Управление процессом реализации региональной экономической политики

Актуальность темы

исследования определяется тем, что на современном этапе развития российской экономики отсутствует единая теоретико-методологическая база формирования экономической политики региона, которую могли бы использовать субъекты Российской Федерации. Нет соответствующей нормативно-правовой базы, опираясь на которую субъекты Федерации могли бы эффективнее проводить процесс формирования и реализации экономической политики на своей территории. В процессе взаимодействия федерального центра и регионов основное внимание уделяется распределению уже имеющихся ресурсов на основе традиционных процедур, а не выработке эффективной экономической политики, учитывающей специфику территории и направленной на выявление, рост и оптимальное использование потенциала данного конкретного региона. В результате воздействие органов государственной власти в некоторых субъектах Российской Федерации на развитие социально-экономической ситуации недостаточно результативно.

В свою очередь, в регионах не уделяется достаточного внимания вопросам выработки целенаправленной экономической политики, с четко выраженными долгосрочными приоритетами и контроля за ходом ее реализации. В деятельности региональных органов власти основное время уходит на решение сиюминутных проблем. В то же время стихийное развитие отдельного субъекта Федерации без определения его роли в национальной экономике, системы приоритетов и обеспечения согласованности действий всех субъектов хозяйственной и иной деятельности в условиях открытой экономики неизбежно превращается в процесс нерационального расходования ресурсов и усилий. Таким образом, возрастает роль региональных органов власти в определении приоритетов развития и стратегии субъекта Федерации. Однако функции этих органов не сводятся к разработке стратегии, они также должны обеспечить ее реализацию — то есть проведение экономической политики, выбор средств и методов управления региональным воспроизводственным процессом в целях реализации выбранной стратегии.

Экономическая политика в регионе в обязательном порядке должна разрабатываться и реализовываться с учетом местных условий. Следование некоему усредненному образцу при огромном различии большинства существенных факторов социально-экономического развития (что наблюдается даже в соседних субъектах Российской Федерации) не позволяет ликвидировать «узкие» места и снижает эффективность управления регионом. Уже существующие механизмы управления той или иной отраслью, показавшие высокую эффективность в каком-либо субъекте РФ, должны быть трансформированы применительно к условиям конкретных территорий.

Экономическая политика существенно различается в динамично развивающихся и стагнирующих регионах. При этом, как представляется, основные отличия заключаются не в масштабах и видах имеющихся ресурсов, а в самой направленности экономической политики регионов — антидепрессивной или структурно-инновационной. Политика, направленная лишь на поддержание достигнутого уровня социально-экономического развития региона, обеспечивает кратковременный эффект, не решая основной задачи — повышения эффективности региональной экономической системы, ее конкурентоспособности, а наоборот — закрепляя сложившуюся, консервативную структуру региональной экономики. В то же время для активной экономической политики преодоление кризиса является не целью, а лишь первым этапом, на котором обеспечивается сохранение потенциала региона. Второй этап предполагает структурную перестройку экономики, подкрепленную активизацией инновационной деятельности, создание долговременных стимулов развития, значительное улучшение институциональных условий, формирование льготных режимов хозяйствования для наиболее перспективных отраслей и производств. Таким образом, активная экономическая политика направлена на обеспечение устойчивого развития.

Разработка и реализация экономической политики региона подразумевают четкое определение ее приоритетов и механизмов, а это требует выявления регионального экономического потенциала для максимально эффективного использования ресурсов. Кроме того, поскольку экономический потенциал — явление интегральное, становится необходимым уточнение качественных и количественных характеристик его компонентов. С этой точки зрения возможно рассмотрение субфедеральной экономической политики как системы мероприятий по реализации потенциала региона. Данное исследование посвящено проблеме выбора наиболее эффективной экономической политики на уровне региона на основе определения его экономического потенциала.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросам формирования и реализации региональной политики в научной литературе уделяется большое внимание. Среди зарубежных ученых, изучающих вопросы региональной политики, выделяются Н. Ванхув, Г. Горжелак, Э. Кук-лински. Разработке экономической политики уделяли внимание в своих работах Дж.М. Кейнс, В. Ойкен, Я. Тинберген, Г. Тейлор, Р. Лукас и другие. В изучение регионального аспекта экономической политики существенный вклад внесли Ж. Будвиль, А. Вебер, У. Изард, Ф. Перру, А. Леш и другие.

