Налоги в формировании бюджетов дотационных регионов: На примере Республики Северная Осетия-Алания

С переходом Российской Федерации от централизованной к рыночной экономике изменились условия формирования и исполнения бюджетов различных уровней и возросла роль территориальных бюджетов. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы РФ. Бюджет Республики Северная ОсетияАлания, как и ряда других регионов России, является дотационным и зависимым от федеральной поддержки. Поэтому проблема увеличения доходной части бюджета, существенная часть которой приходится на налоговые поступления, является актуальной для республики. Сложившаяся на текущий момент динамика доли налоговых платежей в консолидированном бюджете Республики Северная Осетия — Алания позволяет предположить, что экономическая ситуация в ближайшие годы останется без изменения. В то же время при условии грамотно разработанной региональной политики существует возможность экономического роста и увеличения налоговых платежей в консолидированный бюджет Республики.

В условиях ограниченности ресурсов проблема роста поступлений налоговых платежей связана с уровнем развития РСО-Алания и ее основных отраслей: промышленности, сельского хозяйства, строительства и транспорта.

В рамках сложившейся ситуации особо остро встает проблема оценки потенциальных объемов налоговых поступлений в республиканский бюджет Северной Осетии. Совершенствование методологии статистической оценки собственных ресурсных возможностей региона является одной из ключевых задач, от решения которой зависит разработка программы дальнейшего социально-экономического развития республики.

На федеральном уровне приложено немало усилий для повышения объективности методов оценки регионального налогового потенциала и расходных потребностей. В частности, при распределении из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) такого вида федеральной финансовой помощи, как трансферты, в качестве базы для расчета сумм финансовой помощи уже не используются отчетные данные об исполнении бюджетов субъектов Федерации за предыдущие периоды, а применяется единая для всех регионов методика расчета валовых налоговых ресурсов и индекса бюджетных расходов (аналога регионального налогового потенциала и расходных потребностей), основанная на учете объективных факторов межрегиональной дифференциации как способности к мобилизации налоговых доходов, так и потребности в осуществлении бюджетных расходов.

Отмечая благоприятный характер реформ, проведенных в области механизма распределения федеральной финансовой помощи, нельзя не отметить тот факт, что этот процесс не дошел до местного уровня: в настоящее время не существует единой общепринятой методики оценки налогового потенциала республик (городов, районов).

Каждый регион характеризуется своим уровнем доходов, получаемых на душу населения, что связано, с одной стороны, с различиями в уровне экономического развития, отраслевой структуры, с другой, с фискальными усилиями местных властей. В высокодоходном регионе сбор налогов в расчете на душу населения может быть значительно ниже, чем в регионе с меньшей налоговой базой за счет разных фискальных усилий властей. В связи с этим возникает необходимость в умении правильно оценить налоговый потенциал регионов и муниципальных образований.

Усиление роли местного самоуправления и необходимость повышения эффективности решения вопросов местного значения требуют совершенствования системы формирования доходов местных бюджетов как с точки зрения бюджетного регулирования, так и с позиций достоверности оценки территориальной доходной базы.

Разработка научно-обоснованного методологического подхода к оценке налогового потенциала территории с целью прогнозирования доходной части местных бюджетов и выработка предложений в области бюджетного регулирования через оценку соответствия доходных источников расходным полномочиям являются основным направлением данного диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в определении роли налогов в формировании бездотационных бюджетов субъектов РФ и разработке схемы распределения налоговых доходных полномочий для формирования бездотационных бюджетов субъектов РФ, а также в разработке предложений по совершенствованию методологии формирования налоговых доходов республиканских бюджетов на основе методов оценки налогового потенциала территорий.

Цель исследования определяет необходимость решения следующих задач:

— исследовать экономическую сущность и содержание налогов- -исследовать роль налогов как основного источника формирования доходов бюджетов;

— показать влияние эффективности осуществления налоговой политики на формирование бюджетов дотационных регионов;

— провести детальный анализ системы формирования доходов бюджета Республики Северная Осетия — Алания;

— проанализировать структуру доходных источников и проблем формирования доходов республиканских бюджетов в современных условиях;

— провести анализ формирования объемов налоговых платежей Республики Северная Осетия — Алания, а так же определить зависимость от показателей характеризующих социально-экономическое положение республики;

— классифицировать районы Республики Северная Осетия — Алания по объемам налоговых платежей и показателям, характеризующим уровень социально-экономического развития;

— построить прогноз объемов поступления в консолидированный бюджет РСО-Алания различных видов налоговых платежей;

— сравнить Республику Северная Осетия — Алания по объемам налоговых платежей с другими областями Южного федерального округа;

— провести сравнительный анализ различных методических подходов к оценке налогового потенциала дотационных регионов с точки зрения основных достоинств и недостатков их применения;

— разработать методические подходы к оценке налогового потенциала региона, на основе результатов применения которого определить возможные варианты дальнейшего совершенствования налоговой политики региона.

