Формирование доходов местных бюджетов в условиях реформирования местного самоуправления

Актуальность темы

исследования.

В последнее время сделаны значительные шаги по созданию эффективной бюджетной системы. Сокращение нерациональных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов, бездефицитному федеральному бюджету, отказу от его эмиссионного финансирования. Одновременно удалось несколько смягчить остроту проблемы государственного долга.

Несмотря на значительные изменения в регулировании межбюджетных отношений, следует отметить, что система межбюджетных отношении до сих пор не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и поэтому требует дальнейшего реформирования.

Целью реформы межбюджетных отношений является формирование и развитие системы бюджетного устройства, способной обеспечить возможность для органов власти субъектов РФ и местного самоуправления проведения самостоятельной налогово-бюджетной политики в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Конечным итогом реформы должно стать достижение экономической эффективности функционирования бюджетной системы, ответственности участников бюджетного процесса, социальной справедливости, политической консолидации и территориальной интеграции. Для достижения указанных целей необходимо создать условия для обеспечения прав и обязанностей органов власти местного самоуправления самостоятельно принимать решения по формирования доходов и расходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного, и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов РФ и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию налогового потенциала территорий.

При осуществлении реформ межбюджетных отношений и местного самоуправления, особенно важным является вопрос об адекватной оценке возможностей бюджетов всех уровней по мобилизации налогов и иных платежей в бюджетную систему. •.

На федеральном уровне приложено немало усилий для повышения объективности методов оценки регионального налогового потенциала и расходных потребностей. В частности, при распределении из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) такого вида федеральной финансовой помощи, как трансферты, в качестве базы для расчета сумм финансовой помощи уже не используются отчетные данные об исполнении бюджетов субъектов Федерации за предыдущие периоды, а применяется единая для всех регионов методика расчета валовых налоговых ресурсов и индекса бюджетных расходов (аналога регионального налогового потенциала и расходных потребностей), основанная на учете объективных факторов межрегиональной дифференциации как способности к мобилизации налоговых доходов, так и потребности в осуществлении бюджетных расходов.

Отмечая благоприятный характер реформ, проведенных в области механизма распределения федеральной финансовой помощи, нельзя не отметить тот факт, что этот процесс не дошел до местного уровня: в настоящее время не существует единой общепринятой методики оценки налогового потенциала муниципалитетов — городов, районов. Применение указанной выше методики оценки налогового потенциала на региональном уровне невозможно из-за отсутствия методологии, определяющей валовый муниципальный продукт.

Каждый регион характеризуется своим уровнем доходов, получаемых на душу населения, что связано, с одной стороны, различиями в уровне экономического развития, отраслевой структуры, с другой, фискальными усилиями местных властей. В высокодоходном регионе сбор налогов в расчете на душу населения может быть значительно ниже, чем в регионе с меньшей налоговой базой за счет разных фискальных усилий властей. В связи с этим возникает необходимость в умении правильно оценить налоговый потенциал регионов и муниципальных образований.

Одним из существенных событий в организации местного самоуправления является принятие федерального закона от 6.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установление нового подхода к определению территориальной организации местного самоуправления, создание муниципальных образований двух уровней территориальной организации.

Усиление роли местного самоуправления и необходимость повышения эффективности решения вопросов местного значения требуют совершенствования системы формирования доходов местных бюджетов как с точки зрения бюджетного регулирования, так и с позиций достоверности оценки территориальной доходной базы.

Разработка научно-обоснованного методологического подхода к оценке налогового потенциала территории с целью прогнозирования доходной части местных бюджетов и выработка предложений в области бюджетного регулирования через оценку соответствия доходных источников расходным полномочиям в условиях реформы местного самоуправления являются основным направлением данного диссертационного исследования.

Разработанность темы исследования.

Вопросы формирования доходной части бюджета как в области реформирования межбюджетных отношений, так и в области оценки величины доходных источников бюджета исследуются в трудах ряда отечественных ученых и специалистов в области финансов: A.M.Година,.

Г. В.Гутмана, П. Кадочникова, А. М. Коломиеца, О. С. Лугового,.

А.А.Мироедова, А. С. Нешитого, В. М. Родионовой, Т. Ф. Юткиной и др.

Многие принципиальные положения, связанные с оценкой налогового потенциала, разработаны зарубежными специалистами, такими как Барро, Стефан М., Бирд, Ричард М., Энид Слэк, Компсон, Джон Навратил, Куршэн, Смарт.

В то же время многие аспекты исследуемой проблемы рассматриваются в основном на уровне федерального бюджета.

