Местное самоуправление в городах Удмуртской Республики в период 1994-2003 гг

Актуальность темы

История России 90-х гг. XX в. неразрывно связана с радикальными политическими и экономическими преобразованиями, обусловившими в нашей стране смену государственного строя и всего жизненного уклада ее граждан. В общественном сознании к началу 90-х гг. XX в. утвердилось представление о невозможности эффективного решения сложных и многообразных вопросов общественного развития в условиях жесткой централизованной системы государственного управления. После распада Советского Союза проблема сохранения российской государственности вывела на первый план вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными уровнями власти и управления. Федеральный центр, выстраивая взаимоотношения с регионами, одновременно осуществлял поиск способов повышения роли и значения местной власти. В результате важной составляющей реформаторского курса тех лет явилась государственная политика по созданию и развитию системы местного самоуправления (далее МСУ) как одной из опор демократических преобразований и государственности в России. Предоставление населению права на решение вопросов местного значения по замыслу реформаторов должно было стать средством оптимизации государственного управления и снять остроту общегосударственных проблем. В этом смысле реформа МСУ затрагивала интересы всех слоев населения страныименно с ней в российском обществе обоснованно связывались ожидания стабилизации, общего порядка, повышения уровня жизни.

Федеративная форма государственного устройства России позволяла отработать различные модели организации МСУ на территориях ее субъектов. Отсюда следует, что успех в проведении политики децентрализации власти зависел не только от последовательности Центра в создании условий для обеспечения возможности реального самоуправления местных сообществ, но и от множества факторов, обусловленных региональной спецификой. Сильное влияние на процесс становления МСУ в субъектах РФ оказала позиция региональной политической элиты. При этом особое значение имели степень адекватности восприятия региональными лидерами смысла и значения МСУ, а также взвешенность их подхода к использованию как зарубежного, так и отечественного опыта при формировании региональной нормативно-правовой базы МСУ. Вместе с тем немаловажное значение имела готовность населения включиться в процесс самоуправления, взять на себя ответственность за решение вопросов местного значения. Пионерами в продвижении законодательства в области МСУ, реализации основных принципов МСУ в Удмуртии стали города.

В связи с этим изучение процесса становления и развития городского самоуправления в региональном срезе дает основание говорить об актуальности заявленной темы как в научном, так и в практическом плане. Проведенное исследование позволяет посредством раскрытия специфики процесса институализации МСУ в городах Удмуртской Республики внести свой вклад в отображение истории становления и развития публично-властных институтов и гражданского общества в Российской Федерации. Рассмотрение проблем развития МСУ в городских поселениях имеет важное практическое значение на современном этапе реформирования местного уровня власти в республике.

Объект исследования — система местного самоуправления в городах Удмуртской Республики.

Предмет исследования — процесс становления и развития МСУ в городах Удмуртии в историческом контексте муниципальной реформы и условиях либеральной модернизации российского общества в период с 1994 по 2003 г.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1994 по 2003 г. Указы Президента РФ осенью 1993 г. поставили точку в истории существования системы местных Советов, отличительными чертами которой были централизация и патернализм1. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

1 См.: Краснов М. А.

Введение

в муниципальное право. М., 1993. С. 4−6. рекомендовал органам государственной власти республик в составе РФ провести в период с декабря 1993 по июнь 1994 г. выборы в представительные органы МСУ. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г., декларировавшая организационную обособленность МСУ в системе публичной власти, отнесла установление общих принципов организации системы МСУ к совместному ведению РФ и ее субъектов. Поэтому нижняя хронологическая граница диссертационного исследования — 1994 г. — обусловлена началом реформирования местного уровня власти в Удмуртской Республике на основе принципов децентрализации и субсидиарности. 27 января 1994 г. Верховным Советом Удмуртской Республики был принят Закон УР «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике».

Верхняя хронологическая граница исследования — 2003 г. — обусловлена принятием 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон положил начало коренному реформированию относительно устоявшейся системы МСУ в России. По мнению ряда специалистов, федеральный законодатель значительно ограничил возможности субъектов РФ в установлении общих принципов организации МСУ1. Большинство положений Федерального закона является нормами прямого действия. В частности, согласно ст. 83 и 85 органы государственной власти субъектов РФ обязаны были с 8 октября 2003 г. приступить к определению территорий, границ и статуса существующих и вновь образуемых муниципальных образований на основе двухуровневой модели территориальной организации МСУ. Отличительными чертами нового этапа муниципальной реформы в РФ являются централизация полномочий и ресурсов, усиление иерархических методов управления в системе организации публичной власти.

Территориальные границы исследования охватывают города Удмуртской Республики, получившие в 1994 г. право на осуществление МСУ См.: Дементьев А. Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 2007. С. 151- Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основные пределы (конституционно-правовые аспеюы): автореферат дис.. д-ра юр. наук. М., 2008. С. 13. в границах городских поселений (Воткинск, Глазов, Ижевск, Сарапул, Можга). Из исследования исключен город районного подчинения — Камбарка, т. к. по Закону УР «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» 1994 г. население этого города осуществляло МСУ во взаимодействии с сельскими поселениями в границах Камбарского района.

Выбор территориальных границ исследования обусловлен тремя факторами: 1) исследовательский интерес к поселенческой модели МСУ- 2) передовая роль городов в политической, социально-экономической, научной и культурной жизни республики- 3) своеобразная типология городских поселений Удмуртии, позволяющая выявить типичное и особенное в процессе становления и развития МСУ в малых, больших и крупных городах1.

В 1994 г. удельный вес городского населения составил более 69% численности постоянного населения УР. Из-за высокой плотности городского населения, сложности управления городским хозяйством, концентрации в городах финансово-экономических ресурсов республики проблема выбора оптимальной модели МСУ применительно к городскому поселению явилась наиболее острой для политической элиты УР. С другой стороны, города, в отличие от сельских районов республики, в большей степени смогли приблизиться к достижению одного из важных условий самостоятельности МСУ: ведение хозяйственной деятельности на собственной финансово-экономической основе.

Степень научной разработанности темы. Специфика исторической науки, заключающаяся в комплексном изучении прошлого, обусловила более позднее обращение историков к исследованию проблем становления МСУ в РФ и ее регионах по сравнению с представителями других общественных наук. По мнению В. В. Согрина, историк, обращающийся к исследованию современного этапа российского общества, «не может ограничиваться использованием только собственного исследовательского инструментария, а должен в максимальной.

1 См.: Градостроительный кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069; Российский статистический ежегодник. 1999: стат. сб. / Госкомстат России. М., 1999. С. 74.

2 Удмуртия в цифрах. 2006: стат. сб. / Комитет гос. стат. УР. Ижевск, 2007. С. 20. степени учесть подходы, наработки, исследовательские результаты социальных наук, для которых главным объектом анализа является не прошлое, а современность"1. Поэтому для постановки конкретных исследовательских задач диссертантом был проведен анализ литературы по проблемам МСУ в РФ на основе проблемно-хронологического и междисциплинарного подходов.

Широкий научный интерес в России к проблемам теории, истории и современной практики МСУ возник в начале 90-х гг. XX в. и был связан с началом активного реформирования местного уровня власти. Появившиеся в этот период работы представляли собой информационные и научно-аналитические обзоры моделей МСУ, имевших место в нашей стране и за рубежом. Авторы публикаций этого периода, исходя из конкретной политической ситуации в стране, предпринимали попытки решить нелегкую проблему определения главных направлений реформы местной власти.

В период с 1990 по 1992 г. большинство ученых и практиков развитие МСУ на подлинной демократической основе связывали с необходимостью устранения противоречий в существующей системе местных Советов и исполнительных комитетов. Так, по мнению Ю. Агешина и JI. Кулева, в системе Советов был необходим качественный сдвиг, заключавшийся «в переходе от безвластия 7 к власти» Советов. Идея полновластия местных Советов длительное время сохраняла свою значимость. При этом большие надежды ученые возлагали на реализацию основных положений законов СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г. и РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. 4 Так, Г. Барабашев, В. Кряжков считали, что.

1 СогринВ. В. Политическая история современной России. 1985;2001: от Горбачева до Путина. М., 2001.

С. 10−11.

2 См.: Шанцев В. Кто правит на местах? // Народный депутат. 1990. № 3. С. 45- Власть — Советам? (круглый стол) // Народный депутат. 1990. № 4. С. 80−89- К самоуправлению (круглый стол) // Народный депутат. 1990. № 12. С. 13- Дыльнов Г. В. Советы народных депутатов в условиях перестройки. Саратов, 1990; Корельский В. М. Власть, демократия, перестройка. М., 1990.

3 Агешин Ю., Кулев Л. Советы: восхождение к полновластию. М., 1990. С. 314.

4 См.: ГабричидзеБ. Исполкому — исполнять! // Народный депутат. 1990. № 10. С. 15- Слива А. Совет. Президиум. Исполком // Народный депутат. 1990. № 11. С. 8- ЛитягинН.H. Местное самоуправление: понятие, организационно-экономические основы и гарантии его осуществления. М., 1992. С. 3- Барабашев Г. В. Местное самоуправление — трудное дитя России // Он же. Местное самоуправление. М., 1996. С. 291−301. союзный закон позволяет «создать условия для децентрализации власти, утвердить демократические начала самоуправления"1.

В рамках дискуссий о децентрализации власти в самостоятельный предмет исследования выделились вопросы о бюджетно-финансовых ресурсах МСУ2, целесообразности разделения властей на местном уровне3. К достоинствам принятой в РСФСР схемы отношений представительной и исполнительной власти на местах Г. Барабашев отнес наделение Советов реальными и конкретными правами с одновременным «переходом от исполкомовской — коллегиальной — формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом"4. По мнению ученого, закрепление за каждой ветвью местной власти собственной компетенции сокращало зону возможных конфликтов между Советами и главой местной администрации. Вместе с тем нововведение в организации исполнительной власти на местах вызвало дискуссию о совместимости института мэра с существовавшими местными Советами. В частности, А. Слива видел путь решения этой проблемы в реформировании самих Советов. Им выдвигалось два варианта реформы, предусматривающей многократное сокращение корпуса депутатов5. Первый вариант сводился к созданию на переходный период в составе действующих Советов мини-парламентов, работающих на постоянной основе. В качестве второго варианта предлагался роспуск/самороспуск Советов и избрание новых6.