Весомый вклад в разработку теоретических, методологических и практических аспектов региональной политики внесли российские ученые Агафонов Н. Т., Гладкий Ю. Н., Гранберг А. Г., Жихаревич Б. С., Исма-гилов Н.А., Карпов В. В., Когут А. Е., Котилко В. В., Кураков Л. П., Лавров A.M., Леонов С. Н., Погодина Т. В., Попов А. И., Ситников А., Тэор Т. Р., Федоров Н. В. Вопросами функционирования региональных экономических систем занимались Бильчак B.C., Валентей С. Д., Захаров В. Ф., Иванченко Л. А., Климанов В. В., Коломиец Т. И., Кушлин В. И., Лебедев.

В.Г., Лексин В. Н., Некрасов Н. Н., Романова JI.A., Суспицын С. А., Шни-пер Р.И., Штульберг Б. М., Чичканов В. П. и другие. Функционирование региональных рынков рассматривали Маршалова А. С., Новоселов А. С. Управление регионом служило темой исследований Гутмана Г. В., Найденова Н. Д., Хурсевича С. Н. Инвестиционной активности и инвестициям в регионе посвятили ряд монографий Бандурин А. В., Фоломьев А. Н., Чуб Б. А. Особое место в российской регионалистике принадлежит научной школе РАГС, представители которой исследуют весь круг вопросов, связанных с экономическим развитием региона. Так, вопросы стратегического управления регионом рассматриваются в работах Алисова А. Н., Гапоненко A. JL, проблемы региональной политики раскрываются в исследованиях Дулыцикова Ю. С., повышению качества регионального управления посвящены монографии Алексеева Ю. П., вопросы регионального маркетинга разрабатываются Орловой Т. М., Панкрухиным А. П. Однако несмотря на наличие большого количества работ по региональной политике, стратегическому управлению регионом собственно вопросы экономической политики на уровне субъекта Федерации практически не исследованы. Тем более не уделялось внимание рассмотрению экономической политики региона в зависимости от его потенциала.

Цель исследования заключается в разработке концептуальных основ управления процессом реализации региональной экономической политики.

Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи:

— уточнить сущность региональной экономической политики;

— выявить зависимость между типом региона и необходимой в нем экономической политикой;

— уточнить понятие экономического потенциала региона и его роль в процессе реализации региональной экономической политики;

— определить содержание финансового механизма реализации региональной экономической политики;

— выявить направления совершенствования управленческих структур, реализующих региональную экономическую политику.

Объектом исследования является процесс реализации региональной экономической политики.

Предметом исследования выступает совокупность экономических и управленческих отношений, возникающих в процессе реализации региональной экономической политики.

Теоретической и методологической основой исследования выступают научные труды и публикации отечественных и зарубежных ученых по проблемам государственного регулирования экономики, проблемам региональной экономики. Использовались статистические данные о социально-экономическом развитии Российской Федерации в целом и ее отдельных регионов (в частности, данные по Северо-Кавказскому экономическому району и Карачаево-Черкесской республике) — законы РФ и субъектов Федерации в сфере регулирования экономики региона, Постановления и программы Правительства РФ, программы и концепции развития регионов и отраслей. При выполнении работы использовались такие научные методы, как анализ, выявление причинно-следственных связей, системный, институциональный, программно-целевой подходы.

Новые научные результаты, полученные автором в ходе исследования состоят в том, что решена важная народнохозяйственная задача, имеющая существенное научно-практическое значение — уточнены и дополнены концептуальные основы управления региональной экономической политики, выявлены методы ее реализации. В частности:

— уточнена сущность региональной экономической политики как деятельности органов государственной власти и управления (совокупность принципов, целей, задач, мероприятий) по согласованию общенациональных и региональных интересов и обеспечению на этой основе оптимального развития субъектов Федерации и решения территориальных проблем межрегионального и общегосударственного характера — дополнительно введен элемент «согласование общенациональных и региональных интересов». Он заключается как в поиске направлений оптимального использования региональных ресурсов, так и в механизме их наращивания за счет комплексного использования возможностей межрегионального взаимодействия;

— уточнено понятие экономического потенциала региона в контексте региональной экономической политики. Предложено следующее определение: «Экономический потенциал региона представляет собой интегральную характеристику возможности использования всей совокупности ресурсов, связанных с определенной территорией, в процессе реализации миссии региона». Предложено оценивать экономический потенциал региона не на основе объема материальных ресурсов и производства товаров и услуг, но на базе совокупности всех ресурсов и факторов, связанных с данным регионом. Охарактеризованы взаимосвязи и взаимовлияние компонентов экономического потенциала с точки зрения их влияния на народнохозяйственную эффективностьв частности, выявлено, что высокий уровень инфраструктурного потенциала способствует реализации всех других компонентовповышение качества информационной составляющей стимулирует развитие во всех отраслях региональной экономикиналичие инновационной составляющей благоприятно для реализации и повышения уровня промышленного потенциаланизкий уровень финансового потенциала региона замедляет развитие региональной экономики, в то время как его высокий уровень не может однозначно рассматриваться как фактор экономического ростареализация рекреационного потенциала региона накладывает определенные ограничения на развитие промышленного потенциала;