Предметом исследования в работе является формирование доходной части бюджета дотационного региона (РСО-Алания) — совокупность отношений, возникающих между федеральным, региональными и местными бюджетами в области формирования доходных источниковпрогнозирование доходов республиканского бюджета на основе количественной оценки налогового потенциала территории.

Объектом исследования являются Республика Северная ОсетияАлания в составе субъектов Федерации, налоговая система РСО — Алания.

Теоретическо-методологической основой исследования послужили труды ведущих отечественных ученых в области экономической теории, финансов, налогообложения, региональной экономики и государственного регулирования экономики, посвященные оценке налогового потенциала, реализующих институциональный подход к проблемам формирования бюджетов субъектов РФ. Законодательные и нормативные акты, инструктивные материалы, а также материалы научных конференций и периодических изданий.

Разработанность темы исследования. Вопросы формирования доходной части бюджета в области оценки величины доходных источников бюджета исследуются в трудах ряда отечественных ученых и специалистов в области финансов: О. В. Врублевской, А. М. Година, Г. В. Гутмана, А. Исаева, А. М. Ковалевой, А. М. Коломиеца, Г. Н. Куцури, О. С. Лугового, А. А. Мироедова, А. С. Нешитого, И. Озерова, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Б. М. Сабанти, Н. Ф. Самсонова, Е. М. Шабалина, И. И. Янжула.

Значительный вклад в современную теорию и практику налогообложения внесли отечественные ученые-экономисты: И. М. Александров, А. В. Брызгалин, В. Г. Князев, О. Г. Лапина, В. Г. Пансков, Д. Г. Черник, С. Д. Шаталов, Т. Ф. Юткина.

Многие принципиальные положения, связанные с оценкой налогового потенциала, разработаны зарубежными специалистами, такими как Барро, Стефан М., Бирд, Ричард М., Энид Слэк, Компсон, Джон Навратил, Куршэн, Смарт.

В то же время многие аспекты исследуемой проблемы рассматриваются в основном на уровне федерального бюджета.

Работы зарубежных авторов, хотя и представляют несомненный интерес, но не учитывают специфику российской экономики, особенности нормативно-правовой базы бюджетных отношений в России, формы государственного регулирования бюджетных отношений.

Инструментарно-методический аппарат.

Исследования проводились с применением общих методов научного познания: наблюдения, сравнения, системного и логико-смыслового анализа и синтеза, теоретических и эмпирических методов. Статистические данные проанализированы с применением методов корреляции, выборки, группировки, сравнения и обобщения, исследования рядов динамики.

Информационно-эмпирической базой исследования и обоснования основных положений диссертационной работы послужили данные Государственного комитета Российской Федерации по статистике, отчетно-аналитическая информация Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, Управления Министерства России по налогам и сборам по Республике Северная Осетия — Алания, материалы, собранные автором в процессе практической деятельности.

Структура диссертации включает в себя: введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение, список использованной литературы и приложения.

3. Результаты исследования показывают, что посредством налогов происходит не только аккумуляция денежных средств в государственных финансовых фондах, но и перераспределение национального богатства между территориями России в целях сбалансированности развития всех регионов страны. Насколько эффективно государство использует распределительную функцию налогов зависит от государственной налоговой политики. Налоговая политика, как составная часть общей экономической политики исходит из реальных финансовых ресурсов налогообложения и закономерностей развития налоговых отношений. Налоговая политика современной России определяется двумя основными факторами:

— незавершенность рыночного обустройства экономики страны (суть дела не в политических декларациях о состоявшемся переходе к рыночной экономике, а в функционировании масштабных остатков административной системы хозяйствования, прорывающихся сквозь тонкий слой рыночных отношений);

— характером финансовой системы, централизация которой обусловлена предшествующим развитием и унаследованными проблемами (недостаточность доходных возможностей многих субъектов РФ и неразвитость хозяйственных связей между ними отчасти компенсируются концентрацией основных финансовых ресурсов и инструментов реализации финансовой политики в руках федерального центра).

В такой ситуации экономические интересы субъектов РФ деформированы и искажены. Их налоговая политика исходит из деформированных интересов и в процессе согласования последних получается адекватный результат. Но даже с учетом этих противоречивых проявлений налоговая политика регионовсубъектов РФ продолжает оставаться серьезным фактором развития экономики России. Любая экономическая система (даже если она глубоко деформирована в ходе предшествующего развития) функционирует и продвигается вперед лишь на основе гармонизации и эффективной реализации потенциалов входящих в нее элементов.