1 Барабашев Г., Кряжков В. Самоуправление. В начале пути // Народный депутат. 1990. № 14. С. 7.

2 См.: Лясковский А. Как Совету стать предпринимателем // Народный депутат. 1990. № 13. С. 63−67- АвакьянС., Барабашев Г. Внебюджетные фонды // Народный депутат. 1990. № 15. С. 35−43- ИгудинА. Будут ли богаче Советы? // Народный депутат. 1991. № 2. С. 19−26- Горский И. Местные налоги // Народный депутат. 1991. № 13. С. 63−68.

3 См.: Кириллова Л. Зачем на селе две власти? // Народный депутат. 1990. № 9. С. 3−5- Кононова. М. Определиться с полномочиями // Народный депутат. 1990. № 17. С. 56−57- ОсновинВ. С. Советская представительная система: вопросы теории и перестройки. Воронеж, 1991. С. 114.

4 Барабашев Г. Совет и мэр в «упряжке» самоуправления // Народный депутат. 1991. № 11. С. 36,38.

5 Идея значительного сокращения депутатского корпуса местных Советов активно обсуждалась с 1990 г. Многочисленность местных Советов признавалась существенным недостатком организации представительной власти на местах. См.: Балабан А. Какая власть нужна на местах? // Народный депутат. 1990. № 17. С. 5- Пивоваров H. Что «не так» в законе о Советах // Народный депутат. 1991. № 6. С. 23- Грановский А. Советы: куда повернем? // Народный депутат. 1991. № 7. С. 5.

6 Хотим самоуправления, но не грядет ли самоуправство? (круглый стол) // Народный депутат. 1991. № 12. С. 32−33.

На фоне возникших трудностей в процессе реформирования местной власти в научной среде появилось мнение об абсолютном несоответствии системы местных Советов принципам МСУ1. Более того, была высказана мысль о том, что «демократическое устройство общества обеспечивается не только разделением трех государственных властей в центре: оно возможно лишь при отделении государственной власти в их лице от общественной власти местного самоуправления». Таким образом, была сформулирована задача необходимости «превращения местных Советов из органов государственной власти в органы о местного самоуправления». Представители местной власти на Конституционном совещании в июне 1993 г. выступили с предложением о необходимости отделения МСУ от государственных органов власти и управления. По их мнению, только так можно было избежать давления со стороны вышестоящих властных структур4.

Противоположную позицию занимала группа ученых и практиков, призывающих не отказываться от системы Советов, в том числе по причине невозможности «сконструировать местное самоуправление так, чтобы оно было абсолютно свободно от государственной политики"5. В частности, Е. Мирошниченко был убежден, что МСУ как негосударственная структура — это, скорее, некая идеальная сущность. Поэтому теоретически более строгим было бы отношение к МСУ как к децентрализованной форме государственного управления, противостоящей Центру в качестве некоего противовеса в вертикали государственного механизма6. Сходную позицию занимал Г. Барабашев, полагая, что «всяческие дефиниции местного самоуправления» должны исходить не только из «своего, местного интереса», но и учитывать, что «местное.

1 См.: ДругановС. Общественное самоуправление: российский вариант// Народный депутат. 1990. № 17. С. 58- Краснов М. А. Указ. соч. С. 9−11.

2 Местное самоуправление: российский вариант / отв. ред. Е. В. Алферова. М., 1993. С. 47.

3 Там же. С. 47.

4 Конституционное совещание: противостояние или примирение? // Народный депутат. 1993. № 12. С. 8.

5 Васильев В. Советы или муниципалитеты? // Народный депутат. 1991. № 16. С. 49- См.: Жуков Г. С кем в конфликте Попов и Собчак, или кто и почему ставит крест на Советах // Народный депутат. 1992. № 3. С. 23−30- Старовойтов Н. Реформировать Советы надо, но отказываться от них — нет // Народный депутат. 1992. № 13. С. 2732.

6 Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1992. № 17. С. 49. управление должно быть проводником общего интереса, должно действовать в единой связке с Центром и быть вписанным в структуру федеральной власти"1.

М. А. Краснов, назвавший формулу об отделении МСУ от государственной власти теоретически неверной, главной проблемой считал вопрос законодательного определения собственной компетенции органов МСУ как способа изменения одного «из принципов советской власти: местные о.

Советы — «агенты» государства на местах" .

Итоги дискуссий по проблемам реформирования местных Советов не были подведены. Политические события осени 1993 г., ознаменовавшиеся ликвидацией системы местных Советов и закреплением в Конституции РФ формулировки о невхождении органов МСУ в систему органов государственной власти, актуализировали вопросы реализации новой модели МСУ. Новизна и сложность практического воплощения конституционных принципов обусловили появление работ, рассматривающих особенности организационно-правовых форм МСУ, аспекты взаимодействия представительных и исполнительных органов МСУ3. Наметился рост научного интереса к изучению зарубежного опыта организации МСУ4, исторического опыта земств, городских дум России5, теоретического наследия отечественных ученых, исследовавших природу МСУ, деятельность земств, организацию муниципального хозяйства (А. Д. Градовский, А. И. Васильчиков, В. П. Безобразов, Б. Б. Веселовский, Н. М. Коркунов, JI. А. Велихов и др.)6. Муниципальная реформа воспринималась как своеобразное возвращение к историческим традициям земского и городского самоуправления,.

1 Барабашев Г. В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Он же. Местное самоуправление. С.281−290.

2 Краснов М. А. Указ. соч. С. 11.

3 См.: Фадеев В. И. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации М., 1994; Шугрина Е. С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. С. 16−23.

4 См.: Ковалева Т. Местное управление: американский вариант // Народный депутат. 1991. № 8 С. 111−115- Барабашев Г. В. Муниципальные органы США и Великобритании // Он же. Местное самоуправление. С. 13−280- Местное самоуправление в зарубежных странах / под общ. ред. Н. П. Медеведева [и др.]. М., 1994; Емельянов Н. А. Местное самоуправление: международный опыт. Тула, 1997; Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.

5 См.: Зачем нам оглядываться на земство // Народный депутат. 1993. № 5. С. 24−25- Емельянов Н. А. Местное самоуправление в дореволюционной России. Тула, 1996; Галкин В. Я., Иванов Н. С. Из истории Московской городской думы // СГЗ. 1997. № 4. С. 45−64.

6 См.: Абрамов В. Ф. Теория местного самоуправления на отечественной почве // Полис. 1998. № 4. С. 152— 154- Говоренкова Т. М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. заложенным в царской России. Актуальность приобрели исследования теорий МСУ. В научных и общественных кругах широкое распространение получила точка зрения С. А. Авакьяна, считавшего, что в Конституции РФ были закреплены положения, присущие общественной теории МСУ1.

Особенностью публикаций, появившихся в период подготовки и вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), была постановка задачи развития конституционных принципов МСУ. Будущее МСУ связывалось с необходимостью четкого разграничения полномочий РФ и ее субъектов по вопросам МСУ, разделением функций между государственной системой власти и МСУ. Представители ученого сообщества отметили значимость Федерального закона в развитии системы МСУ в России, предоставившего гражданам право самостоятельно решать значительное количество вопросов, связанных с их непосредственной средой проживания3. Однако вскоре ряд исследователей подвергли критике созданную законодательную базу, указав на ее противоречивость и отсутствие механизмов реализации провозглашенных принципов. Так, С. А. Авакьян обозначил проблему обеспечения ответственности МСУ. В некоторых случаях органы МСУ расценили свои права как вседозволенность, что привело к нарушению законов4. С. Юркова и А. Широков, обобщив опыт (полученный в процессе государственно-правового эксперимента по отработке норм и принципов организации МСУ в Шлиссельбурге), сделали вывод о несоответствии бюджетного и налогового законодательств принципам Федерального закона о МСУ 1995 г. 5.

1 Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994. С. 43−57.

2 См.: Солженицын А. И. Нет выше задачи, чем сбережение народа // Посев. 1995. № 1. С. 58−62- Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. М., 1995.

3 Чинарихина Г. Концепция Федерального закона о местном самоуправлении в преломлении практического опыта//Власть. 1995. № 11. С. 17.

4 Авакьян С. А. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: вопросы реализации // Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1996. С. 14.

5 Юркова С., Широков А. Местное самоуправление: рыночный облик местной власти // Экономист. 1996. № 1.С. 87.

Со второй половины 90-х гг. XX в. стали появляться работы, раскрывающие причины противоречивости процесса становления МСУ в РФ1. Так, по мнению Е. И. Колюшина, «роспуск Советов нанес тяжелый удар по идее местного самоуправления, создал возможность моделирования местного самоуправления сверху, по воле исполнительной власти России"2. Исследователи Н. В. Щербакова и Е. С. Егорова отметили бюрократизацию местной администрации и практически о полное отсутствие отчетности с ее стороны перед населением. Н. А. Емельянов в качестве серьезной проблемы выделил пассивность населения. Им было сделано предположение, что это явление связано с отсутствием у населения навыков общественно-политической самоорганизации4.

Опережающий характер регионального нормотворчества и, как следствие, множественная вариантность систем организации МСУ в РФ обусловили рост научного интереса к изучению региональной специфики, механизма взаимодействия органов МСУ с региональными органами власти5. Ряд исследователей в качестве причины, способной объяснить медленный ход муниципальной реформы, назвали сопротивление МСУ в регионах6. Так, С. Митрохин сделал вывод об активном участии региональных лидеров в создании мифов о МСУ, таких как «полная бесконтрольность муниципальных властей», «неподчиненность муниципальных властей региональным», «экономическая несамостоятельность большинства российских территорий не позволяет им развивать местное самоуправление», «самоуправление открывает.

См.: ЕмельяновН.А. Реформа местной власти: от управления к народовластию. Тула, 1996; Он же. Государство и власть: через самоуправление к народовластию. Тула, 1997; Местное самоуправление: основы системного подхода / под ред. А. Е. Когуга, В. А. Гневко. СПб., 1997.

2 Цит. по: Щербакова Н. В., Егорова Е. С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль, 1996. С. 73.

3 Щербакова Н. В., Егорова Е. С. Указ. соч. С. 81.

4 Емельянов Н. А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М.- Тула, 1997. С. 365.

5 См.: Ковалев Ю. Н. Местное самоуправление в системе политических отношений региона (социологический аспект). Саратов, 1996; БялкинаТ. М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж, 1996; Региональные особенности местного управления и самоуправления / В. Г. Игнатов [и др.]. Ростов н/Д, 1996.

