Политические аспекты реформирования государственной службы Российской Федерации в контексте демократизации политической системы на современном этапе

Актуальность темы

.

Для современной России выбор формы государства и его институтов весьма актуален. Российскому обществу предстоит сосуществовать, взаимодействовать и конкурировать с развитыми странами Запада и Востока в условиях глобализации экономических связей и политических процессов и в рамках цивилизационных стандартов постиндустриального мира, поэтому ему надлежит быть готовым к требованиям и вызовам времени. В целях обеспечения экономической конкурентоспособности страны, безопасности и суверенитета государства, развития социальных и правовых основ гражданского общества, модернизации системы государственного управления политическое руководство страны в течение ряда лет осуществляет комплекс реформ, среди которых наиболее важные федеративная, административная, судебная и бюджетная.

Существенное обстоятельство проводимых реформ — их политический характер, определяемый политическими предпосылками и последствиями реализации. Развитие взаимодействия государства и гражданского общества затрагивает политические интересы большого числа участников политического процесса, изменяя, помимо экономических, сложившиеся между ними отношения по поводу власти. Принципиальным направлением данного процесса выступают либерализация политических отношений и демократизация процедур государственного управления социально-экономическими процессами, что является основой гражданского общества.

Реформирование государственной службы России происходит в условиях политизированной среды, модернизация которой выражается в поступательном развитии важнейших институтов демократической политической системы. Являясь важнейшим элементом системы государственного управления, государственная служба обладает политическим статусом и значением как социально-политический институт.

Соответственно, в своем институциональном развитии она должна находиться в прямой и непосредственной взаимосвязи с парадигмами социально-политического развития российского общества. Установление и развитие указанной взаимосвязи в научно-теоретическом плане возможно посредством системного изучения политических аспектов реформирования государственной службы.

Актуальной проблемой большинства российских реформ является соответствие идеологии, процессов и практических действий политического руководства на высшем уровне государства их воплощению в конкретных формах и направлениях реформирования на уровне объекта. По нашему мнению, неполнота и противоречивость многих попыток реформирования системы государственного управления и государственной службы связаны с недооценкой политических аспектов реформ, присущих в равной мере как субъекту, так и объекту управления, и отражающих степень соответствия между типом политических отношений на высшем уровне политической системы и на уровне структур институтов государственной власти. Государственная служба имеет двойной статус: являясь объектом управления, реализуемого политическими лидерами государства, она выступает в качестве субъекта, осуществляющего государственное управление обществом в конкретных формах.

Актуальность темы

подтверждается социально-политической значимостью процессов организации, функционирования и изменения институтов политической системы общества, затрагивающих вопрос об их фундаментальных основах, закономерностях и факторах, посредством которых реализуются тенденции изменения роли государства во взаимоотношениях с обществом и гражданином, и, следовательно, видоизменяются институты государственного управления и государственной службы. Таким образом, актуален более широкий системный подход к реформированию государственной службы России, обеспечивающий её полноценную институционализацию в рамках модернизируемой политической системы общества и системы государственного управления.

Между тем оценка программных и нормативно-правовых документов по реформированию государственной службы Российской Федерации и первых шагов административной реформы показывает, что вопросу соответствия изменений на макрои микроуровнях уделено недостаточно внимания, и данная взаимосвязь в предметно-деятельностном отношении не разработана и не установлена. В результате государственная гражданская служба, несмотря на свои обновленные принципы, формируется на основе старых подходов и методов государственно-административного воздействия. Такой противоречивый характер процесса реформирования ставит под вопрос возможность достижения целей административной реформы, основное направление которой состоит в повышении эффективности государственного управления в целом и государственной службы во всех её проявлениях: социальном, экономическом и политическом.

Кроме того, системный характер исследуемых проблем и неудачный опыт первых шагов административной реформы стимулирует разработку новой методологии институционализации государственной службы в процессе её реформирования, который напрямую связывает данный процесс с процессом демократизации политической системы. Причем теоретический метод большего по объему охвата факторов системного определения института государственной службы должен иметь практическую интерпретацию, выраженную в подходах к реформированию аппаратов органов государственной власти, чего осуществляемой в настоящее время реформе явно не хватает.

Степень научной разработанности темы. Исследуемая проблема представлена широким спектром научных работ по теории и практике государственного управления и государственной службы, а также публикациями, в которых рассматриваются предпосылки, проблемы, цели и факторы реформирования названных политических институтов.

Фундаментальная проблема соотношения политики и государственного управления рассмотрена рядом учёных и мыслителей, чьи труды имеют непреходящее значение для политологии и социальной философии. Одним из первых противостояние административной системы и представительной демократии проанализировал английский философ и экономист Дж. Стюарт Милль1. Не потерял своей актуальности резко критический взгляд на данную проблему марксистской школы политического анализа, которая трактует бюрократию как систему управления, осуществляемого с помощью оторванного от народа и стоящего над ним аппарата2.

Многоплановая характеристика соотношения политики и государственного управления и вытекающих отсюда проблем эффективности названных явлений в их современном виде дана выдающимся немецким л социологом, философом и историком М. Вебером. Он разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, предложил подходы к классификации управленческих отношений в соответствии с типами легитимного политического господства, отразил сущность их изменений при переходе от одного типа к другому. В американской политической и административной науке веберовскую парадигму бюрократии как технически самой совершенной из всех мыслимых на тот период организационных форм развивал В. Вильсон4.

Особую методологическую ценность для настоящего исследования представляют разделяемые многими современными авторами положения М. Вебера о том, что противостояние политиков и бюрократического аппарата является одним из основных конфликтов политической жизни. В связи с этим, по нашему мнению, развитие теории реформирования государственной службы в современных условиях должно исходить из определения пределов теории рациональной бюрократии, ограничивающих.

1 Мипль Дж. С. Размышления о представительном правлении. — Benson (Vermont), 1988.

2 Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения Т.1. — М., 1954.

3 Вебер М. Избранные произведения. — М., 1990.

4 Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. — М., 1905. социальную эффективность бюрократической организации, построенной на принципах редукционизма и закрытой элитарности политического лидерства.

Исследуемые автором проблемы эффективности государственного управления и государственной службы методологически связаны с проблемами, изучаемыми общей теорией управления. Среди наиболее значительных её направлений можно назвать «школу научного управления», представленную работами Ф. У. Тейлора, Ф. и JI. Гилберт, Г. Л. Гантта1, «административную школу управления», которую составили труды А. Файоля, А. С. Рейли, J1. Урвика2. Фундаментальное значение имеет предпринятая названными авторами попытка осуществить системный анализ организации как структуры и осуществляемой ею деятельности, выделяя при этом в качестве самостоятельной функции управленческую деятельность.

