Проблемы и перспективы административной юрисдикции органов внутренних дел Российской Федерации

1 См.: Е ф р е м о в, а Г. Х. Проблема насилия в массовом сознании // Социальные конфликты: экспертиза, прогнозирование, технологии разрешения.- М., 1995. Вып.8. С. 13.

2 См.: Ш т р, а к с Г. Й. Криминология, (пер. с нем.) — М., 1994.

Р ORO dCM.:Казарина А. Экономическая преступность и правотворческая практика // Законность. 1996. N6. С. 4.

— о.

Таким образом, существующая система мер борьбы (в том числе и административно правовых) с нарушениями общественного порядка нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Главной целью преобразований, происходящих в текущем десятилетии в России, является построение демократического федеративного правового государства. Основной задачей этого является обеспечение естественных прав и свобод человека, которые признаны высшей ценностью общества. Административное судопроизводство привносится одной из форм осуществления правосудия. Это важное положение закреплено в принятой в декабре 1993 года новой Конституции Российской Федерации.

Выделение административной юстиции в качестве самостоятельной подсистемы судебной власти с неизбежностью должно повлечь качественные изменения в содержание взаимоотношений между судами и органами исполнительной власти. Это, в свою очередь, требует корректировки полномочий органов внутренних дел (милиции) по административным делам с тем, чтобы основные их усилия направлялись на предупреждение и пресечение административных правонарушений1. С другой стороны, конституционное закрепление основ административной юстиции актуализирует проблему, заключающуюся в необходимости обеспечения надёжного правового баланса между применением административного принуждения и обязанностью соблюдения государственными органами, и в первую очередь, органами внутренних дел, на новом уровне прав и свобод граждан.

Административное законодательство и практика его применения органами внутренних дел занимают важное место в системе мер по защите конституционных прав и свобод граждан, охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Результаты изучения правоприменительной практики показывают, что борьба с преступными посягательствами не может быть эффективной, если не работают институты административной ответственности, не ведётся предупреждение и пресечение административных правонарушений.

Соответственно, возникает необходимость дальнейшего углубления теоретических исследований в сфере административной юрисдикции и обновления концептуальных положений о её правовой природе и значении с учётом новых социальных, экономических и политических условий жизни общества.

Решение конкретных задач, стоящих перед органами внутренних дел в сфере обеспечения охраны общественного порядка и безопасности напрямую зависят от качества административно-юрис-дикционной деятельности, что определяет значение её детального анализа как в теоретическом, так и практическом плане.

ЦЕЛЬ И ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ.

Целью диссертационного исследования является поиск путей совершенствования административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.

Достижение указанной цели предполагается путем реализации следующих основных задач:

— выявление существующих проблем административно-юрисдикционной деятельности по законодательству Российской Федерации;

— критический анализ объёма и содержания административной.

1 См.: ВеремеенкоИ.И., КолонтаевскийФ.Е. Проблемы административной практики в сфере обеспечения общественного порядка, совершенствования организации и деятельности милиции общественной безопасности.- М., 1995. С. З юрисдикции б целом и органов внутренних дел в частности:

— изучение опыта административно-юрисдикционной деятельности полиции зарубежных стран;

— анализ имеющихся новелл в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел с учётом изменений в правовой базе, происшедших за последнее время;

— разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию норм права, регулирующих применение мер ответственности за административные правонарушения;

— формулирование предложений, направленных на совершенствование административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.

ОБЪЕКТ И ПРЕДМЕТ ИССЛЕДОВАНИЯ.

Объектом диссертационного исследования являются:

Общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности органов внутренних дел по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.

Предмет исследования:

Теоретические и практические проблемы административ-но-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел и пути совершенствования этой деятельности.

МЕТОДОЛОГИЯ И МЕТОДИКА ИССЛЕДОВАНИЯ.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные достижения теории познания. Автором были использованы исторический, формально-логический, системный, сравнительно-правовой, статистический и конкретно-социологический методы исследования.

Теоретическую основу составляют научные труды в области философии, теории государства и права, конституционного и административного права, государственного управления, криминологии, уголовного права, гражданского и уголовного процесса, относящиеся к проблематике диссертации.

Нормативную базу работы составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, обязательства по выполнению которых приняла на себя Россия, действующее законодательство Российской Федерации и зарубежных стран (Венгрии, Франции, Германии, Финляндии), руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РСФСР, по практике применения мер административной ответственности, ведомственные нормативные акты.