6 См.: ГильченкоЛ. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. 1997. № 3. С. 19−21- РыженковС. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в реформе системы местного самоуправления (1994;1997 гг.). Поволжье, Урал, Северо-Запад, Центр // Местное самоуправление: теория и практика. М., 1997. С. 73−129- Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург, 1998. С. 183. путь к сепаратизму". А. Замотаев на основе исследования отношения региональных руководителей к реформе МСУ выделил три группы регионов: 1) группа конструктивного подхода- 2) группа сопротивления- 3) группа выжидания. Одним из факторов, стимулировавших сокращение третьей группы, по мнению исследователя, «стало развитие „околомуниципального конфликта“ в Удмуртской Республике» .

В то же время в региональной научной среде политические события в Удмуртии 1996;1997 гг. стали самостоятельным предметом исследования (К. И. Куликов-5) и дали толчок к развитию теоретических разработок по проблемам МСУ (А. Г. Бегунов, Ю. В. Семенов, М. И. Шишкин, М. А. Мокшина, В. А. Пономарев4).

Следует отметить, что к концу 90-х гг. XX в. в научных кругах определился широкий спектр направлений исследований проблем МСУ. В исторической науке возник интерес к изучению истории местного управления и самоуправления в России5. Представители экономической науки исследовали проблемы местных бюджетов6, управления муниципальной собственностью и разработки муниципальной промышленной политики7. Появились исследования, раскрывающие специфику городского самоуправления в Российской Федерации1.

1 Мшрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы // Местное самоуправление: теория и практика. М., 1997. С. 43−52.

2 Замотаев А. Нормативно-правовая база местного самоуправления, региональный срез. http://vasilitvaa.narod.ru/mu/statrab/books/mpsCpartl.htm.

3 Куликов К. И. Противостояние органов государственной власти и органов самоуправления в Удмуртии (1996;1997)// Он же. Удмуртия — субъект России (1990;е годы). Ижевск, 1999. С. 94−124.

4 См.: Бегунов А. Г., Семенов Ю. В., Шишкин M. И. Местное самоуправление: проблемы и пути совершенствования. Ижевск, 1998; Они же. Государственное регулирование развития местного управления. Ижевск, 1999; Мокшина М. А. Территориальные основы местного самоуправления в РФ // Вестн. Удм. ун-та. 1998. Сер. Правоведение. С. 10−13- Пономарев В. А. Конституционно-правовые проблемы становления государственной власти и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Ижевск, 1999.

5 См.: Каменский А. Б. Взгляд на историю местного управления И Полис. 2000. № 5. С. 27−31- Писарькова Л. Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинности, право // Отечественная история. 2001. № 2. С. 3−27, № 3. С. 25−29- Богатырева О. H. Губернская администрация и земское самоуправление. Вторая половина XIX — начало XX века // Вопросы истории. 2004. № 8. С. 99−112.

6 См.: Пансков В. Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений // РЭЖ. 1998. № 11−12. С. 64−77- Барский А., Данков А., Микулин М. Финансовая база местного самоуправления // Вопросы экономики. 1999. № 3, С. 33−41- Финансово-экономические проблемы муниципальных образований / под ред. Н. Г. Сычева и К. И. Таксира. M., 2002.

7 См.: Ленская С., Сычева Е. Общественный сектор и муниципальная собственность // Экономист. 1998. № 8. С. 69−72- Ломоносова С. Роль местных властей в инновационном процессе на промышленных предприятиях России // Общество и экономика. 2001. № 2. С. 181−192- АнисимовВ., ВинславЮ. Муниципальный уровень.

Устойчивый интерес среди обществоведов вызвали проблемы муниципального управления социальной сферой2, развития МСУ как института гражданского общества3, реформирования МСУ на постсоветском пространстве4. Представителями юридической науки разрабатывались конституционно-правовые аспекты МСУ5, вопросы формирования и функционирования представительной власти на местах6, проблемы эффективного взаимодействия органов.

•7 государственной власти с органами МСУ. В регионах была проведена социологическая диагностика уровня готовности местного сообщества к самоорганизации8, степени активности граждан на муниципальных выборах9, реальных и потенциальных возможностей развития МСУ как социального института10, взаимодействия населения с органами МСУ1. Самостоятельным промышленной политики: специфика, опыт, принципы совершенствования // РЭЖ. 2001. № 8. С. 13−23- Глазырин М. Муниципальный производственно-социальный комплекс и механизмы его саморазвития // Экономист. 2002. № 2. С. 68−74.

См.: Местное самоуправление в городах России / под ред. А. Е. Когута. СПб., 1995; ПлюснинЮ. М. Малые города России. М., 2000; Волчек Д. Г. Организационно-экономические основы совершенствования территориальной структуры местного самоуправления в городе. СПб., 2001; Ковалевский А. Р. Что вы должны знать о финансах своего города. М., 2003.

2 См.: МигировР. П. Роль местного самоуправления в осуществлении социальной политики. М., 1998; КабалинаВ., СидоринаТ. Муниципализация социальной инфраструктуры в период реформ // Общество и экономика. 1999. № 9. С. 64−92- Лексин В., Швецов А. Распределение социальных обязательств государства между федеральными, региональными и местными уровнями // РЭЖ. 2001. № 2. С. 36−52- Иванова В., Безденежных Т. Муниципалитеты управляют занятостью // Экономист. 2003. № 2. С. 60−64.

3 См.: Антипьев А. Г., Захаров Н. Н., Шишигин А. В. Местное самоуправление — социально-политический институт гражданского общества. Пермь, 1999; Новокрещенов А. В. Самоорганизация территориальных общностей и местное самоуправление. Новосибирск, 2002; Становление гражданского общества: личность, самоуправление, власть / под ред. Т. Д. Зражевской. Воронеж, 2002.

4 См.: Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление в России: критический обзор // Местное самоуправление: теория и практика. М., 1997. С. 53−62- Курочкин А. В., Курочкина Е. О. Опыт муниципального реформирования в государствах Балтийской Европы // Полис. 2003. № 3. 89−97- Децентрализация и развитие местного самоуправления в странах Восточной Европы и СНГ. М., 2008.

5 См.: Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Екатеринбург, 1998; Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / под ред. К. Ф. Шеремета, И. И. Овчинникова. М., 1998; Постовой Н. В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. М., 1999.

6 См.: ПылинВ. В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998; ШугринаЕ. С. Вопросы функционирования представительной власти на местах // Полис. 1998. № 4. С. 157−162.

7 См.: Михеева Т. Н. Местное самоуправление и государственная власть. Йошкар-Ола, 2000; Попов А. И. Специфика самоуправления — в единстве государственного и муниципального управления // СГЗ. 2001. № 2. С. 119 135, № 3. С. 116−132- Матеикович М. С. Конституционные основы взаимоотношений органов публичной власти// Государство и право. 2007. № 3. С. 13−19.

8 См.: Гильманов А. 3. Перспективы становления местного самоуправления // Социс. 1998. № 11. С. 26−29- Заборова Е. Н. Участие граждан в управлении городом // Социс. 2002. № 2. С. 23−30.

9 См.: Ковалев В. А. Мажоритарная или пропорциональная система? Взгляд га Республики Коми // Полис. 1998. № 5. С. 161−164.

10 См.: ЕршовА. Н. Социальные ресурсы местного самоуправления. Казань, 2001; ТощенкоЖ. Т., Цыбиков Т. Г. Развитие демократии и становление местного самоуправления в России // Социс. 2003. № 8. С. 31—39- предметом исследования стали методологические основы профессиональной подготовки и переподготовки муниципальных служащих2.

Важной составляющей научного интереса к проблемам МСУ явилось активное издание учебно-методической литературы по муниципальному праву3, муниципальному управлению4, антикризисному управлению в муниципальных образованиях5, организационно-управленческой деятельности органов МСУ6. Муниципальное право и муниципальное управление оказались для России в определенном смысле новыми отраслями научного знания, поэтому данные работы выступают в качестве самостоятельных исследований. Особенностями учебной юридической литературы являлось то, что авторы рассматривали историю МСУ на территории нашей страны и анализировали основные моделей МСУ в зарубежных странах.

В начале 2000;х гг. появились исторические работы, посвященные анализу современного процесса становления МСУ в России. Так, А. Н. Буровым была предпринята попытка проследить эволюцию российских моделей МСУ за период с 1864 по 1997 г. В ходе исследования автором были сделаны выводы о том, что после принятия Конституции РФ в 1993 г. «развитие местного самоуправления у вышло на новый исторический виток». В историко-аналитическом обзоре под редакцией С. Ю. Наумова проведена серьезная работа по изучению предпосылок и факторов перехода России от советской модели местного.

Ершов А. Н., Хайруллина Ю. Р. Качество жизни и местное самоуправление в условиях социальной модернизации // Социс. 2004. № 8. С. 63−70.

1 Граждане оценивают местное самоуправление. М., 2006.

2 См.: Селезнев Г. H., Гневно В. А. Закон, власть, политика. Государственный и местный уровни. СПб., 1998; Гневко В. А. Муниципальное управление: подготовка и повышение квалификации служащих. СПб., 1999.

3 См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; ШугринаЕ. С. Муниципальное право. М., 1999; Выдрин И. В., Кокотов A. H. Муниципальное право России. М., 2000.

4 См.: Ясюнас В. Л. Основы местного самоуправления. М., 1998; Васильев В. И. Местное самоуправление. М., 1999; ШироковА. Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2000; АнимицаЕ. Г., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления. М., 2000; Чиркин В. Е. Государствоведение. М., 2000.

5 Ряховская А. Н. Антикризисное управление в муниципальном образовании. М., 2000.

6 См.: НезнамоваЕ. А. Местное самоуправление. Органы власти. М., 2001; Ефремов Г. Г. Органы местного самоуправления: основные направления организационно-управленческой деятельности. Новосибирск, 2001; Васильев М. А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях и технология. Обнинск, 2002.

7 Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д, 2000. С. 212. управления к новому типу МСУ1. В монографии Н. Ю. Елецких проанализированы этапы становления МСУ в Воронежской области в контексте общероссийских преобразований 90-х гг. XX в. В диссертационной работе О. В. Симоновой раскрыты особенности становления МСУ в Краснодарском крае в период 90-х гг. XX — начале XXI вв., рассмотрено влияние исторических о традиций казачьего самоуправления на современную организацию МСУ .

