становится существенное повышение ее эффективности, концентрация усилий на решении наиболее острых социальных проблем, выработка новых механизмов реализации социальной политики, обеспечивающих сокращение неоправданных бюджетных расходов, и более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов в социальной сфере. Местные финансы для муниципального образования являются основой, с помощью которой органы местного самоуправления решают вопросы местного значения. Наличие достаточной доходной части местного бюджета для конкретного муниципального образования — это залог его успешного развития. Если полномочия органов местного самоуправления не подкреплены соответствующей материально-финансовой базой, то реализация этих полномочий становится нереальной.

2. Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком финансовых ресурсов, обусловленным отчасти вертикальной несбалансированностью бюджетной системы, отчасти слабой активностью местных властей в проведении реформ. Не менее серьезная проблема — количественное несоответствие муниципальных доходов и расходов. ,.

Слабое наполнение финансовыми ресурсами приводит местные бюджеты в целом к ухудшению финансирования социальной сферы муниципальных образований.

Поэтому существующее положение требует от муниципальных образований поиска принципиально иных источников финансирования. Если уровень текущих муниципальных расходов определяется величиной текущих доходов, то привлечение заемных ресурсов позволяет органам местного самоуправления перейти к целевому планированию расходов — принимать новые муниципальные программы и финансировать их за счет займов. Такой подход представляется справедливым: поскольку использование займов дает возможность не только в короткие сроки обеспечить финансирование проектов, но и равномерно распределить бремя расходов между всеми поколениями жителей, пользующихся созданной инфраструктурой.

Необходимо укрепление доходной базы местных бюджетов путем закрепления за ними собственных налоговых доходов.

3. Проанализированы состав и структура бюджетных и внебюджетных источников финансирования воспроизводства материальной базы социальной сферы, сформулированы принципы и механизмы, направленные на повышение эффективности их использования в отраслях социальной сферы.

4. В работе подробно проанализированы проблемы реформирования межбюджетных отношений. Существующая система разграничения расходных полномочий не свободна от недостатков, среди которых основными являются нечеткость и нерациональность разделения расходных полномочий между уровнями власти в Российской Федерации. Указанные недостатки, а также наличие большого числа так называемых предметов совместного ведения приводят к постоянным спорам между органами власти разных уровней относительно того, из какого бюджета необходимо выделять средства на выполнение тех или иных функций и из бюджета какого уровня они должны финансироваться. В работе выявлено, что в рамках этих, направлений усилия должны быть сосредоточены на стимулировании повышения доходов и сокращения расходов региональных и местных бюджетов (в том числе за счет формирования унифицированных механизмов межбюджетных отношений, четкого законодательного закрепления бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней, расширения налоговых полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований), внедрении нормативного подхода при предоставлении финансовой помощи, разделении финансовой поддержки регионов и муниципальных образований на инвестиционную и текущую с выделением средств Фонда развития региональных финансов, повышении взаимной ответственности участников межбюджетных отношений за соблюдение финансовых обязательств.

Для развития системы бюджетного устройства необходимо, чтобы местные органы власти принимали в рамках законодательства самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов. До тех пор, пока местные власти не обладают законодательно установленной налогово-бюджетной автономией, они не будут заинтересованы в эффективном управлении финансамиреструктуризации бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития соответствующих территорий. Только реальные, законодательно установленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой для реальной, поддерживаемой четкими правовыми механизмами ответственности региональных и местных органов власти за результаты своей финансовой и социально-экономической политики.

5. Проведенное в диссертации исследование состояниями источников финансирования образования показало, что среди различных способов финансирования образования, таких как: полностью платное образование, образовательный ваучер и пр. необходимо выделить нормативное финансирование в расчете на одного учащегося.

Основным тезисом необходимости перехода к нормативному финансированию является перевод образовательных учреждений в такой режим выделения финансовых ресурсов, при котором бюджетные средства выделяются учреждению строго в расчете на одного учащегося. Причем величина эта должна определяться одновременно с утверждением бюджетов на очередной финансовый год, т. е. до начала процесса финансирования. Для стимулирования финансирования образования можно предложить следующее:

• увеличить долю не подлежащих налогообложению средств, расходуемых предприятиями и организациями на подготовку, переподготовку и повышение квалификации персонала;

• при исчислении налога на прибыль предприятий и организаций включать расходы на подготовку и переподготовку кадров на договорной основе с образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию в России, в затраты на производство товаров (работ, услуг);

• предлагается также ввести дополнительные налоговые льготы для физических лиц, инвестирующих средства в образование. Так, при исчислении подоходного налога с физических лиц целесообразно уменьшать совокупный доход, полученный в налогооблагаемом периоде, на сумму осуществленных за этот период расходов на оплату профессионального образования в аккредитованном образовательном учреждении, а также расходов на формирование накопительных образовательных вкладов или на платежи по специальным видам образовательного страхования.

