Совершенствование управления федеральным имуществом в условиях рыночной экономики

Актуальность темы

исследования.

Управление федеральной собственностью является одной из важнейших функций государства и от его эффективности зависит не только благосостояние граждан, но и возможность государства обеспечить их конституционные права и свободы.

Реформирование отношений собственности в Российской Федерации позволило передать значительную часть государственного имущества в частную собственность. Несмотря на это, Российская Федерация на сегодняшний день остается владельцем крупнейшего массива имущества. При этом проводимая политика в сфере управления федеральным имуществом будет неизбежно оказывать существенное влияние на частный сектор экономики и ее развитие в целом, что требует особого внимания при выборе стратегии, модели управления федеральной собственностью.

Какими должны быть границы государственного сектора в экономике, его организационно-правовые формы, количество предприятий и их отраслевая принадлежность? Какая часть действующих предприятий госсектора должна оставаться в собственности государства? Эти и многие другие вопросы управления государственным имуществом являются весьма актуальными для России.

Управление имуществом выступает важнейшим компонентом государственного регулирования социально-экономического развития во всех развитых странах, поскольку именно право собственности используется государством для прямого и косвенного воздействия на экономику страны в целом.

Низкая эффективность управления федеральным имуществом в России тормозит структурную перестройку и модернизацию экономики, негативно влияет на инвестиционный климат, сдерживает экономический рост. Данные факторы подчеркивают важность определения оптимальной модели управления имуществом, поиск которой является относительно новым направлением исследований в отечественной науке.

Степень разработанности проблемы.

Эффективность управления государственным имуществом является предметом анализа достаточно широкого круга отечественных исследователей. Среди теоретических разработок следует выделить труды Абдуллаева Н. А., Анимица Е. Г., Антюганова С. А., Балабанова И. Г., Бандурина В. В., Бородина В. А., Белоусова Д. Р., Дробозиной JI.A., Дроздовой Н. П., Кошкина В. И., Кузнецова В. Ю., Матненко А. С., Половинкина П. Д., Радыгина А. Д., Савченко А. В., Слепова В. А., Стейнера Р., Стиглица Дж.Ю., Шупыро В. М., Якобсона Л. И. и др.

Проблемам управления государственным имуществом посвящены работы таких зарубежных авторов как Ваксмут У., Меллер К., Ментер К., Ордуей Н., Фридман Д., Харрисон Г., Хейне П., Экккерт Д. и др.

Изучение научной литературы показало, что специалисты и ученые уделяют значительное внимание отдельным аспектам управления государственным имуществом. Однако наличие различных подходов к оценке его эффективности требует более детального анализа возможностей для оптимизации государственного сектора экономики и разработки практических рекомендаций по совершенствованию управления федеральным имуществом.

Цели и задачи исследования.

Целью исследования является разработка концепции и системы мер повышения эффективности управления федеральным имуществом.

Реализация поставленной цели обусловила постановку и решение следующих задач:

1. оценка роли государственного сектора в экономике страны;

2. уточнение целей и принципов управления государственным имуществом в современной экономике;

3. изучение международного опыта регулирования деятельности государственного сектора экономики;

4. анализ действующей системы управления федеральным имуществом в Российской Федерации;

5. формулирование подходов к определению критериев эффективности использования федерального имущества;

6. разработка системы мер по повышению эффективности управления федеральным имуществом.

Объектом исследования является процесс управления федеральным имуществом в условиях российской экономики.

Предметом исследования выступают экономические отношения, складывающиеся в процессе приобретения, использования и выбытия федерального имущества.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили фундаментальные положения экономической теории, законодательные, нормативные, инструктивные, методические и справочные материалы по управлению государственной собственностью, работы отечественных и зарубежных экономистов.

В работе использованы аналитические и статистические методы, а также системный подход к определению показателей эффективности управления федеральным имуществом.

