Счетная палата в управлении экономикой региона

Актуальность темы

исследования определяется тем, что с появлением негосударственных хозяйствующих субъектов, которые вступают друг с другом в договорные отношения по коммерческому использованию имущества и денежных средств, неизбежно возникает потребность в разработке эффективных государственных механизмов рыночной самоорганизации, которая не может быть достигнута без соответствующего и достаточно жесткого государственного регулирования.1 Возникла острая необходимость придания системности в управлении государственными финансами, государственным имуществом и в их использовании, а также в работе государственного аппарата. Достижение этой цели невозможно без создания действенной системы государственного контроля.

Начальный этап рыночных преобразований в России основывался на монетаристском подходе, при котором считается, что формирование саморегулирующейся экономики, функционирующей стабильно и эффективно, возможно без вмешательства государства. Это послужило основанием для упразднения или ослабления отдельных звеньев государственного управления и контроля. Так, в ходе преобразований был ослаблен общегосударственный и ведомственный контроль, ликвидированы основные формы общественного контроля за рациональным и эффективным использованием финансовых и материальных ресурсов, передаваемых государством в управление субъектам хозяйственной деятельности.

В итоге использование государственных, то есть общенациональных, средств на воспроизводство общественных благ в значительной степени вышло из-под контроля граждан.

1 См.: Черноморд П. В. «Государственный финансовый контроль в процессе формирования и исполнения бюджета», Санкт-Петербург, 1997 г. — 122 стр., (стр.3).

В то же время, как показали проведенные в процессе работы исследования, в России тенденция к активному развитию этой функции управления наблюдается именно в периоды государственных кризисов.

Сегодня ещё нет целостного представления об объективной необходимости парламентского контроля за формированием и использованием государственной собственности, о наиболее действенной структуре контроля в системе управления субъектом Федерации, а также о механизме контроля за его социально-экономическим развитием в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономики.

Кроме того, теоретические и практические разработки по осуществлению государственного контроля в системе управления экономикой региона, способствующие эффективному и рациональному использованию материальных и финансовых ресурсов, в значительных объемах сконцентрированных на уровне субъектов Федерации, и, в конечном счете, динамичному социально-экономическому развитию региона, недостаточно отражают нынешнее состояние государственного устройства.

Все это и определяет актуальность исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Значительный вклад в развитие социалистического контроля внесли такие ученые, как И. А. Белобжецкий, Н. Г. Белов, Ф. Ф. Бутынец, Э. А. Вознесенский, Е. А. Кочерин, Г. А. Соловьев, М. С. Студеникина, Н. Г. Чумаченко, В. Н. Шеметов, Е. Д. Улупова.

В период рыночных реформ совершенствованию государственного контроля посвящены работы А. Г. Андреева, В. А. Жукова, С. П. Опёнышева, П. В. Черноморда, С. О. Шохина.

Однако анализ работ, посвященных исследованиям государственного контроля именно в системе управления регионом, показал, что этой проблеме не уделялось достаточного внимания, отсутствует научное обоснование требуемой современным устройством Российского государства системы государственного контроля регионального управления экономикой.

Цель исследования состоит в решении важной народнохозяйственной задачи, имеющей существенное значение для теории и практики управления — в разработке концептуальных основ деятельности Счетной палаты (контрольно-счетных органов) в управлении экономикой региона.

Цель диссертационного исследования достигается посредством решения следующих задач:

— определение целей и задач контроля, осуществляемого Счетной палатой Владимирской области, в системе управления экономикой региона;

— анализ существующей системы контроля во Владимирской области;

— определение места Счетной палаты в системе контролирующих органов области;

— обоснование необходимости внедрения новых принципов контроля в условиях рыночных элементов организации экономики;

— разработка практических и методологических рекомендаций по совершенствованию государственного контроля в управлении экономикой региона, а также организационного механизма осуществления контрольных функций Счетной палатой региона.

Объектом исследования являются контрольные функции Счетной палаты, осуществляемые в процессе управления экономикой региона в условиях перехода к рыночным отношениям.

Предметом исследования выступают организационные и экономические отношения, возникающие в процессе реализации контрольных функций Счетной палатой.

Теоретической и методологической базой исследования служат положения и выводы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых, труды классиков теории общественного развития и управления, законодательные акты Федерального Собрания Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства.

Российской Федерации, законы Владимирской области, иные нормативно-правовые акты Российской Федерации. В диссертации применялись методы экономического, исторического и логического анализа. Использовались прикладные исследования по данной проблеме: программы, концепции, материалы по теории и практике контроля в управлении предприятием, материалы статистической отчетности по Владимирской области. Информационной базой для анализа явились материалы контрольных мероприятий, проводимых Счетной палатой Владимирской области, промежуточные результаты программы по анализу и контролю за исполнением бюджетного процесса в области, в разработке которой автор диссертации принимал непосредственное участие.

Новые научные результаты, полученные автором исследования, состоят в следующем:

1. Доказана необходимость создания счетных палат на уровне субъектов Федерации как постоянно действующих органов государственного контроля, обладающих организационной и функциональной независимостью, как органов, обеспечивающих единство контрольных и экспертно-аналитических функций. Создание Счетной палаты в регионе обусловлено разделением властей на ветви и уровни, необходимостью реализации прав граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей путем проведения профессионального контроля за использованием государственной собственности (имущества, финансов и др.);

2. Обоснована целесообразность координации и взаимодействия как по вертикали, так и по горизонтали органов государственного контроля, обеспечивающих контроль за управлением экономическими процессами в Российской Федерации в части консолидированного участия сотрудников различных контролирующих органов в совместных проверках, обмене информационными, методическими и нормативными материалами. Обоснована необходимость гармонизации механизмов управления и контроля экономикой региона через совершенствование законодательной базы;

3. Доказана необходимость придания Счетной палате Российской Федерации статуса высшего органа государственного финансового контроля с целью централизации контрольных полномочий, укрепления функций государственного регулирования. Это будет способствовать улучшению собираемости доходов бюджетов всех уровней, приведет к повышению эффективности использования бюджетных средств, в том числе направляемых на государственное управление;

4. Сформулированы два основных принципа структурной организации счетных палат — принцип независимости от органов государственной власти и принцип коллегиальности принятия управленческих решений по результатам контрольных мероприятий, органично сочетающийся с персональной ответственностью за обоснованность и полноту материалов, представляемую контролерами по результатам проверки;

5. Разработаны управленческие технологии информационного обеспечения процесса контроля, осуществляемого Счетной палатой, с использованием программно-аналитического продукта на базе оперативной информации, представляемой в Счетную палату.

Практическая значимость работы заключается в том, что применение научно-методических разработок автора позволит повысить действенность механизмов государственного контроля в управлении экономикой региона. Исследование доведено до конкретных рекомендаций по разработке и внедрению предложений по системе государственного контроля в управлении региональной экономикой в условиях преодоления кризиса. Материалы данного исследования могут быть использованы в практической деятельности контрольно-счетных органов субъектов Федерации, в процессе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, непосредственно осуществляющих контрольную деятельность.

