Земские начальники Центрального Черноземья в социально-политической повседневности конца XIX — начала XX вв

Актуальность исследования определяется местом и ролью самоуправления в государственной жизни, поиском и формированием его эффективной модели в постсоветской России. Поэтому интересен и практически значим опыт организации и деятельности института земских начальников в Российской империи как способ административного управления на местном уровне.

После отмены крепостного права крестьяне получили свободу и право на общественное самоуправление. По словам И. С. Аксакова, Россия «приобрела то, чего не имеет ни одна страна в Европе: могучее, крепкое, организованное крестьянское сословие. у нас есть то, чего нет нигде: село, крестьянское, на своей земле сидящее, самоуправляющееся общество"1. По его словам, в России ежедневно происходило «тридцать или сорок тысяч сходок совершенно свободно и без всякого полицейского комиссара: мы разумеем наши сельские миры или веча"2.

Однако повседневная жизнь в новых условиях стала показывать, что по мере углубления преобразований крестьянское самоуправление стало обнаруживать все больше число «язв». Они проявлялись в безвластии, пьянстве, подкупе должностных лиц, безответственном отношении к сохранению общественных хлебных запасов. Это свидетельствовало о том, что крестьянство без государственной помощи не умело организовать свою жизнедеятельность, улучшить материальное положение. Понимая неготовность крестьянства к жизни в рыночных условиях, император и правящая бюрократия высказывались за необходимость проведения реформ, которые могли бы адаптировать население к новым условиям. Институт земских начальников стал особым типом органов местного управления. Он.

1 Аксаков И. С. Государственный и земский вопрос. — М., 1887. — С. 423.

2 Аксаков И. С. Государственный и земский вопрос. — М., 1887. — С. 424. был введен в ходе реформ Александра III и стал рассматриваться как е явление, порожденное реформами 60 — 70-х годов XIX века.

В условиях, когда община оставалась низовой административной ячейкой государственного управления, институт земских начальников был призван сыграть консолидирующую роль в крестьянском управлении и научить крестьян жить в новых социально-экономических условиях пореформенной России. Земский начальник, соединив в себе административные, судебные и иные функции отвечал потребностям переходного времени.

Осмысление опыта работы института земских начальников и его места в общей системе государственного управления имеет как научный, так и практический интерес.

Объектом исследования является государственная политика по совершенствованию системы управления в сельской местности.

Предметом исследования стала практическая деятельность государственных органов, общественных организаций и частных лиц по созданию и развитию системы и механизма работы земских участковых начальников в повседневных условиях пореформенной России.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1889 по 1917 г. Это время становления, развития и деятельности института земских начальников и процесс эволюции крестьянского самоуправления в России.

Географические рамки исследования охватывают Центральное Черноземье. Оно в основном представлено Воронежской, Курской и Тамбовской губерниями. Все они представляли собой типичные аграрные регионы с обширным крупным дворянским землевладением и преобладанием общинного устройства деревни, для контроля над которой вводился институт земских начальников.

Методологической основой диссертации стали принципы историзма и объективности. В работе также использовались специально-исторические методы исследования: сравнительно-исторический, хронологический, статистический, актуализации, ретроспекции. В исследовании использовался комплексный подход, проявившийся во взаимосвязанном изучении исторических, социальных, идеологических и культурных факторов, оказавших влияние на формирование, становление и эволюцию института земских начальников в Центрально-Черноземном регионе в социально-политической повседневности пореформенной России.

Историография проблемы делится три этапа: дореволюционный, советский и современный.

Дореволюционная историография незначительна. В это время исследователи не проявляли интереса к контрреформам Александра III, в том числе и к истории земских начальников. Ученые считали реформы Александра II «великим злом». Именно поэтому А.Д. Пазухин3 требовал возврата дворянству отобранных прав и выступал за восстановление дворянского контроля над крестьянским миром.

Первыми к изучению «Положения» от 12 июля 1889 г. подошли юристы. Так Н. П. Дружинин4 исследовал правовое положение крестьян в период с 1861 по 1897 гг. Автор особый упор сделал на негативные стороны закона: смешение судебной и административной власти, установление дисциплинарной ответственности крестьян перед земскими начальниками, ослабление юридического положения волостного и сельского управления, изменения в порядке уголовного и гражданского суда.