Большой вклад в развитие темы внесли научные концепции теории организации и управления, обосновывающие эффективность производственного и управленческого процесса различными социальными, психологическими, административными, информационными факторами, помогли автору раскрыть и использовать в своих разработках представления об изменяющейся природе самих организаций, их структурах и характера управленческих отношений. Таковы «теория административного поведения», сформулированная в работах Г. Саймона3, «доктрина человеческих отношений», представленная исследованиями Э. Мэйо4, «ситуационный подход», предложенный П. Лоуренсом, «школа поведенческих наук», чьи идеи заложены Д. МакГрегором, Р. Лайкертом5. Особо следует выделить кибернетическое направление в исследовании управления обществом,.

1 Teylor F. The Principles of Scientific Management. — New York, 1914; Gilberth L. The Psychology of Management. — Easton (Pa.), 1973; Gantt H. Organizing for Work. — San Diego (Cal.), 1919.

2 Fayol H. General and Industrial Management. — London, 1949; Urvick L. Notes of the Theory of Organization. -New York, 1952.

3 Simon H. Administrative Behavior. 3 ed. — New York, 1976; Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях. — М., 1995.

4 Mayo Е. The Social Problems of an Industrial Civilization. — Boston, 1945.

5 McGregor D.M. The Human Side of Enterprise. — New York, 1960; Likert R. The Human Organization. — New York, 1961. основоположником которого является Н. Винер, а также У. Эшби и С. Бир1, которые сформулировали универсальные определения управления, рассчитанные на охват любых систем — механических, биологических, социальных.

Существенную методологическую и практическую помощь в адаптации достижений мировой управленческой мысли к российским условиям оказали труды представителей отечественной науки управления советского периода. Изучением разнообразных проблем, связанных с системной организацией государственного и производственного управления, занимались И. Л. Бачило, А. А. Богданов, Ю. А. Веденеев, А. К. Гастев, Д. Н. Гвишиани, Б. М. Кедров, П. И. Керженцев, А. И. Пригожин, С. Г. Струмилин. Однако, в их работах социалистические управленческие отношения рассматривались в свете представлений господствовавшей в то время в обществе идеологии, не всегда совпадающей с объективной реальностью.

В качестве методологической основы исследования автор избрал системный подход, который берет своё начало преимущественно в биологии и привносится в политическую науку через социологию в основном благодаря работам Д. Истона и Г. Алмонда. Системный анализ политических явлений и процессов осуществляли в своих трудах JI. фон Берталанфи и Р. Мертон4. Особую ценность для диссертанта представляют взгляды Т. Парсонса, который подошел к рассмотрению.

1 Эшби У. Р.

Введение

в кибернетику. — М., 1959; Бир С. Кибернетика и управление производством. — М., 1963.

2 Бачило И. Л., Веденеев Ю. А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР: Историко-правовое исследование (1957 — 1987 гг.) — М., 1990; Богданов А. А. Тектология: (Всеобщая организационная наука): В 2 кн. — М., 1989; Гастев А. К. Как надо работать. Практическое введение в науку организации труда. — М., 1966; Гвишиани Д. М. Организация и управление. — М., 1972; Кедров Б. М. Избранные труды. — М., 1990; Керженцев П. М. Принципы организации: Избранные произведения. — М., 1968; Пригожин А. И. Социологические аспекты управления — М., 1974; Струмилин С. Г. На плановом фронте. — М., 1980.

3 Almond G. Developmental Approach to Political Systems // World Politics. 1965. N 2- Easton D. A Systems Analysis of Political Life. — New York, 1965; Истон Д. Категория системного анализа политики // Антология мировой политической мысли. Т. 2. — М., 1997.

4 Берталанфи Л. Общая теория систем — критический обзор // Исследования по общей теории систем. — М., 1969; общества как весьма сложной системы управления, состоящей из относительно автономных систем: экономической, политической и духовной1.

Политические аспекты теории систем отражены в ряде научных работ, анализирующих взаимодействие институтов и разнообразных акторов в рамках политического процесса. Здесь наиболее ценными представляются теория, исходящая при анализе политической системы и её структуры из основных положений социального плюрализма и постулатов теории «групп давления» — теория функциональной политической системы и теория политической системы как специфической, активной структуры3.

С точки зрения применения политологического анализа к теории и практике государственного управления, функционирования властных институтов, политических лидеров и должностных лиц в масштабах политической системы общества, а также раскрытия особенностей взаимоотношений государства с институтами гражданского общества в рамках демократического политического процесса, важным подспорьем диссертационного исследования являются работы таких авторов как Р. Арон, Р. Даль, А. С. Панарин, 3. Бжезинский, С. Хантингтон, Ю. Хабермас, Ф. Хайек и др4.

Существенное влияние на идеологию исследования оказали научные разработки теоретиков постиндустриализма и постмодернизма, посвященные концептуализации роли бюрократии в современном обществе, политизации и деполитизации, как тенденциям её реформирования. Политический аспект постмодернизма заключается в актуализации проблемы свободы личности с точки зрения культурных и политических реалий, развитии форм.

1 Парсонс Т. Система современных обществ.- М., 1997.

2 Truman D. The American System in Crisis // Political Science Quarterly. 1959. December.

3 Nettl P. The Concept of System in Political Science // Political Studies. 1966. Vol. XIV. N 3.

4 Арон P. Демократия и тоталитаризм. — M., 1993; Aron R. The Industrial Society, Three Lectures on Ideology and Development. — New York — Washington, 1967; Бжезинский 3. Великий провал. Рождение и смерть коммунизма в XX в. — М., 1993. Даль Р. О демократии. — М., 2000; Панарин А. С. Искушение глобализмом. -М., 2000; Хабермас 10. Демократия. Разум. Нравственность: Московские лекции и интервью. — М., 1995; Хайек Ф. А. Пагубная самонадеянность. Ошибки социализма. — М., 1992; Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. — М., 2004. политического участия. Вместе с тем, в рамках теории постиндустриального общества, поставлена проблема изменяющегося характера производства, которое становится скорее производством услуг, нежели материальных благ, и оказывается более зависимым от знаний и информации, чем от труда и капитала.