Апробация результатов исследования, Положения и выводы диссертации апробированы в ходе практической деятельности Счетной палаты Владимирской области, Счетной палаты Российской Федерации, региональных контрольно-счетных органов. Результаты исследования обсуждены на межрегиональной конференции «Практика деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации. Бюджетный кодекс РФ» (г. Владимир, 15−16 октября 1999 г.). Основные положения диссертационного исследования опубликованы.

Логика и структура работы определены целью и задачами исследования. Проведенное исследование состоит из введения, двух глав, заключения и приложений.

Результаты работы органов исполнительной власти в немалой степени зависят от качественного содержания нормативных актов, утверждаемых законодателями. Органы законодательной власти устанавливают принципы организации и осуществления хозяйственной и финансовой деятельности, а органы исполнительной власти должны максимально эффективно применять их на практике.

Как выяснилось в ходе проведенного исследования, качество и содержание нормативно-правовых актов далеко до совершенства. Роль счетных палат видится в предварительной экспертизе законопроектов органов представительной власти, разработке соответствующих предложений на основании проведенного анализа, выявлении причинно-следственных связей в результате утверждения того или иного закона.

Несмотря на то, что Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено предоставление исполнительными органами власти информации контрольно-счетным органам, в целях исключения двойственного толкования данного положения, а также в целях обеспечения своевременного сбора и обработки информации, необходимой для осуществления текущего контроля, представляется целесообразным в закон о контрольно-счетном органе включить положение, что все органы исполнительной власти, иные юридические лица, оперирующие с областной собственностью, обязаны представлять в контрольно-счетный орган срочную информацию. Возможно предусмотреть, что решение о порядке, формах и сроках предоставления информации принимается коллегией контрольно-счетного органа.

Счетной палатой при непосредственном участии автора исследования были разработаны и представлены на утверждение Законодательному Собранию области формы оперативной информации, представляемые в Счетную палату Владимирской области участниками бюджетного процесса для подготовки аналитических материалов по исполнению областного бюджета. Обоснованность утверждения данных форм оперативной информации обусловлена необходимостью проведения Счетной палатой Владимирской области качественного текущего контроля за исполнением областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, эффективностью использования областного имущества при условии обеспечения максимальной полноты информацией о ходе исполнения бюджетов и иных сведений, предоставляемых участниками бюджетного процесса. При этом представляется, что для обеспечения текущего контроля за исполнением бюджета необходимо осуществить следующие мероприятия, систематизировав информацию в определенные формы:

— анализ доходов, зачисляемых в областной бюджет, в том числе в денежной форме и по взаимозачетам для выявления причин неравномерности финансирования по функциональной классификации расходов областного бюджета. (Приложение № 1).

— анализ обоснованности, целесообразности предоставления налоговых льгот предприятиям и организациям по платежам, зачисляемым в областной бюджет для оценки выпадающих доходов бюджета, а также предупреждения возможности предоставления налоговых льгот индивидуальным плательщикам. (Приложение № 2). анализ состояния задолженности по налоговым платежам, зачисляемым в консолидированный бюджет и областной бюджет для оценки налогового потенциала области. (Приложение № 3). оценка эффективности управления государственными унитарными предприятиями Владимирской области для определения возможности увеличения налоговых поступлений в областной бюджет. (Приложение № 4). анализ исполнения областного бюджета по внутренним источникам финансирования дефицита, их соответствие Закону Владимирской области об областном бюджете на текущий год для оценки финансирования текущих расходов областного бюджета. (Приложение № 5). анализ использования средств резервного фонда, соответствия его размера требованиям ст. 81 Бюджетного кодекса РФ. (Приложение № 6). анализ использования средств областного бюджета, выданных в виде субвенций, субсидий юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, учреждениями, а также гражданам-предпринимателям в отчетном году. (Приложение № 7). анализ использования средств областного бюджета, выданных в виде кредитов государственным и муниципальным унитарным предприятиям, а также юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными предприятиями, бюджетными учреждениями, бюджетам городов и районов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. (Приложение № 8). анализ величины и структуры государственного долга Владимирской области и расходов на его обслуживание их соответствия требованиям Бюджетного кодекса РФ. (Приложение № 9) — анализ предоставления обязательств по гарантиям областного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. (Приложение № 10). анализ эффективности и целесообразности расходов областного бюджета на закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда, их соответствия требованиям Бюджетного кодекса РФ. (Приложение № 11). анализ расходов областного бюджета на финансирование бюджетных инвестиций, анализа заключенных договоров с точки зрения обеспечения государственных интересов, их соответствия требованиям Бюджетного кодекса РФ. (Приложение № 12). анализ расходов, совместно финансируемых из федерального, областного и местных бюджетов в части целевого и эффективного использования средств областного бюджета. (Приложение № 13). анализ соответствия финансовой помощи из областного бюджета, фактических размеров отчислений из фонда финансовой поддержки территорий муниципальным образованиям Владимирской области, установленным законом об областном бюджете на очередной финансовый год для обеспечения выравнивания бюджетной обеспеченности. (Приложения № 14,15). анализ исполнения областного бюджета по доходам и поступлениям от использования и распоряжения государственной собственностью, а также оценки эффективности ее использования. (Приложения № 16,17). анализ эффективности и целесообразности использования средств областного бюджета, направляемых на реализацию областных целевых программ. (Приложение № 18). анализ целевого использования средств на выполнение отдельных государственных полномочий, передаваемых из областного бюджета бюджетам муниципальных образований для обеспечения населения установленным объемом государственных гарантий, предусмотренных действующим законодательством. (Приложение № 19).

В настоящее время на территории Владимирской области приняты постановления главы администрации и Законодательного Собрания о формах срочной информации, представляемой исполнительными органами Счетной палате.

До настоящего времени не дано однозначного научного толкования критериям оценки целесообразности и эффективности формирования бюджетов и установления межбюджетных отношений, при которых центральным звеном должны быть натуральные нормативы, устанавливаемые государством, которые до настоящего времени не разработаны. Необходимы и единые подходы по определению критериев оценки целесообразности и эффективности при проведении контрольных мероприятий, в подготовке рекомендаций для контрольно-счетных органов по организации их деятельности, проведению контрольных мероприятий, аналитической и экспертной работе, внедрению в практику работы передовых технологий в информационно-технической области. Из этого следует, что контрольно-счетные органы необходимо укреплять кадрами, способными к аналитическому мышлению, развивать научный потенциал счетных органов.

Требуется разработка особых рыночных форм государственного контроля за экономическими процессами, протекающими в регионе. Наиболее приемлемой функцией государственного контроля, на наш взгляд, в данном случае может стать экспертно-аналитическая. Экспертно-аналитическая функция контроля определяется статусом органа ее осуществляющего. Так Счетная палата, обладая статусом организационной и функциональной независимости в системе государственного управления и контроля в части экспертной оценки финансово-экономических решений всех органов государственной власти и управления, должна соблюдать нейтралитет и независимость прежде всего в ходе осуществления экспертных оценок. На основе анализа мирового опыта авторами некоторых исследований сделан вывод о том, что достичь этого возможно через соблюдение следующих принципов — финансово-экономического компромисса, целевого использования государственных средств, признания честности и компетентности как важнейших качеств государственного з с контролера. При этом принцип финансово-экономического компромисса предполагает стремление органов власти при принятии управленческих решений достичь наиболее эффективной деятельности того или иного предприятия.

