Экономические модели социальной защиты населения в государствах ЕС

Актуальность темы

В конце XX в. социальная защита населения стала основным атрибутом социальной политики любого цивилизованного государства. Задача большинства систем социальной защиты состоит в поддержании стабильности доходов людей, предоставлении равного доступа к медицинской помощи и оказании необходимых социальных услуг. Как организованная система она существует во многих странах мира. В экономически развитых государствах социальная защита является важнейшей частью национальной экономики, затраты на которую сегодня составляют более четверти валового внутреннего продукта. Наиболее развитые системы социальной защиты имеют страны Европейского союза. Именно в них появились и получили развитие первые социальные программы. Благодаря системам социальной защиты современные европейские экономики получили название социально-ориентированных. Как показывает опыт западно-европейских государств, существование продуманной системы социальной защиты, охватывающей всех граждан, не только приводит к улучшению их благосостояния, расширяет и укрепляет трудовые ресурсы страны, но и способствует экономическому росту и стабилизации политической и социальной ситуации в стране. Тем самым социальная защита оказывает позитивное влияние на общество, содействуя социальному согласию и обеспечению общего чувства социальной защищенности среди его членов.

Определяющее влияние на системы социальной защиты в странах ЕС оказывают современные демографические тенденции (падение рождаемости ниже уровня естественного воспроизводства населения и его старение), усиление европейской интеграции и экономической глобализации. Это вызывает необходимость поиска в странах Евросоюза новых путей для достижения оптимального соотношения между экономическими и социальными составляющими общественного развития, которые позволили бы избежать конфликта между приоритетами экономического развития и принципами социальной справедливости. С этой точки зрения представляется интересной оценка наиболее эффективных вариантов модернизации существующих систем социальной защиты в странах ЕС на примере отдельных их программ (пенсионного обеспечения, медицинского страхования и обслуживания, социальной помощи).

В Конституции Российской Федерации зафиксировано, что Россия является правовым социальным государством. Словом «социальное» подчеркивается то обстоятельство, что такое государство призвано осуществлять политику, направленную на обеспечение определенного уровня благосостояния всех своих граждан, поддержку социально слабых групп населения и утверждение в обществе социальной справедливости. Неотъемлемой частью социального государства является система социальной защиты населения, необходимая для реализации материального благополучия граждан, содействия социальному согласию и солидарности в обществе. Перед Россией стоит задача создания такой системы социальной защиты, которая смогла бы достаточно быстро и качественно поднять уровень жизни социально неблагополучных групп населения и в то же время не оказывать сдерживающего влияния на развитие экономики. Решение этой задачи может быть найдено в создании гибких, способных быстро адаптироваться в новых экономических условиях программ социальной защиты, основывающихся на лучших мировых достижениях и учитывающих национальные особенности развития.

Поставленная в России задача создания социально-ориентированной рыночной экономики требует осмысления характера развития и специфики функционирования систем социальной защиты в других странах. Такое осмысление может помочь определить пути дальнейшего развития этого института в России. Переходное состояние системы социальной защиты нашей страны открывает благоприятные возможности для использования наиболее удачных и эффективных примеров из опыта социально-экономического развития отдельных стран. Поэтому исследование опыта стран Евросоюза в области формирования, организации и функционирования социальной защиты населения представляется актуальным для современной России. Это связано, с одной стороны, с многообразием моделей и подходов к социальной защите, накопленных в этих государствах в течение длительного времени, которые позволяют учитывать положительные элементы такого опыта, а с другой — общностью исторических, социальных и культурных оснований России и европейских стран. Наиболее верным подходом был бы учет и использование достоинств не столько зарубежных моделей в целом, сколько отдельных, прошедших успешную апробацию на практике, элементов этих моделей.

Степень разработанности проблемы. Исследования проблем социальной защиты населения как одной из комплексных систем развитой рыночной экономики занимают важное место в работах многочисленных ученых и практиков в экономически развитых странах, в деятельности Международной организации труда, Европейского союза, Совета Европы, международных финансовых организаций, таких как Международный банк реконструкции и развития, Международный валютный фонд. Исключительно вопросами социальной защиты занимается Международная ассоциация социальной защиты. Наиболее пристальное внимание к проблемам социальной защиты приходится на 1970;еначало 1980;х годов, когда вопросы социальной политики и социальной защиты рассматривались как один из важнейших элементов теории социального государства. Это было связано со значительным ростом социальных расходов в общей структуре ВВП многих европейских стран, поэтому многие специалисты считали этот показатель основным в построении теорий социального государства. Это способствовало развитию систем социальной защиты в этих странах, основанному на учете взаимосвязей, существующих между отдельными элементами самих систем социальной защиты, а также с учетом конкретной социально-экономической ситуации. И несмотря на то, что национальные системы социальной защиты во всех странах с рыночной экономикой еще далеки от совершенства, их развитие не в последнюю очередь определяется достаточно высоким уровнем профессионализма специалистов, которые занимаются формированием политики в данной сфере.