Среди западных теоретиков постмодерна интересны работы таких ученых, как М. Крозье, Ж. Ф. Лиотард, Р. Инглхарт, Б. Смарт, Э. Гидденс, 3. Бауман1. Из трудов отечественных специалистов по данной проблематике назовем публикации B.JI. Иноземцева, А. С. Панарина, Ю. В. Ирхина, Ю. Д. Артамоновой и др2.

Принципиальное значение для понимания современного процесса реформирования государственной службы имеют труды научных школ, утвердившихся в выводе о том, что бюрократия при всех своих недостатках не только исполняет государственную политику, но и представляет собой важный институт власти и управления, влиятельного политического актора. Среди них выделяются модель взаимодействия политиков и государственных служащих, разработанная С. Эйзенштадтом, модель сочетания партийности и политизированности государственной службы в развивающихся странах, составленная Ф. Риггсом4, а также модели взаимодействия государственной службы и политической власти, исследованные в трудах Г. Петерса, и др5.

1 Crozier М. Le Changement dans les Organisations // Revue franfais l’administration publique. 1991. N 59- Лиотар Ж.-Ф. Состояние постмодерна. — M., 1998; Инглхарт Р. Постмодерн: меняющиеся ценности и изменяющиеся общества // Полис. 1997. N 4- Giddens Е. Modernity and Self-Identity. — Canbridge, 1991; Rabin J., Bowman J.S. Introduction: Politics and Administration // Woodrow Wilson and American Public Administration. — New York — Basel, 1984.

2 Артамонова Ю. Д., Демчук А. Л. Постмодерни или постмодернизация? (Опыт концептуализации ценностных изменений) // Политическая наука. 2002. № 2- Динамика политического сознания и поведения. -М., 2002; Иноземцев В. Л. Современное постиндустриальное общество: природа, противоречия, перспективы. — М., 2000; Новая постиндустриальная волна на Западе. — М., 1998; Ирхин Ю. В. Проблемы постмодерна в политике // Полис. 2000. № 6- Панарин А. С. Искушение глобализмом. — М., 2000; Соловьев А. И. Политическая идеология: логика исторической эволюции // Полис. 2001. № 2 и др.

3 Eisenstadt S. Les problemes de bureaucratie naissante dans les regions en development // Industrialisation et societe. -S. L., 1963.

4 Риггс Ф. Сравнительная оценка президентской формы правления // Сравнительная социология: Избранные переводы. — М., 1995.

5 Peters G. Politicians and Bureaucrats // Lane J.E. (ed.). Bureaucracy and Public Choice. — Sage, 1987; Peters B.G. Managing Gorisontal Government. The Politics of Coordination // Public Administration. 1998. N 2.

Диссертантом использован широкий круг исследований по вопросам реформирования государственной службы, которые представляют решение данной проблемы через разработку теоретических моделей, описывающих и объясняющих процессы принятия политических решений, а также через анализ функций государственного аппарата, как набора практических процедур и операций. Наиболее полно данная проблематика представлена в трудах Г. Маршалла, Г. Саймона, Ч. Линдблома, Д. Андерсона, М. Хилла1. Проведенный данными авторами анализ функций государственного аппарата ведущих стран Запада позволил понять природу взаимоотношений сферы политики и государственной службы.

К проблематике реформирования государственной службы достаточно тесно примыкают исследования по политико-административному управлению, в которых нашли отражение изучение сетевого и различных менеджериальных подходов, связанных с разработкой теории и практики «нового государственного менеджмента». В данной связи автором, при разработке предложений по совершенствованию методологии реформирования государственной службы, использованы теории рационального выбора и рыночных установок, базирующиеся на институциональной экономической теории, представленной и развитой в трудах Й. Шумпетера, Г. Кунца и С. О’Доннела, Т. Бёрцель, X. де Брюйна и 2 др •.

Кроме того, бюрократия — один из главных объектов теоретических конструкций представителей авторитетной в современной политической науке школы Общественного выбора. Такие позитивистские авторы, как.

1 Саймон Г. Науки об искусственном. — М., 1972; Marshall G. In Search of Commensurability: Writing in Public Management in an Era of Government Reform // Public Administration Review. 1998. Vol. 58, N 3- Lindblom C., Woodhouse E. The Policy-Making Process. — Englewood Cliffs, 1993; Anderson J. Public Policy-Making: An Introduction. — Boston, 1994; Hill M. The Policy Process in the Modern State. — London, 1997.

2 Шумпетер Й. Теория экономического развития. — М., 1982; Кунц Г., О’Дониел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций, [в 2 томах]. — М., 1981; Borzel Т. Rediscovering Policy Networks as a From of Modern Governance // Journal of European Public Policy. 1998. Vol. 5 N 2- Ханс де Брюйн Управление по результатам в государственном секторе. — М., 2005.

Г. Таллок, У. Нисканен, П. Данливи и др1., не уступают марксистам по силе и обоснованности критических оценок бюрократии и олицетворяемого ею «большого государства». Теоретическое и прикладное значение имеют их предложения внедрять в практику государственного управления технологии, присущие частно-предпринимательской деятельности.

В данной связи наиболее интересны научные труды, в которых управленческие отношения рассматриваются как составная часть общественных отношений при доминирующей роли последних, определяется их взаимосвязь и взаимообусловленность. К работам такого рода относят исследования философов, социологов, экономистов, психологов и других представителей общественной науки, в том числе, таких как Р. Мертон, Дж. Мид, Т. Парсонс, А. Шюц2.

Отечественная политологическая литература не располагает пока значительным числом научно-теоретических исследований по проблемам реформирования государственной службы, политико-административной элиты, бюрократии и её роли в политической жизни, однако в последнее время ситуация положительным образом меняется.

Российская группа авторов, в трудах которых производится анализ современного состояния государственного управления и государственной службы, отражаются актуальные проблемы реформирования государственной службы, включает в себя таких известных ученых, как Г. В. Атаманчук, Т. А. Алексеева, JI.H. Алисова, И. А. Василенко, О.В. Гаман-Голутвина, А. А. Дегтярев, Б. М. Лазарев, Е. В. Охотский, Т. Д. Пестик, Ю. Н. Старилов, О. Ф. Шабров и др3.

1 Dunleavy P. Democracy, Bureaucracy and Public Choice. — Hemel Hempstead, 1991; Niskanen W.A. Bureaucracy and Representative Government. — Aldine-Atherton, 1971; Tullock G. The Politics of Bureaucracy. — Public Affairs Press, 1965 etc.

