Направления развития межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации

Совершенствование межбюджетных отношений выступает непременным условием построения российского государства на принципах федерализма. От эффективности межбюджетных отношений в значительной степени зависит не только финансовая стабильность страны, но и решение важнейших социальных и государственно-политических задач.

Вместе с тем, несмотря на перманентно осуществляемый на протяжении более десяти лет процесс бюджетного реформирования, проблема межбюджетных отношений в Российской Федерации сохраняет актуальность и остроту. Широкий спектр мер, предпринятых для коррекции и преодоления неблагоприятных тенденций в этой сфере, не обеспечил радикального улучшения. Представляя собой элемент транзитивной экономики, межбюджетные отношения характеризуются присущими ей недостатками, противоречиями и незавершенностью.

По-прежнему отсутствует консолидация мнений и позиций по вопросам бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, а также бюджетной и налоговой политики. Сохраняется фрагментарный, поверхностный характер совершенствования межбюджетных взаимодействий.

При этом на фоне общей неурегулированности межбюджетных отношений наиболее серьезные проблемы и противоречия наблюдаются на субфедеральном уровне, описываемом моделью «регион-муниципальные образования». В связи с этим данный уровень межбюджетных отношений особенно требует совершенствования.

В то же время кардинальное улучшение межбюджетных взаимодействий на основе традиционных подходов практически невозможно. В целях комплексного решения проблемы совершенствования межбюджетных отношений в регионе представляются необходимыми разработка и реализация качественно новых, нетривиальных, прогрессивных подходов.

Все вышеизложенное предопределило актуальность темы диссертационного исследования.

В научной литературе имеются многочисленные исследования, посвященные бюджетному федерализму и системе межбюджетных отношений.

Изучению финансовых основ государства, проблем формирования и использования средств бюджетов различных уровней, их роли в социально-экономическом развитии посвящены труды многих советских экономистов: Г. В. Базаровой, A.M. Бирмана, М. В. Васильевой, А. Г. Зверева, Е. В. Коломина, Д. С. Молякова, Л. И. Павловой, Г. Б. Поляка, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Б. И. Филимонова, Я. Б. Хесина, H.A. Ширкевич.

К наиболее значимым современным исследованиям отечественных ученых в области бюджетного федерализма и межбюджетных отношений можно отнести работы: А. Г. Игудина, В. Н. Лексина, Л. Н. Лыковой, В. Г. Панскова, Г. Б. Поляка, П. Б. Пыренкова, В. М. Родионовой, Л. В. Смирнягина, С. П. Солянникова, Р. Г. Сомоева, С. А. Суспицына, К. И. Таксира, И. А. Умновой, В. Б. Христенко, С. Н. Хурсевича, С. А. Шахрая, А. Н. Швецова и др.

В зарубежной научной литературе вопросы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений освещаются в работах У. Гарнера, Д. Макселла, Р. Масгрейва, Дж. Милля, У. Оутса, Ч. Тибу, Ф. Томаса, Д. Тризмана, А. Шаха, Б. Р. Уэйнгаста, А. Шляйфера и др.

В то же время следует отметить, что исследования, проведенные в годы централизованного планового хозяйства, в условиях федеративного государства с рыночными принципами хозяйствования во многом утратили практическую значимость.

Наряду с этим, современные исследования по вопросам совершенствования межбюджетных отношений не только не исчерпали проблемы, но и напротив, обнаружили целесообразность и необходимость активизации научного поиска в этом направлении.

Целью диссертационного исследования явилась разработка научных и практических рекомендаций, направленных на совершенствование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

Достижение поставленной цели исследования потребовало решения следующих задач:

— определить содержание, роль и значение межбюджетных отношений на основе концепции бюджетного федерализма;

— систематизировать теоретико-методологические основы организации межбюджетных отношений в субъектах Федерации;

— раскрыть на основе анализа особенности современной системы межбюджетных отношений в Российской Федерации на региональном уровне;

— выявить специфические черты, недостатки и характерные тенденции развития межбюджетных отношений в Ростовской области;

— обосновать необходимость реформирования современной системы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации;

— разработать предложения по совершенствованию и оптимизации регионального уровня межбюджетных отношений, укреплению финансовых основ субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

— определить роль, значение и формы применения информационно-аналитических механизмов в организации и совершенствовании межбюджетных отношений.