4. Для отечественной экономической науки понятие бюджетной дотационности является относительно новым. О проблеме дотационности региональных бюджетов в нашей стране заговорили с переходом к рыночным отношениям. Основываясь на определениях и экономических взглядов ученых и специалистов, в своем исследовании мы придерживаемся следующего определения дотационности.

Дотационность бюджета — это такое состояние нижестоящего бюджета, которое характеризует его финансовую зависимость от средств вышестоящего бюджета, возникающую вследствие нехватки собственных доходов для выполнения возложенных на него обязательств в рамках существующего законодательства.

Дотационный регион — это регион, в котором для саморазвития отсутствуют не только собственные ресурсы, но и необходимые для этой цели условия.

По нашему мнению, под дотационностью регионального (территориального) бюджета следует понимать потребность в финансовых ресурсах, необходимых для регулирования бюджетов регионов (территорий) после того, как для этой цели были полностью использованы все налоговые и неналоговые доходы, мобилизуемые на данной территории. Следовательно, в качестве главной причины, обуславливающей возникновение состояния дотационности, мы можем обозначить отсутствие собственных возможностей для выполнения региональными и местными органами власти своих конституционно-правовых обязанностей.

5. Проанализированные в работе критерии включения тех или иных территорий в перечень претендующих на получение специальной финансовой поддержки из федерального бюджета, позволило выделить характерные черты дотационности региона, необходимые, во-первых, для объективной оценки этой стадии развития региональной бюджетной системы, во-вторых, для выработки эффективных мер, адаптированных к данной конкретной ситуации, по выводу бюджета территории из этого состояния. Так, к основным признакам дотационности бюджета региона, на наш взгляд, относятся:

— недостаточность собственных источников доходов, закрепленных заданной территорией, для обеспечения населения минимальным объемом услуг, гарантированных государством, без установления относительно более высокого уровня налогообложения и других чрезвычайных мер;

— наиболее низкие показатели экономического потенциала в сравнению со средними по стране;

— низкая налогооблагаемая база (вследствие убыточности профилирующих предприятий, преобладания аграрного сектора в экономике, низкого уровня доходов граждан, миграции трудоспособного населения, невыгодности вложения капитала из-за чрезвычайно неблагоприятной экономической, политической обстановки в регионе и т. д.);

— консерватизм региона (слабая восприимчивость к экономическим реформам, проводимым в странеотсутствие необходимой рыночной инфраструктуры и т. п.);

— необратимость негативных тенденций, угрожающих безопасному развитию страны в случае непринятия мер по государственной финансовой поддержке.

6. Проведенный анализ действующей системы формирования доходов бюджета по РСО-Алания показал, что бюджет региона является дотационным на протяжении нескольких лет.

Основной вывод из проведенного анализа доходной части источников формирования бюджета следующий: налицо отсутствие какой-либо продуманной политики в формировании доходов бюджета. Создается полное впечатление что с каждым годом наполнение источников происходит стихийно, т.к. по одной и той же статье за два последовательных года могут быть совершенно противоположные значения, в то время как налогооблагаемая база за столь короткий период так резко изменится не может. Т. е. изменения прежде всего обусловлены слабой проработкой бюджетного процесса, низкой собираемостью налогов, а также колебаниями безвозмездных перечислений. Кроме того, если брать данные выводы в стратегическом аспекте, то резонно предположить, что отсутствует также и проработанное планирование источников формирования бюджета.

Несмотря на дотационность бюджета в Республике Северная Осетия — Алания имеются резервы реального роста.

Ввиду того, что по различным статьям в определенные периоды собираемость налогов в абсолютном выражении была значительно выше сегодняшних показателей, возможно с учетом роста цен, роста налоговых ставок, налогового потенциала и увеличения деловой активности в целом рассматривать данные факторы, как резервы роста доходности по различным статьям, и соответственно, совокупного роста налоговых доходов в целом в структуре республиканского бюджета РСО-Алания.

7. Основной объем налоговых платежей в бюджеты всех уровней бюджетной системы РСО-А приходится на промышленность — 58%, однако, в то же время и в отраслевой структуре недоимки основная доля приходится на предприятия промышленности — 68%. Общая сумма недоимки составляет почти половину (46%) от суммы налоговых поступлений в бюджетную систему РСО-А, в том числе по предприятиям строительства — 71%, промышленности — 54%, ЖКХ — 50%, транспорта -23%, что свидетельствует об отсутствии налогового администрирования, эффективной деятельности налоговых органов республики. Наибольший уровень недоимки в разрезе отраслей народного хозяйства наблюдается по предприятиям сельского хозяйства, где сумма недоимки превышает сумму поступлений в консолидированный бюджет на 21 млн руб. или на 104%.