Общетеоретические основы формирования и развития социального государства и системы социальной защиты населения заложены в работах классиков экономической мысли — А. Смита, Дж. Кейнса, Ф. Хайека, М. Фридмена, Дж.Бьюкенена. В частности, проблема государственного контроля над системой социальной защиты нашла свое отражение в работах сторонников неоклассического воззрения А. Маршалла, А.Пигу. Модель социального маневрирования доходами населения и активного вмешательства государства в вопросы регулирования социальной защиты раскрыты в исследованиях Дж.Кейнса. Отдельные положения экономической теории благосостояния представлены теорией экономической оптимальности В.Парето. Соотношение социальной справедливости с категориями равенства и свободы исследовались М. Фридменом и Дж.Ролзом. Проблемы становления и развития «социального рыночного хозяйства», основой существования которого было положение о том, что правительство должно уравновешивать требования экономической свободы, эффективности и роста, с одной стороны, и потребность в социальной справедливости при распределении доходов, с другой, расссматривали в своих работах А. Мюллер-Армак, В. Ойкен, Л.Эрхард. Вопросы социальной защиты получили достаточно серьезную разработку также в работах таких известных экономистов, как У. Беверидж, Г. Аарон, Г. Эспинг-Андерсен, А. Аткинсон, П. Пирсон, Дж. Стиглиц, В. Шмаль, М. Г. Шмидт и других. На сегодняшний день внимание многих зарубежных специалистов в области социальной защиты сосредоточено на поиске новых путей для достижения оптимального соотношения между экономическими и социальными составляющими общественного развития, которые позволили бы избежать конфликта между приоритетами экономического развития и принципами социальной справедливости.

Исследования в области социальной защиты нельзя назвать традиционными для отечественной науки, что можно объяснить тем, что в настоящее время только начинает складываться научное направление, для которого характерно комплексное изучение вопросов организации, финансирования и управления системой социальной защиты в российских условиях. Это нашло отражение в работах таких ведущих специалистов в этой области, как Бабич A.M., Егоров Е. В., Жильцов E.H., Кадомцева C.B., Роик В. Д., Ракитский Б. В., Седова М. Л., Слезингер Г. Э., Якушев Л. П. Наряду с перечисленными учеными значительный вклад в период перестройки и кардинальных рыночных реформ в развитие теории и практики рынка труда, занятости и защиты от безработицы внесли Зущина Г. М.,.

Заславский, И.Е., Плакся В. И., Ржаницына Л. С. и др. Исследованию способов и направлений реализации социального государства в России посвящены работы Гриценко H.H., Волгина H.A., Гонтмахера Е. Ш., Калашникова C.B., Торлопова В. А. и др. Необходимо отметить труды по общим проблемам мировой экономики, глобализации и региональной экономической интеграции таких ведущих российских экономистов, как Борко Ю. А., Глухарев Л. И., Железова В. Ф., Ильин М. С., Колесов В. П., Некипелов А. И., Кулаков М. В., Осьмова М. Н., Фаминский И. П., Шемятенков В. Г., Шенаев В. Н., Чибриков Г. Г., которые оказали большую помощь при формировании научной концепции диссертации.

Несмотря на наличие работ, посвященных проблемам социальной защиты населения, зарубежный опыт социальной защиты исследовался явно недостаточно. Прежде всего это касается организации социальной защиты в государствах Европейского союза. Важность изучения этого опыта предопределяется следующими обстоятельствами. Во-первых, в экономически развитых странах ЕС накоплен наиболее богатый опыт организации и совершенствования социальной защиты, во-вторых, этот опыт характеризуется многообразием моделей и подходов к социальной защите, сосуществующих в рамках Европейского союза, что дает возможность использовать наиболее удачные, соответствующие российской специфике элементы этих моделей. Таким образом, несмотря на наличие исследований в данной области, проблему исследования зарубежного опыта социальной защиты и возможностей его использования в России следует признать недостаточно разработанной, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационной работы является разработка теоретических основ социальной защиты населения в странах Европейского союза и комплекса предложений, касающихся основных направлений реформирования системы социальной защиты в России на основе анализа экономических моделей социальной защиты населения в государствах ЕС.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

• раскрыть сущность и роль социальной защиты населения в процессе общественного воспроизводства, определить принципы организации социальной защиты;

• выявить существующие теоретические подходы к формированию социальной защиты населения;

• установить основные этапы эволюции систем социальной защиты населения в ЕС и факторы, оказавшие воздействие на их формирование в различных странах ЕС;

• определить специфику европейской интеграции в области социальной защиты;

• дать классификацию основных концепций и экономических моделей социальной защиты населения в ЕС;

• обобщить опыт организации и функционирования экономических моделей социальной защиты населения в странах Европейского союза;

• провести сравнительный анализ программ социальной защиты в государствах ЕС и разработать методологические подходы к классификации следующих программ социальной защиты в странах ЕС: пенсионного обеспечения, медицинского страхования и обслуживания, страхования по безработице, страхования от несчастных случаев на производстве и социальной помощи;

• выявить факторы, воздействующие на формирование системы социальной защиты населения в России;

• разработать рекомендации по развитию приоритетных направлений развития системы социальной защиты населения в России с учетом опыта стран ЕС. Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются экономические модели социальной защиты населения стран Европейского союза как комплексные системы, взятые в их историческом развитии. Предметом исследования являются социально-экономические факторы и закономерности, обусловливающие современное состояние и определяющие направления развития и совершенствования экономических моделей социальной защиты в ЕС.

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретической базой исследования являются труды классиков экономической теории, работы ведущих российских и зарубежных ученых и практиков в области формирования и регулирования социальной защиты населения.

Методологическая основа работы определялась характером предмета, целью задачами исследования. В работе применялись методы системного и сравнительного анализа, качественной и количественной оценки рассматриваемых явлений, статистической обработки эмпирических данных и графической интерпретации исследуемых процессов.

Информационная база. Информационной базой исследования, обеспечивающей достоверность выводов, явились данные монографических изданий и периодической печати, материалы официальной государственной статистики, законодательные и нормативные акты РФ, регулирующие отношения в области социальной защиты населения, программные, прогнозные, аналитические и концептуальные материалыстатистические, аналитические и законодательные материалы зарубежных государств, директивы Европейского союза по вопросам социальной политики и социальной защиты, конвенции и рекомендации Международной организации труда (МОТ), материалы Международной ассоциации социальной защиты, аналитические материалы и разработки автора, полученные в ходе научно-образовательной деятельности в вузе, а также во время научных стажировок за рубежом.