В 90-е гг. XIX в. вышли работы В.А. Беэра5 и A.A. Танцова6. Они посвящены анализу правовых аспектов деятельности земских начальников. В этом плане интересен материал, содержащейся в работе Н.М. Коркунова7. Рассматривая деятельность мировых судей, Г. Джаншиев8, A.A. Титова9 и.

3 Пазухин А. Д. Современное состояние и сословный вопрос в России. — М., 1886.

4 Дружинин Н. П. Юридическое положение крестьян. — СПб., 1897.

5 Беэр В. А. Комментарий новых провинциальных учреждений 12 июля 1889 года. — М., 1894.

6 Танцов A.A. Учреждение земских начальников. — Смоленск, 1898.

7 Коркунов Н. М. Указ и закон. — СПб., 1894.

8 Джаншиев Г. Из эпохи великих реформ. — М., 1892.

9 Титов A.A. О мировых судьях и земских начальниках. — М., 1906. 5.

И. Аничкова10 касаются процесса замены их функций земскими начальниками. Интересна и важна работа Н.Е. Волкова11. Он показал судебную часть деятельности земских начальников. Проблемы волостного суда нашли отражение в трудах И.Н. Аристова12, М.И. Зарудного13, A.A. Леонтьева14, П. Скоробогатого15. Они дают развернутые оценки деятельности земских начальников в судебной сфере.

Начало XX в. характеризуется выходом несколько трудов затрагивавших вопросы создания и деятельности института земских начальников. Особый интерес представляют работы A.A. Корнилова16, С.А. Дедюлина17. В них рассмотрены вопросы становления института земских начальников, раскрыты основные проблемы крестьянской жизни, вызванные введением данного института.

Интересный фактический и методологический материал по исследуемой нами проблеме содержится в трудах С.П. Никонова18, И.М. Страховского19. На основе исследования крестьянского общинного правопорядка изучаемого периода сделали вывод о том, что в практической деятельности земские начальники по личному составу, служебному положению и по свойству административной деятельности стали постепенно отходить от статуса помещика-попечителя и судьи, который определялся законом 12 июля 1889 г. Это, по мнению автора, стало следствием того, что к земским начальникам активно стали предъявляться требования выполнения несвойственных им функций.

10 Аничков И. Мировые судьи и преобразование низших судов. — СПб., 1907.

11 Волков Н. Е. Очерк законодательной деятельности в царствование императора Александра III, 1881−1894. — СПб., 1910.

12 Аристов И. Н. Волостной суд по закону 12 июля 1889 г. — Казань, 1893.

13 Зарудный М. И. Законы и жизнь. Итоги исследования крестьянских судов. — СПб., 1874.

14 Леонтьев A.A. Волостной суд и юридические обычаи крестьян. — СПб., 1895.

15 Скоробогатый П. Устройство крестьянских судов. — М., 1905.

16 Корнилов A.A. Крестьянская реформа. — М., 1905.

17 Дедюлин С. А. Крестьянское самоуправление в связи с дворянским вопросом. — СПб., 1902.

18 Никонов С. П. Крестьянский правопорядок и его желательное будущее. — Харьков, 1906.

19 Страховский И. М. Крестьянские права и учреждения. — СПб., 1903.

Наибольший вклад в разработку проблемы в дореволюционное время внесли труды В.М. Гессена20 и К.Я. Кожухара21. В этих работах обстоятельно показана предыстория законопроекта о введении земских начальников, проблемы концентрации в одних руках административных и судебных функций. К .Я. Кожухар достаточно подробно раскрыл систему их деятельности, показав систему взаимоотношений земских начальников с должностными лицами крестьянского самоуправления и с крестьянством в целом.

Из сказанного видно, что в дореволюционный период комплексных исследований по проблеме не велось. Научный интерес сводился в основном к анализу отдельных правовых аспектов деятельности земских начальников. Большинство работ имели публицистической характер, так как речь шла о действующем институте. Особенностью дореволюционных работ была слабая источниковедческая база. Вместе с тем авторы накопили интересный фактический материал и заложили методологические подходы к исследованию проблемы.