Эмпирическая база исследования включает в себя статистические данные по административной практике на территории Российской Федерации в период с 1988 г. по 1995 г. Было изучено 200 дел об административных правонарушениях, рассмотренных органами внутренних дел г. Москвы, Саратовской и Тамбовской областей. Проведен анкетный опрос 265 сотрудников органов внутренних дел, непосредственно занимающихся административным правоприменением в городах Москве, Саратове, Тамбове. При подготовке диссертации использовались результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторши.

НОВИЗНА ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ.

Научная новизна исследования определяется кругом анализируемых вопросов, с учётом современного подхода к проблеме обеспечения прав и свобод человека в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.

По существу, это первое специальное исследование проблем административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних.

— у дел применительно к реалиям России 90-х годов.

Новизна исследования заключается также и в том. что диссертант не ограничился исследованием какого-либо одного юрис-дикционного производства, например административно-наказатель-ного, либо юрисдикционного производства по жалобам, а исследовал комплексно все юрисдикционные производства, составляющие административную юрисдикцию в целом.

В диссертации впервые исследованы новое законодательство, а также практика применения административно-правовых средств, с учетом новых социально-экономических, политических условий, реально складывающихся в России.

ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ.

Изложенные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы:

— в законотворческой деятельности по совершенствованию действующего административного законодательства и учтены при разработке нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также при подготовке ведомственных нормативных актов, регламентирующих правоприменительную деятельность органов внутренних дел в сфере административной юрисдикции;

— в правоприменительной практике органов внутренних дел, осуществляющих административную юрисдикцию. Выработанные автором научно-практические рекомендации направлены на совершенствование деятельности органов внутренних дел при производстве по делам об административных правонарушениях;

— в преподавании курсов «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Административная юрисдикция» в юридических вузах и учебных заведениях системы МВД, а также на курсах повышения квалификации практических работников, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике;

— в научно-исследовательской работе — при проведении дальнейших разработок проблем административной юрисдикции в целом, а также проблем административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, возникающих в процессе производства по делам об административных правонарушениях.

ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ.

1. Структурная модель административной юрисдикции, позволяющая рассматривать её как часть правоохранительной деятельности по применению норм права компетентными органами (должностными лицами) в сфере исполнительной власти, осуществляемой в рамках законодательно закреплённых административно-юрисдикци-онных производств.

2. Основные направления совершенствования нормативно-правовой базы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел:

— создание конституционной базы, определяющей право органов внутренних дел рассматривать дела об административных правонарушениях ;

— принятие Основ законодательства об административной ответственности Российской Федерации;

— устранение ведомственной регламентации административного правоприменения органами внутренних дел и концентрация всех процессуальных и процедурных действий в едином федеральном законе;

— централизованное (на федеральном уровне) издание собрания законодательства субъектов Федерации;

— отражение в единых формах статистической отчётности практики применения органами внутренних дел законодательства Субъектов Федерации об административных правонарушениях.

3. Рекомендации, направленные на совершенствование адми-нистративно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел на стадии возбуждения административного производства:

— законодательное закрепление права сотрудников органов внутренних дел, начальствующего состава, на составление протокола об административном правонарушении;

— введение в административно-процессуальное законодательство понятия административный осмотр и дополнение нормы статьи 239 КоАП РФ мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

— необходимость изменения процессуальной формы протокола об административном правонарушении;

— необходимость разработки единой, законодательно закреплённой процессуальной формы квитанции, выписываемой сотрудником органов внутренних дел при взыскании штрафа на месте;

— целесообразность разработки научных рекомендаций криминалистического характера по тактике действий сотрудников органов внутренних дел при сборе доказательственной информации по делу об административном правонарушении.

4. Предложения о:

— расширении перечня вопросов, которые должны быть разрешены должностным лицом в соответствии со статьей 255 КоАП РФ;

— дополнении законодательства об административной ответетвенности нормой, определяющей предмет доказывания по факту административного правонарушения;

— представлении права должностным лицам органов внутренних дел на стадии рассмотрения дела, прекращать его, когда вина правонарушителя не доказана, либо имеются обстоятельства, исключающие дальнейшее производство по административному делу;

— введении в административно-процессуальное законодательство института прекращения административного дела в связи с примирением сторон;

— законодательном закреплении обязанности органа (должностного лица) доводить до сведения общественности, либо администрации по месту работы, учёбы или жительства факт прекращения административного дела в отношении того или иного лица, в том случае, когда факт привлечения лица к ответственности получил широкую огласку.