Объект исследования — совокупность экономических отношений, складывающихся в процессе формирования и исполнения бюджетов на субфедеральном уровне.

Предмет исследования — межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации, процессы их становления и развития.

В процессе исследования использовались научные методы наблюдения, сравнения, системного и логико-смыслового анализа, экономического анализа, методы математической статистики, методы графического анализа информации.

Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили действующие нормативные акты в области бюджетного устройства, бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также соответствующие нормативные акты Ростовской области.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, региональные программы в области реформирования межбюджетных отношений, материалы научно-практических конференций по проблемам формирования и исполнения бюджетов разных уровней, информация, опубликованная в периодической печати и специализированных изданиях, а также практические материалы Министерства финансов Ростовской области.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Содержание бюджетного федерализма составляют принципы взаимодействия бюджетов разного уровня в условиях федеративного государства. В связи с этим под «бюджетным федерализмом» следует понимать многоуровневую организацию бюджетных отношений, обеспечивающую на основе сочетания принципов централизма и децентрализма высокую степень бюджетной самостоятельности и бюджетной ответственности органов власти каждого уровня, активное участие субъектов Федерации в бюджетно-налоговой политике государства, органичное сочетание интересов всех уровней бюджетной системы.

2. Стержневым элементом содержательной характеристики межбюджетных отношений является их функциональная роль, заключающаяся, наряду с выравниванием уровней минимальной бюджетной обеспеченности территорий, в стимулировании их развития. Преодоление необъективных диспропорций развития муниципальных образований, по мнению автора, требует реализации на уровне субъекта Федерации в рамках единых, понятных и общепризнанных принципов межбюджетных отношений дифференцированного подхода к отдельным муниципальным образованиям или их группам путем предоставления им финансовой помощи с учетом социально-экономического потенциала.

3. Необходимость реформирования современной системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне продиктована следующими проблемами, присущими большинству субъектов Федерации: высокая степень централизации доходов региональной бюджетной системынечеткое правовое разграничение полномочий между региональными и местными органами властинесбалансированность расходных полномочий и доходных источников, дефицитность большинства местных бюджетовнеэффективный механизм бюджетного регулированияотсутствие или недостаточность стимулов повышения заинтересованности муниципальных образований в максимизации бюджетных доходов и рационализации бюджетных расходов.

4. Ключевые проблемы межбюджетных отношений в субъектах Федерации наряду с неурегулированностью и ненадлежащим исполнением бюджетно-налогового законодательства, несовершенством бюджетного регулирования на субфедеральном уровне, обусловлены, по мнению автора, критической недостаточностью бюджетных ресурсов для эффективного выполнения государством его функций. В связи с этим необходимо усиление мер, направленных на повышение эффективности территориального бюджетного менеджмента, качества управления региональными и местными финансамив отличие от акцента на распределение и перераспределение бюджетных средств, каким бы научно-обоснованным и транспарентным оно ни являлось.

5. Приоритетными направлениями совершенствования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации в современных условиях выступают: упорядочение бюджетного устройства субъектов Федерациирасширение бюджетно-налоговых полномочий органов местного самоуправления наряду с законодательным установлением контрольных функций органов государственной власти в сфере межбюджетных отношений и механизмов воздействия на органы местного самоуправления, проводящие неэффективную бюджетную политикуобеспечение эффективности и прозрачности системы распределения финансовой помощи местным бюджетамповышение качества управления общественными финансами на местном уровне.

6. Совершенствование межбюджетных отношений объективно требует повышения роли и значения информационно-аналитических механизмов, включающих понимаемые в широком смысле этих дефиниций: учет, анализ, диагностику, мониторинг и информационно-техническое обеспечение процесса бюджетного менеджмента и межбюджетных отношений. Магистральные направления бюджетного анализа должны составлять: социально-экономическая экспертиза нормативно-правовой базы бюджетного процесса и межбюджетных отношенийанализ бюджетно-финансовых индикаторовдиагностика качества управления региональными и муниципальными финансамианализ социально-экономического положения территории.

