Политическое управление в региональном контексте

Актуальность темы

исследования. Современная Россия переживает сложнейший этап становления государственного управления. Новая система управления формируется на основе радикального разрыва со старой политической системой и режимом. Смена основания порождает качественно новые формы государственного управления, которые, в то же время, являются попыткой адекватного ответа на проблемы, возникшие в рамках старой политической системы. Проблема влияния политического режима и формы государственного управления становится важной для обществ переходного типа на современном этапе. Это нашло выражение в появлении новых конструкций, призванных связать воедино политологическую и формально-правовую характеристику государственного устройства.

Одной из важных особенностей, происходящих в процессе преобразования, является смещение центра тяжести управленческой деятельности в регионы. Понятно, что функции и роль государственных органов управления в регионе в таких условиях принципиально меняются.

Необходимость исследования политико-управленческих вопросов в регионе определяется прежде всего его внутренними противоречиями, связанными со сложностью перехода к гражданскому обществу с рыночной экономикой. Традиционно на государственное управление возлагается двойная задача: обеспечивать современный уровень экономического развития и воспроизводство, ротацию политической элиты. Сегодня реальным фактом становится множественность независимых агентов экономической и политической деятельности. Это влечет за собой возможность глубоких изменений в характере управленческой деятельности. В то же время, с помощью экономических, психологических, идеологических и иных средств субъекты социального действия превращаются в объекты манипуляции.1 В условиях неустойчивости социальной среды имеет место резкое ослабление управляемости системы. Реформационные процессы разрушили прежнюю модель государственно-административного управления. Провозглашаемые демократические ценности вошли в противоречие со старым механизмом их актуализации. В данной ситуации, либо центр должен напрямую стимулировать реформационные структурные процессы, либо он должен вступать в реальные политические отношения с уже существующими силами, и уже через них определять ценностно-ориентационную сферу государственного строительства. Таким образом, государственное управление приобретает ярко выраженный политический характер. Политическое управление через диалог имеет оборотную сторону и несет в себе угрозу конфликта, который может поставить под сомнение развитие и само существование той или иной политической целостности.

Политическое управление, в отличие от административного, не стимулирует наперед заданные процессы. С помощью правовой базы, с помощью политических соглашений, оно создает каналы, через которые спонтанно существующие социальные субъекты способны реализовывать свои цели. Только после согласования основных интересов и принятия принципиальных политических решений вступает в действие государственно-административное управление по реализации этих решений. В реальности эти процессы переплетены и оказывают друг на друга взаимное влияние. В переходный период часто воспроизводятся модели старой системы управления. Вследствие.

1 См.: Осипов Г. В., Андреев Э. М. Современные российские реформы: опыт социологической экспертизы// Социально-политический журнал. 1995. № 1. С.9−10. этого важнейшей проблемой политического управления в становящемся демократическом обществе является проблема формирования реального демократического политического режима как действительного основания для эффективного и справедливого политического управления в государстве, регионах и на местном уровне. Эта проблема имеет системный характер. Затрагивая различные уровни управления, она включает в себя вопросы политико-экономического характера, поскольку новые влиятельные субъекты политического действия имеют в своей основе экономические интересы. Следует заметить, что вся современная политическая история представляет собой процесс борьбы интересов, которые в своей основе носят экономический характер и представляют структурообразующий элемент различных видов политики. Вторым важнейшим аспектом являются политико-правовые вопросы воспроизводства политической элиты в избирательном процессе, как основном механизме формирования и легитимации субъектов политической власти в демократическом обществе. Для России, создание демократического режима является еще задачей со многими неизвестными, которая ждет своего разрешения.

Возрастание роли управленческих отношений в жизни России соответствует общемировым тенденциям и процессам, происходящим в развитых странах мира в течение, по крайней мере, последних 25−40 лет. По мнению известного американского футуролога Дж. Нэсбита, эти процессы становятся одной из десяти важнейших мегатенденций развития общества на пороге XXI века.2.

Неразработанность проблем региональных политико-управленческих отношений существенно тормозит развитие.

2 См.: Нэсбит Д., Эбурдин П. Что нас ждет в 90-е годы. Мегатенденции: Год 2000. Десять новых направлений на 90-е годы. М., 1992. управленческой практики, зачастую ведет к неверным оценкам ситуации, выбору неэффективных решений. В регионах наиболее остро стоит вопрос формирования основ нового демократического режима. То, что в центре приобретает системный характер, в регионах во многом зависит от случайных характеристик действующих политических субъектов, личных качеств лидеров и т. д. Новые модели регионального управления только начинают формироваться. Сегодня особенно важны попытки обобщения управленческой практики, направленной на поиск оптимальных путей регионального развития.