После революции 1917 г. советские историки в основном обходили стороной проблемы крестьянского мироустройства в пореформенное время и предпочитали революционную тематику. В угоду новой власти историки в основном говорили об увеличении опеки властей и дворян над крестьянами, о вмешательстве земских начальников в самоуправление. Выделяется из этих работ кандидатская диссертация Н.П. Никольской22. Автор, кроме вопросов, относящихся к закону 12 июля 1889 г., на материалах Пензенской губернии показал практическую деятельность земских начальников в пореформенной деревне.

В 1960;е годы в связи со 100-летием реформ активизировалось изучение реформ и последовавших за ними контрреформ. Так.

20 Гессен В. М. Вопросы местного управления. — СПб., 1904.

21 Кожухар К. Я. Земские начальники // Вестник права. — 1905. — № 5. — С. 93−132- № 8. -С. 53−102- № 9.-С. 42−73.

22 Никольская Н. П. Закон о земских начальниках: дис.. канд. ист. наук. — Пенза, 1У40. -287 с.

Б.В. Вменений23, рассмотрев подготовку новых судебных уставов, показал сущность судебной реформы и систему контрреформ. Автор считал, что закон 1889 г. стал итогом судебной контрреформы, усилив административно-политический гнет в деревне. В основном советская историография писала о продворянском характере реформы, считая её попыткой восстановления и укрепления утраченных дворянством позиций. Об этом на материалах Тамбовской губернии говорится в работах Н.П. Ерошкина24.

Интересный фактический материал содержался в работах 70−80-х гг. XX в. Среди них выделяются труды В.А. Нардова25, А.П. Корелина26, В.А. Твардовской27, Ю.Б. Соловьева28. Авторы продолжили изучение системы общественного управления и самоуправления, показали практическую работу земских начальников, их роль в деревенской жизни. Вместе с тем они не могли выйти за идеологические рамки.

Особый интерес представляют работы Л.А. Либермана29. Он представляет состав, деятельность института земских начальников и отношение к закону 12 июля 1889 г. различных категорий населения. Опираясь на материалы 40 губерний России, институт земских начальников он представляет как исключительно дворянский. Важный материал по проблеме содержится в работе П.А. Зайончковского30. Он показывает значение закона о земских начальниках и борьбу в различных правительственных группировках относительно его.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что историография советского периода рассматривала институт земских начальников главным.

23 Виленский Б. В. Судебная реформа и контрреформа в России. — Саратов, 1969.

24 Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. — М.,.

1968; Он же. Самодержавие накануне краха. — М., 1970.

Нардова В. А. Правительственная политика. — Л., 1987.

Корелин А. П. Дворянство в пореформенной России. 1861−1904 гг. — М., 1979. Твардовская В. А. Идеология пореформенного самодержавия. — М., 1973. Соловьев Ю. Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. — Л., 1973. — С. 14. Либерман A.A. Состав института земских начальников // Вопросы истории. — 1976. — №.

8 — С. 201 — 204- Он же. Институт земских начальников. 1889−1905 гг.: дис.. канд. ист. наук.-М., 1976.

30 Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия (политическая реакция 80-х — начала 90-х годов). — М., 1970. образом через призму классовой борьбы, выделяя его реакционную роль в жизни российского крестьянства.

Постсоветский период развития отечественной историографии характеризуется разнообразием точек зрения. В этом плане интересны работы H.A. Емельянова31, О.Г. Вронского32, М.М. Шумилова33. Все они в деятельность Александра III и Николая II видели разрушительный характер. Прямо противоположную точку зрения выражает А.Н. Боханов34. Он считает, что Александр III как император правил «для блага простых людей», «для блага всех и каждого» и, по мнению историка, не готовил нового курса.