В ходе экспертно-аналитической функции контроля необходимо показать достаточность собственных оборотных средств предприятия, учреждения или организации, ритмичность поступления финансовых средств за счет всех источников, наличие финансовых разрывов и их влияние на выполнение объектом контроля своих основных функций, проанализировать причины, порождающие финансовые разрывы, оценить законность и целесообразность использования государственного имущества. Важно также проанализировать структуру дебиторской задолженности объекта контроля и механизм ее формирования, технология анализа которых может включать следующие позиции:

— определение фактических потоков денежных средств в разрезе однодневных затрат, утвержденных в сметах финансирования государственного предприятия;

— выявление логических связей в движении финансовых потоков;

— выявление отклонений от сметных назначений;

— изучение финансирования затрат в суммах, превышающих утвержденные сметы.

35 См. Белолипецкий В. Г. «О совершенствовании государственного контроля в России», Финансы, 4/1998 г., стр. 47−50.

В практической деятельности особые затруднения вызывает оценка эффективности управления объектом контроля, так как однозначного толкования этому определению учеными до сих пор не дано.

К одному из способов анализа информации, требующему развития, на наш взгляд, представляется целесообразным отнести, рассмотренные нами в предыдущем параграфе, экономико-математические модели и методы, позволяющие определить влияние социально-экономических факторов на результаты процессов, протекающих в регионе, с целью их оптимизации как на стадии планирования и проектирования, так и после их совершения.

В сложившейся практике государственного контроля отсутствует надлежащая информационная связь. Решению данной проблемы может послужить создание единой информационной системы, в том числе и посредством создания программно-аналитического комплекса, в которую были бы включены все государственные органы, выполняющие функции контроля. В этих целях Счетной палатой разрабатывается программно-аналитический продукт по анализу социально-экономических процессов, протекающих в регионе. В условиях построения правового государства исчерпывающая информация о социально-экономическом развитии региона, состоянии его бюджетной системы является определяющим фактором дальнейшего стабильного развития, значение которого особо проявляется в процессе согласованных действий федеральных и региональных органов государственного контроля. Контроль за формированием и эффективным использованием региональных бюджетов, разработкой и реализацией региональных программ и проектов, мероприятиями в области социально-экономической политики региона требует мощной информационной поддержки и, следовательно, соответствующих программных и вычислительных средств, а также современных информационных технологий.

Мировой опыт показывает, что внедрение информационных технологий является наиболее перспективным и экономически эффективным направлением в работе контролирующих органов. Поэтому наиболее важной представляется задача обеспечения своевременного ввода, обработки, хранения и предоставления информации по основным направлениям контроля. Основой формирования базы данных для контрольной деятельности является предоставляемая объектами контроля отчетность или оперативная информация по единым утвержденным формам, часть из которых была нами предложена и в общем виде описана в предыдущем параграфе. В приложении же к настоящей работе представлены сами формы оперативной информации, разработанные при непосредственном участии автора диссертационного исследования представляемой участниками бюджетного процесса в Счетную палату Владимирской области, для обеспечения оперативного контроля и формирования базы данных.

Главное финансовое управление администрации области в целом придерживается положений статьи 276 Бюджетного кодекса РФ по предоставлению информации к отчету об исполнении областного бюджета за соответствующий финансовый год, однако информация, как правило, представляется в самом сжатом виде и не дает достаточно полного представления, как о формировании доходов бюджета, так и об их расходовании. Предоставляемых данных недостаточно для проведения оперативного контроля и выработки обоснованных выводов об исполнении бюджета. В то же время налогоплательщикам требуется более подробная информации о расходовании общественных средств, уплаченных в бюджет в виде налогов.

В соответствии со ст. 241 Бюджетного кодекса РФ порядок предоставления информации представительным органам по оперативным, ежеквартальным и полугодовым отчетам об исполнении бюджета определяется правовыми актами представительных органов государственной власти.

Появление статьи в Бюджетном кодексе о праве представительного органа власти утверждать порядок предоставления информации по отчетам об исполнении бюджета весьма своевременно. Практика контрольной деятельности Счетной палаты Владимирской области за исполнением бюджета выявила несовершенство представляемой информации, её несопоставимость с данными предыдущих лет и даже предшествующего квартала. Только проведение комплексного анализа исполнения бюджета с использованием более совершенных форм отчетности позволит получить необходимую информацию для принятия наиболее правильных управленческих решений, выявления резервов для мобилизации средств в бюджет, повышения эффективности их использования, усиления контроля за их освоением.

Кроме того, представляется, что в рамках развития государственного контроля важное место должны занять анализ и изучение реальных экономических процессов. В связи с этим неизбежно возникнет вопрос в наличии подробной и оперативной информации по всему полю хозяйственной деятельности, осуществляемой в регионе. Наличие единой динамически обновляемой базы статистической и экономической информации по соответствующей территории в значительной степени позволит уделять должное внимание анализу организации экономических процессов и экспертизе законопроектов. Среди положительных эффектов использования такой базы можно назвать решение одной из основных проблем финансового контроля: единство, достоверность и актуальность данных, используемых при осуществлении контрольных и экспертных мероприятий. Сегодня при необходимости совместной обработки информации из нескольких источников возникают разночтения по документам, что затрудняет, например, возможность сопоставлять данные во времени. Единообразие представления данных в информационной базе практически полностью сняло бы эту проблему.

Оперативность информации приобретает решающее значение для среднесрочного и краткосрочного прогнозирования. Например, имея структурированную информацию об изменениях в доходах и расходах бюджета, вызванных применением налоговых льгот, можно оперативно решать вопросы о необходимости корректировки запланированных бюджетных показателей или принятия других мер.

Несовершенство или отсутствие соответствующих нормативных документов на федеральном уровне приводит к тому, что на региональном уровне не определены четко формы государственного контроля за деятельностью коммерческих структур, банков, акционерных обществ и других структур. В результате создается благодатная почва для злоупотреблений, наносится ущерб региональному бюджету. Счетная палата не включена в перечень органов, которым банки выдают сведения по счетам и операциям юридических лиц, что ставит определенные проблемы в осуществлении функции государственного контроля.

Если проанализировать правовую основу деятельности всех существующих контрольных органов, то станет очевидно, что именно контрольно-счетные органы наиболее приспособлены к тому, чтобы выполнять роль стержня всей системы финансового контроля в государстве, поскольку они сочетают в себе сферу парламентского и методы административного контроля, играют роль внешнего контрольного органа по отношению ко всем без исключения объектам контроля, наделены самыми широкими функциями и наиболее достаточными полномочиями для организации и осуществления всеобъемлющего эффективного контроля.

Дальнейшее развитие системы государственного контроля и его эффективность во многом зависят от создания новой концептуальной и законодательной базы, обеспечивающей его проведение на качественно новом уровне. Построение отлаженной, устойчивой системы государственного контроля, имеющей под собой четкую и полную нормативную правовую базу, потребует значительных усилий и времени.