Период реформ в Российской Федерации, процесс ее становления на качественно новой основе, адекватной задачам демократизации общественной жизни, привел к появлению новой экономической, общественно-политической реальности. Центробежные процессы и угроза распада государства выявили новое содержание управленческой деятельности в регионах. «Трудный путь становления федеративных отношений в Российской Федерации в условиях глубокого социально-экономического кризиса заставляет внимательно присмотреться к проблеме места и роли современного региона в этом процессе» .3.

Регионализация в Российской Федерации во многом обусловлена переходом от преобладания вертикального типа отношений внутри экономического и политического пространства к укреплению горизонтального типа отношений (регионы в качестве партнеров федерального центра), автономизацией региональных сфер общественной жизни.

Основой регионализации пока остается административно-территориальная структура советского пространства и присущие ей отношения, однако главные направления этого процесса выходят за.

3 Мацнев А. А. Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998.С. 140. рамки децентрализации федеральной власти и институционализации административных районов.

На первый план выдвигаются суверенизация регионов, образование региональных сообществ с присущими им особенностями социальных и политических структур, экономическими и политическими стратегиями. На смену прежней региональной политике как директивному курсу развития и размещения производительных сил, территориальной специализации, приходят задачи сочетания интересов федерального центра и регионов, создания условий для вхождения регионов в рыночные отношения, обеспечения устойчивого состояния региональных хозяйственных комплексов в условиях формирования региональных приоритетов экономического и социального развития, которые должны учитываться при проведении финансовой, инвестиционной, внешнеэкономической политики России.

Процесс регионализации современной России нарастает. Это процесс предполагает особый переходный период для решения на правовой основе совокупности проблем, возникающих конфликтных ситуаций в рамках конкретных, отдельно взятых регионов. В практическом плане цель их состоит в превращении регионов в реальных политических субъектов управления, переходе от формально организованной к реально существующей федерации. По этим вопросам многими политическими деятелями высказываются порой полярные точки зрения, что образует широкое поле для дискуссий и подтверждает актуальность выбранной диссертантом темы.

В последние годы в регионализации Российской Федерации часто видят прежде всего дезинтеграцию ее экономического и политического пространства, хотя и не ведущую неизбежно к распаду России. При этом акцент делается на ослаблении роли центральной власти и разрушении единого экономического пространства, разрыве хозяйственных связей между отдельными территориями, конкуренции центральной и региональной элит за власть и экономические ресурсы. При другом подходе под проблемой регионального управления понимаются вопросы разделения власти между федеральным центром и субъектами Федерации, правосубъектности региона и т. д.

В результате развития реального политического пространства, регион становится не только объектом, но и субъектом региональной политики. Интегральная совокупность разных форм дифференциации (природно-климатические, социально-экономические, социокультурные) привела к тому, что за десятилетия и столетия совместного проживания разные народы образовали относительно обобщенные региональные сообщества, отличающиеся системой интересов и, как результат, особые «национально-региональные» мотивы поведения. В полной мере учесть эти интересы, а главное, обеспечить возможности их реализации в рамках административного управления невозможно в принципе.

Необходимо искать, оценивать и реализовывать те формы управления, которые были бы адекватны интересам народа в современных условиях, воспринимались и развивались им.

Таким образом, исследование проблем политического управления в регионе в процессе становления политического режима в России, представляется весьма актуальным на современном этапе.

Степень разработанности проблемы. Вопросы политического управления обществом привлекали внимание ученых со времен зарождения политической философии. Эти проблемы рассматривались в трудах древних мыслителей — Платона, Аристотеля, Цицерона, философов Возрождения и Нового времени — Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Дж. Локка и др. Эти вопросы волновали и дореволюционных российских ученых, таких как: Б. Н. Чичерин, П. И. Новгородцев, И. А. Ильин и др. В основу теоретической базы исследования тенденций и особенностей политического процесса легли концептуальные положения, касающиеся различных аспектов политического режима, изложенные в трудах зарубежных ученых: Г. Алмонда, Д. Бэлла, М. Вебера, А. Гидденса, Р. Дарендорфа, и др.4 Тем не менее, в специфическом контексте становления современной политической системы и государственного управления в стране и регионах, проблема политического управления остается новой, актуальной и все больше привлекает внимание российских ученых. Значительный вклад в разработку теоретических основ управления и государственной службы внесли российские ученые: Г. В. Атаманчук, Ю. С. Васютин, Н. И. Глазунова, B.C. Комаровский, Б. В. Лытов, A.M. Омаров, Е. В. Охотский, А. Г. Поршнев и др.5 Нельзя сказать, что эта тема подверглась всестороннему комплексному анализу. Недостаточно работ, анализирующих региональные аспекты управления. Актуальность и новизна региональной проблематики привлекают внимание ученых, среди которых выделяются работы Абдулатипова Р. Г., Болтенковой Л. Ф., Васильева Ю. В., Дмитриевой О. Г., Игнатова.