Информационной базой диссертационного исследования послужили нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, статистические сборники Российского комитета государственной статистики, а также фактические материалы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных экономистов, в периодических изданиях, информационной сети Internet. В работе использованы материалы докладов органов власти Российской Федерации, научных конференций и семинаров.

Основные результаты диссертационного исследования, определяющие его научную новизну:

1. Обоснована необходимость группировки объектов федеральной собственности, исходя из уровня их значимости и функционального назначения, с целью повышения эффективности управляющих воздействий со стороны государства.

2. Осмыслен зарубежный опыт управления государственным сектором экономики, выявлены тенденции его развития и возможности использования в России. В частности показана возможность приватизации государственных предприятий, оказывающих общественно-полезные услуги, при условии выполнения ими ряда требований, в т. ч. стандартов качества предоставления услуг. Одним из элементов системы управления государственным сектором экономики должен стать мониторинг деятельности государственных предприятий, позволяющий оценивать эффективность их работы, выделять факторы, влияющие на показатели эффективности и принимать своевременные меры по их повышению.

3. Предложены подходы к оценке эффективности управления федеральным имуществом, которые позволили уточнить влияние различных форм и степени участия государства на результаты хозяйственной деятельности предприятий. Сравнительный анализ показателей рентабельности производимой продукции, фондоотдачи и производительности труда предприятий показал, что эффективность функционирования акционерных обществ с любыми формами участия государства в капитале ниже, чем федеральных государственных унитарных предприятий. В условиях избыточного количества предприятий государственного сектора и работа института представителей государства в акционерных обществах, и осуществляемое отраслевыми министерствами управление федеральными государственными унитарными предприятиями оказываются неэффективными как с позиции государства, так и с позиции хозяйствующего субъекта.

4. Проанализированы возможности применения принципов бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), к системе управления федеральным имуществом. В соответствии с принципами БОР объем и состав имущества государства должны определяться, исходя из цели участия Российской Федерации в управлении предприятиями и организациями государственного сектора экономики. Это позволит с одной стороны обеспечить концентрацию ресурсов на выполнении «профильных» функций государства, а с другой — повысить конкурентоспособность отдельных отраслей экономики (в том числе за счет сокращения масштабов государственного участия и передачи функций, ранее осуществлявшихся государственными предприятиями и организациями рынку).

5. По результатам анализа выработаны рекомендации по совершенствованию управления федеральным имуществом в современных экономических условиях России, которые включают в себя:

— классификацию федерального имущества в соответствии с нормативно установленными целями управления по каждому объекту;

— разработку нового механизма управления объектами федеральной собственности, обеспечивающих повышение эффективности их использования и защиту прав государства как собственника имущества и участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

— оптимизацию структуры федеральной собственности, исходя из необходимости обеспечения выполнения государственных функций и задач.

Практическая значимость работы определяется прикладным характером изучения механизмов управления федеральным имуществом, направленностью исследования на повышение эффективности функционирования государственного сектора экономики.

Предложенные автором концепция и система мер совершенствования управления федеральным имуществом может использоваться органами власти при принятии решений по вопросам управления федеральным имуществом.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные идеи и выводы диссертационной работы нашли отражение в публикациях, а также в докладах автора на научно-практических конференциях.

Структура и объем работы.

Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, включающего 141 наименование, содержит 2 рисунка, 16 таблиц и 4 приложения.

Результаты работы, проводимой в целях повышения эффективности управления находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ, иллюстрируются положительной динамикой плановых и фактических поступлений в федеральный бюджет дивидендов по таким акциям. Необходимо отметить, что около 75% всех поступлений в федеральный бюджет в качестве дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности обеспечивают 5 наиболее крупных акционерных обществ. В их числе «Газпром», «Транснефть», «Внешторгбанк», «Роснефть» и «Лукойл» (в настоящее время пакет акций продан).