2 Merton R. Social Theory and Social Structure. — N.Y., 1968; Parsons T. Essays on sociological theory. — New York, 1964; Parsons T. The Political Aspect of Social Structure and Process // Varieties of Political Theory. — New York, 1966; Шюц А. Формирование понятия и теории в общественных науках // Американская социологическая мысль: Тексты. — М., 1994.

3 Атаманчук Г. В. Модернизация государственного управления (теоретико-методологические обоснования. — М., 2001; Алексеева Т. А. Современные политические теории. — М., 2000; Алисова Л. Н. Взаимодействие политических партий как фактор реформирования общества. — М., 1996; Гаман-Голутвина О.В.

Основательный компаративный анализ исторической эволюции государственной бюрократии в контексте соотношения политики и управления, а также вопрос о политических началах деятельности бюрократии, формировании её современных моделей и возрастании значимости в политико-административном процессе, обстоятельно проанализировали B.C. Комаровский, J1.H. Тимофеева, Е. Г. Морозова, A. J1. Гуторова, В. Д. Граждан, А. В. Оболонский, М. А. Чешков и др1.

Актуальные проблемы реформирования государственной службы, поиска эффективной демократической модели политико-административного управления рассматриваются в трудах В. Слатинова, Л. В. Сморгунова, л.

Е. Ясина и др. Вопросы реформирования государственной службы, перспектив её развития обсуждаются также в рамках научных дискуссий по конституционной и административной реформам. Их участники — известные российские аналитики Е. Д. Богатырев, М. Э. Дмитриев, Ю. Н. Старилов, Л. А. Чиканова, B.C. Комаровский и Е. Г. Морозова, а также многие другие.3, высказали свои соображения по поводу стратегии укрепления.

Политические элиты России как объект модернизацииМ., 1999; Лобанов В. В. Модернизация правительства в Великобритании. — М., 2000; его же Служба высших руководителей в США // Государство и право. 1996. № 6- Пестик Т. Д. Бюрократия в зарубежных исследованиях // Общественные науки и современность. 1998. № 2- Дегтярев А. А. Предмет и структура политической науки // Вестник Московского университета. Сер. 12: «Политические науки». 1996. № 4- Лазарев Б. М. Государственная служба. — М.- 1993; Охотский E.B. Элиты в контексте демократического реформирования федеративных отношений // Региональные элиты в процессе современной российской федерализации. — Ростов н/Д, 2001; Шабров О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. — М., 1997.

1 Комаровский B.C. Бюрократия и её роль в политической жизни // Политическое управление. — М., 1999; Граждан В. Д. Может ли государственная служба быть деполитизированной? // Власть. 2000. № 9- Гуторова А. Л. Система государственного управления. В 5-ти кн. Кн. 2. Государство и политика. — М., 2000; Морозова Е. Г. Государственная служба как предмет политической науки. — М., 1998; Тимофеева Л. Н. Политичская власть: проблемы реализации в системе госслужбы // Становление госслужбы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала. — М., 1998; Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. — М., 2002; Чешков М. А. «Вечно живая» номенклатура? // МэиМО. 1995. № 6 и др.

2 Комаровский B.C. Реформирование государственной службы: выбор пути и методов. — М., 1997; Слатинов В. Законодательное регулирование государственной службы // Pro et Contra. 2000. Т. 5, № 1- Ясин Е. Поражение или отступление? (Российские реформы и финансовый кризис) // Вопросы экономики. 1999. № 2 и др.

3 Богатырев Е. Д. Реформа государственной службы в Российской Федерации в контексте демократизации политической системы и формирования гражданского общества // Власть. 2005. № 2- Дмитриев М. Как оптимизировать деятельность государства // Человек и труд. 2003. № 9- Старилов Ю. Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. № 4- Чиканова Л. А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: Вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4- Комаровский B.C., Морозова Е. Г Кому в России нужна административная реформа? // Власть. 2005. № 4. государственной службы в ходе её реформирования и роли политического руководства в организации и осуществлении этого процесса.

Представляют практический интерес исследования, в которых характеристика управленческих отношений встраивается в контекст функционирования социальных структур и социальных институтов, включая институт управления. К ним относятся работы Н. М. Казанцева, В. А. Козбаненко, В. М. Манохина, B.JI. Романова и др1 по проблемам общей теории организации и управления, а также теории государственного управления и государственной службы.

Значительный объем научной литературы, посвященной общим и специальным аспектам функционирования бюрократии, усилению её политической роли, не снимает необходимости политологического анализа проблем, связанных с развитием государственной бюрократии в условиях современного общества, административного реформирования как глобальной политико-управленческой проблемы.

Несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной различным аспектам реформирования государственной службы в нашей стране и за рубежом, проблема институционализации её новых видов в ходе реформирования остается открытой. Очевидной необходимостью заполнения существующего пробела в теоретической и практической методологии представлена актуальность настоящего диссертационного исследования.

Объектом исследования является государственная гражданская служба Российской Федерации как развивающийся социально-политический институт в контексте демократизации политической системы.

1 Казанцев Н. М Государственная служба в контексте административной реформы // Россииуправленческие знания — М., 2002; Манохин В. М., Адушкин Ю. С. О реформировании государственно-служебного законодательства // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. — М., 2004; Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. № 1- Романов В. Л. Проблемы административного реформирования (социосенергетический поиск). — М., 2004.

Предметом исследования являются политические аспекты трансформации государственно-служебных отношений в процессе институционализации государственной гражданской службы.

Цель работы заключается в раскрытии системной взаимосвязи между процессами демократизации политической системы и реформирования государственной службы, выявлении их общих политических аспектов, связанных с изменением общественных и государственно-служебных отношений, разработке на их основе рекомендаций по совершенствованию методологии институционализации государственной службы в процессе её реформирования.

Задачи исследования:

I. Выявить общие предпосылки и закономерности демократизации политической системы, выраженные в процессах становления гражданского общества и реформирования государственной службы в Российской Федерации. Раскрыть их системную взаимосвязь через политические аспекты трансформации структурной организации и либерализации политико-властных отношений, в том числе:

— Исследовать государственную гражданскую службу как социально-политический институт, развитие которого обусловлено демократизацией политико-властных отношений;

— Охарактеризовать взаимосвязь процессов становления гражданского общества, развития правового государства и институционализации государственной гражданской службы на основе постмодернистского подхода к демократизации политической системы;

— Раскрыть политические аспекты рационализации организационных структур государственных институтов, отражающие общие процессы демократизации политической системы.