7. Эффективное управление процессами, протекающими в сфере межбюджетных отношений, возможно при создании на региональном уровне управления системы постоянного мониторинга внутрирегиональных межбюджетных отношений.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующих научных результатах:

1. Обоснованы и дополнены приоритетные направления совершенствования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации: упорядочение бюджетного устройства субъектов Федерации, расширение бюджетно-налоговых полномочий органов местного самоуправления, обеспечение эффективности и прозрачности системы распределения финансовой помощи местным бюджетам, повышение качества управления муниципальными финансами, а также расширение использования информационно-аналитических механизмов в процессе организации межбюджетных отношений.

2. Предложены в качестве основных направлений бюджетного анализа как важнейшего условия совершенствования межбюджетных отношений: социально-экономическая экспертиза нормативно-правовой базы бюджетного процесса и межбюджетных отношенийанализ бюджетно-финансовых индикаторовдиагностика качества управления региональными и местными финансамианализ социально-экономического положения территории.

3. Разработана авторская система индикаторных коэффициентов состояния бюджета территории и межбюджетных отношений, в том числе коэффициент бюджетной безопасности, территориальный коэффициент утраты кредитоспособности, коэффициент налоговой нагрузки на территорию, коэффициент изъятия налогового потенциала, коэффициент межбюджетного финансового обмена, индикатор устойчивости территориального бюджета и др.

4. Предложено создание на региональном уровне управления системы мониторинга внутрирегиональных межбюджетных отношений, в качестве приоритетных направлений включающей мониторинг федеральных и региональных законов, возлагающих дополнительные расходы на местные бюджетымониторинг финансового и социально-экономического положения муниципальных образований субъекта Федерации и др.

5. Разработаны практические рекомендации по повышению качества управления региональными и местными финансами, а именно: предложен механизм стимулирования развития налогового потенциала территории на основе гибкой системы налогообложения прибыли организаций в зависимости от соотношения темпов прироста объема продукции и уровня рентабельности продаж.

Разработанные и обоснованные в диссертации предложения могут быть использованы при разработке мер по совершенствованию межбюджетных отношений в субъектах Федерации, выработке общих требований и принципов организации межбюджетных отношений на региональном уровне, при разработке Кодекса лучшей практики управления региональными и местными финансами.

Рекомендации автора по применению схемы взаимодействия информационно-аналитических механизмов оптимизации межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации приняты к внедрению Контрольно-счетной палатой Ростовской области.

Основные научные положения диссертации, выводы и рекомендации по проведенному исследованию обсуждались на Международной научной конференции молодых ученых и аспирантов Ростовского государственного экономического университета (РИНХ) «Экономика и федеральный округ» (Ростов-на-Дону, 2001 г.), а также на Межрегиональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и практических работников «Влияние развития финансово-кредитной системы на модернизацию экономики России» (Ростов-на-Дону, 2003 г.).

По результатам диссертационного исследования опубликовано 5 научных работ общим объемом 2,1 п. л.

По своей структуре диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и девяти приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Становление и развитие механизма межбюджетных отношений в Российской Федерации выступает одной из важнейших задач реформирования бюджетной системы Российской Федерации, направленного на построение российского государства на принципах федерализма.

Ключевая роль в формировании эффективной системы межбюджетных отношений принадлежит современной концепции бюджетного федерализма. Она представляет собой теоретический базис функционирования межбюджетных отношений, обеспечивающий их адекватную интерпретацию и определение путей реформирования, отвечающих принципу эффективности. В связи с этим в диссертационном исследовании системно изложены основы концепции бюджетного федерализма.

Понятие «бюджетный федерализм» обнаруживает отсутствие консолидации мнений в отражении его сущности. Процесс формирования единого подхода к определению бюджетного федерализма, максимально учитывающего и интегрирующего в лаконичной формулировке его многогранность и многоаспектность, до настоящего времени не завершен. Поэтому представляется возможным определить бюджетный федерализм как многоуровневую организацию бюджетных отношений, обеспечивающую на основе сочетания принципов централизма и децентрализма высокую степень бюджетной самостоятельности и бюджетной ответственности органов власти каждого уровня, активное участие субъектов Федерации в бюджетно-налоговой политике государства, органичное сочетание интересов всех уровней бюджетной системы.