С конца 90-х гг. XX в. стал расширяться круг исследователей, интересующихся различными аспектами становления и развития МСУ в Удмуртской Республике. Проблемы реформирования советской политической системы и институализации МСУ в УР обозначены в многотомном труде М. Н. Губогло, С. К. Смирновой «Феномен Удмуртии"4, в коллективных работах «Удмуртия в годы реформ: 1990;2001"5, «Съезд Советов. Верховный Совет Удмуртской АССР. Государственный Совет Удмуртской Республики"6. В работах К. А. Пономарева, явившихся составной частью двух вышеперечисленных трудов, на основе анализа процесса принятия политических решений руководителями УР отражены особенности реформирования системы местной власти в республике.

7 на рубеже 80−90-х гг. XX в. Процесс реформирования местных Советов УР п в 1985—1993 гг. рассмотрен в диссертационной работе М. В. Ярных. Отдельные проблемы трансформации местных Советов и становления правовой базы МСУ во взаимосвязи с другими направлениями государственного строительства в Удмуртии проанализированы в работах В. Ю. Войтовича, А. А. Ивановой9.

1 Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / под ред. С. Ю. Наумова. Саратов, 2001.

2 Елецких Н. Ю. Местное самоуправление: исторический аспект. Воронеж, 2003.

3 Симонова О. В. Местное самоуправление в России в 90-е гг. XX — начале XXI вв.: исторический опыт, теория и практика: дисканд. ист. наук. Краснодар, 2005.

4 Губогло М. Н., Смирнова С. К. Феномен Удмуртии. Т. 1. Парадоксы этнополитической трансформации на исходе XX века. M., 2001; Т 2. Постижение суверенности: становление государственности Удмуртской Республики. М.- Ижевск, 2002.

5 Удмуртия в годы реформ: 1990;2001 / рук. проекта Л. П. Порцева. Екатеринбург, 2002.

6 Съезд Советов. Верховный Совет Удмуртской АССР. Государственный Совет Удмуртской Республики: из истории представительных органов власти Удмуртии. Ижевск, 2005.

7 Пономарев К. А. Этапы разработки Конституции Удмуртской Республики // Смирнова С. К., Губогло М. Н. [и др.]. Феномен Удмуртии. Т. 5. М.- Ижевск, 2003. С. 19−33.

8 Ярных М. В. Местные Советы Удмуртии в период реформирования 1985;1993 гг.: дис. канд. ист. наук. Ижевск, 2006.

9 См.: Войтович В. Ю. Государственность Удмуртии: история и современность. Ижевск, 2003. С. 302−346- Он же. Государственное строительство в Удмуртии: основные вехи. Ижевск, 2006. С. 376−417- Он же, Иванова А. А.

Весомый вклад в изучение специфики становления МСУ на Урале (1994— 2001 гг.) был сделан В.Н.Ивановым1. Ученым проведен сравнительный анализ становления правовой и экономической базы МСУ в Удмуртской Республике и Республике Башкортостан, Курганской, Оренбургской, Пермской, Свердловской и Челябинской областях, Коми-Пермяцком автономном округе. В книге «Регионы России: хроника и руководители» И. Егоровым, К. Мацузато особое внимание уделено хронике зарождения и развития конституционного кризиса в Удмуртии (1996;1997 гг.), проанализированы итоги первых двух избирательных кампаний в местные органы власти2.

Вопросы формирования органов МСУ в контексте политического реформирования в 90-е гг. XX в. и современной политической системы УР о рассмотрены в работах С. JI. Бехтерева, С. Н. Уварова. С. Ф. Идрисовой разрабатывались проблемы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти УР4. Научным сотрудником Глазовского краеведческого музея К. А. Золотаревой предпринята попытка обобщения истории создания и функционирования органов МСУ в Глазове в период с 1994 по 2003 г. 5 Проблемы кадровой политики муниципальных образований в УР представлены работами Г. П. Овчинникова, Ю. В. Семенова, А. Н. Скобкарева6. Социальные проблемы.

Организационно-правовое реформирование местного самоуправления в России (на примере Удмуртии). Ижевск, 2007.

1 Иванов В. Н. Местное самоуправление на Урале (1994;2001 гг.). Челябинск, 2002.

2 Регионы России: хроника и руководители / под ред. К. Маиузато. Т. 7. Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Республика Мордовия. Саппоро, 2000.

3 См.: Бехтерев С. Л. Институты политической системы в процессе суверенизации субъектов Российской Федерации (на примере Удмуртской Республики) // СГЗ. 2003. № 6. С. 36−51- Он же. Политическая система современной России: опыт исторического исследования (региональный аспект): дис.. д-ра ист. наук. Ижевск, 2004; История Удмуртии: XX век / под ред. К. И. Куликова. Ижевск, 2005; Уваров С. Н. Исторический опыт политического реформирования в Удмуртии в 90-е гг. XX века: дис. канд. ист. наук. Ижевск, 2003.

4 Идрисова С. Ф. Основные направления взаимодействия государственных и муниципальных органов (изопыта работы органов местного самоуправления с государственными органами Удмуртской Республики)// Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: правовые основы и практика реализации. Челябинск, 2003. С. 123−128.

5 Золотарева К. А. История местного самоуправления г. Глазова (1994;2003 гг.). http://www.glazov-gov.ru (files)l 109 005 649.doc.

6 См.: Овчинников Г. П. О переподготовке и повышении квалификации кадров в Удмуртском институте государственной и муниципальной службы (филиале УРАГС в г. Ижевске) // Взаимодействие органов государственной власти. С. 355—364- Семенов Ю. В., Скобкарев А. Н. Состояние местного самоуправления и кадровая ситуация в сельских муниципальных образованиях (на примере Удмуртии) // Россия и Удмуртия: история и современность. Ижевск, 2008. С. 726−731. современных муниципальных образований со статусом сельских поселений рассматривались Г. А. Никитиной1.

Самостоятельной темой исследования были экономические вопросы функционирования и совершенствования систем МСУ в УР. Так, А. Г. Бегуновым исследованы организационно-экономические механизмы совершенствования МСУ в сельской местности. В. И. Некрасовым, М. А. Соколовой разработана теоретическая модель управления объектами муниципальной собственности в конкурентной среде, дана оценка структуры доходов бюджета Ижевска3.

Широкий спектр научного интереса к проблемам развития МСУ в Удмуртии отражен материалами научно-практических конференций («Государство и общество: проблемы федерализма и самоуправления», «Проблемы кадрового обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления», «Реализация стратегии устойчивого развития города Ижевска: опыт и проблемы» и др.4). Тематика конференций вызвала широкий исследовательский интерес.

Административная реформа в 2001 г. положила начало возобновлению дискуссий о теоретических вопросах МСУ и обозначила проблему необходимости устранения в российском законодательстве о МСУ значительных противоречий, обусловленных ситуативностью возникновения Федерального закона о МСУ 1995 г. В обсуждении проблемы активное участие приняли отечественные.

1 Никитина Г. А. Социальная политика глазами локального сельского социума // Россия и Удмуртия. С. 732−738.

2 Бегунов А. Г. Организационно-экономические механизмы совершенствования местного самоуправления в сельской местности (на примере Удмуртской Республики): дис. канд. экон. наук. Ижевск, 2001.

3 Некрасов В. И., Соколова М. А. Формирование системы результативного управления муниципальной собственности. Екатеринбург, 2005. С. 54−66.

4 См.: Тронин А. А. Проблемы истории национально-государственного строительства в Удмуртии и современность // Государство и общество: проблемы федерализма и самоуправления. Ижевск, 1999. С. 81−85- Семенов Ю. В. О местном самоуправлении в Удмуртии // Государство и общество. С. 268−276- Ефремова Т. Н., Замостьянова Т. В. Некоторые аспекты теорий местного самоуправления // V Рос. унив.-акад. науч.-пракг. конф. Ч. 2. Ижевск, 2001. С. 57−59- ГоряиновА. П. Состояние и перспективы развития кадровой работы в системе государственной и муниципальной службы Удмуртской Республики // Проблемы кадрового обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления. Ижевск, 2002. С. 29−44- Овчинников Г. П. Оптимизация подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих // Проблемы кадрового обеспечения. С. 62—77- Ушаков А. А. Итоги реализации стратегии устойчивого развития города Ижевска // Реализация стратегии устойчивого развития города Ижевска: опыт и проблемы. Ижевск, 2005. С. 10−12- Бармина Н. H. Стимулирование гражданской активности и проблемы местного самоуправления // Реализация стратегии. С. 56−57. и зарубежные ученые1, представители государственных и муниципальных органов власти2, международных организаций3. В основе концепции очередной реформы, по сути, была положена государственная теория МСУ. Мнение Р. Алтынбаева о том, что «не может быть института местного самоуправления в чистом виде, полностью отторгнутого от системы государственной власти», разделяли многие государственные деятели4.

Изменение российского законодательства о МСУ в 2003 г. обусловило появление учебных пособий, рассматривающих теоретические модели и концепции МСУ, проблемы их реализации в законодательстве и на практике5. Анализ работ показал наличие расхождений во взглядах ученых по вопросу соответствия конституционных принципов теориям МСУ. Так, А. Н. Дементьев, указав на невозможность практической реализации общественной теории, предпринял попытку опровергнуть мнение ряда ученых о том, что в конституционной модели заложены элементы общественной теории МСУ6. По мнению исследователя, основным положением общественной теории является не организационная обособленность органов МСУ от государства, а «возможность осуществлять местное самоуправление по собственному праву, иными словами, по собственному усмотрению» .

1 См.: МарквартЭ. Территориальная организация местного самоуправления или о типах и уровнях.// Аюуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления. M., 2002. С. 25−34- Пронина Л. Пути укрепления финансовых основ местного самоуправления и совершенствования межбюджетных отношений // РЭЖ. 2002. № 7. С. 14—22- Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы/ М. И. Либоракина. М., 2003.

2 См.: Мокрый В. Не нужно бояться перемен: хуже не будет// РФ сегодня. 2002. № 13. С. 34−35- Мир муниципальный на пороге перемен: парламентские слушания // РФ сегодня. 2002. № 22. С. 31−33.