Несмотря на вышеизложенное, следует признать, что промышленность является основным индикатором роста ВРП Республики. Основной задачей руководства Республики должно являться создание благоприятного налогового климата для роста уровня и эффективности производства и инвестиций, для увеличения доходов и занятости населения.

Дополнительным резервом пополнения доходной части республиканского бюджета должна стать мобилизация неналоговых доходов, прежде всего за счет повышения эффективности управления государственным имуществом республики.

Планируется пополнить бюджет за счет поступлений от продажи земель за счет введения механизмов купли-продажи земельных участков. Государственная инвестиционная политика Республики Северная Осетия-Алания будет направлена на привлечение капитала в наиболее значимые для экономики и социальной сферы республики проекты.

8. Для подтверждения выявленных фактов и намечаемых путей решения неблагоприятных тенденций необходимо количественно определить величину реального НП, поскольку ядром формирования налоговых доходов субъектов РФ является их экономический потенциал. Опыт различных регионов, обобщенный во многих эмпирических работах показывает, что существует устойчивая связь между уровнем экономического потенциала той или иной территории и уровнем ее налоговых доходов. При этом существует и обратная связь, суть которой состоит в том, что формирование налоговой базы переходит в процесс реализации экономического потенциала региона. Решение проблемы экономического роста во многом связано с использованием и наращиванием налоговых поступлений в территориальные бюджеты.

На наш взгляд, в качестве основы формирования доходов бюджетов следует рассматривать совокупный объем финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы через действующую систему налогообложения в действующем правовом поле посредством реализации избранной для хозяйственного комплекса данной территории налоговой политики.

Под налоговым потенциалом региона автором понимается возможный объем налоговых поступлений за определенный период (финансовый год) с учетом наличных ресурсов, тенденций экономического развития региона, проводимой налоговой политики в регионе, возможностей механизма налоговых изъятий и динамики теневой экономики.

9. В настоящее время существует несколько методов оценки налогового потенциала территории. Рассмотренные и проанализированные в ходе исследования методы оценки налогового потенциала различаются по степени точности и трудоемкости, у каждого из них имеются свои достоинства и существенные недостатки.

Выбор методов оценки налогового потенциала региона, по мнению соискателя, должен исходить из принципа дополняемости, а не альтернативности. На основе сопоставления достоинств и недостатков различных методов оценки налогового потенциала, мы приходим к выводу о необходимости использования в диссертационной работе комбинации метода репрезентативной налоговой системы и метода регрессионного анализа, примененного к налоговой базе, в качестве показателя которой выбран ВРП, что позволяет, по нашему мнению, достичь определенного компромисса между точностью и достоверностью имеющихся данных.

Проведенный анализ формирования доходной части бюджета показал, что резервы роста существуют, а предложенная в работе методика расчета величины налогового потенциала дала возможность определить его конкретную величину, которая составляет 25−36% от фактических поступлений налоговых доходов.

10. Для решения поставленной в исследовании цели, исходя из анализа структуры налогового потенциала депрессивных регионов, факторов, оказывающих влияние на его формирование, а также требований действующего налогового законодательства, считаем необходимым предложить следующие основные пути увеличения налоговых доходов бюджета региона:

1. Оздоровление экономики предприятий, стабилизация их финансового состояния, которое может быть решено посредством проведения реструктуризации налоговой задолженности, стимулирования инвестиций в обновление и расширение производственной базы, погашения задолженности бюджетов всех уровней перед налогоплательщиками — исполнителями государственного и муниципального заказа.

2. Создание условий для расширения малого бизнеса и создание специальных налоговых условий для частного бизнеса, налоги от которого в развитых странах составляют до 40% доходов бюджетов.

3. Усиление стимулирующей функции налогов путем переноса основной налоговой нагрузки с налогов на фонд оплаты труда на налоги, уплачиваемые с чистой прибыли, увеличение целевой функции налогов.

4. Совершенствование действующего налогового законодательства, в части его упрощения, также устранения противоречий между различными законодательными и нормативными актами.

5. Улучшение собираемости налогов, в том числе за счет улучшения работы налоговых органов.

Подводя итоги проделанной работы и проведенного исследования, следует подчеркнуть, что на основе теоретических концепций науки по налогам и налоговым отношениям, удалось провести всесторонний комплексный анализ источников формирования дотационных бюджетов, который позволил установить основные причины собственно дотационности и наметить пути устранения существующей ситуации с целью прогнозирования варианта дальнейшего функционирования системы с учетом возможности корректировки бюджетов в сторону бездотационности.