— выявлена зависимость между экономическим потенциалом региона и необходимой в данном регионе экономической политикойв частности, показано, что для регионов, основой развития которых является сырьевая база, необходима экономическая политика, направленная на повышение комплексности регионального хозяйства, стимулирование производства в отраслях, обслуживающих добывающуюдля регионов, имеющих промышленную ориентацию, приоритетом экономической политики является повышение уровня использования инновационного компонента потенциалав регионах, располагающих существенным инфраструктурным потенциалом (в силу геополитического положения) первоочередным должно стать совершенствование инфраструктуры и институциональных условий;

— обоснован выбор стратегического направления развития региона на основании реализации компонентов экономического потенциала (в частности, рекреационного потенциала), обеспечивающих конкурентные преимущества перед другими территориямив связи с этим выявлены механизмы реализации потенциала на базе улучшения институциональных условий деятельности хозяйствующих субъектовопределена необходимость создания горизонтально интегрированных организационных структур, направленных на реализацию конкурентных преимуществ региона;

— выявлена необходимость функциональной департаментализации управленческих структур, ответственных за разработку и реализацию экономической политики (в частности, предложено создание унитарных предприятий в приоритетных сферах экономики), обеспечивающих координацию развития различных сфер региональной экономики (в том числе на основе применения механизмов регулирования в сфере экологии).

Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты доведены до конкретных рекомендаций по реализации экономической политики в регионе. Материалы исследования могут быть использованы в процессе формирования региональной экономической политики субъектов РФ, в деятельности управленческих структур, разрабатывающих и реализующих стратегию развития территорий.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования обсуждены на проблемной группе кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также на совместной междисциплинарной аспирантской конференции РАГС — СЗАГС «Государственность и государственная служба России: пути развития» (г. Санкт-Петербург, 2002 г.). Результаты исследования отражены в публикациях автора.

Структура работы определяется целью и логикой исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка источников и литературы.

ВЫВОДЫ ПО ГЛАВЕ 2:

1. Моделирование регионального развития целесообразно проводить на основе выделения наиболее значимой части потенциала региона и разработки целевых программ, позволяющих ликвидировать «узкие» места, затрудняющие реализацию потенциала.

2. При реализации той или иной модели региональные органы управления должны отслеживать изменения во всей региональной экономической системе, чтобы вовремя устранять структурные перекосы, снижающие эффективность экономики региона.

3. Программы развития рекреационного комплекса, как правило, затрагивают весь круг вопросов, связанных с данной отраслью и в обязательном порядке учитывают специфику территориив то же время в отдельных случаях возможно выделение какого-либо одного направления из всего комплекса, развитие которого приводит к резкому повышению привлекательности рекреационного района, и в этом случае оправдано и желательно «точечное» финансирование данного направления.

4. Для реализации региональных программ развития, затрагивающих одну или несколько отраслей, необходима мобилизация финансовых резервов региона. В регионе существует значительное количество источников финансирования, однако эффективность их использования низка. При этом региональная администрация должна выбрать наиболее подходящие инструменты финансового обеспечения стратегии региона.

В первую очередь это касается разработки и реализации базовых инвестиционных законов, которые должны максимально полно описывать условия инвестирования.

Кроме того, необходимо предусмотреть механизм гарантирования возврата вложений.

Значительную роль в развитии региона могут сыграть унитарные предприятия и финансово-промышленные группы, обеспечивающие занятость населения и дающие дополнительные поступления в бюджет. Унитарные предприятия целесообразно создавать в ключевых отраслях экономики, что позволяет региональной администрации иметь представление об их состоянии и тенденциях развития, а также получать дополнительные доходы.

Одним из важнейших источников средств следует признать внебюджетные фонды. Состав ВБФ, помимо общепринятых, должен отражать специфические проблемы региона и способствовать их разрешению.

Использование рынка ценных бумаг позволяет привлекать значительные объемы денежных средств, однако неразвитость рыночной инфраструктуры в регионе ограничивает возможности подобных операций.

