Правовые проблемы становления и организации деятельности местного самоуправления в субъекте Российской Федерации: Теорет. и практ. 
аспекты; по материалам Самар. 
обл

Актуальность темы

исследования. Становление новой, демократической государственности, происходящее сейчас в России, одним из своих важнейших составляющих имеет развитие местного самоуправления, как одного из фундаментальных оснований существования гражданского общества. Местное самоуправление, существовавшее в России издревле и получившее свое высшее развитие в опыте земского движения конца XIX — начала XX века, после 1917 года постепенно было вытеснено тотальным государственным контролем за всеми сферами жизнедеятельности общества. Соответственно, одним из важнейших направлений демократического преобразования общества является возрождение самоуправления, поскольку, как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук именно здесь «происходит „слияние“, „сочленение“, соединение государства и общества, в результате чего свободно выраженной, коллективной воле людей придается правовой характер. Здесь граждане сами решают и исполняют решения по вопросам совместной жизнедеятельности и обеспечивают этим низовой „срез“ государственного управления. В силу объективной необходимости взаимодействия структур местного самоуправления между собой („по горизонтали“), они в совокупности образуют прочную „ткань“ государственности».1.

В то же время в процессе возрождения местного самоуправления, которое началось в нашей стране совсем недавно — только с 1990;1991 годов, невозможно механическое копирование прошлых образцов и тем более — слепое перенесение на российскую почву зарубежных моделей организации местной власти. Формирование законодательных основ местного самоуправления, мощный импульс которому дало принятие на референдуме в 1993 году новой Конституции Российской Федерации, также невозможно осуществить, исходя лишь из «чистой идеи» самоуправления. Становление местного самоуправления — это не разовый.

1 Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. — М. — Славянский диалог. — 1996. — С. 153. акт, его невозможно ввести методом декретирования. Отношения между государственной властью и самоуправлением сложны даже в странах с развитыми демократическими традициями. Поэтому процесс формирования новой системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из системообразующих элементов, формирование местного самоуправления в подлинном значении этого понятия требует осторожного и взвешенного подхода к решению всего комплекса проблем, связанных, прежде всего, с определением порядка формирования, организации деятельности, создания финансовой базы соответствующих местных органов и их взаимоотношений с государственной властью. При выработке таких подходов особое значение приобретает изучение того, каким образом теоретическая парадигма и исторический опыт самоуправления в нашей стране и за рубежом репрезентируются в нормативных законодательных актах всех уровней власти, насколько они коррелируются между собой, наконец, насколько адекватны их нормы реальной практике общественных отношений, складывающихся в местных сообществах.

Становление организационных структур местного самоуправления происходит ныне параллельно с формированием его законодательной, правовой базы. Естественно, этот процесс нельзя считать в настоящий момент завершенным, наоборот становление подлинного самоуправления только начинается. Как отмечалось в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 1997 году, для взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления характерен трудный поиск баланса между самостоятельностью и ответственностью. «Всемерное содействие муниципальному уровню власти, прежде всего завершение формирования экономической базы местного самоуправления, его правовая защита, является не только конституционной обязанностью государства, но и важнейшей политической задачей."2.

Степень разработанности проблемы. Процессы становления местного самоуправления в последние годы находятся в центре общественного внимания. Обсуждению проблем местного самоуправления было посвящено несколько форумов, в работе которых приняли участие российские государственные деятели самого высокого уровня, а также известные ученые, общественные деятели, мэры крупнейших российских городов.3 Для согласованного проведения реформы местного самоуправления и оперативного решения проблем, возникающих в ходе ее реализации, был создан совет по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации4, Правительством принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления в Российской Федерации.5.

Успешно решить задачи нормативно-правового оформления местного самоуправления возможно только опираясь на теоретические заделы, сделанные в данном направлении в разные годы авторами работ по различным аспектам деятельности муниципальных органов. Здесь особо следует выделить огромный вклад, внесенный в теорию местного самоуправления отечественными учеными государствоведами XIX.

Ельцин Б. Н. Порядок во власти — порядок в стране. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. — М,-1997, — С. 65.

3 Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. — М. -Юридическая литература,-1995.