В целях упорядочения системы государственного контроля первостепенной задачей является разработка и принятие федерального закона о государственном контроле. Закон о государственном контроле в первую очередь должен определить систему органов государственного контроля и механизм их взаимодействия. Должно быть четко законодательно определено, какие органы государственного контроля и кем создаются на федеральном уровне и в регионах, какова их компетенция, как они взаимодействуют между собой по вертикали и горизонтали. Необходимо разделить полномочия органов государственного контроля, определить степень защищенности как самих органов, так и их должностных лиц.

Именно законом должен быть установлен статус высшего органа государственного контроля для тех, которые наделяются правом организационной и функциональной независимости и удовлетворяют конкретно сформулированным требованиям по структуре и квалификации специалистов. Статус высшего должен сопровождаться обеспечением контрольно-счетных органов правом контролировать, а также и координировать деятельность финансовых контрольных органов, входящих в структуру любой ветви власти, с целью выработки единой политики государственного финансового контроля.

Структура предлагаемого закона может включать цели и предмет закона, основные понятия и определения, в том числе само определение государственного контроля, основных элементов системы государственного контроля с исчерпывающим перечнем субъектов контроля, функционирующих на той или иной территории. Законом должен быть определен высший орган государственного контроля. Отдельным разделом прописываются механизмы и процедуры взаимодействия контролирующих органов. Представляется целесообразным предусмотреть указанным законом создание координационного совета по взаимодействию контролирующих органов. Законом должны быть определены критерии эффективности и результативности контрольной деятельности, формы ответственности за достоверность результатов контрольных мероприятий.

Заключительные положения указанного закона могут содержать основания и порядок пересмотра установленных норм, механизмов и процедур, взаимосвязи с другими нормативными актами.

Исходя из того, что в России сложилась единая денежно-финансовая система и единое экономическое пространство, единой должна быть и система государственного финансового контроля, в которой Счетная палата Российской Федерации должна занять место высшего органа, а контрольно-счетные органы субъектов Федерации должны с ней взаимодействовать на паритетной основе. Причем степень этого взаимодействия может быть различной в зависимости от наличия или отсутствия у органа государственного финансового контроля субъекта Федерации удостоверения (сертификата соответствия) на право контроля за формированием и использованием государственной собственности. На наш взгляд, такое удостоверение должно выдаваться Счетной палатой России на основании аттестации контрольно-счетного органа субъекта Федерации и его соответствующих должностных лиц. В рамках решения этой задачи представляется целесообразным определить единые принципы формирования и установления квалификационных требований к специалистам контрольно-счетных органов, созданных законодательными органами государственной власти, которые смогут работать в единой системе государственного финансового контроля.

Кроме того, Счетной палате Российской Федерации возможно законом предоставить право передачи контрольно-счетным органам субъектов Федерации части собственных полномочий по контролю за формированием и использованием федеральной государственной собственности соответствующими территориальными структурами федеральных органов. При этом возможно установление двойного финансирования из федерального и регионального бюджетов.

2.3. Организационные механизмы взаимодействия Счетной палаты и других органов государственного контроля в управлении экономикой региона.

Из результатов проведенного исследования авторами сделан вывод о том, что если исполнение полномочий исполнительными органами государственной власти различных уровней должны быть четко разделены (в том числе правовые, финансовые, имущественные) и контролируемы, то система контроля за исполнением этих полномочий должна быть консолидированной и давать ответ налогоплательщикам об адресности, законности и эффективности использования их средств, уплаченных в виде налогов, пошлин в бюджеты всех уровней. Задача контрольно-счетных органов состоит в том, чтобы осуществлять контроль за правильностью действий соответствующих исполнительных органов и должностных лиц по управлению бюджетными средствами, средствами государственных внебюджетных фондов и государственным имуществом.

Итоги социально-экономического развития России за последнее десятилетие свидетельствуют о том, что существовавшая система исполнительной власти не способствовала росту экономики и социального благополучия граждан. В России прогрессирует экономическое отставание от развитых стран мира. В программе, разработанной Центром стратегических разработок под руководством Г. Грефа, отмечено, что Российское государство плохо справлялось с функцией регулирования экономики. В структуре власти и контроля сложилась определенного рода диспропорция. В одних отраслях народного хозяйства отмечается избыток бюрократического регулирования и контроля, в других сферахпрактически полное их отсутствие.

Пристальным объектом внимания многочисленных контролирующих органов является хозяйственная деятельность объектов контроля. Однако не всегда результаты проверок используются во благо государства и населения. В одних случаях этого невозможно сделать ввиду несовершенства федерального законодательства, что нами было неоднократно отмечено, в других случаях такого рода материалы используются для удовлетворения политических амбиций отдельных лиц или в качестве инструмента ограничения конкуренции в пользу определенных коммерческих структур.

Некоторые действующие законы, на основании которых предоставляются многочисленные льготы и субсидии хозяйствующим субъектам, способствуют развитию коррупции, сращиванию бизнеса и власти. Практика предоставления льгот и привилегий хозяйствующим субъектам за счет соответствующих бюджетных средств, позволяет затем представителям органов власти пользоваться услугами таких субъектов в своих личных целях.

Сложившаяся в России ситуация приведет к дальнейшему спаду производства, росту коррупции, если не принять радикальных мер. Президент России В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации отметил, что с подобным положением вещей мириться нельзя. «России нужна экономическая система, которая конкурентоспособна, эффективна, социально справедлива, которая обеспечивает стабильное политическое развитие. Устойчивая экономикаэто главная гарантия и демократического общества и основа основ сильного и уважаемого в мире государства».36.

Однако нельзя забывать, что любая деятельность предполагает наличие системы контроля за ходом её выполнения. Повышение роли государственного контроля в целях эффективного функционирования экономики во многом зависит от его научной организации, научно обоснованных и всеобъемлющих форм, методов и систем контроля. Контроль является важнейшим ресурсом государственного, регионального и.

36 См.: Меньше администрирования, больше предпринимательской свободы. Из Послания Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации. Экономика и жизнь, 2000 г., июль, № 28. местного саморазвития.37 Одновременно контроль и наиболее малозатратный ресурс развития, который используется не в полную меру.

Эффективное функционирование системы государственного контроля является на современном этапе неотъемлемой составляющей в выполнении задач, стоящих перед государством в условиях построения социально ориентированной рыночной экономики. Научно организованная эффективная система государственного контроля будет способствовать установлению порядка в стране, разработке и реализации рациональных управленческих решений, интенсивному развитию экономики, достижению поставленных целей. Поэтому приведение сложившейся системы государственного контроля к уровню, отвечающему современным потребностям развития экономики и общества в целом является важнейшей политической, управленческой, экономической, юридической и научной задачей.

Первым шагом на пути к реализации этой задачи явилось создание института контрольно-счетных и счетных органов, появление которых было предопределено Конституцией Российской Федерации.

Вторым важнейшим шагом, представляется будет являться реорганизация института полномочных представителей Президента России на основании Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Создание семи федеральных округов, что согласуется с положением науки об управлении, согласно которой количество связей для успешного управления и контроля определяется оптимальным числом семь38, направлено на укрепление государственности и вертикали власти. В.