4 Almond G.A., Powell G.B. Comparative politics: System process and policy. Boston, 1978; Bell D. The Coming of Post-Industrial Society. A Venture in Social Forecasting. London, 1974; Вебер M. Избранные произведения. M., 1990; Giddens A. Modernity and Self-Identity. Cambridge, 1991; Dahrendorf R. The Modern Social Conflict. LondonNew-York, 1988.

5 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997; Васютин Ю. С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправления. Орел, 1998; Государственное и муниципальное управление / Под ред. Глазуновой Н. И., Забродина Ю. М., Поршнева А. Г. М., 1997; Комаровский B.C. Реформирование государственной службы России: выбор пути и методов. М., 1997; Лытов Б. В. Сущность и особенности государственной службы, как социального института // Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; Омаров A.M. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М., 1980; Охотский Е. В. Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; и др.

В.Г., Игнатовой Т. В., Кисельникова А. В., Лариной Н. И., Лаврова A.M. Лексина В., Мацнева A.A., Швецова А. и др.6.

Значительное влияние на рассмотрение проблем политического управления оказывает традиция советского периода, когда политическое управление отождествлялось с государственным и сводилось к вопросу реализации властных полномочий.

Различные аспекты политического управления исследованы в работах Авдошиной Н., Агаевой Ф. Н., Асеева Л. А. Галиахметова P.A., Галушко Г. Ю., Ефремовой Т. Н. Смирнова В.В. Тукумцева Б., Понеделкова A.B., Огарева А. В, Шаброва О.Ф.

В существующей литературе не сложилась устойчивая концепция политического управления, нет комплексного анализа политического управления в регионе, недостаточно отражена связь управления с политическим режимом, как правило, опускается функция воспроизводства субъекта политического управления. Разработка проблемы политического управления и, в частности, на региональном уровне, требует дальнейших усилий исследователей.

6 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М., 1994;Ларина Н. И., Кисельников А. В. Региональная политика в странах рыночной экономики. М., 1998; Лексин В., Швецов А. Государство и регионы. М., 1998; Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998; Дмитриева О. Г. Региональная диагностика. М., 1993.

7 Агаева Ф. Н. Тенденции развития управленческих отношений в условиях выхода из кризиса. Дисс.. канд. филос. наук. М., 1993; Авдошина Н., Тукумцев Б. Партисипативные методы управления в современных условиях // Проблемы теории и практики управления. 1994. № 6- Асеев Л. А. Муниципальные образования как субъекты системы политического управления: анализ регионального опыта. Автореф. дисс.. канд. полит, наук. М., 1999; Галиахметов P.A., Галушко Г. Ю., Ефремова Т. Н. и др. Государство и общество: проблемы федерализма и самоуправления. Ижевск, 1999;Смирнов В. В. Политика и политическое управление//Политическое управление: курс лекций. М., 1996; Понеделков A.B., Огарев A.B. Лидер. Элита. Регион. Ростов-на-Дону, 1995; Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона)/Под ред. Игнатова В. Г., Тимофеева Л. Н. Ростов-на-Дону, 1998; Шабров О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. М., 1997; Шабров О. Ф. Политическая система: демократия и управление обществом //Государство и право. 1994. № 5.

Предмет исследования. Предметом данного диссертационного исследования является политическое управление и его аспекты в России и ее регионах на примере Новгородской области.

Цели и задачи исследования. Основной целью диссертационной работы является анализ основания и главных аспектов политического управления в региональном контексте в процессе становления демократического политического режима в России (на материале Новгородского региона).