— законодательном закреплении разграничения административных деликтов на категории, в зависимости от тяжести наказания.

АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ.

И ВНЕДРЕНИЕ ИХ В ПРАКТИКУ.

Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, положения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре организации деятельности служб общественной безопасности Академии МВД России, использовались при подготовке научных публикаций.

По теме диссертации опубликованы две научных статьи общим объемом 0,9 п.л.

Результаты диссертационного исследования были использованы в нормотворческой деятельности Правового управления Главного штаба МВД России при подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции», а также при подготовке «Аналитического обзора об особенностях охраны общественного порядка и общественной безопасности на территории Чеченской республики», которые одобрены Главным штабом и ГУООП МВД России и использованы ими при выработке соответствующих управленческих решений.

Основные положения работы использовались при преподавании курса «Административное право» в Академии МВД России.

ОБЪЕМ И СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ.

Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Она состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Обобщенные данные научного исследования проблем и перспектив административно-юрисдикиионной деятельности органов внутренних дел позволяют сформулировать следующие выводы и предложения.

Важнейшей задачей административно-наказательной политики е сфере обеспечения охраны общественного порядка выступает укрепление законности в деятельности правоприменителей, соблюдение прав человека. Результаты исследования позволяют сделать вывод о низком уровне использования органами внутренних дел достижений криминалистики в процессе применения административно-правовых норм. Повышение этого уровня будет, на наш взгляд, способствовать качественному и объективному исследованию всех обстоятельств проступка,' исключать привлечение к административной ответственности невиновных и, как следствие этого, оздоровлению обстановки в обществе, укреплению общественного порядка.

Изложенное позволяет рассматривать административную юрисдикцию как часть правоохранительной деятельности по применению норм права компетентными органами (должностными лицами) в сфере исполнительной власти, осуществляемой в рамках законодатель, но закреплённых. административно• юрисдикционных производств. Это, в свою очередь, даёт возможность включить в содержание админист-ративно-юрисдикционной деятельности всю совокупность процессуальных действий, осуществляемых правоприменителем с момента возникновения спора о праве и до его разрешения.

Органы внутренних лел, являясь структурным звеном исполнительной ветви государственной власти, при рассмотрении дел об административных проступках осуществляют деятельность идентичную правосудию, что противоречит конституционным нормами. Практика же и теоретические исследования этой проблемы показывают необходимость сохранения за органами милиции права на применение административных санкций. Это говорит о необходимости создания для административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел конституционной базы, отсутствующей на сегодняшний день.

Одним из направлений совершенствования административноюрисдикционной деятельности органов внутренних дел является сужение круга административных правонарушений, по которым органы милиции имели бы право рассматривать административные дела и применять санкции. Основные усилия органов милиции необходимо сконцентрировать на профилактике, выявлении и надлежащем процессуальном оформлении административных правонарушений.

По нашему мнению, назрела необходимость концентрации всех процессуальных действий, регламентирующих административное правоприменение в едином федеральном законе.

Для своевременного анализа тенденций, складывающихся в законодательном процессе и в правоприменительной практике на территориях Субъектов Федерации, на наш взгляд, необходимо централизованное издание собрания законодательства субъектов Федерации и отражения в единых формах статистической отчётности практики применения местного законодательства.

Принятие Основ законодательства об административной ответственности Российской Федерации способствовало бы снятию многих противоречий между Федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.

Стадия возбуждения деда об административном правонарушении, как комплекс предусмотренных законом процедурных и процессуальных действий, направлена на установление факта проступка и его фиксацию. Главным процессуальным документом на этой стадии является протокол. Ввиду специфичности задач органов внутренних дел, на наш взгляд, целесообразно законодательно закрепить право на составление протокола об административном правонарушении всем служащим органов внутренних дел, имеющим специальное звание.