См.: Кочерин Е. А. Основы государственного и управленческого контроля. -М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», 2000. стр. 346.

См.: Общие законы не приводят к взяточничеству. К нему приводят эксклюзивы. Интервью с академиком А. Г. Аганбегяном. Российская газета, 7 июня 2000 г., № 109. каждом регионе осуществляют свою деятельность несколько десятков учреждений, организаций и предприятий, являющихся составной частью федеральных органов власти или находящихся в федеральной собственности. И хотя большинство кандидатур на руководящие должности в этих структурах назначались по согласованию с региональными органами власти, последние не могли издать решения или постановления обязательного к исполнению этими органами. К таким структурам относятся, например, органы внутренних дел, региональные управления федеральной службы безопасности, налоговой инспекции, налоговой полиции и др.

Представители Президента Российской Федерации до мая 2000 года выполняли в большинстве своем в основном представительские функции. Создание же федеральных округов дает возможность осуществлять государственный контроль за их деятельностью на промежуточном уровне, чтобы повысить её эффективность.

В истории России поиск административно-государственного устройства, удобного для управления и хозяйствования, велся на всех этапах её развития. В любом крупном государстве всегда остро стояла проблема урегулирования взаимоотношений центра и регионов. С одной стороны, перед федеральными органами власти стоит задача укрепления государства для обеспечения единства страны от развала, а с другой стороны, необходимо способствовать экономическому развитию регионов. Президентское управление 89 регионами страны носило особую сложность в разрешении этой проблемы, поэтому начавшаяся в России административная реформа, как представляется, способна разрешить это основное противоречие.

Однако по-прежнему остается неразрешенным вопрос четкого разграничения полномочий центральных, региональных и местных органов власти. Каждый из названных органов власти должен четко знать и представлять кто за что отвечает и какие при этом несет расходы. При этом нельзя забывать того факта, что принцип разделения властей придуман не для того, чтобы их противопоставлять друг другу, а с целью исключить соперничество между ними, установить взаимную ответственность и контроль, направленные на укрепление единства государства, рост его экономического могущества.

Вновь созданный институт полномочных представителей Президента в федеральных округах должен восстановить вертикаль управления, способствовать восстановлению внутри округов единого экономического пространства, укреплению единства Российского государства. Создание вертикали управления предполагает сбор и анализ объективной информации по всем отраслям хозяйствования в округе, принятие соответствующих решений, контроль за своевременным и полным исполнением федеральных законов, ответственность за конечный результат.

Исходя из теоретических основ государственного контроля, можно предположить, что полнокровное и эффективное осуществление административной реформы невозможно без уже сложившегося института счетных и контрольно-счетных органов. Особенно заметна для населения рентабельность независимых от органов власти счетных органов.

Например, отчеты о работе Счетной палаты Владимирской области за 1997;2000 гг. показывают высокую результативность проводимых контрольных мероприятий. В ходе проверок в 1997 году было выявлено резервов и ущерба областному бюджету на сумму свыше 35 млн. рублей. В 1998 году резерв областного бюджета составил более 343,6 млн. рублей, расходы сокращены на 205 тыс. рублей, а доходы увеличены почти на 4 млн. рублей, восстановлены средства и имущество областного бюджета и внебюджетных фондов на сумму около 9 млн. рублей и свыше 78 млн. рублей соответственно. В 1999 году выявлен резерв областного бюджета на 439 млн. рублей, доходы увеличены на 440 тыс. рублей, восстановлены средства и имущество областного бюджета на 8,8 млн. рублей, а также установлены возможные потери областного бюджета почти на 122 млн. рублей. За 9 месяцев 2000 года только в результате двух проверок доходы областного бюджета возросли более чем на 17 млн. рублей.

Небольшой срок деятельности контрольно-счетных органов обуславливает необходимость регулярного обмена опытом работы, своим видением решения проблем, возникающих в ходе контрольно-аналитических мероприятий. Представляется целесообразным проводить совещания по регионам, тем более что в соответствии с Указом Президента России определены федеральные округа, где, возможно, будут создаваться структуры Счетной палаты России.

Сегодня Счетная палата Российской Федерации независима от президента и исполнительных органов власти. Учитывая, что вновь созданный институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах — орган исполнительной власти, то Счетная палата РФ независима и от него. Более того, при получении средств федерального бюджета, институт полномочных представителей автоматически становится подконтролен Счетной палате РФ.

Отдельными представителями законодательной власти как на федеральном, так и региональном уровне, вынашиваются идеи о внесении изменений в соответствующие законы об организационно и функционально независимых счетных органах в части ограничения их независимости и полномочий, реорганизации в полностью зависимые от исполнительной и законодательной власти органы. Это приведет к потере эффективности контрольной деятельности, поскольку уже практически является доказанным тезис о том, что коррупция и нарушения проявляются прежде всего в высших эшелонах власти. Государственный контроль должен быть направлен на ужесточение антикоррупционных процедур, обеспечение принципа гласности в работе контролирующих органов в целях более широкого оповещения населения об использовании общественных средств.

В настоящее время в Счетной палате Российской Федерации, Счетной палате Владимирской области создана система организационно и функционально независимого от органов государственной власти контроля за деятельностью этих органов, что бесспорно является одним из наиболее важных завоеваний нашего времени. Поэтому стоит задача сохранения и дальнейшего развития этой системы, недопущения её разрушения.

Необходимость сохранения и дальнейшего развития института независимых от исполнительной власти органов очевидна. В истории развития контроля отсутствуют примеры, когда власть контролировала и разоблачала саму себя. Контролирующие же органы исполнительной власти, как мы уже отмечали ранее, больше выполняют контрольные полномочия в своих узко ведомственных интересах, в основном уделяя внимание проверке своевременности и полноты исполнения ведомственных нормативных и распорядительных документов. Их контроль в основном направлен на решение текущих вопросов хозяйственной деятельности. Общество же больше интересует эффективность работы органов исполнительной и законодательной власти, её направленность на улучшение благосостояния населения, соответствие их работы действующему законодательству.

Административная реформа в России должна быть направлена прежде всего на сокращение чиновничьего аппарата, а следовательно и государственных расходов, с одновременным улучшением его качественного содержания и результативности деятельности. Для этого необходимо полнее использовать накопленный потенциал в области осуществления государственного контроля. Можно предположить, что наиболее эффективным направлением в этом вопросе будет являться четко разработанный механизм вертикали взаимодействия контролирующих органов с учетом практики деятельности контрольно-счетных органов.

Построение вертикали взаимодействия может быть основано на научно-методологической базе теории фискального федерализма, применяемой в ряде стран запада, одним из принципов существования которого является принцип принятия решений наиболее компетентной инстанцией (принцип субсидиарности), когда государство передает полномочия по принятию решений на максимально приближенный уровень власти к объекту управления и контроля.

Аналогичную параллель можно провести и в отношении государственного контроля, поскольку на более приближенном уровне снижаются расходы на получение информации, её анализ и контроль ввиду того, что объект контроля находится ближе к субъекту контроля.