II. Осуществить анализ и выделить политические аспекты основных проблем институционализации государственной гражданской службы в контексте демократизации политической системы. Раскрыть конкретное содержание противоречий в теоретических подходах и практических методах осуществления реформирования государственной службы в настоящее время, в том числе:

Проанализировать недостатки в определении публично-правового статуса государственной службы и вытекающих из них противоречий концепции её реформирования;

Раскрыть противоречия в методах правового регулирования служебных отношений государственных гражданских служащих и выделить их политические аспекты;

Исследовать степень несоответствия форм организационных структур и методов деятельности органов исполнительной власти новым подходам и методам государственного управления в современных социально-экономических и политических условиях и выделить их политические аспекты.

III. Рассмотреть возможности институционализации государственной гражданской службы в качестве социально-политического института, отражающего процесс демократизации политической системы и способствующего становлению гражданского общества в России. Разработать предложения по совершенствованию теории и практики реформирования государственной службы Российской Федерации в том числе:

Разработать рекомендации, направленные на изменение принципа иерархической организации структур и отношений в аппаратах органов исполнительной власти, способствующую активизации профессионального участия государственных служащих в принятии политических решений;

Определить возможность статусного развития должностей государственной гражданской службы, связанного с повышением субъектной роли замещающих их лиц, исходя из норм действующего законодательства;

Охарактеризовать индуктивное влияние социально-политической институционализации государственной гражданской службы на процесс демократизации политической системы.

Основная гипотеза исследования заключается в том, что современное реформирование государственной • службы Российской Федерации, осуществляемое в рамках демократизации политической системы и подчиненное процессу радикальной перестройки взаимоотношений государства с гражданским обществом посредством адаптации модели государственного управления и государственной службы к функциональным изменениям в экономике и обществе, требует соответствующих изменений принципов организации структур и функционирования аппаратов органов исполнительной власти.

Концептуальная посылка состоит в том, что процесс институционализации государственной гражданской службы подчинен и во многом отражает принципы и закономерности процесса демократизации политической системы, связанного с развитием либерализации политических отношений. Однако указанная взаимосвязь проявляется не только в общих направлениях, но и в факторах, составляющих основу данных процессов. По нашему мнению, государственно-служебные отношения, имеющие место на микроуровне политической системы, содержат в себе политические аспекты и могут быть рассмотрены с точки зрения политических отношений макроурвоня политической системы.

В данной связи институционализация государственной гражданской службы в процессе её реформирования связана с перераспределением административной власти в аппаратах органов исполнительной власти посредством развития нормативно-правовых основ и организационно-структурной трансформации государственной службы, обеспечивающих усиление субъектной роли государственных служащих и расширяющих возможности их политического участия в целях повышения социальной эффективности государственного управления.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют политологические и социологические труды и положения, раскрывающие генезис, сущность, содержание и способы функционирования государственной службы как социально-политического института, а также специальные работы представителей современной отечественной и зарубежной политической философии, правоведческой, экономической и этической мысли по анализируемым вопросам.

Работа опирается на общенаучные принципы познания общественно-политических явлений, прежде всего принципы системности, целостности, противоречивости развития, а также единства исторического и логического, единства теории и практики. Важным методологическим ориентиром исследования послужили концепции, представляющие различные предметные и парадигмальные подходы к изучению государственной службы, её реформирования и институционализации.

Кроме того, значительное влияние на мировоззренческие представления диссертанта, обусловившие идейное направление хода исследования, оказали труды выдающихся представителей мировой науки, исходивших из методологического единства естественнонаучного и гуманитарного знания, среди которых Н. Бор, Н. Винер, И. Р. Пригожин, Н.М. Моисеев1. Системный взгляд универсального эволюционизма стимулирует поиск нетривиальных подходов к совершенствованию методологии реформирования государственной службы.

Актуальные направления современной политической теории государственного управления составили основу методологической базы настоящего исследования и осуществляемого в его рамках анализа теории и практики реформирования государственной службы в Российской Федерации, а также послужили стимулом для разработки предложений по.

1 Бор Н. Атомная физика и человеческое познание. — М., 1962; Винер Н. Творец и Будущее. — М., 2003; Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: Новый диалог человека с природой. — 3-е изд. — М., 2001; Моисеев Н. М. Расставание с простатой. — М., 1998. совершенствованию теоретической и практической методологии реформирования государственной службы.

В качестве основных в диссертации использованы такие методы как системный и структурно-функциональный, нацеленные на анализ и характеристику взаимодействия института государственной службы и общества, а также на выявление политических факторов процессов, происходящих в структуре государственной службы.

В качестве специальных методов исследования применены политологический анализ, предполагающий аналитическое сопоставление однотипных политических институтов и процессов, а также юридическо-правовой, делающий акцент на изучении законодательной базы, формы и методов регулирования отношений в сфере государственного управления и государственной службы.

С целью создания системного представления об объекте и предмете исследования в качестве вспомогательных использован ряд смежных методов политологии и иных социальных, а так же естественных наук, таких как кибернетический, синергетический, исторический и кльтурологический и др.

Эмпирическую базу диссертации составили нормативные правовые акты, легализирующие и регулирующие государственную службу Российской Федерации, а также определяющие цели и задачи реформирования данного института политической системы. К ним относятся Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации в данной сфере. Источниками по определению основных направлений социально-политического развития государства и общества являются Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

В диссертации использованы материалы опубликованных статистических исследований корпуса государственных служащих, политологических и юридических исследований деятельности органов исполнительной власти, материалы научных отчетов по вопросам реформирования государственной службы, выполненных специалистами Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Кроме того, использованы личные наблюдения диссертанта, осуществленные при прохождении государственной службы в федеральных органах исполнительной власти.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Отсутствие системного подхода к осуществлению реформы государственной службы, учитывающего контекст демократизации политической системы, приводит к системному кризису реформирования, так как реализация инструментальных целей не влечет за собой достижения содержательных целей. Теория реформирования часто носит лозунговый, а осуществленные изменения эпизодический характер в силу преобладания формальных заимствований из западного опыта, переносимых в российские условия неразвитых демократических и правовых институтов государства и общества. В результате модернизация системы государственного управления не обеспечивает взаимосвязанного характера институционализации её основных элементов, оптимизация структуры органов исполнительной власти не получает своего продолжения в структурно-функциональной перестройке аппаратов названных органов и не влечет за собой сущностного изменения властной природы государственно-служебных отношений.