4 Указ Президента Российской Федерации «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации». — № 531 от 29.05.97.

5 Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» от 27 декабря 1995 г. № 1251. — Российская Федерация. -1996. -N94. начала XX века, изучавшими опыт земского движения в России. Здесь, в частности, следует выделить работы по проблемам теории и практики местного самоуправления, принадлежащие перу М. М. Сперанского, А. Градовского, С. Ю. Витте, М. Свешникова, Л. Васильчикова, Н. И. Арефа, В. М. Гессена, O.K. Нотовича, JI. Дашкевича, К. А. Пажитова, А. А. Клопова, Д. Д. Семенова, А. Михайловского, А. Новикова и других.6 Сюда же можно отнести и публикации отечественных ученых 20-х годов, в которых отражен опыт местного самоуправления периода НЭПа.7.

В современных условиях параллельно с процессом законодательного и организационного становления системы местного самоуправления происходит также теоретическое осмысление его содержания, сущности, атрибутов. Соответственно в юридической и в целом в общественно-политической литературе последних лет появилась масса публикаций, посвященных вопросам местного самоуправления. В частности, постоянную рубрику публикаций по этой тематике ведут «Российская газета», журналы «Государство и право», «Российская.

6 См.: Градовский А. Начала русского государственного права. T.I. О государственном устройстве. — СПб., 1875- его же. Органы местного самоуправления. — СПб., 1883- Витте С. Ю. По поводу непреложности законов государственной жизни. — СПб., 1914; его жеСамодержавие и земство. СПб., 1908; Корф С. А. Административная юстиция в России. — СПб., 1910; Свешников М. Основы и пределы самоуправления. — СПб., 1892- Гессен В. М. Вопросы местного самоуправления. СПб., 1904; Васшьчиков А. О самоуправлении. T. I, 3-е изд. СПб, 1872- Ареф Н. И. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. СПб., 1894- Нотович O.K. Основы реформ местного и центрального управления. СПб., 1882. Дашкевич Я. Реформа власти. М., 1912; Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. СПб., б/г. Клопов А. А. Самодеятельность и земство в народной жизни России. СПб., 1913; Семенов Д. Д Городское самоуправление: Очерки и опыты. СПб., 1901; Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908; Новиков А. Записки о городском самоуправлении СПб., 1904. Реформа городского самоуправления. СПб., 191 Г, Сперанский М. М. План государственного преобразования. — М., 1905.

7 Велихов JI.B. Основа городского хозяйства. — М. — 1928.

Федерация" и другие периодические издания. Особое место среди этих публикаций занимают работы А. И. Солженицына.8.

За последние годы отечественная правовая мысль также обогатилась теоретическими разработками известных юристов, обществоведов, посвященных различным проблемам становления и деятельности системы местного самоуправления и его месту в системе отношений «граждане — государство». Здесь в первую очередь следует выделить работы Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашева, М. В. Баглая, Н. С. Бондаря, В. В. Белоцерковского, Б.Н.ГабричидзеН.А. Емельянова, М. А. Краснова, Козловой, О. Е. Кутафина, Л. Е. Лаптевой, В. В. Меньшикова, Н. В. Постового, Ю. И. Скуратова, В. И. Фадеева, Е. С. Шугриной и других авторов9. Хотелось бы отметить значительный вклад ученых РАГС, о.

Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию? — М- 1990; Солженицын А. И. Выступление на Всероссийском Совещании по вопросам реализации конституционных положений о местного самоуправления и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, — М. — 1995; Солженицын А. И. Традиции российского земства и современные проблемы организации местного самоуправления. Выступление на всероссийской научно-практической конференции. — Самара.- Губернский информационный бюллетень. -1995. -№ 9−10.

9 См.: Государственное управление и самоуправление в России. Очерки истории. М., 1995; Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. — М. — 1996; Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. — М. — ИНФРА-М,-1990; Белоцерковский В. В. Самоуправление — будущее человечества или новая утопия? М., 1992; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. — М. — Юрист. — 1997; Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995; Лаптева JI.E. Земские учреждения в России. — М. 1993. Меньшиков В. В. Власть и самоуправление. (Теорет. -методолог. анализ) Ростов-на-Дону, 1991;Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996; Емельянов Н. А. Реформа местной власти: От управления к народовластию. Тула, 1996; Краснов М. А.