Работы зарубежных авторов, хотя и представляют несомненный интерес, не учитывают специфику российской экономики, особенности нормативно-правовой базы бюджетных отношений в России, формы государственного регулирования бюджетных отношений.

Целыо диссертационного исследования является разработка предложений по совершенствованию методологии и методики формирования доходов местных бюджетов в условиях реформы местного самоуправления через оптимизацию обеспеченности местных бюджетов доходными источниками и адекватную оценку доходных возможностей территории на основе исследования межбюджетных отношений и методов оценки налогового потенциала территорий.

Задачи исследования. В соответствии с целыо диссертации поставлены и решены следующие задачи: исследование сущности местных бюджетов и современного бюджетного устройстваизучение исторических аспектов развития бюджетной системы и местного самоуправления в Россиианализ зарубежных моделей бюджетного устройства и регулирования бюджетной обеспеченности территорийисследование принципов формирования и роли доходов местных бюджетов в управлении финансовыми ресурсами местных органов власти и государстваанализ структуры доходных источников и проблем формирования доходов местных бюджетов в современных условияхоценка позитивных и негативных факторов реформирования межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправленияопределение направлений по совершенствованию формирования доходов местных бюджетов в части оптимизации регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образованийисследование сущности, роли и концептуальных подходов к оценке налогового потенциала территорииразработка методики и алгоритма прогнозирования доходов местных бюджетов на основе количественной оценки налогового потенциала территории.

Предметом исследования в работе является формирование доходной части бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправлениясовокупность отношений, возникающих между федеральным, региональными и местными бюджетами в области формирования доходных источниковпрогнозирование доходов местных бюджетов на основе количественной оценки налогового потенциала территории.

Объектом исследования являются муниципальные образования в составе субъектов Федерации.

Теоретической основой диссертационного исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам межбюджетных отношений, оценке налогового потенциала.

Методологической базой исследования выступает диалектический метод познания, предполагающий изучение экономических отношений и явлений в развитии и взаимосвязиметоды системного и сравнительного анализа, теории статистики, теории финансов, построения алгоритмов. л.

Научная новизна заключается в определении направлений совершенствования формирования доходов местных бюджетов как совокупности методов, позволяющих реализовать планирование доходов и регулирование бюджетной обеспеченности муниципалитетов на этапе формирования и исполнения бюджетов.

К наиболее важным результатам, характеризующим новизну исследования, относятся:

1. Определены элементы бюджетного устройства с точки зрения теории управления государственными финансами в их взаимосвязи и взаимообусловленности;

2. Уточнено понятие налогового потенциала муниципального образования как показателя, равного сумме максимально возможных поступлений налоговых доходов, которая реально может быть собрана с учетом коэффициента собираемости платежей на территории данного муниципального образования и бюджетного потенциала муниципального образования как интегрированного показателя, равного сумме максимально возможных поступлений как налоговых, так и неналоговых доходов, которая реально может быть собрана с учетом коэффициента собираемости платежей на территории данного муниципального образования, определена необходимость применения этих показателей при бюджетном планировании;

3. Разработана методика и алгоритм прогнозирования доходной части местных бюджетов на основе количественной оценки налогового потенциала территории, предложена новая формула расчета коэффициента собираемости, основанная на исключении из планируемых платежей начислений по «мертвым» предприятиям, т. е. безнадежных к взысканию;

4. Предложен состав показателей налогового паспорта муниципальных образований на основе сформулированных требований к оценке доходных возможностей территории в целях обеспечения единства информационной базы;

5.Дана оценка позитивных и негативных факторов реформы местного самоуправления (МСУ) на основе анализа современного состояния межбюджетных отношений;

6. Разработаны предложения по совершенствованию формирования доходов местных бюджетов через оптимизацию бюджетной обеспеченности муниципалитетов в условиях реформирования местного самоуправления;

7.Выделены и систематизированы этапы развития бюджетной системы России;

Практическая значимость исследования. Результаты выполненного исследования представляют практический интерес для региональных и местных органов власти: позволяют определить направления бюджетной и налоговой политики регионов и муниципальных образованийоценить качественное и количественное содержание доходных источников муниципалитетовурегулировать сбалансированность местных бюджетов через оптимальное закрепление доходных источниковдостоверно прогнозировать поступления доходов в бюджет. Методика прогнозирования доходной части местных бюджетов может быть использована как для составления прогноза доходов бюджета, так и для расчета финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетов.

Алгоритм оценки налогового потенциала территории может быть положен в основу разработки программного продукта составления прогноза доходной части местных бюджетов и расчета финансовой помощи.

Теоретические положения диссертации могут использоваться в учебном процессе при подготовке по специальности «Финансы и кредит».