2. Системный кризис реформирования обусловлен противоречивостью теоретической и практической методологии реформы государственной службы. Так, развитие законодательства о государственной гражданской службе не приводит к развитию права как системы институционализированных отношений взаимного партнерства политических руководителей и административных исполнителей. Структурные трансформации органов исполнительной власти нередко являются поверхностными, не затрагивают типологию организационных структур, основанную на иерархическом принципе. Отсутствуют видоизменения вертикального и горизонтального разделения труда между звеньями и должностями исполнительного аппарата, что снижает эффективность деятельности государственных служащих в силу ограничения их компетенции и функциональных возможностей и делает существующую модель государственной службы соответствующей интересам лишь тех, кто ею управляет. Передовые методы управления, активизирующие субъектную роль государственного служащего, неприменимы в данных условиях правовой, структурной и функциональной организации аппаратов органов исполнительной власти, так как затрагивают вопросы распределения административной власти в процессе государственного управления.

3. Становление и развитие социально-политических институтов основывается на процессах самоорганизации и саморазвития, составляющих основные принципы институционализации. Процесс институционализации государственной службы, соответствующей современным условиям рыночной экономики, правового государства и гражданского общества, логично подчинен актуальным парадигмам социально-политического развития, которое реализуется через демократизацию государственных институтов, видоизменяя их организационные формы и функциональные структуры. Примером тому являются административные реформы в странах Запада, а также признание российским политическим руководством взаимозависимости демократии и эффективности государственного управления. Таким образом, актуальность совершенствования методологии реформирования государственной службы заключается в проникновении демократического процесса в структуры органов государственной власти, то есть в их аппараты, исполнением должностей в которых гражданами осуществляется государственная гражданская служба.

4. Политический характер реформы государственной службы, а также и самой государственной службы как элемента политической системы, подчеркивается фактическим наличием двух управляемых подсистем. Кроме общества, граждан, испытывающих государственное управляющее воздействие, таким же объектом административной власти являются аппараты федеральных органов исполнительной власти, сотрудники которых подчинены лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации. Таким образом, социальная структура государственной гражданской службы близка к социальной структуре российского общества, которому предстоит стать гражданским, а корпус государственных служащих представляет собой сегмент развивающегося гражданского общества. Соответственно, можно утверждать принципиальную схожесть политического процесса трансформации отношений государства и общества на макроуровне и либерализации государственно-служебных отношений на микроуровне.

5. Либерализация государственно-служебных отношений и демократизация функциональных и управленческих процедур затрагивает комплекс социальных, правовых, организационных и других факторов, объединенных политическим контекстом, целенаправленное изменение конфигурации которых не отражено в используемых ныне методологических подходах к реформированию государственной службы Российской Федерации. Политический аспект институционализации государственной гражданской службы в процессе реформы может быть отражен при помощи метода «микрополитических отношений», который с теоретической стороны активизирует субъектную роль гражданских служащих среднего звена, представляя их в качестве политических акторов. С практической стороны этот метод обозначает необходимые организационно-структурные изменения в аппаратах органов исполнительной власти, связанные с пересмотром функциональной схемы вертикального и горизонтального разделения труда, должностной компетенции и, в итоге, с перераспределением административной власти в пользу профессиональных карьерных служащих. В данной связи методология «микрополитических отношений» обеспечивает системный характер реформирования государственной службы и направлена на расширение политического участия, то есть включение в демократический политический процесс взаимодействия государства и гражданского общества, большего числа элементов — должностей ведущей и старшей групп категории «специалисты», способом целесообразной перегруппировки факторов институционализации государственной гражданской службы.

6. Государственная гражданская служба, реализующая в своей структуре принцип субъект-субъектных отношений, характерных для гражданского общества, выступает в качестве социально-политического института. В названном качестве указанный институт, осуществляющий взаимодействие государства и общества, по сложности своей организации будет превосходить управляемую подсистему, и соответственно послужит катализатором процесса развития институтов гражданского общества, и укрепит социально-политические гарантии демократизации политической системы.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна, заключаются в следующем:

1. Раскрыты политические аспекты реформирования государственной службы Российской Федерации, отражающие взаимосвязь трансформации её структурной организации и демократизации политико-властных и государственно-служебных отношений.

2. Выявлены методологические недостатки реформы государственной службы Российской Федерации, результатом которой является нормативно-правовое и фактическое установление трёх видов государственной службы, в то время как характер социальных, экономических и политических изменений в обществе создает необходимость институционализации государственной гражданской службы в качестве отдельного типа.

3. Дана авторская концепция либерализации государственно-служебных отношений и демократизации функциональных и управленческих процедур, являющихся обязательным условием социально-политической институционализации государственной гражданской службы, повышения её социальной эффективности;

4. Обоснован статус государственной гражданской службы как социально-политического института, источники саморазвития которого, как и гражданского общества, невозможно стимулировать посредством мобилизационных методов, персонал государственной службы невозможно исключить из контекста демократизации политической системы, предполагающей либерализацию отношений государства и общества вплоть до конкретного человека;

5. Обосновано положение о расширении субъектной роли государственных служащих в процессе осуществления должностных функций, которое приведет к развитию правовой составляющей системы отношений в аппаратах органов государственной власти, и расширению политического участия граждан, замещающих должности государственной гражданской службы, в процессе государственного управления;

6. Сформулированы предложения по совершенствования теоретической и практической методологии реформирования государственной службы, направленные на снятие противоречий между правовыми, структурными и управленческими факторами государственной службы, выявленными в ходе исследования;

7. Разработан метод «микрополитических отношений», определяющий политический характер структурных факторов государственной службы и направленный на трансформацию властно-принудительного характера государственно-служебных отношений, что отражает содержание процесса демократизации политической системы;

Научно-практическая значимость исследования состоит в разработке теоретических принципов и практических подходов, выраженных в методологии «микрополитических отношений», которая дополняет теорию и практику реформирования государственной службы Российской Федерации на основе изучения хода и первых результатов административной реформы. Положение о необходимости достижения принципиальной схожести процессов институционализации гражданского общества и государственной гражданской службы, выраженной в характере взаимоотношений структурных элементов обоих институтов, представляет собой известную методологическую ценность.

Результаты настоящего исследования могут быть использованы при подготовке аналитических материалов по осуществлению реформирования государственной службы в рамках административной реформы, осуществлении структурных реорганизаций органов и учреждений исполнительной ветви власти. Концептуальные положения могут служить подспорьем для составления прогнозных оценок эффективности реформы государственной службы и перспектив развития институтов гражданского общества в России. Также настоящая работа может оказать научно-практическую помощь при написании учебных и научных работ в процессе обучения по политологическим и управленческим специальностям.