Однако в вышедших в последние годы коллективных монографиях35 авторы стремятся показать преемственность российского исторического процесса. Особенно это касается взаимоотношения центральной власти и органов местного самоуправления, принципов их взаимодействия. Надо отметить, что современные историки более объективны в оценке политики Александра III и института земских участковых начальников. Важное значение в этом смысле имеют работы H.A. Бузановой, A.B. Звонцовой, М.М. Гурьянова36. Авторы исследуют социальный состав, административные и судебные полномочия, региональные особенности новых властных структур, опираясь на материалы местных архивов. В названных работах виден отход от имеющихся «штампов» и стремление объективно показать.

Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденция развития. — М., 1997.

32 Вронский Г. О. Крестьянская община на рубеже XIX—XX вв.: структура управления, поземельные отношения, правопорядок.-М., 1999.

33 Шумилов М. М. Российское самодержавие во второй половине XIX века // история.

России: народ и власть. — СПб., 2001.

34 Боханов А. Н. Император Александр III.- М., 1998.

35 Власть и реформы. От самодержавной к советской России. — СПб., 1996; Местное самоуправление: проблемы и решения. М., 1995; Политическая история. Россия — СССРРоссийская Федерация. — Т. 1 — 2. — М., 1996.

36Бузанова Н А. Земские начальники Тамбовской губернии (1889−1917): дис.. канд. ист. наук — Тамбов, 2005; Звонцова A.B. Институт земских начальников в России в эпоху консервативной стабилизации и реформаторском процессе в 80-е гг. XIX в. — начале XX в. (По материалам Тульской губернии): дис.. канд. ист. наук. — Тула, 2006; Гурьянов М. М. Институт земских начальников в конце XIX — начале XX вв. и его региональные особенности: дис. канд. ист. наук. — Нижний Новгород, 2007. роль деятельности земских участковых начальников в русской деревне в социально-политической и военно-революционной повседневности пореформенного времени.

Существенный вклад в разработку проблемы внесли диссертации Л.И. Земцова37, Н.К. Сметанниковой38, Ю.В. Щедриной39. Авторы на архивных материалах показали реальную практическую деятельность земских начальников по отдельным регионам страны в рамках, как правило, деятельности судебных учреждений.

Значимы для исследования проблемы выводы, сделанные H.A. Бузановой40, О.Н. Богатыревой41. Авторам удалось показать мотивы учреждения института земских начальников, структуру, состав, финансовое обеспечениеадминистративные, судебные, полицейские и иные функции. О. Н. Богатырева, основываясь на материалах преимущественно недворянских Вятской и Пермской губерний утверждают, что институт земских начальников приобрел всесословный характер, что повышало эффективность службы.

Из вышеизложенного видно, что проблема нашего исследования в определённой степени волновала отечественных исследователей. Они накопили значительный фактический материал, определили методологические основы изучения темы, показали основные направления деятельности института земских начальников, факторы, сдерживающие их позитивную деятельность в стране и регионе. Отсутствие комплексных работ.

37 Земцов Л. И. Правовые основы и организация деятельности волостных судов в пореформенной России (60−80-е гг. XIX в.): дис.. док. ист. наук. — Липецк, 2004.

38Сметанникова Н. К. Деятельность и взаимодействие органов местного управления и самоуправления (во второй половине XIX-начале XX вв.): дсс. .канд. ист. наук. — М., 2002 г.

39 Щедрина Ю. В. Судебные учреждения российской провинции во второй половине XIXначале XX вв. (на примере Курской губернии): дис.. канд. ист. наук. — Курск, 2002.

40 Бузанова H.A. Земские начальники Тамбовской губернии (1889 — 1917): дис.. канд. ист. наук. — Тамбов, 2005.

41 Богатырева О. Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861 — февраль 1917). — Екатеренбург. 2004. по региону, показывающих реальную деятельность земских начальников, подчёркивает актуальность темы нашего исследования.

Целью диссертации является изучение основных направлений, форм и методов деятельности земских участковых начальников региона в социально-политических условиях конца XIXначала XX веков.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

— охарактеризовать условия разработки, принятия закона и введения института земских начальников в пореформенной России;

— показать правовой статус, возможности и основные направления практической деятельности земских начальников;

— выявить систему деятельности земских начальников по адаптации крестьян к новой социально-политической повседневности;

— определить место института земских начальников в общественно-политической жизни крестьянского населения региона.