Эмпирической базой исследования являются основные характеристики национальных систем социальной защиты в их историческом развитии. Работа основана на изучении систем социальной защиты зарубежных стран и российской системы социальной защиты.

Научная новизна диссертации представлена следующими положениями и выводами:

• дана авторская трактовка понятия «социальная защита населения» с учетом опыта организации социальной защиты населения в странах ЕС. В отличие от существующих зарубежных и отечественных теоретических подходов, трактующих социальную защиту либо достаточно широко и включающих в нее социальное страхование, социальную помощь, а также ряд других крупных элементов жизнедеятельности — получение образования, семейные пособия, обеспечение жильем, либо слишком узко — как обеспечение минимального дохода на уровне прожиточного уровня, понятие социальной защиты населения определяется как система управления социальными рисками с целью компенсации ущерба, снижения или предупреждения их воздействия на процесс расширенного воспроизводства населения;

• на основе предложенной новой классификации базовых принципов организации социальной защиты населения в ЕС (принципы социального страхования, социального обеспечения и вспомоществования), учитывающей общие признаки национальных систем социальной защиты и виды покрытия социальных рисков, сформулирован новый подход к анализу систем социальной защиты государств ЕС, состоящий в возможности сегментирования этих систем с целью выявления их сущностных качеств;

• определены закономерности эволюции систем социальной защиты в странах ЕС: от первоначальных форм религиозной социальной помощи и добровольных страховых касс до национальных систем социальной защиты, создаваемых и регулируемых государством. Доказано, что последовательность введения систем обязательного социального страхования в странах ЕС (пенсионное страхование, медицинское страхование, страхование от несчастных случаев на производстве, страхование по безработице) обусловлена двумя факторамистепенью сложности организации этих систем и их соответствием принципам либеральной рыночной экономики;

• выявлен комплекс факторов, определяющих функциональные особенности национальных систем социальной защиты стран ЕС. Среди них: добровольность или обязательность социального страхования, уровень государственного участия, степень охвата населения услугами социальной защиты, объем предоставляемых социальных услуг и выплат, характер перераспределения доходов на цели социальной защиты, условия получения социальных услуг;

• дана авторская классификация пенсионных систем в странах ЕС, основанная на выделенных в исследовании признаках: степень охвата населения пенсионным безработице и социальная помощь, предоставляемая по окончании выплаты страхового пособия;

• сформулированы предложения по модернизации современной системы социальной защиты в России с учетом опыта стран ЕС: 1) усиление страховых механизмов финансирования социальной защиты при трехканальном формировании страховых фондов за счет взносов работников, работодателей и государства. Такой метод финансирования обеспечивает совместную ответственность участников за предупреждение и компенсацию рисков, совместное управление и контроль страховых фондов- 2) стимулирование систем социальной защиты, построенных на принципе адресности отдельных социальных программ (например, программ социальной помощи) как способа разрешения финансовых трудностей в организации социальной защиты. В свою очередь, адресность предоставляемых социальных услуг требует создания нормативной базы и технического обеспечения в виде системы индивидуального учета социально неблагополучных домохозяйств (как это практикуется в ЕС) путем введения единого номера социальной помощи;

• с учетом анализа вариантов решения пенсионных проблем в странах ЕС разработаны рекомендации по совершенствованию российской системы пенсионного обеспечения, а именно: 1) развитие программ негосударственного пенсионного страхования- 2) оптимальное сочетание распределительного и накопительного принципов финансирования пенсионной системы с помощью: приоритетного использования распределительных принципов при формировании базовых пенсионных схем, применения накопительных принципов в пенсионных системах второго и третьего уровней и повышения устойчивости финансового рынка России- 3) расширение налоговой базы для финансирования пенсионного обеспечения за счет: увеличения доли федерального и регионального бюджетов в финансировании пенсионной системы, увеличения заработной платы работников в бюджетной сфере и минимальной заработной платы, повышения мотивации работодателей к уплате страховых взносов за счет усиления страхового принципа в пенсионном обеспечении, отмены связей экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. Основные результаты и выводы диссертации использовались автором в лекционных курсах, читаемых на факультете «Инженерный бизнес и менеджмент» в МГТУ им. Н. Э. Баумана и на экономическом факультете университета г. Аугсбург (ФРГ) в 2003 г.

Основные положения диссертации отражены в 18 научных публикациях общим объемом 43,5 п.л., в том числе в двух монографиях и 15 статьях, опубликованных в журналах из перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, определенного ВАК. Исследования диссертанта получили финансовую поддержку зарубежных научных фондов (фонда Ханнса Зайделя и Немецкой службы академических обменов).

Структура диссертации Цель работы, поставленные задачи и выбранные методы исследования определили структуру диссертации, которая состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии и приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенный в работе анализ широкого круга вопросов, связанных с формированием и развитием современных систем социальной защиты за рубежом и в России позволяет сформулировать следующие основные результаты.

1. Социальная защита населения — достаточно новое понятие, появившееся в отечественной экономической литературе сравнительно недавно, с началом перехода России от плановой экономики к рыночным отношениям. Анализ категории социальной защиты позволяет сделать вывод, что во-первых, понимание социальной защиты в России и за рубежом часто носит политизированный характер и зависит от конкретной социально-экономической ситуации. Во-вторых, несмотря на развитие социальной защиты в современной России, она пока не принята общественным сознанием в качестве самостоятельного социального института. По этой причине до настоящего времени содержание понятия «социальная защита» не получило окончательного определения. Это проявляется в неустойчивости и противоречивости подходов к решению этого вопроса в отечественной литературе.