Апробация результатов исследования. Теоретические положения и практические рекомендации по оценке доходных возможностей территории муниципалитетов прошли апробацию при формировании прогноза доходных источников бюджета муниципальных образований Владимирской области.

Теоретические и практические результаты исследования докладывались на научных и научно-практических конференциях Ярославского государственного университета им. П. Г. Демидова, Воронежского государственного университета, Нижегородского государственного университета им. Н. И. Лобачевского, Нижегородского коммерческого института.

Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 11 работах общим объемом — 6 п.л., в том числе вклад соискателя — 5,9 п.л.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы. Работа содержит 170 страниц, 17 таблиц, 20 рисунков, 6 приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Успешное реформирование бюджетной системы позволяет создать дополнительные предпосылки для дальнейшего экономического роста. В последнее время сделаны значительные шаги в области повышения эффективности функционирования и прозрачности бюджетного процесса, тем не менее, остается много нерешенных проблем по совершенствованию бюджетного устройства, реформированию межбюджетных отношений, разграничению полномочий участников бюджетного процесса, переходу финансовой системы на бюджетирование, ориентированное на результат. Для решения вышеуказанных проблем, необходимо иметь четкое представление о современном состоянии бюджетной системы, основных принципах ее функционирования, возможных перспективах развития с учетом международного опыта.

Формирование бюджетов всех уровней всегда будет центральным вопросом бюджетной и налоговой политики. Последнее десятилетие в этом процессе происходят серьезные преобразования, которые отражаются па экономическом развитии страны, субъектов РФ и муниципальных образований. Резервом работы в увеличении поступлений доходных источников в бюджет следует считать усиление деятельности по наиболее полному использованию доходных ресурсов территории.

Недостаточная законодательная база, незавершенность разграничения налогово-бюджетных и расходных полномочий, отсутствие единых четких методик оценки доходных возможностей территорий субфедерального уровня являются в настоящее время факторами, сдерживающими эффективное функционирование бюджетной системы Российской Федерации. Особенностью формирования доходной части региональных и местных бюджетов является то, что бюджеты субфедерального уровня не обладают единой методологической и статистической базой для оценки доходных возможностей территорий.

Регулирование межбюджетных отношений требует выработки норм для оптимизации формирования доходов региональных и местных бюджетов в соответствии с их расходными полномочиями и стимулирующими их развитие, устранения противоречий между нормами бюджетного и налогового законодательства, касающимися формирования доходных источников территорий. Требуется разработка четких методик, позволяющих оценить региональные и муниципальные ресурсы бюджетных поступлений.

Анализ отечественных и зарубежных подходов к определению сущности устройства и функционирования бюджетной системы, оценке налогового потенциала территорий, построения налогово-бюджетных отношений позволил выявить неоднозначность толкования этих категорий.

В современных условиях функционирования бюджетной системы особое значение приобретает сбалансированность бюджетов всех уровней, а не только федерального бюджета. Решение этой задачи заключается не в снижении расходов, а в повышении доходов бюджетов, в том числе через систему рационального налогового планирования, в которой ведущее место отводится оценке налогового потенциала территории.

Результаты выполненного исследования показывают, что факторами, влияющими па величину налогового потенциала территории, являются: изменения в налоговом законодательстве — налоговый потенциал непосредственно связан с составом и структурой налоговой системыэкономическое состояние территории, которое может резко отличаться как в пределах одного федерального округа РФ, так и в пределах границ субъекта Федерациимежбюджетные отношения — в части бюджетного регулирования налоговых доходов по уровням бюджетной системы.

Работа по оптимизации оценки налогового потенциала должна органично сочетаться с формированием качественно новой системы межбюджетных отношений, основанной на сбалансированном разграничении доходных и расходных бюджетных полномочий, при котором объем доходных полномочий бюджетов должен полностью соответствовать объему полномочий по расходам, закрепленным за данным уровнем власти. Распределение доходных источников между бюджетами разных уровней должно исходить не только из выравнивающей, но и стимулирующей функции межбюджетных отношений, в целях повышения заинтересованности на каждом уровне бюджетной системы в наиболее полном и своевременном сборе налогов, росте налогового потенциала, а также уменьшения значений перераспределительных процессов.