Опыт применения механизмов участия государства в управлении открытыми акционерными обществами с долей Российской Федерации показывает, что созданная сегодня система управления в наибольшей степени подходит для ограниченного круга обществ, деятельность которых помимо основной цели — получения прибыли — связана с реализацией стратегических задач государства. Директивный характер указаний представителям Российской Федерации по принимаемым решениям в таких обществах оправдан в силу их значимости для обеспечения стратегических интересов государства, обороноспособности и безопасности, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан.

Однако деятельность большей части акционерных обществ, акции которых принадлежат в настоящее время Российской Федерации, не отвечает признакам стратегичности и направлена исключительно на получение дохода. Представителями государства в таких обществах являются в основном государственные служащие, которые действуют с одной стороны в рамках акционерного законодательства, предусматривающего свободу и профессионализм управляющих для максимального извлечения прибыли, а с другой стороны, — обременены необходимостью выполнения своих основных обязанностей по месту службы. Кроме того, бюрократические процедуры государственной машины не отвечают динамичным требованиям рынка в сфере управления коммерческими проектами. Работа института представителей государства в таких условиях оказывается неэффективной как с позиции государства, так и с позиции хозяйствующего субъекта.

Федеральные государственные унитарные предприятия. Федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП) на праве хозяйственного ведения являются переходной формой от плановой экономики к рыночной. Наличие в сегодняшнем законодательстве такой правовой конструкции обусловлено условиями, в которых формировалось законодательство. В качестве одного из основных направлений действий Правительства Российской Федерации предусмотрен поэтапный отказ от использования права хозяйственного ведения и оптимизация количества унитарных предприятий.

Правительством Российской Федерации предпринимались действия, направленные на кардинальное сокращение имеющегося числа федеральных предприятий. Так, вскоре после появления Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ было принято постановление Правительства РФ по реформированию ФГУПов, которое определило основания для сохранения государственных предприятий1. В дальнейшем был принят Федеральный Закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Этим документом определены случаи, при которых возможно создание унитарного предприятия:

1) необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, в т. ч. имущества, необходимого для обеспечения безопасности РФ;

1 Постановление Правительства от 6 декабря 1999 года № 1348 «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения».

2) необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в т.ч. реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности государства;

3) необходимость осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

4) необходимость осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности РФ;

5) необходимость разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящихся в сфере интересов РФ и обеспечивающих безопасность РФ;

6) необходимость производства отдельных видов продукции, изъятых из оборота или применение которых в гражданском обороте ограничено.

Помимо сохранения предприятий в форме унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, были определены следующие варианты преобразования организационно-правовой структуры таких предприятий: 1) реорганизация предприятий, включая их преобразование в открытые акционерные общества- 2) создание на базе имущества предприятий федеральных казенных предприятий- 3) продажа предприятий как имущественных комплексов- 4) ликвидация предприятий.

Следует заметить, что к началу 2000 г. учредительные документы более чем 80% федеральных государственных унитарных предприятий не соответствовали Гражданскому кодексу РФ, а с руководителями более чем половины ФГУПов не были заключены контракты, в которых бы устанавливались требования к управлению. Поэтому наиболее интенсивная работа в 2000 — 2001 гг. была связана с разработкой типового устава государственного предприятия и примерного контракта с его руководителем, организацией аудита государственных предприятий, созданием системы отчетности и аттестации.

Заключение

.

На основе проведенного исследования можно сделать следующие основные выводы:

1. Для современного этапа развития мирового сообщества характерно усиление роли государства в регулировании и развитии экономики. Свидетельством этого служат показатели динамики государственных расходов ведущих стран мира.

Выделение государственной собственности в качестве предмета исследования предполагает раскрытие особенностей ее функционирования и развития. Государственная собственность выполняет ряд важнейших для экономики функций. Так, государственная собственность:

— создает материальные предпосылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала;

— позволяет государству быть самостоятельным субъектом экономических правоотношений с другими субъектами собственности внутри страны и за рубежом, являясь гарантом многих международных и внутренних договоров и соглашений;

— обеспечивает функционирование капиталоемких отраслей, производств и сфер экономики, имеющих высокий уровень обобществления и требующих таких капиталовложений, которые не под силу частному капиталу (космическая промышленность, современная информационная связь, экономическая безопасность и т. д.);

— создает благоприятные условия для развития частного предпринимательства, принимая на себя долю издержек в тех сферах деятельности, которые не выгодны последнему;

— обеспечивает функционирование некоммерческой социальной сферы и производство общественных благ, национальную безопасность и т. д.