Важно совершенствование системы государственного контроля проводить комплексно и фундаментально, используя как отечественный, так и зарубежный опыт, на основе конструктивного сотрудничества и взаимодействия контролирующих органов.

В настоящее время система государственного контроля очень разветвлена, иерархична. Становится очевидным, что наличие значительного числа контролирующих органов, органов управления, наделенных контрольными полномочиями, ведут к многочисленным проблемам организационного характера, таким как дублирование деятельности контролирующих органов и органов управления, необходимости координации деятельности органов контроля в части ограничения количества проверок по отношению к одним и тем же объектам. При этом ещё необходимо учитывать, что существование контролирующих органовне самоцель. Этот факт необходимо учитывать в процессе совершенствования системы государственного контроля. В конечном итоге деятельность контролирующих органов должна быть направлена на рост экономики, повышение благосостояния народа.

Одной из важнейших задач как этапа становления, так и дальнейшей деятельности Счетной палаты Владимирской области, является установление взаимодействия с другими органами, осуществляющими функции государственного контроля в регионе. Поэтому уже статьей 21 Закона Владимирской области «О Счетной палате Владимирской области» установлены положения, определяющие основные элементы взаимодействия контролирующих органов Владимирской области.

В соответствии с указанной статьей контрольные органы Владимирской области, управление юстиции администрации Владимирской области, управление внутренних дел Владимирской области и подведомственные ему органы и учреждения, Главное финансовое управление, контрольно-ревизионное управление должны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок.

Взаимодействие Счетной палаты с территориальными структурами Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Государственной налоговой службы Российской Федерации, Департамента налоговой полиции Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, иных федеральных контрольных органов в настоящее время строится на основе взаимных соглашений.

По нашему мнению, остро назрела необходимость установления законодательных норм о взаимодействии контролирующих органов. Счетной палатой Владимирской области заключены соглашения о взаимодействии с 8 федеральными органами государственной власти, осуществляющими контрольные функции на территории области. Также между Счетной палатой Российской Федерации и Счетной палатой Владимирской области в марте 1997 года заключено соглашение о сотрудничестве, согласно которому стало возможным провести совместно ряд контрольных мероприятий. Такие проверки позволили скоординировать их ход, учесть особенности региона и федерального и областного бюджетного финансирования, сократить бюджетные расходы за счет объединения усилий, взаимно обогатиться опытом работы, проанализировать систему бюджетного взаимодействия двух уровней государственной власти, а также разделения государственной собственности. В условиях несовершенства действующего законодательства, без заключения соглашения о взаимодействии, этого осуществить было бы невозможно.

Можно предположить, что системное взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с контрольно-счетными органами субъектов России станет эффективным направлением в развитии системы государственного контроля в Российской Федерации. Контрольно-счетные органы пока еще не осуществляют единой функции государственного финансового контроля в части образования и использования государственных ресурсов как по горизонтали, так и по вертикали. Население того или иного региона далеко от проблем организации бюджетной системы России, разделения власти на уровни, особенностей местного самоуправления. Налогоплательщика не интересует, по каким каналам органы исполнительной государственной власти проводят финансирование расходов. Для него главное убедиться в правильности и эффективности реализации его целей теми, кому поручено управлять государственными средствами. Граждан больше интересует, почему здравоохранение становится платным, почему правоохранительные органы не обеспечивают его защиту и т. д., а также как Счетная палата контролирует использование этих средств чиновниками всех ветвей власти, так как налоги, которые оно выплачивает, распределяются между бюджетами всех уровней. Однако полномочия Счетной палаты Владимирской области не распространяются на контроль за формированием и использованием бюджетных средств органами местного самоуправления, которые, согласно Конституции, отделены от органов государственной власти. При этом основные расходы на образование, здравоохранение, социальную поддержку населения, жилищно-коммунальное хозяйство закладываются и реализуются именно в местных бюджетах и составляют его главную часть. Несмотря на то, что эти расходы обеспечивают реализацию обязательств государства, заложенных в Конституции России, контрольно-счетные органы по существу лишены права контроля фактического их исполнения на местах.

С точки зрения организации контроля можно констатировать, что в России сложились основные звенья системы государственного контроля, однако они ещё далеки до совершенства. Их компетенция в той или другой степени охватывает практически все возможные объекты контроля. Задачей нынешнего этапа является укрепление этих звеньев, отработка информационного обеспечения и налаживание их взаимодействия, в том числе в деле координации планов проведения контрольных мероприятий. Некоторые звенья системы контроля еще не полностью реализуют свои контрольные функции, действуют разрозненно, недостаточно разработана законодательная база их деятельности.

Необходимость взаимодействия с территориальными структурами федеральных органов власти связана еще и с проблемами, возникающими при осуществлении контрольных мероприятий в тех из них, которые финансируются из бюджетов различных уровней. Счетной палатой Владимирской области проведены контрольные мероприятия в областных управлениях внутренних дел, государственной инспекции безопасности дорожного движения, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, в областном военном комиссариате, в территориальном агентстве по несостоятельности (банкротству) и других. В результате проведенного обследования сделан вывод о том, что разделение собственности на уровни (федеральную и субъекта Федерации) в значительной степени лишь декларировано. Нормативная база, определяющая механизм раздельного учета собственности различных видов и уровней, отсутствует. В связи с этим нередко средства бюджета субъекта Федерации используются на нужды структур, финансируемых за счет федерального бюджета, им же передается и имущество, в т. ч. недвижимое, приобретенное за счет средств областного бюджета.

Таким образом, федеральный бюджет получает два источника своих доходов: тот, который установлен законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, и второй — за счет использования средств бюджетов субъектов Федерации на содержание исполнительных федеральных органов власти. Проведенные исследования показали, что из.

Владимирской области, отнесенной к особо нуждающимся территориям, на федеральные нужды, за вычетом возврата трансфертных платежей, уходит оценочно 30% всех доходов, собранных от налогоплательщиков области. В то же время Счетная палата Владимирской области согласно действующему законодательству не имеет полномочий в части контроля за целевым и эффективным совместным использованием средств федерального и областного бюджетов, собранных налогоплательщиками на территории области, и направленных на содержание федеральных структур, реализующих переданные Российской Федерацией полномочия на территории нашей же области.

Необходимость взаимодействия контролирующих органов была отмечена министром по налогам и сборам на совместном заседании руководителей Федеральной службы налоговой полиции и Министерства по налогам и сборам, который определил, что основной задачей является устранение «психологических бюрократических барьеров между родственными службами». По данным налоговой полиции от осуществления совместных мероприятий различными контролирующими органами,.

50 эффективность проверок возрастает в пятнадцать раз.

Ярким случаем дезорганизации контрольной деятельности может служить такой пример. Федеральная служба налоговой полиции, самостоятельно проведя оперативную проверку, материалы по ее результатам направляет в инспекцию Министерства по налогам и сборам, которая в свою очередь назначает собственную проверку. Исходя из утвержденного плана работы на очередной год и, учитывая, что данное контрольное мероприятие в нем не было заранее предусмотрено, такая проверка может быть организована и через полгода. Очевидно, что отсутствие элементарного взаимодействия между родственными службами только способствует злоупотреблениям, нарушениям законности и порядка.