Вопрос о приведении доходных источников в соответствие с расходными полномочиями по уровням бюджетной системы пока остается открытым. Базовым условием для этого является разграничение расходных полномочий и соответствующих им расходов, что относится к бюджетному законодательству. Установление временных нормативов отчислений от уплаты регулирующих налогов также относится к бюджетному законодательству, что предусматривается в законе о бюджете соответствующего вышестоящего уровня на очередной финансовый год. В то же время, когда речь идет о разграничении на постоянной основе налоговых ставок или процентных долей общей суммы налога по уровням бюджетной системы, некоторые экономисты высказываются за то, чтобы это осуществлялось только через налоговое законодательство. Но последнее отвечает на вопросы: какие действуют налоги, каковы их ставки, порядок введения и отмены, исчисления налогооблагаемой базы, кто плательщик и в какие сроки они уплачиваются, какова ответственность налогоплательщика, на каком уровне власти все это регулируется, и какие дополнительные права в области налогообложения предоставляются другим уровням власти. Такие вопросы решаются без взаимосвязи с разграничением расходных полномочий по уровням бюджетной системы. Вот почему, как показано в исследовании, разграничение налогов по уровням бюджетной системы, должно закрепляться бюджетным законодательством на длительный период, а не на очередной финансовый год.

В части реализации стимулирующей функции межбюджетных отношений представляется преимущественным использование для формирования доходных источников бюджетов совместных налогов, разделенных на постоянной основе. Чтобы получить свою долю, органы власти на местах заинтересованы в увеличении общего объема налога, поступающего по подведомственной территории в бюджетную систему, в том числе и в вышестоящие бюджеты. Это же относится и к регулирующим налогам как части совместных налогов.

В налоговой системе России только некоторые налоги относятся к «крупным» широко распространенным на территории страны: НДС, налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, соответствующие акцизы. Они не v являются равноценными, и закрепление тех или иных из них за различными уровнями бюджетной системы может привести к большим перекосам в бюджетной обеспеченности территориальных бюджетов. Вместе с тем, когда налог разграничен по вертикали бюджетной системы, то его плюсы и минусы в равной степени относятся к каждому из этих уровней.

Оптимальное закрепление доходных источников за местными бюджетами еще не является решением вопроса сбалансированности местных бюджетов. Повышение эффективности управления местными финансами через эффективное использование налогового потенциала территории является необходимым условием укрепления доходной базы местных бюджетов.

Разные определения понятия «налоговый потенциал» приводят к неодинаковым методам расчета налогового потенциала у различных субъектов, что, в конечном счете, противоречит принципу единства бюджетной системы.

Одним из основных вопросов, требующим решения в отношении налогового потенциала, является разработка и использование единой методики его расчета. Исследование существующих подходов к расчету налогового потенциала позволило сделать вывод об их ограниченности, отсутствии методик, применяемых для административно-территориальных образований субфедералыюго уровня.

На основе анализа существующих методов оценки налогового потенциала разработана информационная модель, позволяющая определить: исходную информационную базу в целомисходные показатели для расчета каждого вида налоговых поступленийучастие каждого входного показателя в формировании выходных показателейвзаимосвязь показателей.

На основе информационной модели построен алгоритм расчета налогового потенциала муниципального образования. Результаты расчетов в соответствии с предложенным методом оценки могут использоваться в целях распределения финансовой помощи, а также для формирования проектов бюджетов муниципальных образований на очередной финансовый год. Предлагаемая методика формализует процесс бюджетного прогнозирования, т. е. опирается на использование показателей, объективно измеряющих доходные возможности муниципалитетов на основании налоговых баз с помощью определенной формулы. Причем, доходы муниципальных образований определяются не по фактическим поступлениям за предыдущие годы при сложившемся уровне собираемости, а в зависимости от размере налоговых баз.

Предложена формула расчета коэффициента собираемости налогов, основанная на исключении из планируемых платежей начислений по мертвым предприятиям. При предлагаемом подходе достигается цель реального определения максимально возможного поступления платежей по налогам, и в тоже время территории не обременяются заведомо практически неисполнимыми обязательствами по мобилизации платежей.

В целях адекватной оценки совокупных доходных возможностей территории предложено использование понятия «бюджетный потенциал» территории, учитывающий поступления от неналоговых доходов и позволяющий определить возможности для развития данной территории.

Расширение круга имеющихся статистических показателей предлагается произвести в результате введения «налоговых паспортов» муниципальных образований, что позволит повысить достоверность и реалистичность оценки налогового потенциала.

Результаты выполненного исследования представляют практический интерес для региональных и местных органов власти, позволяют раскрыть качественное содержание формирования доходных источников территорий субфедерального уровня, определить направления бюджетной и налоговой политики регионов и муниципальных образований, достоверно прогнозировать поступление доходных источников в бюджет.

Перспективная финансовая и, в частности, бюджетная политика, построенная на основе оценке налогового потенциала территории, позволит не только эффективно использовать имеющиеся региональные и местные ресурсы, но и стимулировать развитие регионов и муниципальных образований.