3 См.: Энгель Г. Реализация Европейской хартии местного самоуправления и ее роль для развития местного самоуправления в России // Аюуальные вопросы. С. 8−14- НикулаП. Способы внедрения местной демократии в практическую деятельность // Общественная этика на местном уровне: стратегии противодействия коррупции и другим формам финансовой преступности в органах местного управления. Обнинск, 2003. С. 94−104- Дуиг А. Статус и правила, регулирующие вопросы ответственности местных выборных представителей // Общественная этика. С. 122−134.

4 Алтынбаев Р. В Европу нам пока что рановато // РФ сегодня. 2002. № 6. С. 41- См.: Муниципальный мир в предчувствии перемен (круглый стол) // РФ сегодня. 2002. № 10. С. 28−29.

5 См.: Шумянкова Н. В. Муниципальное управление. M., 2004; Система муниципального управления / под ред. В. Б. Зотова. СПб., 2008.

6 См.: МихееваТ. Н. Указ. соч. С. 109- Бабун Р. В. Организация местного самоуправления. Кемерово, 2001. С. 8−9- Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. История и современность. Опыт России. M., 2005. С. 28- Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление. M., 2006. С. 233.

7 Дементьев A. H. Указ. соч. С. 30,42.

Важным направлением научных изысканий стали проблемы эффективности муниципальной реформы1. Центральной темой обсуждения была разработка вопросов компетенции всех уровней публичной власти во взаимосвязи с распределением бюджетных мандатов и доходов между уровнями бюджетной системы. В ходе развернувшейся дискуссии о судьбе МСУ в России на фоне публикаций, содержавших разъяснения целей и задач муниципальной реформы2, явно преобладали работы с негативной оценкой нового этапа преобразований. Критике поочередно подвергались отдельные положения Федерального закона о МСУ 2003 г. за труднореализуемость вследствие внутренних противоречий о между его собственными нормами, а также официальная парадигма бюджетной системы страны за неприменимость к современной российской действительности4. В то же время на новом этапе реформирования МСУ нашли отражение проблемы организации МСУ в городских поселениях5, сохранения выборности мэров крупных городов6, контроля и ответственности органов и должностных лиц МСУ, экономического развития и финансового обеспечения.

1 См.: Бухвальд Е. Местное самоуправление: этап обновления и укрепления // Экономист. 2004. № 4. С. 6675- Столяров M. В. Компетенция власти: разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. M., 2005; МерсияноваИ. Муниципальная реформа: продолжение, стагнация или финал? // Власть. 2005. № 12. С. 19—29- Лапин В. А., Любовный В. Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. M., 2005; ЛексинВ. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни // РЭЖ. 2006. № 2. С. 32−52, № 3. С. 3−21, № 4. С. 3−36- Швецов А. Соотношение централизации и децентрализации в государственной региональной политике: о сложившейся ситуации, необходимости и путях ее изменения // РЭЖ. 2006. № 5−6. С. 14—35- Мокрый В. С. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы МСУ // Муниципальная власть. 2006. № 2. С. 6−8- Он же. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. М., 2008.

2 См.: Мокрый В. С. Степень сложности проблем не позволяет сформулировать выводы «на все времена» // Муниципальная власть. 2007. № 3. С. 45−49- Широков А., Юркова С. Реформа местного самоуправления: цели, задачи, первые результаты, проблемы // Муниципальная власть. 2007. № 4. С. 22−29.

3 См.: СоболеваЛ. Б. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в переходный период // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 2. С. 9- Адуков P. X., Адукова А. Н. Обеспечит ли новый закон об МСУ развитие территорий// Вопросы МСУ. 2006. № 1. С. 17- ГальченкоВ. Объединившись, выйти на новые рубежи // Вопросы МСУ. 2006. № 2. С. 9.

4 Ореховский П. Другая жизнь российской бюджетной системы // Вопросы МСУ. 2007. № 4. С. 160−174.

5 См.: Ислямутдинов С. И. Бюджетный потенциал города. Самара, 2005; Рагозина Л. Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: сравнительный анализ исследований «Реализация Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ в муниципальных образованиях городского типа» (2006), «Городское управление в современной России» (2004). M., 2007; Татаркин А., Бочко В. Пути совершенствования местного самоуправления // Федерализм. 2008. № 1. С. 125.

6 См.: ЭпштейнА. Мэр: менеджер, руководитель или управленец? // Муниципальная власть. 2006. № 3. С. 62−66- Макаркин А. Мэры региональных центров: выборность или назначение // Вопросы МСУ. 2007. № 1. С. 98 101.

7 См.: Соловьев С. Г. Вмешательство органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 3. С. 18−20- КирееваЕ. Ю. Правовые гарантии и ответственность органов и должностных лиц местного муниципальных образований, в том числе городского типа1. Новым предметом исследования стали проблемы борьбы с коррупционной преступностью в системе муниципальной службы .

Проведенный историографический анализ позволяет сделать вывод о междисциплинарном интересе к проблемам МСУ. В целом на рубеже XX— XXI вв. в научной среде были предприняты попытки теоретического осмысления процесса трансформации местного государственного управления в МСУ в Российской Федерации. Мнения ученых по отдельным аспектам имеют как точки соприкосновения, так и значительные расхождения в оценках. В частности, А. А. Сергеев, разделяя мнение исследователей, признающих неисчерпанность потенциала советской модели организации местной власти для развития МСУ по инициативе снизу3, предположил, что эта модель не вписывалась в стратегию коренных экономических и политических преобразований, предусматривавших становление институтов правового государства и гражданского общества4. Тогда как, например, В. Я. Гельман, А. Птушенко считали, что ликвидация местных Советов не имела конструктивной основы5.

Разделяются оценки исследователей и по отношению к вопросу институализации феномена МСУ в нашей стране. Условно их можно разделить натри группы. Первую точку зрения можно передать, процитировав вывод исследователя А. Н. Бурова о том, что «местное самоуправление в России самоуправления. М., 2006; ШугринаЕ. Возможность привлечения к дисциплинарной ответственности выборных должностных лиц органов местного самоуправления // Муниципальная власть. 2006. № 2. С. 12—15.

1 См.: Смольникова Л. В., Шушарин А. Л. Финансовое обеспечение стратегии развития города. Томск, 2003; Швецов А. Н. Экономические ресурсы муниципального развития: финансы, имущество, земля. M., 2004; Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты / рук. авт. кол. И. Стародубровская. M., 2005; Финансово-экономические проблемы реформирования местного самоуправления: стенограмма заседания секции «Финансово-экономическая политика» Научно-экспертного совета при Председателе Совета Федерации (26 октября 2006 г.) // Вопросы МСУ. 2007. № 1. С. 51−71.

2 Воронин Ю. А., Семенов И. А. [и др.]. Борьба с коррупционной преступностью в системе государственной и муниципальной службы. Екатеринбург, 2006.

3 См.: Гельман В. Я. Десоветизация местной власти: политический контекст // Власть. 1994. № 8. С. 25−29- Птушенко А. Указ. соч. С. 178−190- Цейтлин Р. С. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. M., 2006. С. 91.

4 Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. M., 2005. С. 112−113.

5 Гельман В. Я. Указ. соч. С. 25−29- Птушенко А. Указ. соч. С. 178−190. как феномен, как факт нынешней общественной жизни состоялось"1. Совершено противоположную оценку достаточно точно отражает высказывание М. А. Бажинова о том, что «местное самоуправление в России по-прежнему существует в форме своеобразной псевдодемократической декорации» и не является полноправным субъектом политической и социально-экономической жизни региона2. Промежуточное положение между двумя крайними позициями занимает более осторожная оценка, согласно которой «институализация феномена имеет место, а сам институт находится в стадии становления"3. Среди значимых причин, помешавших нормальному процессу децентрализации в 90-е гг., современные исследователи называют «поглощенность руководства приватизацией, стремление захватить и присвоить значительную часть собственности"4.

Таким образом, в области исследования процесса становления МСУ в Российской Федерации накоплен определенный опыт, есть существенные результаты. Однако отмечается недостаток собственно исторических исследований. Сложившаяся историографическая ситуация обусловлена не только новейшим периодом, но и связана с недостаточно полным изучением региональных источников, раскрывающих специфику становления МСУ в субъектах РФ. Без знания региональных особенностей сейчас невозможно дать полную историческую картину процесса трансформации местного государственного управления в МСУ в истории современной России. В то же время анализ региональной историографии показал, что процесс становления МСУ в городах Удмуртской Республики в период с 1994 по 2003 г. не являлся самостоятельной темой исследования. До сих пор не в полной мере остается.

1 Буров А. Н. Указ соч. С. 212.

2 Бажинов М. А. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России. М., 2004. С. 79−80- См.: СогринВ. В. Указ соч. С. 196−197- Игнатов В. Г. Государственное и муниципальное управление. М.- Ростов н/Д, 2007. С. 179.

3 Соловарова Ю. И. Институализация местного самоуправления: социокультурный контекст конструирования. Казань, 2007. С. 19- См.: Кружков А. В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект// Полис. 2004. № 6. С. 55−61- Дурев С. П. Местное самоуправление в России: вопросы теории. Красноярск, 2005. С. 90−91- Незнамова Е. А. Местное самоуправление — основа государственности. М., 2006. С. 34- Андрюшина Е. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления // Власть. 2006. № 1. С. 20.

4 Фадеева Т. М. Евросоюз и Российская Федерация: две модели федерализма. М., 2007. С. 73. раскрытым процесс выстраивания правовых и финансовых механизмов взаимодействия региональных органов государственной власти с органами МСУ. Остается практически не исследованной проблема организационной деятельности населения и органов МСУ в решении вопросов местного значения в муниципальных образованиях городского типа Удмуртской Республики.

Цель исследования — комплексное рассмотрение и обобщение исторического опыта становления и функционирования МСУ в городах Удмуртской Республики в условиях сложных трансформационных процессов в период с 1994 по 2003 г., что необходимо для понимания феномена МСУ в России.

Для реализации этой цели в диссертации поставлены следующие задачи исследования:

• анализ этапов формирования федерального законодательства о МСУ и его влияния на процесс создания региональной нормативно-правовой базы МСУ в период с 1994 по 2003 г.;

• анализ генезиса избирательных кампаний в органы МСУ в городах Удмуртской Республики;

• исследование основных направлений деятельности органов МСУ в городах Удмуртской Республики в новых политических и социально-экономических условиях;

• выявление особенностей формирования местных бюджетов и расходных полномочий органов МСУ в городах Удмуртской Республики в условиях эволюции межбюджетных отношений в Российской Федерации. Источниковая база исследования. При написании диссертации были использованы опубликованные и неопубликованные источники. Особенностью состояния изученного комплекса архивных источников является то, что ряд документов составляют источниковую базу предшествующих исследований по региональной истории.

В Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ) были изучены фонды: Съезда народных депутатов РФ, Верховного Совета РФ и их органов (Ф. 10 026), федеральных органов национальной и региональной политики (Ф. 10 121), Министерства по делам федерации, национальностей и миграционной политики РФ (Ф. 10 156). В диссертационном исследовании нашли применение документы из двадцати двух архивных дел фондов ГАРФ. Привлеченные к работе материалы отражают процесс формирования и реализации концепции муниципальной реформы в период с 1993 по 2002 г. Особый интерес вызывают делопроизводственные документы, созданные на этапах разработки законопроектов в сфере МСУ. К этой группе источников относятся поручения Президента РФ, Правительства РФпроекты законовзаключения министерств РФотзывы руководителей субъектов РФобращения Союза российских городов, других общественных движений и организаций. Среди архивных материалов следует выделить аналитические справки, отчеты, доклады Министерства РФ по делам национальностей и региональной политики о ходе реформы МСУ в отдельных субъектах РФ и стране в целом.

Ознакомление с фондами Демократической партии России (Ф. 661) и Аграрной партии России (Ф. 664), хранящимися в Российском государственном архиве социально-политической истории (РГАСПИ) и являющимися доступными для исследователей, выявило отсутствие документов, раскрывающих проблемы становления МСУ в РФ. К работе был привлечен только обзор развития российской экономики за 1993 г. из фонда Демократической партии России.

Региональной источниковедческой базой исследования явились фонды, находящиеся на хранении в государственных и муниципальных архивах республики. В Центральном государственном архиве Удмуртской Республики (ЦГА УР) были исследованы фонды Совета Министров Удмуртской АССР, Совета Министров УР (Ф. Р—551) и Правительства УР (Ф. Р-1740). Богатый фактический материал содержится в переписке Правительства УР с администрациями муниципальных образований. В диссертационном исследовании нашли применение документы из двадцати одного дела указанных фондов. Безусловную ценность представляют стенограммы сессий законодательного собрания УР, раскрывающие позиции основных политических сил республики по вопросам МСУ. Данная группа документов была изучена в ведомственном архиве Государственного Совета Удмуртской Республики (ВАГС УР). К исследовательской работе были привлечены материалы из тридцати двух дел текущего фонда ВАГС УР. В настоящее время фонд Верховного Совета УР ХП созыва (Ф. Р-620) передан на хранение в ЦГА УР. Особую группу архивных материалов объединяет фонд агитационно-пропагандистских документов кампаний по выборам Президента РФ, депутатов федеральных и республиканских органов государственной власти и МСУ, о проведении всенародных референдумов, созданный Центром документации новейшей истории Удмуртской Республики (Т.ЩНИ УР).

Состояние республиканской источниковедческой базы по проблемам МСУ характеризуется следующими особенностями: во-первых, фрагментарностью официальных материалов, анализирующих деятельность органов МСУ. Во-вторых, отсутствием официальных документов, содержащих сводную информацию о численности, социальном, национальном, половозрастном составе представительных и исполнительных органов МСУ в УР. В-третьих, сосредоточением первичной документации в муниципальных архивах. Для аналитической работы в Госсовет УР поступали только протоколы и решения представительных органов МСУ республики. Текущий фонд ВАГС УР, объединяющий данный вид документов за период с 1994 по 2002 г., находится в стадии формирования.

Наиболее полное представление о деятельности органов МСУ дают документы муниципальных архивов городов Воткинска, Глазова, Ижевска, Можги, Сарапула. В данных архивах были изучены фонды: территориальных избирательных комиссий, представительных органов местного самоуправления, городских администраций, а также их территориальных и функциональноструктурных подразделений (финансовый отдел, управление имуществом). Всего в муниципальных архивах УР было изучено двадцать четыре фонда и четыреста пятьдесят шесть архивных дел. В материалах фондов городских муниципальных архивов содержится информация, позволяющая раскрыть различные аспекты процесса становления МСУ в УР. Научной ценностью обладают стенограммы, протоколы, решения, материалы сессий представительных органов МСУ, документы заседаний постоянных комиссий представительных органов МСУ, жалобы и обращения граждан, переписка органов МСУ по основной деятельности. Отчетная документация выборных должностных лиц МСУ, городской администрации является основной для определения эффективности деятельности органов МСУ в решении вопросов местного значения. Материалы территориальных избирательных комиссий позволяют получить социально-демографические и социально-профессиональные характеристики участников муниципальных выборов, исследовать финансовые вопросы избирательных кампаний, не нашедшие отражения в официальной электоральной статистике.

Наряду с архивными документами в диссертации были использованы опубликованные источники. Значительную по объему группу составили законодательные акты: Конституция РФ, Конституция УР, нормативно-правовые акты РФ и УР1 (регулировавшие сферу местного управления и МСУ в период с 1991 по 2003 г.), международно-правовые акты. Законодательные акты определяли место и роль МСУ в системе публичной власти, устанавливали порядок формирования и полномочия органов МСУ, регулировали финансово-экономическую основу МСУ.

В самостоятельную группу опубликованных источников можно выделить официальные материалы государственных органов власти. Среди них особое.

Конституция РФ. M., 1993; Конституция УР от 7 декабря 1994 г. // Известия УР. 1994. 21 декабряКонституция УР (текст по состоянию на 1 июля 2000 г.). Ижевск, 2000; Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550−1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010- Закон УР от 17 октября 1991 г. «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» // Удмуртская правда. 1991. 5 ноябряЗакон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2113−1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерацию) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 11. Ст. 527- Закон УР от 27 января 1994 г. № 574-XII «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» // Удмуртская правда. 1994. 15 февраля, [и др.].

2 Европейская хартия о местном самоуправлении // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. место занимают ежегодные послания Президента РФ Федеральному собранию РФ, стенограммы и резолюции совещаний при Президенте РФ, Правительстве РФ, рекомендации парламентских слушаний в Совете Федерации, Госдуме РФ по вопросам МСУ1. В работе нашли применение материалы официальных выступлений высших должностных лиц УР. Научной ценностью обладают материалы информационно-методических сборников Госсовета УР, характеризующие механизм взаимодействия республиканских органов государственной власти с органами МСУ3.

Привлечены к исследованию статистические материалы, представленные электоральной статистикой4, сборниками: «Российский статистический ежегодник», «Удмуртия в цифрах», «Численность и естественное движение населения в Удмуртской Республике». Их применение позволило проследить социально-экономические изменения, происходившие в городах Удмуртии в сравнении с основными тенденциями развития республики и страны в целом.

Дополнительным источником информации явились материалы периодики, представленные центральными изданиями («Российская газета», «Известия») и местными газетами («Удмуртская правда», «Известия Удмуртской Республики», «Боткинские вести», «Красное знамя», «Красное Прикамье», «Можгинские вести»). В газетных публикациях нашли отражение отдельные вехи становления МСУ, позиции представителей различных политических сил.

Методологическая основа исследования. Теоретической основой работы стала теория модернизации. Возможность ее применения к изучению.

1 Выступление В. В. Путина при представлении ежегодного послания Президента РФ Федеральному собранию РФ // Российская газета. 2000.11 июля, [и др.].

2 Выступление Председателя Верховного Совета Удмуртской Республики В. К. Тубылова на Всероссийском совещании по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации // Всероссийское совещание. С. 55−58- Доклад Председателя Государственного Совета Удмуртской Республики А. А. Волкова на XIX сессии Государственного Совета Удмуртской Республики // Удмуртская правда. 1998.7 мая.

3 Информационно-методический сборник / Госсовет УР. Ижевск, 2001;2003. № 25,28,31,33.

4 Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995;1998. Электоральная статистика / Горюнов П. А., Кулясова H. А., Малышев В. [и др.]. M., 1999; Выборы в Удмуртской Республике. 1994— 2004 гг.: информ. сб. / под общ. ред. В. А. Пономарева. Ижевск, 2004. современной российской истории была обоснована В. В. Согриным1. Сложный характер исследуемого объекта обусловил использование междисциплинарного подхода. Исследование опиралось на работы историков (С. JI. Бехтерев, А. Н. Буров, К. И. Куликов), юристов (В. И. Васильев, В. Ю. Войтович), экономистов (В. Н. Лексин, А. Н. Швецов), посвященные анализу проблем местного уровня власти в РФ.

В основу исследования положены принципы объективности и историзма. Принцип объективности предполагает всестороннее изучение системы МСУ в городах УР в период с 1994 по 2003 г. Принцип историзма требует рассмотрение процесса становления и развития МСУ в городах УР в контексте конкретно-исторических возможностей и реалий общественного развития.

В работе использованы общие (сравнение, анализ, синтез, индукция) и специальные (историко-генетический, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой, проблемно-хронологический и статистические) методы научного познания. Проблемно-хронологический метод дал возможность рассмотреть ряд взаимосвязанных, взаимообусловленных событий в их временной последовательности. Историко-генетический метод позволил выявить причинно-следственные связи и закономерности процесса реформирования местного уровня власти в УР и РФ в целом. Применение сравнительно-правового метода способствовало выявлению общих черт и существенных различий федеральной и региональной нормативно-правовой базы МСУ во временном измерении. Сравнительно-исторический метод помог воссоздать целостную картину деятельности органов МСУ, определить специфику развития МСУ в городах УР. Статистический метод был использован для обобщения данных по муниципальным выборам, кадровому составу органов МСУ, поступлениям и расходам городских бюджетов. Указанные методы применяются комплексно, полученные с их помощью результаты дополняют друг друга.

1 Согрин В. В. Теоретические подходы к российской истории конца XX века // Общественные науки и современность. 1998. № 4. С. 124−134.

Научная новизна исследования. Диссертационная работа представляет собой первую попытку проведения сравнительно-исторического анализа процесса становления МСУ от идеи до результатов ее практического применения в городах Удмуртии в период с 1994 по 2003 г. Обобщается значительное количество неопубликованных архивных источников по истории муниципальных выборов, функционирования органов МСУ. Вводятся в научный оборот данные из архивных источников по новейшей истории МСУ в Удмуртии.

Научная и практическая значимость исследования. Работа вносит определенный вклад в осмысление новейшей социально-политической истории региона России. Материалы исследования могут быть применены при разработке общих, специальных и элективных курсов по региональной истории для высшей школы. Результаты исследования, обобщающие опыт МСУ в городах УР, могут быть востребованы современной практикой муниципального строительства и управления.