39 См: Российская газета. № 28 (267), 18 июля 2000 года. В. Куликов «Мытари решили жить дружно».

В ходе проведенного исследования сделан вывод об отсутствии адекватной нормативно-правовой базы в сфере управления государственной собственностью, защиты интересов государства как собственника, ответственности должностных лиц, которые взяли бы на себя функцию управления этой собственностью от имени государства, в сфере разделения собственности по видам и уровням. Несовершенство законодательства в части отношений собственности ведет к экономическим, социальным и финансовым потерям, в том числе бюджетов всех уровней. Исходя из вышеизложенного, представляется, что эта проблема может стать предметом совместного контроля Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов регионов России.

Нынешняя практика работы Счетной палаты Владимирской области подтверждает необходимость вывода на новый уровень взаимодействия органов исполнительной власти всех уровней и контролирующих органов, что обусловлено рядом причин. Одна из них — неотрегулированность отношений с федеральными структурами на территориях. Анализ исполнения бюджета области показывает сохранение тенденции роста недоимки по платежам в областной бюджет. Это стало основанием для организации Счетной палатой Владимирской области проверки действий структур исполнительной власти и кредитно-финансовых учреждений (банков, их филиалов) по своевременности и полноте зачисления платежей на счета бюджетной системы. Согласно разработанной технологии осуществления контрольного мероприятия были направлены соответствующие запросы, в том числе и в налоговые органы, о необходимости предоставления в Счетную палату информации по наличию действующих счетов у хозяйствующих субъектов — основных неплательщиков в бюджетную систему России. По некоторым данным такие неплательщики имеют десятки различного рода счетов, по которым поступают и расходуются огромные денежные средства. При этом предприятие имеет задолженность и перед бюджетом и перед государственными внебюджетными фондами. Однако территориальные структуры федерального министерства по налогам и сборам отказали в предоставлении такого рода информации, законно ссылаясь на действующие нормативные акты. Безусловно, должна быть установлена защита конфиденциальной информации от утечки, но одновременно должен работать и механизм передачи информации от исполнительного органа контрольному при реализации им задач, установленных законом.

Требует законодательного уточнения и механизм взаимодействия с органами прокуратуры. За три года работы Счетной палате Владимирской области ввиду противодействия органов прокуратуры, не удалось заключить с ними соглашения о взаимном сотрудничестве. Представляется целесообразным разработать принципы взаимодействия региональных контрольно-счетных органов с территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти.

В целях достижения более эффективной деятельности контрольно-счетных органов в субъектах, представляется целесообразным взаимодействие их между собой в организационной, методологической, контрольной и аналитической деятельности. Предметом взаимодействия может стать обмен наработанными документами по организации деятельности, методическими рекомендациями по проведению контрольных мероприятий, аналитической и экспертной работы.

В части упорядочения деятельности контролирующих органов представляется положительным опыт г. Москвы. Мэром Москвы 16 февраля 1999 г. № 116-РМ издано распоряжение «О мерах по упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства Москвы» в целях устранения административных барьеров при развитии предпринимательства и обеспечения защиты прав и интересов предпринимателей, сокращения числа необоснованных проверок деятельности субъектов малого предпринимательства, проведения проверок на плановой комплексной основе или на основании полученных сведений об имеющихся нарушениях. Указанным распоряжением утверждена форма книги инспекторских проверок субъектов малого предпринимательства, которая является официальным документом для регистрации всех проверок субъектов малого предпринимательства Москвы, проводимых контролирующими органами.40.

Большей четкости требует взаимодействие в части координации планов и совместных проверок. Для этого целесообразно дополнить задачи Счетной палаты Владимирской области как высшего органа областного государственного контроля, организующего разработку и реализацию единой политики в части областного государственного контроля, осуществляющего координацию деятельности всех контролирующих органов по вопросам планирования, осуществления и проведения контрольных мероприятий путем внесения изменений и дополнений в действующий Закон Владимирской области «О Счетной палате Владимирской области».

Целесообразно обязать государственные органы Владимирской области и их структурные подразделения, наделенные правом осуществлять контрольную деятельность, при подготовке плана проведения контрольных мероприятий на очередной год, допустим, в срок до 15 ноября предшествующего планируемому году представлять проекты планов в Счетную палату для координации проверочной деятельности. При этом Счетной палате при своде планов дать право вносить предложения по корректировке проектов планов, которые в обязательном порядке должны будут рассматриваться соответствующими контролирующими органами. Обязательно предусмотреть, что результаты рассмотрения проектов планов доводятся до сведения Счетной палаты и являются окончательными при формировании сводного плана.

40 См.: Кочерин Е. А. Основы государственного и управленческого контроля. — М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», 2000, — стр. 365.

Необходимо наделить Счетную палату правом предлагать совместные контрольные мероприятия при совпадении объектов проверок, предлагаемых к проведению различными контролирующими органами, решение о проведении или исключении из плана которых принимается соответствующим контрольным органом в установленном законодательно порядке, о чем необходимо будет известить Счетную палату для внесения изменений в сводный план.

Представляется необходимым в законе определить, что сводный план контрольных мероприятий Владимирской области формируется Счетной палатой в разрезе контролирующих органов и рассылается им в части, касающейся соответствующего контрольного органа, например, до 20 декабря года, предшествующего планируемому. Также целесообразно обязать контролирующие органы по окончании контрольных мероприятий, включенных в сводный план, представлять в Счетную палату результаты контрольных мероприятий с выводами и предложениями. Счетную же палату обязать направлять ежеквартально в Законодательное Собрание и главе администрации области информацию о ходе реализации сводного плана с выводами и предложениями.

В части взаимодействия и координации деятельности со Счетной палатой РФ Счетная палата Владимирской области своевременно, в соответствии с Регламентом о своей деятельности и соглашении о взаимном сотрудничестве, направляет Счетной палате РФ предложения о совместных контрольных мероприятиях. Однако ответные предложения получает после утверждения своего плана работы, уже в ходе его реализации. Предложения Счетной палаты Владимирской области в основном связаны с проверками эффективности, законности и целесообразности использования одним и тем же бюджетополучателем как федеральных, так и региональных государственных средств с учетом того, что раздельные проверки не могут дать объективного результата, поскольку каждая из них будет ограничиваться рамками компетенции органа, осуществляющего проверку.

В целях обеспечения координации деятельности контролирующих органов, объединения их усилий в обеспечении единой системы государственного контроля на территории области, целесообразно принять Закон Владимирской области «О контрольной деятельности на территории Владимирской области».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы и предложения:

1. Необходимость разработки эффективного механизма государственного контроля для эффективного и рационального управления и использования государственной собственности и государственных финансов, в том числе и аппаратом государственных служащих, становится наиболее актуальной в условиях формирования многоукладной экономики и системы собственности, с активным развитием негосударственных хозяйствующих субъектов, которые вступают друг с другом в договорные отношения по коммерческому использованию имущества и денежных средств.