Заключение

.

Собственные доходы региональных бюджетов в настоящее время остаются на недопустимо низком уровне и не могут служить достаточной базой для решения возложенных на органы государственной власти задач. В то же время, передача доходов из федерального бюджета по каналам фондов бюджетного регулирования, обладает целым рядом недостатков, среди которых: нестабильность финансовой помощи, ежегодная смена нормативов отчислений от регулирующих налогов, отсутствие заметного выравнивающего эффекта финансовой помощи и перечисление дотаций не в полном объеме. Результатом являются значительные различия между регионами по уровню среднедушевых доходов.

Централизация финансовых средств в федеральном бюджете и дефицит региональных бюджетов лишает органы государственного управления субъекта РФ возможности решать жизненно важные для регионов проблемы и ослабляет стимулы к наращиванию собственных доходов.

По нашему мнению, в обеспечении доходной базы бюджетов регионального уровня ведущую роль необходимо отвести закрепленным налоговым источникам, в силу того, что на их величину и динамику органы государственной власти субъектов Федерации имеют реальные возможности влияния — посредством предоставления налоговых льгот, снижении ставок закрепленных налогов, реализации мероприятий, направленных на повышение инвестиционного и налогового потенциала. В то же время на размер финансовой помощи регионы воздействуют лишь косвенно, а наличие значительных объемов дотаций лишает возможности планирования доходов бюджетов даже на краткосрочную перспективу.

Реализация конституционных гарантий самостоятельности субъектов РФ, прежде всего посредством законодательного закрепления достаточных и стабильных собственных источников доходов региональных бюджетов позволит существенно сократить количество дотационных территорий за счет повышения ответственности органов государственной власти субъектов Федерации в развитии собственного налогового потенциала.

Учитывая доминирующую роль налогов в формировании доходов бюджетной системы вопросы налогообложения постоянно становились предметом исследования философов, экономистов и государственных деятелей различных эпох.

Экономическая сущность налогов проявляется в том, что без них невозможно функционирование государства, так как они представляют собой источник удовлетворения государственных потребностей.

Результаты проведенного исследования позволяют сделать основополагающие выводы и сформулировать научно-практические рекомендации по формированию налоговых доходов бюджета дотационного региона.

1. В соответствии с целью исследования в работе рассмотрены и проанализированы взгляды ученых представляющих различные экономические течения на сущность и содержание налогов, а так же на их роль в обеспечении государства необходимыми источниками финансирования. На основании оценки различных взглядов на сущность экономической категории налогов, мы предлагаем следующую формулировку этого понятия исходя из целей настоящего исследования:

1) налог в материальном смысле — это установленный Государственной Думой, обязательный, индивидуально безвозмездный, безусловный и безвозвратный нецелевой платеж, формирующий доходную часть бюджетов бюджетной системы государства (а в установленных случаях — внебюджетных фондов государства) и используемый государством для собственных (общественных) нужд, уплачиваемый физическими или юридическими липами из их имущества в случаях и в порядке, предусмотренном Законом;

2) налог как правовая категория — это установленная законодательно форма отчуждения в пользу государства части имущества плательщика, принадлежащего ему на праве собственности, а также праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

3) налоги как финансовый институт — это совокупность финансово-правовых отношений по перераспределению государством части его национального дохода и по формированию доходных частей финансовых фондов государства.

2. В настоящее время налоговые доходы обеспечивают более половины доходов бюджетов субъектов РФ. Основной особенностью большинства бюджетов субъектов Федерации является то, что они являются дефицитными. Доходы региональных бюджетов не покрывают в полном объеме сумм необходимых расходов, что приводит к необходимости выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Механизм государственного регулирования межбюджетных отношений, в результате реализации которого финансы аккумулируются централизовано в федеральном бюджете, а затем спускаются вниз, представляется направленным на усиление контроля за финансовой деятельностью регионов России. Бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты попадают в зависимость от усмотрения центральной власти, а, зачастую, конкретных лиц, что не способствует эффективному развитию территориальной экономики и, как следствие, экономики всей России в целом. В целях минимизации дефицитов региональных бюджетов представляется целесообразным более широко применять метод регулирующих федеральных налогов и сборов, сокращая механизм финансовой помощи. Кроме того, следует более четко отрегулировать порядок исчисления и уплаты закрепленных местных и региональных налогов и сборов. Указанные меры позволят нивелировать зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих и сбалансировать бюджетную систему России.