Сравнительный анализ бюджетных систем России и зарубежных стран указывает на формирование в нашей стране комбинированной модели бюджетного федерализма. На данном этапе российской государственности эта модель представляется наиболее приемлемой с точки зрения сохранения государственной целостности и обеспечения устойчивого экономического роста.

Специфику сложившейся российской модели бюджетного федерализма определяет сохранение традиций сильного централизованного государства, проявляющихся в тенденциях к унитарному типу государственного управления, излишней централизации фискальных функций, фактическому превращению территориальных органов власти в проводников политики центральных властей. Характерными особенностями являются также совместное участие различных уровней власти в мобилизации налогов, преимущественно социальная направленность бюджетов территорий, проведение централизованной политики выравнивания территориальных различий и достижения бюджетной обеспеченности и связанное с этим существенное увеличение доли бюджетных грантов в доходах бюджетов территорий.

При этом сохраняют высокую актуальность и остроту основополагающие вопросы построения российской модели бюджетного федерализма, в числе которых степень децентрализации управления, уровень бюджетной и налоговой самостоятельности территорийнадежность и эффективность межбюджетных отношений, оптимизация методологических подходов к бюджетному выравниваниюэффективность системы контроля за соблюдением финансовой дисциплины.

Таким образом, очевидна незавершенность процесса формирования эффективной модели российского бюджетного федерализма, являющейся одним из решающих условий создания современной высокоразвитой рыночной экономики.

Межбюджетные отношения представляют собой механизм и своеобразный индикатор реализации модели бюджетного федерализма. Они возникают в процессе бюджетного регулирования, предусматривающего сбалансирование нижестоящих бюджетов до минимально необходимого уровня посредством межбюджетного распределения и перераспределения средств в форме нормативных отчислений от регулирующих доходов, выделения трансфертов, дотаций, субвенций, и других видов финансовой помощи. Однако межбюджетные отношения не ограничиваются бюджетным регулированием, охватывают гораздо более широкий спектр взаимоотношений между различными уровнями власти и управления, включая законодательное разграничение расходных и доходных полномочий на долговременной основе.

Межбюджетные отношения представляют собой отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Таким образом, субъектами межбюджетных отношений в Российской Федерации являются федеральный центр, регионы и муниципальные образования. Их бюджетно-налоговые отношения традиционно разделены на двухсторонние связки «центр-регионы» и «регионы-муниципальные образования». При этом межбюджетные отношения второго типа, характеризуемые как субфедеральные, относительно менее развиты и законодательно обустроены. В то же время, при неоспоримой значимости укрепления взаимодействия регионального и местного уровней управления специфика их взаимоотношений в регионах разного типа в условиях пореформенных преобразований и необходимости наращивания экономического и финансового потенциала муниципальных образований изучена недостаточно.

В связи с этим в диссертационном исследовании установлен приоритет стабилизации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, а также укрепления финансовых основ местного самоуправления, гармонизации и оптимизации бюджетов муниципальных образований.

Всесторонне освещены основы организации межбюджетных отношений на региональном уровне. В рамках рассмотрения ключевых моментов организации межбюджетных отношений в регионе указаны цели, модели и приоритетные направления межбюджетных перераспределений.

Сформулированы и отражены аналитические основы организации и совершенствования межбюджетных отношений на уровне «регион-муниципальные образования». В частности, отмечены целесообразность и необходимость осуществления мер, в числе которых разработка системы регулярного мониторинга социально-экономического положения муниципальных образованийпостроение интегральных шкал упорядочения городов и районов по выделенным проблемам и степени их нуждаемости в ресурсной поддержке из средств областного бюджета и других мобилизуемых на региональном уровне источниковведение диагностики и сравнительного мониторинга социально-экономического положения муниципальных образований.

Диагностика сложившегося состояния межбюджетных отношений в Российской Федерации на региональном уровне позволила выявить широкий спектр проблем и противоречий, идентичных для большинства субъектов Федерации.