Апробация содержащихся в диссертации положений и выводов осуществлена в ходе работы научных и научно-практических конференций, проводившихся в Государственном университете управления: «Реформы в России и проблемы управления — 2003», «Актуальные проблемы управления — 2003», а также в Национальном институте бизнеса на Третьей межвузовской научно-практической конференции молодых ученых по актуальным вопросам менеджмента и бизнеса. Кроме того, материалы по теме настоящей диссертации опубликованы в научно-информационном журнале «Вестник государственного социального страхования» и в сборнике научных статей «Экономика. Управление. Культура», изданном Институтом подготовки научно-педагогических и научных кадров ГУУ.

Структура работы. Диссертация построена в соответствии с целью и задачами исследования и отражает его логику. Работа состоит из Введения, трех глав, подразделенных на три параграфа каждая, Заключения, списка использованных источников и литературы.

Заключение

.

В рамках осуществленного в диссертации исследования проведен политологический анализ процесса реформирования государственной службы Российской Федерации в контексте демократизации политической системы и во взаимосвязи с общими парадигмами постмодернистского социально-политического развития теории и практики государственного управления развитых стран мира. Основное внимание уделено принципам, факторам и закономерностям данного процесса, отраженным в теоретических методах и практических подходах к осуществлению реформы, а также их противоречиям, раскрытым посредством сравнительного анализа эмпирических данных об опыте реформирования.

Современное положение России как участника социальных, экономических и политических процессов глобализирующегося мирового сообщества обусловливает необходимость создания эффективных, адекватных внешним и внутренним условиям развития государственных институтов, способных обеспечить реализацию стратегических приоритетов государственной политики и национальных интересов в XXI веке. Постмодернистская парадигма социокультурного развития, взаимосвязанная с постиндустриальной фазой экономической жизни, не менее актуальна для России, чем для развитых стран Запада, в части утверждения гуманистических ценностей, правового характера государства и демократизма политической системы. Всё это необходимо нетривиально осмыслить, чтобы избежать повторения чужих ошибок и исправить старые изъяны своей истории. Подлинное реформирование как государства, так и всех прочих социальных, экономических и политических институтов связано с изменением роли человека как социального атома, в первую очередь с его политическим освобождением от привычных, но социально низкоэффективных схем распределения и осуществления власти в государстве. Преодоление идейного и организационного наследия индустриальной эпохи со свойственным ей редукционизмом, воспроизводящего сущностные черты социальной иерархии феодальной стадии, связано с изменением точки зрения на организацию структуры самого общества. Конкретная интерпретация такого нового взгляда выражается в политическом характере реформирования институтов государственного управления, затрагивающего все уровни их структуры, вплоть до самого низшего, и в наполнении их новым содержанием посредством изменения отношений по поводу власти как внутри данных структур, так и между отраслевыми федеральными органами исполнительной власти, а в перспективе и между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти.

Общие концептуальные направления реформирования государственной службы Российской Федерации в целом соответствуют перспективным направлениям социального, экономического и политического развития цивилизованного мира. Фактом, позволяющим утверждать это, является признание политическим руководством страны взаимосвязи и взаимообусловленности эффективности деятельности государства и демократии, как политического режима.

Предметное исследование темы диссертации осуществлено в рамках современного политологического вектора изучения государственного управления и государственной службы, направленного на снятие противоположности между политикой и управлением. Актуальные политологические подходы к изучению и моделированию взаимодействий государства и гражданского общества, государственной службы и граждан находят свое отражение в политико-административной модели, составляющей новое содержание названных институтов.

В работе подчеркивается политический характер как самого государственного управления, осуществляемого посредством государственной службы, так и процесса её реформирования. Это обусловлено вопросами приобретения и использования власти, составляющей содержание функций и полномочий государственных органов и должностных лиц. Всякое реформирование данной сферы изменяет сложившиеся схемы распределения как политической власти на уровне институтов государства, так и схемы административной власти внутри данных институтов, затрагивающих личностный аспект взаимоотношений должностных лиц. Проблема заключается в институционализации демократического характера осуществления государственной власти на обоих названных уровнях государственного управления.

Концентрация внимания на проявлениях власти как социального феномена методологически позволяет выделить две управляемые подсистемы политической системы общества, вместо традиционно понимаемой одной. Наряду с обществом — гражданами и их объединениями, испытывающими на себе государственно-управляющее воздействие, аппараты органов государственной власти в процессе своей деятельности подчинены властному влиянию политических лидеров и высшей бюрократии, хотя бы и отличному по форме. Тем не менее, такое подчиненное положение методологически делает институты гражданского общества и аппараты органов исполнительной власти равными в качестве элементов политической системы, что проецирует тенденцию демократизации общественных отношений на внутреннюю структуру органов государственной власти.

Следуя данной методологической посылке, гипотеза работы утверждает традукцию двух уровней процесса демократизации политической системы, заключающегося в либерализации отношений по поводу власти, и происходящего как на макроуровне политической системы, так и на её микроуровне, представленном аппаратами органов государственной власти. Интеграция данной посылки и гипотезы в рамках системного подхода позволяет представить государственную службу в качестве полноценного института политической системы общества. Отсюда институционализация государственной гражданской службы, осуществляемая в ходе процесса реформирования, должна быть направлена на формирование самостоятельного субъекта взаимоотношений государства и гражданского общества, осуществляющего их эффективную взаимосвязь. Следуя поставленной цели, государственная гражданская служба необходимо должна сочетать в себе признаки как одного, так и другого дихотомического элемента.

В данной связи структурно-функциональный подход аксиоматического характера к организации деятельности по поводу осуществления исполнительной власти нуждается в методологическом дополнении, направленном на установление прямой взаимосвязи между общим и частным в теории и практике административной реформы и реформы государственной службы. Политические аспекты реформирования государственной службы, по мнению диссертанта, состоят именно в распространении единства политической и управленческой деятельности на среднее звено аппарата органов исполнительной власти.

Основным направлением осуществляемой в настоящее время в России реформы является нормативно-правовое обеспечение государственной службы, что находит свое выражение в развитии соответствующего законодательства. Проблема состоит в том, что юридические нормы ещё не развивают право в нужном направлении и в силу своей статичности не реализуют целей реформы, а лишь только создают для этого потенциальные возможности. Поиск методов реализации таких возможностей составляет прикладную цель настоящей работы, направленную на преодоление тавтологии понятий, для повышения эффективности государства в рамках проводимой реформы создается эффективная государственная служба.