Апробация результатов исследования. Содержание диссертационного исследования нашло отражение в 9 научных публикациях. Основные положения и результаты исследования были представлены автором на международных и всероссийских конференциях: «Гражданская социальная ответственность как фактор стабильности и прогрессивного развития России» (Москва, 2007), «Укрепление национальной безопасности России: демографические и миграционные аспекты» (Ижевск, 2007), «Актуальные проблемы государственного управления и местного самоуправления» (Пенза, 2007), «Россия и Удмуртия: история и современность» (Ижевск, 2008). Материалы исследования нашли применение в преподавании элективного курса «Россия и мир в XX веке» для студентов, обучающихся по программе высшего профессионального образования по специальности «государственное и муниципальное управление». Диссертация обсуждалась на совместном заседании кафедр новейшей отечественной истории и дореволюционной отечественной истории Удмуртского государственного университета.

Положения, выносимые на защиту. В ходе исследования диссертантом были выявлены следующие характеристики процесса становления МСУ в городах Удмуртской Республики в период с 1994 по 2003 г.:

1. Основные заботы о реальном воплощении конституционно-правовых основ МСУ легли на субъекты РФ. В Удмуртии становление МСУ происходило сверху, в условиях противоборства двух идеологий: самоуправленческой и управленческой. Самостоятельность выборных должностных лиц МСУ, даже в ее ограниченном виде, не устраивала многих региональных руководителей.

2. Работа по введению МСУ в городах УР осуществлялась при значительном общественном внимании к этой проблеме. Часть горожан Удмуртии, осознавая необходимость самоуправления как формы власти, наиболее полно отражающей их жизненные интересы, занимала активную гражданскую позицию, ощущала себя участниками процесса перемен.

3. Главы муниципальных образований и депутаты представительных органов МСУ, пришедшие к власти на местах в ходе прямых выборов и формально не находившиеся в административной зависимости от региональной власти, стремились быть полноправными участниками политических и социально-экономических процессов в республике.

4. На практике выявились значительные расхождения между законодательно провозглашенной организационной финансовой самостоятельностью МСУ и реальностью. Органы МСУ, за исключением вопросов своей организационной деятельности, в большей степени выполняли задачи, ставящиеся вышестоящим уровнем власти. Относительная свобода существовала только в выборе способов выполнения поставленных задач.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.

Заключение

.

В период с 1994 по 2003 г. в Российской Федерации были заложены основы для развития МСУ как неотъемлемого института демократического правового социального государства и гражданского общества. Становление МСУ в стране происходило в контексте общероссийской политической модернизации, в ходе которой осуществлялось освоение западных ценностей и институтов организации государства и общества. Для руководства России введение института МСУ являлось одним из условий демократизации государственного управления в стране. Характер преобразований в области местного управления определяли изменения в политической системе, налогово-бюджетной сфере, укладе жизни. Зарождавшаяся система МСУ концентрировала в себе сложнейшие политические и социально-экономические проблемы 90-х гг. XX — начала XXL вв.

Идея организации местного уровня власти на началах самоуправления и самостоятельности, предложенная Союзным центром в 1990 г., была подхвачена руководителями РСФСР в силу провозглашенного ими лозунга «Движение к большей демократии!». Реформирование системы местных Советов на основе ряда принципов, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления, выглядело в глазах людей как значительный шаг в демократическом направлении. Подход, основанный на сочетании собственных традиций и зарубежных заимствований в организации местного уровня власти, для российского руководства был неудивителен. Ведь концепция реформы местной власти разрабатывалась в условиях, когда политические лидеры РСФСР мыслили категориями эволюционного движения общества к экономической и политической свободе, но еще не имели твердых представлений о будущем страны.

Однако азы местной демократии, заимствованные из зарубежного опыта, давались непросто. Последовавшая после распада СССР трансформация экономической системы РФ ввела в противоречие полномочия местных Советов с текущими нормативно-правовыми актами, регулировавшими вопросы налогообложения, собственности, приватизации. В новых экономических условиях возросла роль местной администрации, усиливались ее прерогативы. Продекларированные полномочия местных Советов фактически не исполнялись. Стремление депутатов сохранить администрацию под контролем приводило к конфликтам, снижающим оперативность управления местными делами и дестабилизирующим обстановку на местах. В условиях смены характера общественных отношений, падения уровня жизни населения политические баталии местных властей подрывали и без того ослабевающий авторитет местных Советов как защитников и выразителей интересов людей, проживающих на подведомственной территории. Противоречие между провозглашенным территориальным самоуправлением и диктатом местных администраций, подотчетных в соответствии с принципом двойного подчинения вышестоящим исполнительным и распорядительным органам, обусловило незавершенность реформы МСУ к 1993 г.

В очередной раз идея развития МСУ в России как института, создающего условия для развития демократии, была реанимирована в период острого противостояния между Президентом РФ и Верховным Советом РФ. Политическое могущество Верховного Совета было основано на единстве системы Советов и обязательности решений вышестоящих Советов для нижестоящих. Наиболее многочисленным был уровень местных Советов. Реально противостоять местным Советам на местах могли только местные администрации. Эта сила и стала одной из главных опор Б. Н. Ельцина в политической борьбе. Указы Президента РФ осенью 1993 г. закрепили полномочия местных Советов за местной администрацией, получившей статус органов МСУ. В реальности местные органы власти переходного периода утратили практически все признаки, присущие местному самоуправлению. Тем не менее, упразднение местных Советов положило начало новому этапу становления системы МСУ в РФ. Легитимность новому институту должны были обеспечить альтернативные, прямые выборы представительных органов МСУ.

Закрепление в Конституции РФ положений о невхождении МСУ в систему органов государственной власти и возможности его осуществления в масштабах городских и сельских поселений было результатом нахождения Федеральным центром точек соприкосновения у разноплановых задач государственного строительства. Во-первых, концепция обновления государственности России на принципах демократизма системы управления обществом и государством требовала охватить демократическими изменениями все институты государства. Во-вторых, проблема обеспечения государственной целостности России обозначила задачу создания баланса власти в федеративном государстве. Поэтому Федеральный центр был вынужден поддерживать и развивать сильное МСУ как институт, обладающий значительным интеграционным потенциалом. В-третьих, необходимо было найти способ эффективной защиты МСУ от административного диктата вышестоящих региональных структур, закрепить необратимость преобразований. Следовательно, в основу реформы местного уровня власти была положена теоретическая модель МСУ, соответствовавшая содержанию политического курса руководства страны.

После принятия Конституции РФ 1993 г., создавшей необходимую конституционно-правовую основу МСУ в России, задача о реальном наполнении данной сверху конструкции легла на субъекты РФ. Неодинаковый уровень социально-экономического развития, культурно-этническое разнообразие регионов, приверженность региональных политических элит различным позициям (управленческая, утилитаристская, самоуправленческая, идеология ресоветизации1) в вопросе организации местного уровня власти обусловили асинхронность протекания муниципальной реформы в стране. В условиях неразвитости структур гражданского общества, отсутствия среднего класса, неукоренившейся гражданской ответственности процесс преобразований носил.

1 См.: Рыженков С. Региональная элита и местное самоуправление: акторы, правила игры и логика реформы. http://vasilievaa.ri arod.ru/mu/statrab/books/mpsf/partl .htm сложный и противоречивый характер. На протяжении 1994—2003 гг. территориальная основа и сфера деятельности МСУ определялись в Удмуртской Республике трижды (законы 1994, 1996, 1998 гг.). При этом институциональный выбор осуществлялся всегда сверху в условиях жесткого противостояния сторонников управленческого и самоуправленческого подходов в вопросе принципов организации местного уровня власти.

Возникновение в УР в 1994 г. системы МСУ, в организационном плане отвечавшей конституционным принципам, явилось следствием достигнутого соглашения между руководителями республики (озабоченными необходимостью политического реформирования на принципах субсидиарности и децентрализации власти) и руководителями районов и городов, проявившими настойчивость в стремлении к реальному самоуправлению. Конкурентность муниципальных выборов и активность на них избирателей показали, что местные сообщества были готовы реализовать право на самоуправление и поддержали идею осуществления самоуправления жителей, объединенных местом проживания, через выборных полномочных представителей.

Муниципальные выборы отразили развитие основных базисных явлений в обществе. Незавершенность партийного строительства в республике и стране в целом предопределила незначительное представительство политических партий России на местных выборах. Поэтому избиратели зачастую делали свой выбор, руководствуясь не приверженностью кандидата к определенным политическим взглядам, содержанием предвыборной программы, а исходя из социально-демографической и социально-профессиональной характеристики претендента. В результате устойчивой тенденции в городах УР наблюдалось преобладание в представительных органах МСУ мужчин в возрасте 35−50 лет, русских по национальности, являвшихся руководителями высшего или среднего звена предприятий, организаций и учреждений различных форм собственности. По сравнению с советским периодом, состав депутатского корпуса перестал отражать социальную структуру общества. Утвердившаяся избирательная система во взаимосвязи с законодательно установленной малочисленностью представительных органов МСУ не обеспечивала тесную связь депутатов с избирателями.

С возникновением новой для Удмуртии практики организации МСУ в масштабах городов и районов в условиях отсутствия на этом уровне государственных органов власти от представительных органов МСУ потребовались дополнительные организационные усилия. Местная политическая элита, прошедшая через конкурентные выборы, проявила заинтересованность и энергичность в вопросах формирования нормативной базы, обеспечившей функционирование муниципальных органов. Своеобразие созданной в городах УР модели МСУ заключалось в том, что организационная форма, внешние атрибуты МСУ были заимствованы из зарубежного опыта, а содержание и стиль деятельности остались прежними, унаследованными от местных Советов. С одной стороны, преемственность позволяла использовать ранее наработанный позитивный опыт в решении вопросов текущего управления. С другой стороны, сохранившиеся традиции демократического централизма способствовали значительной концентрации местной власти в руках мэра, что противоречило основной парадигме МСУ.