В качестве предмета социальной защиты необходимо рассматривать социальные риски. С помощью системы различных мер, входящих в систему социальной защиты, государство управляет социальными рисками с целью компенсации ущерба, способствует снижению или предупрежедению их воздействия на процесс расширенного воспроизводства населения. Итак, социальная защита населения — это система управления социальными рисками с целью компенсации ущерба, снижения или предупреждения их воздействия на процесс расширенного воспроизводства населения. Как социально-экономическая категория социальная защита представляет собой отношения по перераспределению национального дохода в целях обеспечения установленных социальных стандартов жизни для каждого человека в условиях действия социальных рисков.

2. Формирование современных систем социальной защиты связано с процессом индустриализации, усилением государственного регулирования социальных процессов, усложнением социально-демографической структуры общества. Первоначально социальные риски покрывались в добровольном порядке за счет создания фондов взаимопомощи среди ремесленников и купцовов (цеховые кассы), затем среди наемных работников (кассы взаимного страхования рабочих). Индустриализация и вызванная ею массовая пролетаризация населения, низкий уровень жизни трудящихся привели во конце XIX в. к возникновению обязательного социального страхования с участием работодателей и государства и оформлением соответствующего гражданского и трудового законодательства.

Пик развития систем социальной защиты приходится на 1960;1970 гг., когда многие государства приняли на себя высокие обязательства по обеспечению социальной защиты населения. Этому способствовали ускоренные темпы экономического роста, усиление роли государства в социально-экономических процессах, научное оформление теории «социального государства». В процессе расширения программ социальной защиты в западно-европейских странах в этот период можно выделить две определяющие тенденции. Первая тенденция состояла в том, что наибольшее увеличение расходов пришлось на те социальные программы (медицинское, пенсионное страхование), которые не были связаны со сферой производства и рынком труда и распространялись на такие большие по численности и важные с политической точки зрения группы избирателей, как пенсионеры. Вторая тенденция заключалась в существенно меньшем росте расходов на социальные программы, обусловленные проблемами рынка труда или заработной платы (страхование по безработице).

Последующие экономические кризисы изменили ситуацию, в результате чего в 1980 — 1990 гг. обозначились основные проблемы современного этапа развития систем социальной защиты. Они были вызваны рядом причин социально-демографического, политического и экономического характера. К 1980;м годам тенденция расширения социальной защиты исчерпала свои возможности, приблизившись к пороговым значениям. Именно поэтому в эти годы постепенно происходит переоценка социальной роли государства, связанная с отказом от глобальной государственной поддержки социальной защиты в пользу менее дорогостоящих корпоративных или коллективно-договорных форм, использующих принцип страхования.

3. В настоящее время европейские национальные системы социальной защиты сохраняют свою автономность, что в определенной степени тормозит процесс европейской интеграции. Несмотря на это, а также на то, что объединение рынков потенциально создает угрозу «социального демпинга», Евросоюз фиксирует в своих программных документах принцип сохранения уже достигнутых в тех или иных государствах-членах ЕС социальных стандартов. В этом случае ЕС не стремится к регулированию всех аспектов национальных систем социальной защиты, общие нормы ЕС определяют лишь минимальные социальные стандарты (как уже было отмечено, они были зафиксированы в Хартии основных социальных прав трудящихся 1989 г. и включают в себя гарантированный режим труда и отдыха, максимальную продолжительность рабочей недели и т. д.), ниже которых национальные правительства стран-участниц обязуются не опускать уровень социальной защиты.

4. В исследовании сформулированы методологические подходы к классификации программ социальной защиты населения, рассмотрены принципы организации и финансовый механизм основных программ социальной защиты населения (пенсионного обеспечения, медицинского страхования и обслуживания, страхования по безработице, страхования от несчастных случаев и социальной помощи) в ЕС. Классификация пенсионных схем в странах ЕС может быть осуществлена помощью выделения ряда конституирующих принципов, лежащих в основе той или иной системы. В качестве таких принципов можно обозначить следующие положения: а) круг охваченного пенсионным обеспечением населенияЬ) условия, необходимые для получения права на пенсиюс) принципы и источники финансирования. На основании данных критериев в многообразии пенсионных систем Европейского союза можно выделить две основные модели пенсионного обеспечения: универсальные (национальные) системы пенсионного обеспечения и системы, построенные по страховому принципу — страховые. Важным моментом типологизации пенсионных систем является круг охваченных пенсионным обеспечением, предпосылки, необходимые для получения права на пенсию, методы и источники финансирования, индексация пенсионных выплат, пенсионный возраст и другие критерии.

Реформирование пенсионных систем в странах Евросоюза зависит от таких факторов, как характер демографической ситуации, особенности сложившейся в стране пенсионной системы, господствующие в обществе представления о социальной справедливости и политические соображения. Однако все же происходящий процесс реформирования пенсионных систем в странах Европейского союза не носит кардинального характера, представляя собой скорее корректировку существующих негативных тенденций. Постепенность и осторожность предпринимаемых мер связаны прежде всего с тем, что любые резкие изменения в данной области, которые могут привести к нарушению сложившегося социального баланса между поколениями, не находят широкой поддержки в обществе. По мнению автора, основной акцент в дальнейшем реформировании пенсионных систем будет сделан в отношении базовых пенсий, имеющих универсальный характер и не связанных с профессиональными особенностями их получателей. Государственная поддержка этого вида пенсионного обеспечения, а также одновременное развитие дополнительных пенсионных программ, представленных производственным пенсионным страхованием и индивидуальными пенсионными схемами, позволят избежать негативных тенденций, обусловленных социально-экономическими реалиями современного постиндустриального общества.