2. Повышение роли государства в регулировании экономики должно быть ориентировано на создание обоснованной системы критериев отнесения тех или иных объектов к государственной собственности, формирование детально регламентированного механизма управления государственной собственностью.

Выбор методов управления государственной собственностью требует выделения однотипных групп объектов, для которых целесообразно использовать одинаковые управляющие воздействия. На наш взгляд, основанием для группировки может выступать уровень значимости и функциональное назначение объектов. Исходя из этого, можно выделить следующие три группы объектов государственной собственности:

I. Объекты, предназначенные для выполнения общегосударственных задач. На данную группу должно распространяться исключительное право федеральной собственности, позволяющее прямо и оперативно применять все возможные методы управления, исходя из меняющейся политической ситуации и оптимизируемые по критериям эффективности.

II. Объекты, обеспечивающие поддержание и развитие экономического потенциала страны. Для объектов этой группы наряду с правом федеральной собственности допустимо существование совместной собственности. В отношении подобных объектов государство должно обладать специальными каналами воздействия, например, через закрепление за собой контрольного пакета акций или права «золотой акции».

III. Объекты, через которые государство осуществляет социальные функции. На большинство объектов этой группы должно распространяться полное право федеральной собственности. Вместе с тем, цели и методы управления имуществом таких объектов должны учитывать некоммерческий характер их деятельности и ориентироваться на рационализацию расходов, направляемых на соответствующие цели.

3. Анализ зарубежного опыта регулирования и управления государственным сектором экономики позволил выявить ряд общих тенденций. В их числе:

— оптимальный размер сектора государственных предприятий определяется исходя из возможностей эффективного исполнения общественно-полезных функций;

— с целью уменьшения нагрузки на государственный бюджет проводится приватизация государственных предприятий, оказывающих общественно-полезные услуги, но при этом на них накладывают ряд требований, гарантирующих их выполнение;

— количество государственных предприятий, имеющих статус юридического лица, постоянно уменьшается;

— во многих странах создаются специализированные агентства по мониторингу деятельности государственных предприятий;

— для повышения эффективности управления государственными предприятиями в некоторых странах разрабатываются специальные законы, в которых закрепляются критерии эффективности, устанавливаются виды отчетности государственных предприятий, создаются методики отбора кандидатов для занятия должностей в органах управления предприятий государственного сектора.

4. В работе выделены особенности использования механизмов управления применительно к находящимся в федеральной собственности акциям открытых акционерных обществ, федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и федеральному недвижимому имуществу. В настоящее время основными механизмами управления федеральной собственностью в Российской Федерации являются:

— организация системы учета и экономического анализа состояния федерального имущества;

— деятельность управляющих объектами федерального имущества (руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ);

— проведение экономического мониторинга состояния имущества и осуществление контроля за деятельностью управляющих объектами федерального имущества.

Как показывает проведенное исследование, сложившиеся механизмы управления не позволяют с должной эффективностью решать задачи, стоящие перед государственным сектором экономики.

5. Совершенствование управления государственной собственностью на современном этапе развития российской экономики должно быть направлено на:

— поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора, которая не обеспечивает выполнения функций государства, при условии существенного увеличения доходов от использования имущества, утратившего значение для выполнения государственных функций и предусмотренного к приватизации;

— переход к новой модели управления государственной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства и обеспечения эффективности использования имущества при оптимальном уровне расходов на управление.

6. Проведенный сравнительный анализ финансово-экономических показателей предприятий государственного и негосударственного секторов позволил оценить влияние различных форм и степени участия государства на результаты хозяйственной деятельности предприятий.