В результате проведенного исследования установлено, что в ходе осуществления реформы возобладал кадровый аспект оптимизации государственной службы, а структурно-функциональный аспект понимается очень узко, как схема штатного расписания и распределения обязанностей и функций. Это подтверждается структурой федеральных органов исполнительной власти, которая при внешней форме, заимствованной в государствах, ранее успешно осуществлявших административные реформы, всё же демонстрирует свою неэффективность, сохраняя пороки старой административно-командной системы. Неэффективность которой вследствие отсутствия демократического качества тем более очевидна в современных социально-экономических условиях.

Проведенный в ходе настоящего исследования анализ эмпирической базы с очевидностью показал, что осуществляемая в настоящее время реформа государственной службы лишена системности и не затрагивает многие важные факторы, способствующие её динамичному развитию. В результате преобразование государственной службы в эффективный институт государства и общества в ходе данной реформы весьма сомнительно. Концепция реформы носит преимущественно лозунговый характер, что доказывает методологическую ограниченность и поверхностность теории реформирования, опирающуюся на ставшую анахронизмом рационально-бюрократическую концепцию в её командно-административном варианте. Пример тому, отказ от некоторых нововведений, осуществленных в ходе первых шагов реформы, как-то введение в штате федеральных министерств третьей должности заместителя министра1 по причине недостаточности двух имеющихся или упразднение федерального агентства по сельскому хозяйству из-за его ненадобности.

В связи с вышеизложенным, диссертантом делается вывод о необходимости расширения спектра учитываемых факторов, обусловливающих функционирование государственной службы, при проектировании должностей и структур аппаратов с одновременной интеграцией данных факторов в единое теоретическое понятие.

Ключевой составляющей реформ, направленных на создание адекватных условиям времени и общественным отношениям органов государственного управления, является их институционализация. Исходя из того, что генезис государственной гражданской службы России возможен на базе имеющейся структуры федеральных органов исполнительной власти и их бюрократического аппарата, политическая институционализация в данных условиях представляет собой целенаправленное приведение в системное единство разнообразных факторов, формирующих государственную службу как социальный институт, посредством их перегруппировки с учетом схемы и характера распределения власти.

Характерная для России проблема обеспечения прямой связи между общим направлением реформ и частным выражением их осуществления применительно к реформе государственной службы теоретически решается методом традукции отношений по поводу власти между двумя названными управляемыми подсистемами — обществом в целом и государственными служащими. Концептуализация данного сходства в рамках теории «микрополитических отношений», совмещенная с попыткой придать им целесообразную конфигурацию, составляет новизну настоящего исследования.

1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 26 июля 2005 года № 873- Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 2005 года № 513.

2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 2005 года № 1158.

Научно-методологическая проблема теории реформирования государственной службы состоит в объективном, комплексном взгляде на объект и предмет реформирования, при котором недостаточность охвата факторов одной дисциплиной компенсируется аппаратом другой, вместе они создают восприятие объекта в единстве всех его сторон. Однако в прикладном выражении такой подход неудобен, так как в реальной практике управляющего воздействия объект воспринимается как органическое целое, отсюда необходимость обеспечить одномоментное системное единство предметных факторов, для чего необходимо единое понятие, отражающее их содержание.

В целях обеспечения методологической состоятельности концепции реформы государственной службы, диссертант обосновывает принцип «микрополитических отношений», дополняющий структурно-функциональную методологию субъектными факторами исполнения гражданами обязанностей на должностях государственной службы. Интеграция правовых и субъектных факторов деятельности граждан в организационно-структурных рамках органа государственной власти в политический аспект реформы государственной службы, во-первых, углубляет её теорию в область исполнительного аппарата данных органов, актуализируя его теоретическую и практическую значимость, во-вторых, придает необходимый динамизм теоретико-методологическому подходу к данной реформе, отражая и модернизируя реальные отношения, складывающиеся внутри органов государственной власти между государственными служащими по поводу осуществления должностных обязанностей.

Гипотеза настоящего исследования, заключающаяся в воспроизведении на микроуровне, то есть в структурах органов государственной власти, содержания и характера политического процесса, происходящего на макроуровне политической системы, предполагает разработку форм реализации демократической логики политического участия. Причем искомая форма должна быть эффективна в специфических российских условиях, так как во-первых единственным источником власти в России является народ, во-вторых, политические институты, в частности представительной власти, характеризуются неразвитостью и отсутствием институциональной самостоятельности. Формирование исполнительных органов федерального и регионального уровней государственного управления на основе принципа парламентского большинства остается пока неясной перспективой в силу неразвитости конкурентной партийной системы и отсутствия политической элиты. Таким образом, актуализируется вопрос осуществления политического участия граждан в государственном управлении посредством профессионального исполнения обязанностей по должностям государственной гражданской службы в органах исполнительной власти.

Данный контекст демократизации государственной службы, обусловливающий характер и направления её институционализации, ставит вопрос о совершенствовании методологии реформы, отражающей вектор демократизации политической системы, и применимой на микроуровне. Прикладное выражение метода «микрополитических отношений» состоит в трансформации организационной архитектуры аппаратов органов исполнительной власти посредством изменения вертикального распределения полномочий и функций, а также стоящей за ними административной власти в пользу среднего звена управленческой иерархии. Так как любая организация представляет собой систему, переход от вертикальной детерминированной структуры к горизонтальной адаптивной, активизирует обратную связь в данной системе, что является условием повышения эффективности её функционирования.

Заимствованные из физики принципы соответствия и дополнительности с очевидностью дают понять, что сложные проблемы не решаются простыми методами, даже носящими комплексный характер. Более того, следует признать, что некоторые проблемы вообще не решаемы прямым управляющим воздействием на какие-либо системообразующие факторы, что во многом подтверждает опыт социально-политического реформирования. Политическая и управленческая мудрость заключаются в обеспечении необходимых предпосылок и условий для активизации целенаправленных процессов саморазвития и самоорганизации необходимых институтов. Очевидно, что тоже самое относится и к государственной службе.

Отсюда основная методологическая посылка при раскрытии заявленной темы сделана с позиций системного подхода, в рамках которого любой объект рассматривается как органичная часть большего объекта, включающего в себя меньшие объекты, масштабы которых ограничены лишь рамками нашего восприятия. Научно-теоретический поиск, а уж тем более создание практико-ориентированной модели активизации процесса институционализации государственной гражданской службы, возможен только путём творческого осмысления её фундаментальных основ, применения нетривиальных подходов к раскрытию содержания данного социально-политического института в сочетании с передовыми теоретическими и практическими разработками ученых России и развитых стран мира.