5. С точки зрения организационно-финансовых особенностей среди систем обязательного медицинского страхования в странах Европейского союза можно выделить две основные модели: модель, основанную на социальном страховании (модель Бисмарка) и бюджетную модель (или модель национального здравоохранения). Система национального здравоохранения получила развитие в Великобритании, Швеции, Дании, Ирландии, Италии. Основными чертами этой модели являются: всеобщий охват населения услугами здравоохранения, налоговое финансирование, контроль со стороны парламента и управление правительственными органами. В качестве единственного страховщика в таких системах выступает, как правило, государство. В рамках этой модели возможны два варианта финансирования здравоохранения: либо путем создания государственных страховых фондов, ресурсы которых в дальнейшем используются для финансирования медицинских учреждений, либо с помощью прямого финансирования медицинских учреждений минуя государственные страховые фонды. Важная характеристика бюджетных систем — равенство доступа к медицинском услугам всех граждан страны, а также экономичность (низкий уровень административных издержек). Для бюджетной модели характерны и определенные недостатки, это: склонность к монополизму, недостаточный учет потребностей пациента, бюрократизация и авторитарность управления, неравенство в распределении медицинской помощи между различными административными территориями, давление со стороны поставщиков медицинских услуг в пользу увеличения частного финансирования и повышения доли сборов с пользователей.

Страховая система здравоохранения представлена в Германии, Австрии, Бельгии, Нидерландах и Франции. В основе модели страхового здравоохранения лежит принцип профессиональной солидарности, предусматривающий существование страховых фондов, управляемых на паритетных началах наемными работниками и предпринимателями. Они аккумулируют социальные отчисления от заработной платы, из которых и осуществляются страховые выплаты. Страховая система оплаты медицинской помощи по сравнению с бюджетной следующими преимуществами, это: адресность и целевой характер медицинской помощи, меньшая зависимость от политической конъюнктуры, возможность для страхователей и застрахованных осуществлять контроль за использованием страховых средств и качеством медицинской помощи. К недостаткам страховой модели здравоохранения следует отнести: небольшие возможности по охране общественного здоровья и санитарного просвещения, сложность управления и координации деятельности здравоохранения, угроза финансовой жизнеспособности из-за экономических и демографических изменений.

6. В основе построения систем поддержки по безработице можно выделить два общих принципа социальной защиты: принцип социального страхования и вспомоществования. В первом случае выплаты по безработице обусловлены предыдущими страховыми взносами и предыдущим доходом. Во втором случае речь идет о выплате безработным гарантируемого минимального дохода (помощи по безработице), который рассчитывается на основе индивидуальных потребностей бенефициара, а его размер, как правило, меньше страхового пособия. Система выплат по безработице также подчиняется указанным принципам, поэтому в большинстве стран-членов ЕС пособия по безработице состоят из двух частей: первой, базирующейся на принципе страхования и выплачиваемой в течение начального периода безработицы, и второй, предоставляемой в случае длительной безработицы — помощи по безработице. Системы страхования по безработице в странах ЕС различаются также тем, является ли помощь по безработице отдельным пособием, или оно интегрировано в систему минимального социального обеспечения (социальной помощи). В странах Европейского союза используются различные методы финансирования страхования по безработице. В зависимости от особенностей сложившейся системы социальной защиты комбинации источников и методов финансирования в разных странах ЕС могут быть различными: финансирование исключительно за счет взносов наемных работников (Швеция), только из взносов работодателей (Испания) или только из бюджетных средств (Люксембург).

7. В системах страхования от несчастных случаев на производстве стран ЕС не существует больших различий, что связано с общими для европейских стран принципами организации данного вида страхования рисков, сложившимися в момент зарождения страхования от несчастых случаев. Кроме того, это обусловлено общепринятой страховой практикой, когда производственные риски, как правило, покрываются только за счет работодателя, несущего в данном случае большую ответственность за их возникновение, чем работник. Системы страхования от несчастных случаев на производстве в странах ЕС отличаются лишь в деталях, к которым можно отнести особенности финансирования и организации.

По сравнению с организационной структурой, финансирование достаточно унифицировано: за исключением Великобритании и Нидерландов страхование от несчастных случаев на производстве финансируется исключительно за счет взносов работодателей. Как правило, размер взносов, уплачиваемых работодателем устанавливается в зависимости от уровня профессионального риска в отрасли и на предприятии, расчет которого основан на данных о числе несчастных случаев и профессиональных заболеваний, а также числа занятых на нем работников.

8. Социальная помощь имеет свои характерные особенности и задачи, что способствует ее выделению в отдельный вид социальной защиты в большинстве стран. Основной ее целью является материальная поддержка населения, не охваченного программами социального страхования, длительно безработных лиц, малоимущих, беженцев и т. п. В отличие от обязательного социального страхования, право на получение социальной помощи не обусловливается отношениями страхования, а основывается на одностороннем праве на получение материальной поддержки, которое вызвано определенными жизненными обстоятельствами. Задача социальной помощи заключается не только в обеспечении минимально необходимого уровня жизни, но и в первую очередь в создании необходимых предпосылок для того, чтобы ее получатель мог полагаться на собственные силы. Этот принцип можно рассматривать как ключевой в рамках всех систем социальной помощи стран ЕС. Финансирование систем социальной помощи, как правило, производится из средств государственного бюджета (Великобритания, Франция, Португалия, Ирландия), из средств региональных или местных бюджетов (Австрия, Швеция, Италия, Испания и др.), а также на смешанной основе.