Одним из универсальных средств доказывания и фиксации обстановки на месте является осмотр места происшествия или иной осмотр. КоАП РФ осмотр, как средство доказывания по делу об административном проступке не содержит. Наши исследования показывают/ что осмотр может быть использован в качестве средства доказывания и в административно-юрисдикционной практике, в том числе и органов внутренних дел. В связи с чем, по нашему мнению. необходимо в административно-процессуальное законодатель ••• стео ввести понятие административный осмотр и дополнить норму статьи 239 КоАП РФ такой мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Исследования показывают также о необходимости изменения и процессуальной формы протокола об административном правонарушении. Во-первых, целесообразно на наш взгляд, изъять из содержания протокола объяснение лица, привлекаемого к административной ответственности, и обязать должностное лицо, проводящее предварительную подготовку административного дела, приобщать к протоколу Есе объяснения отдельно. Во-вторых, в протоколе и других процессуальных документах, находящихся в деле об административном правонарушении, до принятия решения по делу не использовать термин «нарушитель», заменив его на лицо, в отношении которого составлен протокол, либо термином «подозреваемый» .

Необходимо, по нашему мнению, изменить в сторону расширения содержание квитанции, выдаваемой сотрудником органов внутренних дел при взимании штрафа на месте. Во-первых, процессуальная форма квитанции должна быть единой для всех подобных случаев. Во-вторых, эту форму необходимо законодательно закрепить. В-третьих, вместо штатного номера сотрудника, взыскивающего штраф, в квитанции обозначать фамилию, имя, отчество и должность сотрудника, полное название территориального органа, гле он служит, номера телефонов руководства и дежурной части этого подразделения ОВД. В-четвёртых, на квитанции отвести место. где указать процессуальные права наказанного лица, порядок обжалования действий сотрудника ГАИ, с отметкой о разъяснении этих прав.

Копии протокола об. административном правонарушении и квитанции о взыскании штрафа должны вручаться, лицу, на которое составлен протокол или с кого взыскан штраф.

Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении является важным звеном правоприменительного процесса.

По нашему мнению, перечень вопросов, которые должны быть-разрешены на этом этапе должностным лицом в соответствие со статьей 255 КоАП РФ, необходимо дополнить следующими вопросами:

1) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, либо для передачи материала о правонарушении прокурору, следователю, органу дознания для возбуждения уголовного дела?

2) Собраны ли доказательства, достаточные для рассмотрения административного дела?

На наш взгляд, целесообразно введение в законодательство об административной ответственности нормы, определяющей предмет доказывания по факту административного правонарушения.

Административно-процессуальное законодательство, в отличии от уголовно-процессуального и гражданско-процессуального, не знает такого демократичного института прекращения административного дела, каким является прекращение дела в связи с примирением сторон. Представляется, что введение в административно-процессуальное законодательство такого института возможно по всем видам административных составов, где в качестве одной из стороны дела выступает потерпевший гражданин. По нашему мнению, это будет способствовать снижению социальной напряжённости среди граждан, особенно в сельской местности.

Действующее законодательство об административной ответственности оставляет открытым вопрос о реабилитации лица, привлечённого к административной ответственности, когда административное дело прекращается по реабилитирующим основаниям. На наш взгляд, необходимо законодательно закрепить обязанность органа (должностного лица) доводить до сведения общественности, либо администрации по месту работы, учёбы или жительства, факт прекращения административного дела в отношении того или иного лица, в том случае, если о привлечении лица к ответственности освещалось публично. И с другой стороны, наделить правом граждан, требовать такого же публичного извинения от правоприменителя. Это укладывается в конституционное положение: «Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления» (Ст. 21 Конституции РФ).

В юридической литературе дискуссионен вопрос о понимании срока давности исполнения постановления о наложении административного взыскания и. соответственно, самого обращения постановления к исполнению. нам представляется., целесообразным., пойти по пути разграничения административных деликтов на категории, в зависимости от тяжести наказания., по аналогии с новым Уголовным кодексом. И. в зависимости от тяжести наказания, установить и сроки давности исполнения в рамках одного года со дня вынесения постановления по административному делу.

Содержащиеся в диссертационном исследовании предложения направлены, с одной стороны, на улучшение административно-юрис-дикционной деятельности органов внутренних дел, а с другой, на реальное обеспечение конституционных прав и свобод граждан на всех стадиях движения дела об административном правонарушении. Но, в конечном итоге, только комплексное решение перечисленных выше проблем может способствовать обеспечению цивилизованного рассмотрения административных дел органами внутренних дел. Выражаясь языком математики., можно сказать, что основные права и свободы гражданина — есть величина постоянная, и она ни в коем случае не должна зависеть от того, какое административное правонарушение совершил тот или иной гражданин.