2. Государственный контроль — это самостоятельная функция государственного управления, представляющая собой системную деятельность государственных органов, направленную на достижение фактического исполнения какого-либо действия к заданному или запланированному результату, выявление отклонений от заданного или запланированного результата и их устранение или корректировку. Государственный контроль характеризуется целевой направленностью, однородностью содержания и однотипностью способов его осуществления. Кроме того, контроль это функция-процесс, имеющая цикличный характер, так как представляет собой повторяющиеся через определенный период времени установленные последовательные действия.

3. Государственный контроль в России на современном этапе определяется сущностью изменений ее экономического и общественного устройства.

Конституционное разделение государственной власти на ветви с четким определением полномочий каждой из них при условии решения единой задачи — обеспечение личных прав и свобод каждого гражданина при гарантировании их соблюдения государством — предопределило создание и развитие органов государственного (общественного) контроля с динамично развивающимся уровнем независимости от органов государственной власти. Поэтому создание Счетных палат — принципиально новый шаг, обеспечивающий право граждан прямо и через своих представителей в законодательных органах власти контролировать работу чиновников по созданию и расходованию государственной казны.

4. В условиях формирования многоукладной экономики возникает необходимость в бюджетных взаимоотношениях федеральных, региональных и местных органов власти именно на принципах бюджетного федерализма, обеспечивающего единство экономического пространства и финансовой системы, предполагающего четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти как по доходам, так и по расходам бюджета, наделение органов власти необходимыми ресурсами для реализации своих полномочий, устранение диспропорций в экономическом развитии регионов для достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны. При этом основополагающим принципом бюджетного федерализма является равноправие субъектов Федерации в их налоговых и бюджетных отношениях с федеральным центром.

5. С появлением Бюджетного кодекса сделан новый шаг в правовом развитии и обеспечении государственного и муниципального финансового контроля. Бюджетный кодекс установил и закрепил ряд правовых норм, способствующих развитию финансового контроля. Установлен принцип адресности и целевого использования бюджетных средств. Впервые в документе такого уровня законодательно закреплено, что распорядители и получатели бюджетных средств обязаны предоставлять необходимую информацию контрольным органам. Бюджетным кодексом расширен перечень органов государственного и муниципального контроля — это Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной и представительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации.

6. Счетная палата на сегодняшний день является единственным органом, обеспечивающим единство контрольных и экспертно-аналитических функций в части государственной собственности и отношений, связанных с созданием и использованием этой собственности.

7. Наблюдается разобщенность в деятельности органов государственной власти, наделённых функциями государственного контроля. Каждый из этих органов в настоящее время выполняет контрольные функции исключительно в своих узко ведомственных интересах. В работе предложены механизмы взаимодействия контролирующих органов с целью исключения параллелизма и дублирования. Взаимодействие может осуществляться в организационной, методологической, контрольной и аналитической сферах деятельности. Предметом взаимодействия может стать обмен наработанными методиками по организации деятельности, по проведению контрольных мероприятий, аналитической и экспертной работе. Предложено законодательно определить высший орган государственного финансового контроля.

Общая информационная база, на которой основывается контроль всеми государственными органами, наделенными контролирующими функциями, является основанием для координации их деятельности.

8. Слабым звеном в организации системы государственного контроля является недостаточно проработанная нормативно-правовая база, имеющая следующие недостатки: неопределенность полномочий органов, наделяемых контрольными функциямиперекрещивание функций контрольных органов и дублирование их контрольной деятельностинеясность в отношении круга объектов контролянеопределенный порядок реагирования объектов контроля (тех, кого проверяют) на выявленные нарушения. Поэтому предлагается гармонизировать механизмы управления и контроля экономики региона.

9. В сложившейся практике государственного контроля отсутствует надлежащая информационная связь. Решению данной проблемы может послужить создание единой информационной системы, в которую были бы включены все государственные органы, выполняющие функции контроля. В условиях построения правового государства исчерпывающая информация о социально-экономическом развитии региона, состоянии его бюджетной системы является определяющим фактором дальнейшего стабильного развития, значение которого особо проявляется в процессе согласованных действий федеральных и региональных органов государственного контроля. Контроль за формированием и эффективным использованием региональных бюджетов, разработкой и реализацией региональных программ и проектов, мероприятиями в области социально-экономической политики региона требует мощной информационной поддержки и, следовательно, соответствующих программных и вычислительных средств, а также современных информационных технологий.

10. Несовершенство или отсутствие соответствующих нормативных документов на федеральном уровне приводит к тому, что на региональном уровне не определены четко формы государственного контроля за использованием государственной собственности, в том числе льгот, коммерческими структурами, банками, акционерными обществами и другими структурами. В результате создается благодатная почва для злоупотреблений, наносится ущерб региональному бюджету. Предлагается включить Счетную палату в перечень органов, которым банки выдают сведения по счетам и операциям юридических лиц, что устранит определенные проблемы в осуществлении функции государственного контроля.

11. Если исполнение полномочий исполнительными органами государственной власти различных уровней должны быть четко разделены (в том числе правовые, финансовые, имущественные) и контролируемы, то система контроля за исполнением этих полномочий должна быть консолидированной и давать ответ налогоплательщикам об адресности, законности и эффективности использования их средств, уплаченных в виде налогов, пошлин в бюджеты всех уровней. Задача контрольно-счетных органов состоит в том, чтобы осуществлять контроль за правильностью действий соответствующих исполнительных органов и должностных лиц по управлению бюджетными средствами, средствами государственных внебюджетных фондов и государственным имуществом.

12. Как выяснилось в ходе проведенного исследования, качество и содержание нормативно-правовых актов, касающихся вопросов управления экономикой, далеко до совершенства. Роль счетных палат видится в предварительной экспертизе законопроектов органов представительной власти, разработке соответствующих предложений на основании проведенного анализа, выявлении причинно-следственных связей в результате утверждения того или иного закона. Представляется целесообразным выработать единые квалификационные требования к специалистам контролирующих органов и удостоверять их права на осуществление государственного контроля в условиях рыночной экономики.

13. В целях совершенствования системы государственного контроля, более эффективного её функционирования необходимо контрольно-счетные органы наделить правом законодательной инициативы по всем вопросам, отнесенным к предметам их ведения и входящим в компетенцию представительного органа власти. Целесообразно законодательно наделить контрольно-счетные органы правом самостоятельно разрабатывать и вносить представительному органу власти на рассмотрение законопроекты в инициативном порядке, а также вносить предложения по рассматриваемым представительным органом власти законопроектам.

14. Контрольно-счетные органы необходимо укреплять кадрами, способными к аналитическому мышлению, развивать научный потенциал счетных органов.

15. В целях упорядочения системы государственного контроля первостепенной задачей является разработка и принятие федерального закона о государственном контроле. Закон о государственном контроле в первую очередь должен определить систему органов государственного контроля и механизм их взаимодействия. Должно быть четко законодательно определено, какие органы государственного контроля и кем создаются на федеральном уровне и в регионах, какова их компетенция, как они взаимодействуют между собой по вертикали и горизонтали. Необходимо разделить полномочия органов государственного контроля, определить степень защищенности как самих органов, так и их должностных лиц.