9. Действующая в России система социальной защиты до сих пор сохраняет черты, характерные в большей степени для социальной помощи, чем страхования. При достаточно высокой страховой нагрузке на работодателя и регрессивном характере единого социального налога (ЕСН) уровень большинства социальных выплат недостаточен и не увязан с объемом вносимых страховых средств. Правовые основы данного института социальной защиты только формируются.

Отсутствует реальное разделение системы социального страхования и социальной помощи. Это во многом объясняет массовую незаинтересованность занятого населения в своевременной уплате в полном объеме страховых взносов (работниками и работодателями) в государственные социальные внебюджетные фонды. В настоящее время серьезным препятствием для развития системы социальной защиты России стала тенденция консолидация средств внебюджетных фондов в федеральном бюджете и сокращение с 2005 г. тарифов страховых взносов. Консолидация средств внебюджетных фондов в федеральном бюджете противоречит финансовой природе социального страхования, а сокращение тарифов страховых взносов очевидно приведет к сокращению расходов из бюджета на цели социального страхования.

Анализ эволюции отечественной системы социальной защиты населения показал непоследовательную смену подходов в ее организации, которая осуществляется то на принципах социального страхования, то на принципах социального обеспечения. Действующую в России систему социального страхования нельзя рассматривать в полном смысле как страховую, т. е. базирующуюся на общепринятых международных принципах страхования по ряду обстоятельств.

Во-первых, это неперсонифицированность страховых взносов в большинство внебюджетных страховых фондов, придающая им характер налога. Этому способствует и внутренняя схема распределения расходов фондов, которая не имеет жесткого целевого характера, увязанного с целями страхования. Слабая связь между взносами и социальными выплатами приводит к тому, что для предпринимателя (а именно на последнего ложится основное бремя выплат) взносы в социальные фонды воспринимаются как дополнительный налог.

Введение

в 2001 г. единого социального налога по сути означало возврат к социальному обеспечению, которое выполняет чисто перераспределительные функции. Если раньше поступившие во внебюджетные фонды отчисления аккумулировались и направлялись на покрытие расходов по предотвращению или компенсации потерь от соответствующих рисков, то теперь они стали средствами государства, и оно может распоряжаться ими по своему усмотрению. Кроме того, переход к ЕСН не привел к заявленной цели — адекватному увеличению легальной заработной платы трудящихся. Все это наряду с низким уровнем оплаты труда и недостаточной эффективностью самих страховых институтов препятствует развитию институтов социальной защиты.

Во-вторых, мировая практика социального страхования свидетельствует, что наибольший социальный эффект достигается при трехканальном формировании страховых фондов за счет взносов работников, работодателей и государства. Такой метод финансирования обеспечивает совместную ответственность участников за предупреждение и компенсацию рисков, совместное управление и контроль фондов.

На основании анализа факторов, определяющих сегодняшнее сосотояние системы социальной защиты России в работе сформулированы следующие основные направления ее модернизации.

Во-первых, необходимо завершение формирования национальной системы социальной защиты, поскольку эффективная защита от социальных и профессиональных рисков может быть обеспечена в условиях взаимосвязи всех видов социальной защиты. Отсутствие единой системы социальной защиты ведет к тому, что каждый ее компонент выступает не как часть единого целого, а как нечто автономное. Это выражается, в частности, в отсутствии или слабом сотрудничестве страховых фондов друг с другом.

Во-вторых, необходимо усиление страховых механизмов финансирования социальной защиты, поскольку построение социального государства зависит от того, насколько страховые принципы будут реализованы в системе пенсионного, медицинского страхования, борьбе с безработицей и других секторах социальной защиты. Социальное страхование является основой социальной защиты и на его долю в развитых странах приходится 60−70% всех затрат социальной защиты и 15−25% ВВП. Как показывает мировая практика социального страхования, наибольший социальный эффект достигается при трехканальном формировании страховых фондов за счет взносов работников, работодателей и государства. Такой метод финансирования обеспечивает совместную ответственность участников за предупреждение и компенсацию рисков, совместное управление и контроль фондов.

В-третьих, формирование отечественной модели социальной защиты необходимо осуществлять с учетом российской специфики и успешного мирового опыта социальной защиты, особенно в государствах Европейского союза. Это связано, с одной стороны, с многообразием моделей и подходов в социальной защите, накопленных в этих государствах в течение длительного времени, которые позволяют учитывать как положительные, так и отрицательные элементы такого опыта, а с другой — общностью исторических, социальных и культурных оснований России и европейских стран. Наиболее верным подходом был бы учет и использование достоинств и недостатков не столько зарубежных моделей в целом, сколько отдельных, прошедших успешную апробацию на практике, элементов этих моделей.

В-четвертых, развитие социальной защиты предполагает адаптацию уже существующих социальных механизмов к рыночным отношениям и их развитие в новых условиях. Это означает, в частности, сохранение и развитие системы социальных услуг (дома престарелых и инвалидов и пр.), реализация предприятиями социозащитных функций и др.

Впятых, одним из основных направлений модернизации должно стать развитие систем добровольного социального страхования, построенных на принципе личной ответственности и адресности отдельных программ социальной помощи как способа разрешения финансовых трудностей в организации социальной защиты. В свою очередь адресность предоставляемых социальных услуг требует создания нормативной базы и технического обеспечения в виде системы индивидуального учета социально неблагополучных домохозяйств (как это практикуется за рубежом), например, путем введения единого номера социальной помощи.