Полученные результаты свидетельствуют о том, что государственный сектор в России формировался не в соответствии с принципом предоставления планово-убыточных общественных благ. При этом ФГУПы являются более устойчивыми в финансовом отношении, но менее эффективными с точки зрения отдачи основных производственных факторов — труда и капитала. Такое положение возможно в том случае, если предприятия данного сектора функционируют в особых условиях, отличных от конкурентного рынка.

Эффективность функционирования АО с любыми формами участия государства в капитале ниже, чем ФГУПов. Причем АО со 100% и контрольным пакетом акций государства (которые должны быть близки ФГУПам по показателям) оказались наиболее «слабыми» из всех АО с государственным участием по тем показателям, где" ФГУПы существенно превосходят частный сектор (финансовая устойчивость, рентабельность продаж). Наибольшее значение показателей рентабельности производимой продукции, фондоотдачи и оплаты труда наблюдается у предприятий без государственного участия. Величина производительности труда акционерных обществ без государственного участия в полтора раза выше, чем на предприятиях с таким участием.

7. Эффективность управления федеральным имуществом оценивается сегодня, исходя из динамики доходов от использования федеральной собственности и соответствия этих доходов установленному бюджетному заданию. Вместе с тем, положительная динамика доходов от использования федерального имущества не может служить единственным критерием его эффективного использования.

При оценке эффективности использования имущества целесообразно выделить критерии эффективности коммерческого (приносящего доход) и некоммерческого использования имущества (в целях реализации государственных функций).

Эффективность коммерческого использования имущества выражается в доходах, под которыми понимаются как поступления в бюджет, так и увеличение стоимости имущества. Уровень доходности федерального имущества в конкретных случаях может определяться с учетом складывающегося на рынке уровня доходности аналогичного имущества, и отраслевой специфики использования имущества.

Эффективность некоммерческого использования имущества (в целях реализации государственных функций) определяется фактом производства заданного количества определенной государством продукции (работ, услуг) при соблюдении установленных социальных и иных стандартов (нормативов) и обеспечении определенного уровня издержек в процессе производства. В ряде случаев критерии эффективности использования государственного имущества могут быть комбинированными.

8. Реализуемая в настоящее время в России реформа бюджетного процесса нацелена на переход от «управления бюджетными расходами» к «управлению результатами». В этой связи в работе рассмотрены возможности применения принципов бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), к системе управления федеральным имуществом.

Переход на принципы БОР требует определить объем и состав имущества, необходимого Российской Федерации, цели участия Российской Федерации в управлении предприятиями и организациями государственного сектора экономики и на этой основе оптимизировать состав федерального имущества, в том числе путем приватизации избыточного имущества или передачи его иным публичным собственникам, преобразования и реорганизации государственных организаций. Реализация указанной цели позволит повысить эффективность государственного управления в отдельных секторах экономики (в том числе за счет концентрации ресурсов на выполнении профильных" функций), повысить конкурентоспособность отдельных отраслей экономики (в том числе за счет сокращения масштабов государственного участия и передачи функций, ранее осуществлявшихся государственными предприятиями и организациями рынку), привлечь инвестиции в предприятия и организации, ранее находившиеся в федеральной собственности, за счет чего обеспечить рост производства соответствующих товаров (работ, услуг), создать дополнительные рабочие места, обеспечить рост реальных доходов занятого на соответствующих производствах населения и рост налоговых доходов бюджета.

9. Переход к новой модели управления федеральным имуществом в среднесрочной перспективе предполагает реализацию целого комплекса мер по следующим направлениям:

— классификация федерального имущества в соответствии с нормативно установленными целями управления по каждому объекту;

— совершенствование и разработка новых механизмов управления объектами федеральной собственности, обеспечивающих повышение эффективности их использования и защиту прав государства как собственника имущества и участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

— оптимизация структуры федеральной собственности, исходя из необходимости обеспечения выполнения государственных функций и задач.