При достижении указанной цели диссертантом решались следующие задачи:

• проанализировать понятие управления, политического управления, показать его отличие от государственно-административного управления, выявить его основные функции;

• рассмотреть характер современного политического режима и его определяющую роль в формировании управления;

• рассмотреть политико-правовые основы избирательного процесса как одного из аспектов политического управления;

• исследовать основные противоречия региональной политики как объекта политического управления в регионе;

• раскрыть особенности формирующихся властных отношений в регионах;

• дать анализ режима политического управления, складывающегося в Новгородской области.

Методологической базой исследования является общенаучный системный метод познания. При разработке основных положений диссертации применялись также нормативный, сравнительный и ряд эмпирических методов исследования, структурно-функциональный подход.

Научная новизна работы. Политическое управление регионом является ключевым условием и одновременно следствием становления действительно демократического политического режима. Становление региональных политических субъектов выступает в качестве структурообразующего элемента политической реформы в целом. В диссертации впервые проанализирована специфика политического управления в Новгородской области.

На основе достигнутых в ходе диссертационного исследования результатов на защиту выносятся следующие положения:

• предложено собственное определение сущности и понятия политического управления, его структуры и функций;

• показана взаимосвязь становления политического управления и политического режима;

• утверждается, что избирательный процесс как один из аспектов политического управления является фундаментом государственного и партийного строительства, формирования политической элиты, стабилизирующим фактором в развитии политической системы и потому требует повышенного правового статуса, сочетания формы режима и формы избирательной системы, соответствующего реальному соотношению политических сил;

• выявлены (на примере Новгородской области) противоречия политико-управленческого характера, возникающие в процессе социально-экономического развития регионов, и предложены способы их разрешения;

• раскрыты основные параметры реформирования системы управления на региональном уровне.

Практическая значимость исследования состоит в том, что сделанные теоретические выводы использовались в работе органов.

13 управления регионом, практические рекомендации нашли применение при разработке региональных концепций и программ развития.

Положения, выводы и рекомендации диссертации использовались в научной, учебной работе, в преподавании курсов политологии, региональной политики, государственного и муниципального управления, при разработке спецкурсов и спецсеминаров.

Апробация работы. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, обсуждены и одобрены на заседании кафедры политической философии и социологии Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого. Результаты исследования получили отражение на научно-практических конференциях и семинарах в Великом Новгороде и Санкт-Петербурге, в то числе международных с участием Шведского института государственной службы, Уппсальского Университета (Швеция), Шведской ассоциации местных властей, Фонда им. Конрада Аденауэра, по проекту ТАСИС «Муниципальный менеджмент» в Российской Федерации, ряде публикаций.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав и заключения, списка литературы. Цели и задачи исследования предопределили структуру работы.

Заключение

.

Глобальные процессы трансформации России в 90-е гг. заставили по-новому взглянуть на многие привычные понятия. Кардинальное изменение политических процессов в России, приведших к появлению множества новых субъектов политического действия, смещение центра тяжести политической власти на региональный уровень, приводит к необходимости более пристального внимания к новым формам управления.

Проведенное исследование показало, что политическое управление представляет собой необходимо возникающее явление на нынешнем переходном этапе истории нашей страны, роль и значение которого будет возрастать по мере формирования и развития демократического, гражданского общества в Российской Федерации.

Проблема создания общества с демократическим режимом, процессы децентрализаци и регионализации неизбежно требуют смещения акцентов от административно-государственного управления к политическому. Общество переходного типа соединяет элементы старой и новой политической системы, для него характерно несовершенство, противоречивость и фрагментарность законодательства, отсутствие или только зарождение многих институтов и механизмов гражданского общества, подчас хаотичная и плохо предсказуемая смена политических элит на общегосударственном и региональном уровнях, появление значительного количества свободных экономических агентов, в результате чего возникает конфликт многообразных интересов и ценностей, который не поддается прямому административному разрешению. Наиболее значимыми зонами конфликтов являются экономическая сфера и сфера удержания властных позиций в обществе, в том числе на. региональном уровне. Ориентация на демократические ценности создает определенный консенсус в обществе, который ограничивает методы борьбы. Поэтому признание выборов в качестве основного, базисного способа ротации, легитимизации и воспроизводства политической элиты делает избирательный процесс важнейшим объектом внимания и управления господствующей элиты. Результаты выборов показывают, что большинству крупных политических лидеров успешно удается управлять избирательным процессом и длительно удерживать властные позиции в обществе, что особенно характерно для регионального и местного уровней.