10. Необходимость реформирования пенсионной системы в России была и в перспективе будет определяться в основном двумя группами причин: демографическими и экономическими. Совершенствование российской пенсионной системы исходя из ее современного состояния и зарубежного опыта может осуществляться по следующим направлениям.

1) развитие многоуровневой пенсионной системы, где первый уровень представляют пенсионные выплаты, не обусловленные предварительной выплатой страховых взносов. Второй уровень — обязательное пенсионное страхование работающих граждан с учетом величины страхового стажа и размера уплаченных взносов (в том числе и их накопительной части). И третий — добровольное профессиональное и личное пенсионное страхование. Учитывая зарубежный опыт, данное направление может быть реализовано при укреплении страховых принципов и обеспечении сохранности пенсионных накоплений, а также улучшении инструментария, необходимого для повышения эффективности функционирования каждого из уровней системы и расширения финансовой базы пенсионного обеспечения;

2) развитие программ дополнительного профессионального и индивидуального пенсионного страхования. Такое стимулирование может осуществляться по двум направлениям. Во-первых, это пенсионное обеспечение работников за счет предприятия, которое, может проводиться на основе соглашений с профсоюзами и распространяться либо на конкретное предприятие, либо на все предприятия отрасли. Во-вторых, индивидуальное пенсионное страхование. В качестве возможных сценариев развития негосударственного пенсионного обеспечения может быть использован положительный опыт Германии (программа стимулирования негосударственного пенсионного страхования Ристера);

3) оптимальное сочетание распределительного и накопительного принципов финансирования пенсионной системы. Опыт функционирования пенсионных систем зарубежных стран показывает, что наиболее эффективными являются системы, построенные с использованием одновременно распределительных и накопительных механизмов. Как правило, такие системы строятся как трехуровневые, сочетающие обязательное государственное, професиональное и добровольное частное страхование. Поэтому эффективность пенсионного обеспечения возрастает, когда распределительные и накопительные схемы рационально связаны единой организационной структурой, методами и средствами контроля;

4) необходимым условием модернизации российской системы пенсионного обеспечения должно стать расширение взносовой базы для финансирования пенсионного обеспечения, что возможно за счет: 1) увеличения доли федерального и регионального бюджетов в финансировании пенсионной системы. За счет этих источников поступлений выплачиваются прежде всего пенсии, финансируемые по принципу обеспечения (пенсии военнослужащим, социальные пенсии), а также в ряде случаев региональные доплаты к пенсионным выплатам (из бюджетов субъектов Российской Федерации) — 2) увеличения заработной платы работников в бюджетной сфере, а также пересмотр минимальной заработной платы в сторону ее повышения- 3) повышения мотивации работодателей к уплате страховых взносов за счет усиления страхового принципа в пенсионном обеспечении. Наиболее эффективным способом здесь может быть опыт стран южно-европейской модели, которые использовали смешанный метод расчета пенсии — на основе общего страхового стажа и суммы уплаченных взносов- 4) отмены регрессивного характера единого социального налога. Данная мера отвечает принципу социальной справедливости- 5) совершенствование инструментария учета занятости и доходов населения, что позволит сократить теневой сектор экономики.

5) информационная прозрачность пенсионной реформы, поскольку успешный ее ход возможен только при одобрении и активном участии всего общества. Важным моментом в данном направлении является реализация права застрахованных на выбор управляющей компании.

Таким образом, в концептуальном плане результатом пенсионной реформы в принципе должна стать система, которая отвечала основным параметрам пенсионных систем развитых стран Евросоюза. Во-первых, она должна сочетать эффективность и экономическую самодостаточность с социальной ориентированностью. Во-вторых, это должна быть система рационально совмещающая распределительные и накопительные элементы. При этом первыйраспределительный — уровень системы должен существенно улучшиться, чтобы упорядочить и увеличить выплаты тем гражданам (социально незащищенным, малоимущим), которые не смогли в течение трудовой жизни обеспечить себе пенсию в рамках дополнительного профессионального или индивидуального пенсионного обеспечения. И в-третьих, эта система должна формировать ответственное и мотивированное отношение большинства граждан к своим сбережениям как форме заботы о своем будущем. Причем государство здесь должно играть главную роль, поощряя и стимулируя рост пенсионных сбережений. Это возможно (как показывает опыт зарубежных стран) путем разработки законодательных актов, поддерживающих расширение инвестиционого потенциала в стране, что будет способствовать созданию привлекательного инвестиционного климата и в перспективе — постепенному улучшению пенсионного обеспечения.

11. Российская схема ОМС обладает рядом специфических особенностей, не позволяющих полностью охарактеризовать ее как страховую.

Во-первых, экономический механизм любой страховой деятельности предполагает определенную форму организации страхового фонда, которая должна обладать следующими основными характеристиками: 1) централизацией средств страхового фонда- 2) созданием страхового фонда за счет децентрализованных источников, то есть страховых взносов страхователей- 3) расходование средств страхового фонда должно использоваться для страхового обеспечения по наступившим рискам- 4) управление средствами страхового фонда должно осуществляться некоммерческой страховой организаций (страховщиком). Российская практика организации обязательного медицинского страхования имеет значительные отступления от классического механизма страхования. В первую очередь это связано с тем, что создание страховых фондов осуществляется не страховой организацией, а специально созданными для этой цели государственными некоммерческими организациями — Федеральным и территориальными фондами ОМС. В классическом механизме страхования недостаточный размер страховой премии или возможность ее неуплаты одним страхователем не влияет существенным образом на общую финансовую устойчивость страховой компании вследствие использования ею обычного для страхования гарантийного механизма — страховых резервов, формируемых из взносов других страхователей. Организационный механизм российской системы ОМС, в котором перечисление средств страховой компании осуществляется только территориальным фондом ОМС ведет к нарушению автономности страховой организации. Поскольку как в функциях страховой организации, так и фонда ОМС присутствуют черты страховой деятельности, то такие отношения между двумя участниками этой системы следует отнести скорее к внутриорганизационным.