Совершенствование межбюджетных отношений в регионе должно опираться на развитую систему органов местного самоуправления и прочную законодательную базу. В связи с этим в современных условиях существенно актуализируется формирование системы институтов местного самоуправления, являющейся непременным условием полноценной реализации выгод и преимуществ федеративного устройства государства. Наряду с этим в диссертации показано, что в настоящее время сделано недостаточно для создания реальных правовых и экономических гарантий подлинной самостоятельности местного самоуправления в отношении формирования его финансовой основы. Муниципальные образования в современных условиях испытывают комплексное негативное воздействие неурегулированности и ненадлежащего исполнения бюджетно-налогового законодательства. Это совершенно недопустимо ввиду превалирующей социальной направленности местных бюджетов, их фундаментальной роли в структуре бюджетной системы, при объективной необходимости обеспечения реализации более акцентированной инвестиционной направленности бюджетов муниципальных образований.

Диагностика и мониторинг межбюджетных отношений в Ростовской области дают основание характеризовать их состояние в русле общероссийских тенденций. Наряду с недостатками организации межбюджетных отношений в этом субъекте Федерации, идентифицированы прогрессивные меры и позитивные сдвиги в направлении их совершенствования.

В целом диссертационном исследовании комплексно рассмотрен и обобщен многообразный опыт организации межбюджетных отношений, взаимодействия региональных и местных властей в вопросах формирования и использования финансовых ресурсов, накопленный за время пореформенных преобразований в российских регионах.

Это позволило установить, что основные направления оптимизации межбюджетных потоков на субфедеральном уровне заключаются в расширении бюджетно-налоговых полномочий органов местного самоуправления, повышении эффективности и прозрачности механизма распределения финансовой помощи местным бюджетам, во введении в процедуры определения размеров финансовой поддержки местных бюджетов компонента, стимулирующего местные администрации к повышению экономического и финансового потенциала территорий.

Реформирование межбюджетных отношений в контексте совершенствования бюджетного и налогового законодательства является основой для будущего построения их эффективной системы, обеспечения политической и экономической интеграции государства в сочетании с подлинным федерализмом и реальным местным самоуправлением в Российской Федерации. В связи с этим в диссертации всесторонне освещены приоритетные направления реформирования межбюджетных отношений.

Исходя из задачи построения межбюджетных отношений в рамках требований бюджетного федерализма разработаны и предложены подходы к повышению качества управления региональными и местными финансами, в том числе механизм льготирования экономических субъектов по налогу на прибыль, определяющий размер ставки налога на прибыль в зависимости от темпов прироста объемов продукции, с одной стороны, и величины рентабельности продаж, с другой.

В рамках освещения прогрессивных направлений совершенствования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне предложен инновационный подход на основе информационно-аналитических механизмов.

Информационно-аналитические механизмы совершенствования межбюджетных отношений определены автором как система, включающая понимаемые в широком смысле этих дефиниций: учет, анализ, диагностику, мониторинг, информационное и техническое сопровождение процесса бюджетного менеджмента и межбюджетных отношений.

Информационно-аналитические механизмы являются непременным условием принятия обоснованных, объективных и эффективных управленческих решений в любой сфере деятельности. В связи с этим представляется целесообразным и необходимым развитие бюджетного анализа в русле общей тенденции обособления и формирования в качестве самостоятельных отраслей различных директорий анализа.

Магистральные направления бюджетного анализа должны составлять:

— социально-экономическая экспертиза нормативно-правовой базы бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

— анализ бюджетно-финансовых индикаторов;

— диагностика качества управления региональными и муниципальными финансами соответственно региональных и местных органов власти;

— анализ социально-экономического положения территориального образования.

Дальнейшее совершенствование информационно-аналитических аналитических инструментов и механизмов оптимизации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне предполагается необходимым осуществлять в следующих направлениях: разработка и внедрение системы мониторинга региональных и местных бюджетовразработка и применение регулярной системной оценки социально-экономического и финансового положения городов и административных районовразработка и реализация методики присвоения субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям рейтингов кредитоспособностиразработка и применение методики оценки качества управления территориальными бюджетами.