5. Дальнейшее наращивание финансовых ресурсов региона связано с привлечением населения к инвестированию, что, однако, требует повышения доверия к органам власти.

6. В то же время само по себе наличие финансовых ресурсов в регионе не гарантирует проведения региональной администрацией эффективной экономической политики. В связи с этим необходимо создание соответствующих организационных структур, ориентированных на решение конкретных проблем, стоящих перед экономикой региона. Эти структуры должны удовлетворять ряду требований: адекватности, эффективности, оптимальности, комплексности, системности, своевременности, непрерывности, сопровождаемости, регулируемости. Существенным моментом при рассмотрении организационных структур является необходимость реагирования на изменения внутренних и внешних условий, что означает повышение гибкости этих структур.

В структурах управления на уровне региона следует выделять органы, ответственные за принятие решений, выработку политики и подразделения, эту политику непосредственно реализующие. Важным моментом в обеспечении эффективности оргструктур является качественное информационное обеспечение, что достигается создание службы регионального мониторинга. На уровне конкретного региона система управления развитием рекреационного комплекса должна быть нацелена на решение конкретных проблем в данной сфере и улучшение обслуживания как за счет повышения качества услуг, так и за счет расширения их ассортимента. Для этих целей необходима перестройка управленческих структурпредложена организационная структура управляющего органа, направленная на решение ключевых проблем рекреационного комплекса региона. Такая структура могла бы включать в себя ряд унитарных предприятий, призванных обеспечить высокое качество предоставляемых услуг и тем самым обеспечить конкурентоспособность региона.

Наряду с этим необходимо создавать межрегиональные отраслевые комплексы и управленческие структуры, способные обеспечить взаимодействие отдельных региональных комплексов и за счет этого повысить качество предоставляемых услуг, улучшить информационное обеспечение и таким образом максимально реализовать потенциал региона.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное диссертационное исследование позволяет сделать следующие выводы и предложения:

1. В настоящее время все более очевидными становятся трудности в реализации социально-экономической политики, ориентированной на некие усредненные российские условия и показатели. Именно региональное многообразие страны выступает наиболее существенным обстоятельством специфического развития реформ в переходный период. Эффективной может быть только та экономическая политика, которая разрабатывается и реализуется с учетом особенностей региона, и в первую очередь, -его социально-экономического состояния. Это требует повышения активности региональных органов управления в сфере государственного регулирования экономики. Формирование же новых федеративных отношений привело к значительному увеличению полномочий субъектов Федерации, что предопределяет необходимость учета интересов регионов и их согласования с общегосударственными интересами, а также распределения функций по реализации региональной политики между федеральным и региональным уровнями управления.

2. Региональная политика не является суммой региональных аспектов других политик, которые рассматривают лишь отдельные элементы хозяйства некоторых регионов, главным образом с федеральных позиций. В результате каждая политика (социальная, промышленная и т. д.) выделяет лишь отдельные регионы по своим критериям. Отсюда следует, что простое сложение мероприятий, выработанных в рамках каждой отдельной политики, не может представлять более или менее полный комплекс действий государства по решению региональных проблем.

3. В рамках региональной экономической политики выделяются два взаимосвязанных аспекта:

— региональная экономическая политика государства;

— экономическая политика региона.

Государственная региональная экономическая политика есть политика выбора механизма реализации макрои микроэкономической политики на региональном уровне.

Наряду с государственной (федеральной) региональной политикой субъекты Федерации разрабатывают и реализуют свою территориальную политику, направленную на мобилизацию ресурсов и обеспечение необходимых условий жизни населения всех городов и районов, расположенных на территории республики, края, области.

Различия между федеральной региональной политикой и территориальной политикой субъектов Федерации заключается в масштабах решаемых проблем и финансовых источниках. К государственной федеральной политике относятся такие действия, в которых активно участвуют федеральные органы управления и где задействованы средства федерального бюджета или других федеральных финансовых институтов.

4. Регион необходимо рассматривать как формальную, сложно организованную систему, имеющую набор взаимосвязанных целей и задач, определенных потребностями населения, его отдельными социальными группами, хозяйствующими субъектами и государством, соблюдающую внешнюю форму, правила поведения и действующую в пределах установленного порядка.

В связи с изменением и усложнением функций регионального управления и возрастанием роли органов управления регион трансформируется из объекта в субъект управления. Для достижения целей своего развития регион (точнее — региональные органы власти) как самостоятельный субъект управления должен сформировать концепцию регионального управления. На этой основе в регионе формируются соответствующие механизмы и инструменты регионального управления.