Во-вторых, в российской системе ОМС функции страховщика оказываются разделенными между территориальными фондами и страховыми организациями. В результате, получение ЕСН возложено на один субъект, а страховые выплаты осуществляет другой. Вступивший в действие в 1999 г. новый Закон РФ «Об основах обязательного социального страхования» наделяет фонды ОМС функцией страховщика, что в перспективе может привести к получению фондами монопольного права на распределение средств между лечебными учреждениями. Действующая практика организации обязательного медицинского страхования в России показывает, что такой сценарий более чем реален, поскольку в ряде регионов страны (например, в республике Татарстан, Самарской области и других), где действует «фондовая» модель организации ОМС, территориальные фонды ОМС практически заместили страховщиков, взяв на себя их функции. Оставшиеся в рамках этой модели страховые медицинские организации занимаются только учетом застрахованных, а от финансовых потоков отстранены.

Большинство проблем российской системы обязательного медицинского страхования обусловлены социально-экономической ситуацией в стране. В ряду этих проблем можно выделить следующие: 1) существование финансового дефицита и значительной дифференциации в обеспеченности населения медицинскими услугами в различных субъектах России- 2) второй комплекс проблем связан с тем, что установленная ставка единого социального налога в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования не обеспечивает даже минимальные нужды здравоохранения. База взносов в России (впрочем, как и в других странах с переходной экономикой) продолжает постоянно уменьшаться по ряду причин, среди которых — уклонение от налогов в официальном и теневом секторах экономики- 3) существуют также проблемы системного характера, связанные с реализацией Закона РФ «О медицинском страховании граждан в РФ», которые проявляются во взаимоотношениях участников системы обязательного медицинского страхования на межрегиональном уровне. К числу таких проблем относятся: а) фактическое отсутствие конвертируемости полисов ОМС, что приводит к затруднениям в получении медицинской помощи вне места постоянного жительства. Это объясняется сложной системой взаиморасчетов между страховыми медицинскими организациями и территориальными фондами ОМС, Ь)) разнообразие тарифов на медицинские услуги, принятых в различных субъектах РФ, что также усложняет взаиморасчеты между регионами и вызывает спорные ситуации, с) различные объемы территориальных программ ОМС и их несоответствие базовой программе, что обусловлено различными финансовыми возможностями регионов.

Совершенствование системы обязательного медицинского страхования в России исходя из ее современного состояния и зарубежного опыта может осуществляться по следующим направлениям:

1) установление единой организационно-финансовой модели обязательного медицинского страхования;

2) изменение концептуальной основы финансирования системы ОМС, что может быть достигнуто за счет следующих способов:

• Повышение ставки единого социального налога, направляемой на ОМС. Как показывает опыт зарубежных стран, и прежде всего государств Восточной Европы, снижение налогового финансирования в целях поощрения частного сектора не привело к улучшению финансирования здроавоохранения, а, наоборот, способствовало хроническому дефициту фондов медицинского страхования, хотя его размеры были меньше, чем в России. На сегодняшний день ставка взносов на ОМС в России является одной из самых низких не только среди стран Восточной Европы, но даже среди бывших республик СССР. Так, в среднем ставки взносов для наемных работников составляют около 13% в странах, где социальное медицинское страхование служит основным механизмом финансирования здравоохранения и 2−4%, где оно является дополнительным источником его доходов.

• Переход на принцип семейного страхования. Это может быть осуществлено двумя способами: страхованием неработающих членов семьи по месту работы лица, на иждивении которого они находятся или прямым отчислением в фонды ОМС фиксированной в процентах части подоходного налога. При таком подходе государственный бюджет может быть в этой части освобожден от платежей на ОМС. За счет бюджета будет страховаться только часть пенсионеров и безработных (как это и делается в большинстве стран ЕС). Разумеется введение подобного механизма должно сопровождаться льготным подоходным налогообложением работников, страхующих неработающих членов семьи.

3) Введение системы паритетного участия работодателя и работника в финансировании обязательного медицинского страхования. Данный вариант софинансирования населением системы ОМС можно рассматривать как одно из возможных решений проблемы, которое позволит повысить финансирование до уровня, требуемого для финансирования услуг, подпадающих под государственные гарантии;

4) Стимулирование программ добровольного медицинского страхования. В данном аспекте представляется полезным опыт стран ЕС со страховыми системами здравоохранения, где лица, застрахованные в ОМС, имеют возможность заключить договор дополнительного добровольного медицинского страхования для расширения объема предоставляемых медицинских услуг. При этом услуги, оказываемые по программам ДМС не дублируют медицинскую помощь, оказываемую в системе ОМС. Таким образом, стержнем реформирования системы ОМС должен быть поиск социально приемлемых и экономически рациональных форм привлечения средств населения. При этом крайне важно, чтобы поступающие в медицинские учреждения средства не увеличивали теневые доходы в экономике, а расходовались на развитие системы здравоохранения;

5) Реализация прав застрахованных в системе медицинского страхования. Обязательный характер системы ОМС, в том числе по опыту других государств, предполагает, что застрахованный вправе обратиться в любое медицинское учреждение, работающее в системе обязательного медицинского страхования. Поэтому должен быть последовательно выдержан принцип обязательности, а значит всеобщности, который характерен для системы ОМС именно потому, что речь идет об обязательном страховании.