Источниковая база исследования. Весь спектр источников подразделяется на две большие группы: опубликованные и архивные.

Среди опубликованных определяющее значение имеет нормативно-правовая база. Особое место в системе источников занимает «Положение о земских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г. 42 и рабочие материалы разных комиссий и организаций, участвовавших в подготовке законопроекта. Закон раскрывает сущность института в новых условиях, определяет порядок назначения и увольнения земских начальников, сферу их компетенции, механизм образования и состав уездных съездов и губернских присутствий, предметы их ведения. Большой интерес с точки зрения понимания роли земских начальников представляют различного рода инструкции, правила, иные нормативные акты, опубликованные в различных сборниках43.

42 Полное собрание законов Российской империю. Собр. 3 (далее ПСЗРИ-З). — Т. 9. — № 6196.

43 Сборник узаконений крестьянских и судебных учреждений, преобразованных по закону 12 июля 1889 г. — СПб., 1890- Полное собрание законов (ПСЗ). Собрание 3-е. — Т. 9. -№№.

Важную роль в раскрытии роли института земских начальников в повседневных условиях пореформенного времени играют различные справочно-информационные материалы. Среди них выделяются материалы официального характера44. Качественная информация по проблеме содержится в «Списке должностных лиц крестьянских учреждений, в коих введено в действие Положение о земских участковых начальниках 12 июля 1889 г."45. В нём содержатся данные о 2201 земском начальнике из 40 губерний империи.

Особый интерес представляет мемуарная литература. Для раскрытия существа проблемы важны воспоминания земских начальников46. В них излагается собственное видение проблем в работе института земских начальников. Добротные материалы содержат «Воспоминания» председателя Совета министров графа С.Ю. Витте47. Он раскрывает причины и сложности принятия закона 12 июля 1889 г. Важные аспекты правительственной политики в конце XIX раскрываются в мемуарах управляющего земским отделом В.И. Гурко48.

Самостоятельную группу источников представляет периодическая печать и публицистические статьи, опубликованные в сборниках либо изданные отдельными брошюрами. Они позволяют проследить отношение населения и общественности к деятельности нового института, увидеть противоречивость его деятельности. В основном источники этой группы относятся к прессе: «Московские ведомости», «Гражданин», «Русский.

6196, 6483- Положения и правила о земских участковых начальниках, городских судьях и волостном’суде / сост. К.И. АрсфаРуководство для волостных судов в местностях, где учреждены земские начальники. — СПб., 1890.

44 Чагин С. Правила об устройстве судебной части в местностях, в которых введено Положение о земских участковых начальниках. — СПб., 1905.

45 Список должностных лиц крестьянских учреждений, в коих введено в действие Положение о земских участковых начальниках 12 июля 1889 г. — СПб., 1903.

46 Новиков А. Записки земского начальника. — СПб., 1899- Поливанов В. Записки земского начальника // Русская мысль. М., Петроград, — 1917. — №№ 3−4, 5−6, 7−8, 9−10 и др.

47 Витте С. Ю. Воспоминания. В 3-х тт. — М., 1960.

48 Гурко В. И. Черты и силуэты прошлого: правительство и общественность в царствовании Николая II в изображении современника. — М., 2000. вестник", «Вестник Европы», «Русские ведомости», «Русская мысль», «Право», «Воронежские губернские ведомости» и др.

Вторую большую группу источников представляют документы, хранящиеся в фондах Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Курской области (ГАКО), Государственного архива Тамбовской области (ГATO), Государственного архива Воронежской области (ГABO).

В РГИА в фондах канцелярии Министерства внутренних дел (Ф. 1281), Главного управления по делам местного хозяйства (Ф. 1288), Земского отдела МВД (Ф. 1291) хранится материал, раскрывающий историю губернского, уездного и волостного управления, института земских начальников.

В фондах государственного архива Воронежской области имеется важный и интересный материал по теме исследования. Это, прежде всего, фонд канцелярии Воронежского губернатора (Ф. И-6), фонд земского начальника 4-го участка Борисоглебского уезда (Ф. И-155), фонд земского начальника 6-го участка Усманского уезда (Ф. И-129).