5. Приоритеты развития хозяйственного комплекса региона лежат в сфере тех, обеспечивающих рыночную конкурентоспособность ее преимуществ в геополитическом, геоэкономическом пространстве, природ-но-хозяйственных условиях, отраслей общероссийской специализации, которых нет вообще, или есть в менее благоприятных сочетаниях у других регионов России.

Вместе с тем, приоритеты развития экономики региона должны базироваться не только на принципе сравнительных преимуществ во внеш-нерегиональных связях, в отношениях трансрегионального обмена, но и в ориентации на завершенность, замкнутость энерго-производственных циклов, на доведение производственного процесса до замыкающего звена, выпускающего готовый конечный продукт.

6. В процессе диагностики необходимо дать комплексную оценку состояния и использования потенциала и таким образом оценить соответствие специализации и уровня развития экономики региона его потенциалу. Следует отметить, что в связи со значительным изменением структуры народнохозяйственного комплекса, производственных отношений, отношений собственности, динамики социально-экономических процессов выявленные тенденции не должны автоматически экстраполироваться на будущее, что, безусловно, затрудняет прогнозирование и планирование процесса регионального развития. В ходе анализа определяются приоритетные проблемы социально-экономического развития региона, изыскиваются дополнительные возможности и неиспользованные резервы экономического роста, оцениваются межрегиональные, внешнеэкономические связи, экспортные возможности, сложившаяся отраслевая и территориальная структура хозяйства. Для обеспечения обоснованности и эффективности региональной политики необходима трансформация ряда макроэкономических показателей таким образом, чтобы они отражали реальное социально-экономическое положение регионов и могли служить базой для регионального прогнозирования.

7. На основе выделения наиболее весомого компонента экономического потенциала возможно построение модели долгосрочного развития региона. При этом одним из наиболее эффективных методов реализации потенциала является использование программно-целевого подхода, то есть разработка и реализация программ, ориентированных на ликвидацию «узких» мест. Следует отметить, что региональные программы развития, независимо от масштаба и отраслевой направленности, всегда учитывают специфику территории, направлены на решение конкретных проблем и в силу этого зачастую оказываются более эффективными, чем общенациональные программы.

8. Достижение запланированных в программах развития показателей возможно только при использовании адекватных финансовых и организационных механизмов, учитывающих уровень развития рыночной инфраструктуры, ресурсное обеспечение хозяйствующих субъектов и тенденции развития экономики на муниципальном, региональном и федеральном уровнях. В частности, финансовый механизм должен включать именно те инструменты, которые позволяют решать задачи, стоящие перед конкретным регионом с учетом уровня развития его финансовой системы. Региональная администрация должна уделять особое внимание улучшению институциональных условий. Необходимо создавать условия для активного привлечения средств на цели развития приоритетных отраслей за счет совершенствования деловой инфраструктуры и институциональных условий.

Значительный эффект может дать организация государственных унитарных предприятий (ГУПов) в рекреационном комплексе. В настоящее время создание и функционирование унитарных предприятий как инструмент влияния на экономический климат в республике практически не используется. Однако государственные унитарные предприятия могут быть весьма эффективными в решении конкретных задач, в частности, для развития некоторых отраслей экономики или достижения определенных социальных целей.

Особое место в экономическом механизме региона должны занимать внебюджетные фонды (ВБФ). Образование региональных ВБФ дает реальную возможность концентрации средств хозяйствующих субъектов для финансирования общерегиональных мероприятий.

9. Организационные структуры должны обеспечивать необходимое качество информированности и оперативности принятия решений во властных структурах, причем не только на региональном, но и межрегиональном уровнях. Необходимо отметить, что межрегиональное взаимодействие позволяет обеспечить более высокий уровень комплексности хозяйства и более полное использование ресурсов. Однако в настоящее время на межрегиональном уровне структуры, позволяющие координировать развитие ряда регионов, практически отсутствуют. Межрегиональные ассоциации, как правило, реализуют крайне узкий круг проектов, в которых заинтересованы участвующие регионы. Проблема межрегиональных ассоциаций заключается в отсутствии нормативно-правовой базы, позволяющей устанавливать ответственность за неисполнение совместно принятых решений. Федеральные округа теоретически могли бы послужить основой для создания подобных структур, однако в настоящее время они реализуют лишь политические, а не экономические функции. Таким образом, формирование адаптивных организационных структур, способных выбрать и реализовать магистральное направление развития федерального округа должно базироваться на взаимосвязях и взаимодействии входящих в него регионов, и в то же время подобное регулирование должно быть тесно связано со специализацией конкретного региона.