Возникновению политического управления в обществе соответствует не только определенный уровень развития политического режима, но и определенная модель власти. Анализ режима политического управления в Новгородской области доказывает, что полицентричная модель власти является наиболее адекватной для современной стадии политического процесса, особенно для ресурсно-дефицитных регионов, подобных Новгородской области, так как создаёт условия для самостоятельного инициативного поиска и привлечения дополнительных ресурсов субъектами управленческой, политической и экономической деятельности.

Исследование показало, что политическое управление в демократическом обществе развивается в направлении господства общества в целом над «промежуточными», отдельными субъектами власти и управления. Политическое управление носит двойственный характер и эту двойственность можно определить как его функции. Это управление объектом и управление воспроизводством субъекта управления. Управление субъектом является важнейшим моментом политического управления. Формирование субъекта политического управления осуществляется через избирательный процесс. В связи с этим, необходимо на базе программно-целевого подхода определить главные направления, формы и этапы организации работы по развитию избирательных процессов на всех уровнях, приданию им современных технологических форм на основе сопряженного развития правовой базы, формирования независимой системы избирательных комиссий с коллегиальной формой организации работы, компьютеризированной обработки информации, обучения избирателей и организаторов выборов основам избирательных технологий, проведения объективного общественного контроля за ходом выборов и др. Избирательное право должно рассматриваться как необходимый инструмент формирования и повышения действенности государственной власти и местного самоуправления, российской правовой системы, а избирательная система иметь повышенный статус и уровень правовой защищенности. В конечном счете, это должно способствовать укреплению демократических основ избирательного процесса и приданию ему стабильного характера.

Для обеспечения эффективности консолидированной государственной власти, исследование выявило следующие задачи, решение которых требует применения механизмов политического управления.

Первая задача — это определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции через разграничение федеральными законами предметов ведения между федеральным центром и региональным уровнем управления, так как это наиболее конфликтное в настоящий момент поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов и где — субъектов Федерации. Иначе подобная ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление России как единого федеративного государства.

Вторая задача — оптимизация системы и структуры территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. На сегодняшний день они финансово и организационно слабы, дублируют деятельность региональных органов и подчас не в состоянии выполнять даже контрольные функции.

Третья задача — дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений. Четкое распределение и закрепление ресурсов и налоговых поступлений — это вопрос ответственности и эффективного исполнения взаимных обязательств со стороны различных уровней власти.

Четвёртая задача — формирование соответствующей целям демократического развития российского общества партийной системы, предусматривающей обязательное наличие региональных и местных организаций общефедеральных партий, которые могли бы реально влиять на формирование региональных политических элит и выработку региональной политики как в экономической, так и в иных сферах жизнедеятельности региональных сообществ, учитывая при этом необходимость формирования единого российского политико-правового и экономического пространства. В этом контексте дискуссионной остаётся проблема региональных партий, создание которых, с одной стороны, соответствует тенденциям децентрализации и регионализации, с другой стороны, может служить идеологическим обеспечением сепаратизма и вести, таким образом, к дезинтеграции российского государства, особенно в границах национально-территориальных образований. Данная проблема требует серьёзного осмысления, политико-правового и социологического исследования и анализа.

Принципы политического управления, наиболее эффективные и применимые при управлении сложными иерархическими системами, касаются не только управления государствами. Последние годы они эффективно внедряются в корпоративное управление. Политическое управление состоит не в построение системы прохождения команд сверху вниз, а в создании условий, которые дают возможность обеспечивать общие интересы и согласовывать несовпадающие интересы граждан, групп граждан, территориальных общностей. Процессы регионализации и федерализации набрали такой высокий темп, что общество не успевает приспособиться к новым формам государственности. Политическая самостоятельность регионов, законотворчество их представительных органов, растущая финансово-экономическая активность их властей — все это развивается, из-за высокой скорости федерализации, без должного законодательного оформления, во многом стихийно, а потому порою уродливо. В нашей государственности назревают серьезные перекосы, отставание форм и методов политического управления, которые, если их оставить без внимания, могут застыть, превратиться в норму, угрожая государству перерождением в такие формы, которые весьма далеки от демократических и конституционных. Вдобавок к этому, в самой территориальной структуре Российской Федерации набирают темп процессы все большего расхождения регионов друг от друга, притом не только по социально-экономическим параметрам, но даже по самому укладу общественной жизни.

Всё это требует дальнейшего всестороннего исследования социальной природы и проблем механизма реализации политического управления на общегосударственном и региональном уровнях.