В фондах Курского губернского присутствия (Ф. 66), канцелярии Курского губернатора (Ф.1), уездных съездов (Курский, Рыльский, Фатежский) (Ф.740), Курского губернского особого о Земских повинностях присутствия (Ф. 67), Курского губернского по крестьянским делам присутствия (Ф. 68), Курского губернского по земским и городским делам присутствия (Ф. 54) Государственного архива Курской области содержится разноплановый материал по теме нашего исследования.

В Государственном архиве Тамбовской области, в фондах Тамбовского губернского по крестьянским делам присутствия (Ф. 26), Тамбовского губернского правления (Ф.2), канцелярии Тамбовского губернатора (Ф. 4), Тамбовской духовной консистории (Ф. 181), Тамбовского губернского дворянского депутатского собрания (Ф. 161) также отложился необходимый нам материал.

Из сказанного видно, что источниковая база диссертации включает в себя широкий круг разноплановых источников и позволяет раскрыть проблему и решить поставленные задачи.

Научная новизна исследования состоит, прежде всего, в постановке проблемы диссертационного исследования и в том, что автор одним из первых на материалах Центрального Черноземья изучает реальную практическую деятельность земских начальников в сложной социально-политической и военно-революционной повседневности конца XIXначала XX веков.

Автор на обширном источниковом материале показывает, что введение института земских начальников в конце XIX стало продолжением политики реформ 60−70-х годов XIX века. Прежде всего потому, что основное крестьянское население не было готово к жизни в новых условиях, а незавершённость реформ и их непоследовательность обостряли социально-политическую и экономическую ситуацию в сельской местности, что активизировало протестное поведение крестьян.

В работе показано, что на различных этапах исследуемого периода институт земских начальников играл стабилизирующую роль в сельской местности Черноземья, изменялся и совершенствовался под воздействием повседневных условий жизни населения и выполнял общегосударственные, а не как считалось в советской историографии, преследовал узко сословные продворянские интересы.

Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в диссертации выводы и фактический материал можно использовать для дальнейшей разработки теории и истории вопроса, в практической деятельности государственных и муниципальных структур, общественных организаций, при создании обобщающих трудов по истории России, в преподавании отечественной, социальной и региональной истории, в организации историко-краеведческой работы.

Апробация работы. Основное содержание диссертации отражено в 8 научных публикациях общим объёмом 2,6 печатных листа, обсуждались на заседаниях кафедры истории Отечества Курского госуниверситета, научных конференциях различных уровней.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка источников и литературы, приложений.

Заключение

.

Проведённое исследование позволило нам сделать определённые наблюдения, обобщения и выводы. Анализ архивных источников, документальных материалов и отечественной историографии показал, что идея создания нового института, призванного и способного обеспечить контроль и надзор за общественным крестьянским управлением, вызревала с начала реализации «великих реформ» и оформилась в 80-х гг. XIX в. Многочисленные проекты и предложения, нацеленные на совершенствование системы крестьянского управления, подтверждали не только насущность такой проблемы, но и серьёзную заинтересованность правительственных структур, местных властей и общественных организаций империи в совершенствовании крестьянского управления в России. Несмотря на дискуссионность вопроса, основная масса авторов проектов приходила к выводу о целесообразности установления над крестьянскими учреждениями определенной контролирующей структуры. Все дискуссии завершились 12 июля 1889 г. утверждением Положения о земских участковых начальниках.

К компетенции вновь созданного института земских начальников были отнесены распорядительные по крестьянским делам и судебно-административные функции. В административной сфере земские начальники заменили непременных членов уездных по крестьянским делам присутствий и мировых посредников. Законодатель возложил на них руководство крестьянским общественным управлением, решение всех насущных и неотложных вопросов в сфере поземельного и хозяйственного устройства, благоустройства крестьянских хозяйств в новых условиях. Земские начальники в повседневных условиях пореформенного времени законодательно наделялись широкими полномочиями в сфере надзора за работой крестьянских обществ. Они не только регламентировали деятельность должностных лиц крестьянского общественного управления, утверждали их в должности, но и рассматривали жалобы на них. В пределах своего участка компетенции земские начальники рассматривали иски и решали по существу закрепленные за ними гражданские и уголовные дела.