На начальном этапе становления МСУ в городах УР выявились расхождения между провозглашенными принципами МСУ и реальностью. Установленный перечень вопросов местного значения означал, что МСУ призвано обеспечить основы существования человека. В сфере ответственности МСУ оказались ЖКХ, благоустройство, охрана порядка, школьное образование, здравоохранение, социальное обслуживание, культура, спорт. Органы МСУ могли реализовать свою самостоятельность в определенных законом рамках. Однако провести четкую грань между полномочиями государственными и МСУ в вопросах, относящихся к области конституционных прав граждан, на практике не удалось. Органы МСУ организовывали реализацию государственных проектов на местах. Самостоятельность местной власти проявлялась в возможности выбора способов решения предписанных региональной властью задач. В этом направлении деятельности у органов МСУ в городах УР появились свои наработки в вопросах нормотворчества, депутаты проявили действительную заинтересованность в решении общих проблем жителей, а не своих собственных. Основные вопросы предварительно прорабатывались в постоянных комиссиях представительных органов МСУ.

МСУ в городах УР фактически было несамостоятельно и в силу недостаточной финансовой базы. Значительная часть расходов местных бюджетов была предопределена наличием большого числа расходных полномочий, возложенных на МСУ без предоставления необходимых самостоятельных источников дохода. Право введения отчислений в местный бюджет покрывало лишь мизерную часть расходов органов МСУ. Реальная свобода заключалась в праве предоставления хозяйствующим субъектам налоговых льгот по местным налогам. Особое внимание к этой работе проявили постоянные депутатские комиссии, специализирующиеся на вопросах экономики.

Первоначально фундаментальные идеи российского законодательства о МСУ — организационная обособленность местного самоуправления в структуре публичной власти, самостоятельность в формировании и исполнении бюджета — вызвали у глав муниципальных образований и депутатов представительных органов МСУ уверенность в серьезности перемен, побудили их к активной созидательной работе. Но на пути развития МСУ оказалось много препятствий, тормозящих его. Произошедшее перераспределение полномочий в пользу нижнего уровня власти лишило республиканское руководство безграничной власти, всеохватывающего административного контроля, но не изменило мышление властьпридержащих. Региональные руководители продолжали решать возникающие разногласия с местными органами власти как начальник с подчиненными, с позиции силы.

Смена высшего должностного лица УР в 1995 г. привела к тому, что ход муниципальной реформы оказался под полным контролем Председателя.

Госсовета УР А. А. Волкова. Основным содержанием преобразований местной власти с этого момента являлось восстановление административного контроля за деятельностью управленческих структур нижнего уровня, что, по существу, означало сворачивание реформы МСУ. Региональная власть стала активно поощрять политическую лояльность муниципальных лидеров. Разный уровень финансовой зависимости муниципальных образований от регионального бюджета, директорский и бюрократический состав представительных органов МСУ, предпочитавших не вступать в серьезные конфликты с республиканской властью из-за опасения навредить бизнесу, испортить карьеру, позволили нейтрализовать муниципальное лобби.

Ведение государственного управления на уровне районов и городов УР в 1996 г. (даже при сохранении МСУ на более низком уровне) сильно ограничило возможности граждан. Жители городов и районов оказались еще более отдалены от управления собственностью, предназначенной удовлетворять их нужды. При определенном развитии событий (дальнейшем попустительстве Федерального центра региональной элите, игнорирующей требования федерального законодательства) из идеи МСУ руководителями УР была бы выхолощена его суть.

Этого не произошло в силу ряда обстоятельств. Идея МСУ оставалась востребованной в обществе, поэтому активные действия органов МСУ столицы Удмуртии, направленные на судебную защиту конституционных прав МСУ, нашли понимание и поддержку среди горожан. Откат назад в ходе муниципальной реформы в УР по времени совпал с проводимыми федеральной властью подготовительными процедурами по вступлению России в Совет Европы. В этой ситуации РФ просто вынуждена была продемонстрировать приверженность принципам субсидиарности в сфере разграничения полномочий и ресурсов между уровнями публичной власти. В условиях недостаточного урегулирования вопросов обеспечения исполнения судебных решений давление, оказанное Администрацией Президента РФ на руководителей УР в вопросе свободы определения общих принципов организации МСУ имело характер показательного мероприятия. Восстановление МСУ в масштабах городов и районов республики успокоило зарубежную и российскую общественность и явилось назиданием для руководителей других субъектов РФ.

Несмотря на активность руководства страны в области укрепления института МСУ (федеральные законы 1995, 1997 гг., Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления 1995 г.), проблема самостоятельности МСУ оставалась неурегулированной. В результате проведенной децентрализации власти МСУ получило широкую компетенцию, но оказалось беспомощным. Свобода была существенно ограничена дефицитом финансовых ресурсов. Поэтому, декларировав самостоятельность МСУ, федеральная власть отслеживала процесс обретения муниципальными образованиями формальных атрибутов, таких как устав, наличие выборных представительных органов, местный бюджет, собственность. Преобладание «полноценных» муниципальных образований позволяло преподносить МСУ как большое достижение демократии в России. Нерешенность проблем МСУ в вопросах правового разграничения полномочий и ресурсов наводят на мысль, что Федеральный центр не был сильно обеспокоен тем, как реально функционирует МСУ.

В период с 1998 по 2003 г. развитие МСУ в городах УР происходило при соблюдении установленных федеральным законодательством формальных организационных требований. Однако практика демонстрировала многообразные проявления блокирования реальной самостоятельности МСУ. Сохранялась опасность выхолащивания автономии МСУ как сверху, так и снизу. Выделим наиболее существенные угрозы:

1. Муниципальные выборы показали, что региональная власть стремилась влиять на их ход. Технологии административного ресурса, внедрявшиеся в избирательный процесс, вызвали в отдельных городах протест жителей, не желавших расставаться с правом контроля над органами МСУ. Избирательные кампании на рубеже 1990;2000;х гг. продемонстрировали сохранение тенденции к устойчивой заинтересованности населения в результатах муниципальных выборов. При этом доверие населения к главе муниципального образования было выше, чем доверие к представительным органам МСУ.

2. Полномочия МСУ в области их собственной деятельности ограничивались государственными органами власти республики. Республиканская власть перестала реагировать на те обращения местных сообществ, которые расходились с интересами политической элиты и влиятельных финансово-промышленных групп. Противодействие региональных властей инициативе местных сообществ понижало значимость ценностей самоуправления в массовом сознании и не стимулировало людей к участию в общественной жизни.

3. Делегированные МСУ государственные полномочия в области социальной защиты, необеспеченные финансированием из вышестоящих бюджетов, постепенно стали рассматриваться как полномочия органов МСУ. Такой подход делал органы МСУ подотчетными органам государственной власти республики и позволял перекладывать на МСУ ответственность за нерешенность социальных проблем.

4. Не был сформирован механизм, стимулирующий муниципалитеты развивать собственную хозяйственную базу с целью увеличения налогового потенциала. Дотации, субвенции, субсидии, направляемые из республиканского бюджета, оказались проводниками диктата республиканской власти и послушания муниципальных властей.

5. Наметилась тенденция бюрократизации управления местным сообществом. Органы ТОС, содержащие потенциальную возможность для населения выступать в качестве субъекта МСУ, по мере создания включались в организационную структуру управления местной администрации, что сдерживало социальную инициативу. В связи с этим население могло проявить свою субъектность лишь в процессе муниципальных выборов и обращений в органы власти.

6. Общественные ожидания в отношении деятельности органов МСУ имели тенденцию к возрастанию, а готовность населения к самоорганизации для решения конкретных задач на уровне дома, двора, микрорайона, города оставалась невысокой, хотя на уровне деклараций население выражало потенциальную готовность к коллективному участию в решении проблем муниципального образования.

7. Проблема контроля и ответственности органов МСУ была решена частично. Население практически было выключено из этого процесса. Применявшаяся система государственного контроля по типу мелочной опеки не стимулировала МСУ брать на себя ответственность, что оборачивалось утратой свободы действий и принятия решений органами МСУ.

Вместе с тем, в период с 1998 по 2003 г. в Удмуртской Республике был накоплен значительный опыт в сфере становления МСУ. Представительными органами МСУ в городах УР энергично осуществлялось нормотворчество, касающееся управления муниципальной собственностью, поддержки малого предпринимательства, регулирования торговли, организации благоустройства, охраны общественного порядка, оказания социальной помощи населению. В условиях, когда особенно была необходима социальная защита интересов населения, органы МСУ использовали возможности местных бюджетов для поддержки не прибыльных, но нужных горожанам социально-культурных мероприятий. Осуществлялась наработка опыта взаимодействия органов МСУ с населением в решении вопросов местного значения посредством таких форм, как социологические опросы, общественные слушания, референдумы.

Резюмируя сказанное, важно подчеркнуть, что на протяжении 1994;2003 гг. произошла институализация МСУ, конструкция которого лишь по некоторым позициям приблизилась к конституционной модели МСУ. Процесс автономизации органов МСУ в городах УР оказался незавершенным. Взаимоотношения республиканских органов государственной власти и органов МСУ можно рассматривать как эволюционный процесс, в ходе которого МСУ в городах УР прошло путь от первых самостоятельных шагов, проявления оппозиционности по отношению к региональной власти до признания своей патерналистской зависимости от нее. Реальных достижений у муниципальной реформы оказалось меньше, чем преград. К сожалению, данная тенденция сохраняется и на современном этапе преобразований. Основные положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. нацелены на создание эффективной системы реализации на территории всей страны политико-управленческих решений1. Закон, явившийся компромиссом между Федеральным центром и субъектами РФ, мало учитывает интересы МСУ. Анализ первых результатов современной муниципальной реформы показывает, что такой подход оборачивается подрывом пока еще не окрепшего в России института местного самоуправления и традиций самоуправления.

Использование позитивного опыта, накопленного органами МСУ в городах УР, во взаимосвязи с учетом существовавших трудностей и проблем, создает основу для рационального подхода к поиску оптимального сочетания централизации и децентрализации в системе публичной власти на современном этапе муниципальной реформы.

Настоящее исследование представляет собой первый опыт осмысления истории МСУ в городах УР. Рамки одной работы не позволяют осветить весь комплекс проблем, требующих дальнейшего изучения. Одна из них заключается в необходимости исследования кадрового состава органов МСУ, личного вклада деятелей МСУ в исторический процесс становления и развития местного самоуправления в городах Удмуртской Республики.

1 См.: Рекомендации парламентских слушаний «Вопросы местного значения в контексте разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления муниципальных образований разных видов» в Совете Федерации. (28 февраля 2007 г.) // Вопросы МСУ. 2007. № 3. С. 47−51.