6. Установленные в работе направления финансирования здравоохранения показали, что перед здравоохранением продолжает оставаться масштабная задача по продолжению проведения комплексной реформы, в основе которой лежит развитие медицинского страхования. Современное состояние здравоохранения в России характеризуется недостаточным ресурсным и финансовым обеспечением, низкой эффективностью деятельности лечебно-профилактических учреждений, неадекватным качеством медицинской помощи при наличии достаточной обеспеченности населения врачебными кадрами и больничными койками. Исследование показало, что в целях дальнейшего развития системы социального страхования должны быть приняты унифицированные законодательные акты, определяющие как сферу деятельности различных внебюджетных фондов, так и разделение функций государства и социальных фондов в плане создания гражданам гарантий в получении социальных услуг за счет различных источников финансирования. Принципы функционирования государственных внебюджетных фондов, связанных с различными видами социального страхования, должны быть едиными. Прежде всего, это — общественная солидарность, участие в финансировании фондов, как работодателей, так и граждан, достаточная ответственность, самоуправление, общественный контроль над расходованием средств.

7. Обобщая исследование, проведенное в работе в области финансирования социальной защиты, в сложившихся социально-экономических условиях, следует отметить, что доминирующим направлением финансирования является прямое бюджетное финансирование, базирующееся на подушевых нормативах. Оно предоставляет широкую финансово-экономическую самостоятельность учреждениям и организациям бюджетной сферы. Для повышения обоснованности нормативного финансирования отраслей социальной сферы большое значение имеет разработка минимальных социальных стандартов, являющихся основой разработки минимальных норм бюджетного финансирования.

Также хочу отметить, что задачами бюджетной политики должны быть повышение благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики страны на основе стабильного функционирования и развития бюджетной системы.

При этом бюджетная политика должна быть ориентирована на перспективу, исходить из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в расходах, обеспечивать предсказуемость условий формирования бюджетов всех уровней.

8. Исследование вопросов проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства показало, что необходим комплексный подход для решения проблем. Среди основных направлений реформы ЖКХ можно выделить следующие: реформирование системы управления ЖКХдемонополизация отрасли и создание в ней конкурентной средыресурсосбережение и снижение издержек на жилищно-коммунальные услуги при обеспечении государственных стандартов качества обслуживания потребителейкомплексное изменение системы финансирования и ценообразования в этой сфере экономики, постепенный переход отрасли на бездотационный режим функционирования с одновременным применением мер социальной защиты малоимущих категорий населения.

Эффективным является создание условий для экономической заинтересованности предприятий ЖКХ и мобилизация частных инчестиций и бюджетов различного уровня для технического перевооружения ЖКХ и ресурсосбережения, а также повышение качества жилищно-коммунальных услуг.

Необходимо установить гражданам дифференцированной доли оплаты услуг в зависимости от уровня совокупного дохода семьи и гарантии предоставления дотации, жилищной субсидии и льгот на лицевой счет гражданина.

В работе предложены следующие меры, которые способствовали бы успешному проведению реформы ЖКХ: необходимо снизить издержки на основе экономного и разумного использования ресурсовзащитить жилищные и коммунальные права граждан при проведении коммунальной реформыобеспечить приоритет структурных преобразований в системе ЖКХ над чисто фискальными целямиограничить рост тарифов на услуги ЖКХ, обеспечить их прозрачностьобеспечить конкуренцию в деятельности коммунальных служб.

9. Проведенный в диссертации анализ по нормированию бюджетных расходов свидетельствует о больших преимуществах использования нормативного подхода в практике бюджетного планирования и финансирования социальной сферы, а также о настоятельной необходимости его дальнейшего расширения и совершенствования. Только наличие государственных социальных стандартов, норм и нормативов по широкому кругу показателей работы учреждений социальной сферы способно создать предпосылки для столь необходимого усиления финансового контроля за целевым и экономным расходованием бюджетных средств. Прежде всего, должно быть ускорено формирование правовой базы, единых методологических основ, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг. Их отсутствие сдерживает процесс установления и применения повсеместно социальных стандартов и нормативов для формирования региональных и местных бюджетов, отрицательно сказывается на организации проведении этой работы. Создание единой системы государственных минимальных социальных стандартов, нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности как за счет федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, — это одно из важнейших направлений преодоления кризиса социальной сферы и продолжения социальных реформ, установления объективных межбюджетных отношений на всех уровнях.

10. Необходимо решить весьма сложную задачу, поставленную Президентом РФ. «За десятилетие надо как минимум удвоить валовой внутренний продукт страны. Удвоение ВВПэто системная и, конечно же, масштабная задача». Эта задача выполнима, но потребует глубокого анализа и уточнения существующих подходов к экономической политике. И главное понадобится консолидация политических и экономических сил общества. Также необходимо обладать существенным экономическим, интеллектуальным преимуществом. Все это позволит России достичь самых значительных целей.