С конца XIX в. и до 1917 г земские начальники олицетворяли собой государственную власть в деревне. Все это требовало от лица, занимавшего должность земского начальника, глубокого чувства ответственности, обширных знаний и трудолюбия. От этого, безусловно, зависела эффективность выполнения земскими начальниками своих должностных обязанностей. Вместе с тем в условиях обострения социально-экономических противоречий, неграмотности крестьян и недостатка подготовленных кадров на должности земских начальников попадали невежественные, равнодушные люди, небрежно и невнимательно относящиеся к исполнению своих обязанностей. Однако наряду с этим основную массу составляли честные и принципиальные земские начальники, оказывавшие крестьянам действенную помощь, проявляя заботу о них. В своей деятельности земские начальники были подконтрольны уездным съездам, губернским присутствиям и губернатору по должности.

Важно подчеркнуть, что институт земских начальников не стал институтом «активного управления». Земские начальники по роду службы могли, но не обязаны были постоянно присутствовать на всех крестьянских сходах. Они имели право, но не были обязаны рассматривать все приговоры крестьянских сходов. В их деятельности весьма тесно переплетались законность и целесообразность, что активизировало крестьянское самоуправление.

В связи с неподготовленностью крестьян к жизни в рыночных условиях контроль земских начальников за приговорами крестьянских сходов имел положительное значение. Зная о существовании такого контроля, крестьяне понимали важность серьёзного, продуманного и добросовестного отношения к разрешаемым делам. Решительность, с которой земские начальники пресекали различные правонарушения, внушала крестьянам должное чувство уважения и страха, что в определённой мере удерживало их от различных противоправных действий. Земский начальник пользовался определенным авторитетом у крестьян как представитель внешней, независящей от общины власти.

Земский начальник выступал не только как лицо, наделенное административными и судебными функциями, но и как лицо, осуществляющее функции административного судьи по крестьянским делам. Земский начальник должен был рассматривать жалобы на должностных лиц и органы крестьянского общественного управления, если последние нарушали права и интересы крестьян, то есть в случае совершения ими «административной неправды». Своеобразие статуса земского начальника было в том, что он реализовывал функции административного судьи единолично, хотя традиционно органы административной юстиции являются коллегиальными.

В соответствии с законодательством земские начальники обладали и судебными полномочиями. В социально-политической повседневности конца XIXначала XX вв. рассмотрение судебных дел занимало у них значительное количество служебного времени. Отправление этих, безусловно, важных функций не позволяло земским начальникам в полном объёме и эффективно выполнить административные и иные функции по обеспечению жизнедеятельности населения. Важно подчеркнуть, что принцип соединения административной и судебной власти в одном должностном лице критиковался современниками. Однако он был вынужденной мерой в повседневных условиях исследуемого времени. По мере усложнения задач земских начальников и накопления опыта работы с населением правительство пришло к выводу о целесообразности восстановления института мировых судей и освобождении земских начальников от исполнения судебных функций. В 1912 г. институт мировых судей был восстановлен.

Одной из наиболее значимых сфер деятельности земских начальников была сфера хозяйственного благоустройства, включавшая в себя развитие народного образования в деревне, надзор за опекунскими делами, принятие противопожарных мер, борьба с эпидемиями, регулирование семейных разделов, организация переселения крестьян в Сибирь и некоторые другие направления деятельности. В данных делах земские начальники Воронежской, Курской и Тамбовской губерний оказывали действительную помощь крестьянскому населению, способствуя улучшению жизнедеятельности крестьян и благоустройству деревни.

Крестьянское общественное управление объективно нуждалось в контролирующем органе. При всех своих недостатках институт земских начальников сыграл определенную позитивную роль, так как надзор новых правительственных учреждений — уездного съезда и земских начальников над крестьянским сословным самоуправлением, которое часто возглавляли малограмотные или вовсе безграмотные люди, способствовал устранению злоупотреблений в крестьянской среде.