Введение

в муниципальное право. — М.- 1993; Самоуправление: теория и практика. — М.- 1991; Скуратов Ю. И. Система социалистического самоуправления советского народа. Проблемы конституционной теории и практ.ики.-Свердловск.-1987; Фадеев В. И. Муниципальное право России. — М, — Юрист. — 1994; Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика.

Института законодательства и сравнительного правоведения, ведущих специалистов других научных центров и учреждений в разработку данной проблематики.10.

Становление нормативной базы местного самоуправления в Российской Федерации происходит под значительным влиянием не только отечественного, но и зарубежного опыта муниципального управления. Поэтому для комплексного анализа проблемы весьма ценными являются публикации зарубежных авторов, как изданные за рубежом11, так и имеющиеся в переводах на русский язык12. Эти.

М. — 1995; Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. — М. — ИНИОН. — 1993; Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебное пособие. — РАГС. — Новосибирск. -1995 и др.

10 Государственное управление: правовые аспекты. — РАГС при Президенте Российской Федерации. — М. — 1997; Исполнительная власть в Российской Федерации: научно-практическое пособие. -М. — БЕК. -1996; Авакьян С. Из двух законопроектов предпочтительнее депутатский: (о местном самоуправлении). — Российская Федерация. -1995. — № 5- Авакьян С. А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России. — Журнал российского права. — 1997. — № 7- Банило И. П., Мелюхин И. С., Салищева Н. Г. и др. О концепции развития исполнительной власти в Российской Федерации. — Государство и право. — 1996. — N9 8. — С.3−32- Веденеев Ю. А. Теория и практика переходных процессов в развитии российской государственности. — Государство и право. — 1995. — № 1. — С. 107−117- Веденеев Ю. А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность. -Государство и право. — 1996. -№ 7.-С. 19−28 и др.

1 Anton T.J. American Federalism and Publicy. How the System Works. N.Y., 1990;Barber B. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age.- Berkley.- 1984; Clastres P. Society against the State.- N.-Y.- 1987; Democracy & Political Transformation. Theories & East-Central European Realities.- Budapest.- 1991; Dyson K. Party, state & bureaucracy in Western Germany. — L. — 1987; Eckstein H. Division & Cohesion in Democracy.- Princeton.- 1966; Elander I., Montin S. Dezentralisierung und Kontrolle. Die Beziehungen zwishen der zentralen Regierung und den Kommunen in Schweden. — Politische Vierteljahresschrift. — 1991/22. S. 308 333- Elazar D.J. Federalism & the Way to the Peace. — Kingston (Ontario).-1994; Gladstone В., Dungun S. Single Issue Local Authority Association: A New Species For A Changing Environment. — «Public Administration «, 1994/1- Jonson D. Public Choice. An Introduction to the New Political Economy.- L-1991;Key V.O. Politics, Parties & Pressure Groups.- N.-Y. -1948; Key V.O. The Responsible Elector ate.-Cambridge.-1966; Klatt H. Zur Notwendigkeit публикации особенно интересны тем, что них отражаются дискуссии, идущие в самих этих странах по различным проблемам местного самоуправления, высказываются нетрадиционные подходы к правовому регулированию деятельности местных органов власти.

Таким образом, в современной научной литературе имеется немало публикаций, посвященных различным проблемам становления и развития местного самоуправления. В то же время, исследователям еще предстоит дать развернутое обоснование концепции развития местного самоуправления, адаптированной к специфическим условиям современного этапа общественного развития и диверсифицированной применительно к гетерогенным социально-пространственным характеристикам России.

Основной документальной базой диссертации являются федеральные и региональные законы, регулирующие развитие системы einer Refoderalisierung Gesamtdeutschlands. — «Politische Studien», 1991/ 318- Lane R. Why People Get Involved in Politics.- Glencoe.- 1959; Maintland F. The Constitutional History of England. Cambridge, 1965; McPhee W.N., Smith R.B. A Model for Analysing Voting Systems. — N.-Y. -1986; Modern Political Theory from Hobbes to Marx: key debates.-L.-1989; Neue Trends in der Stadtpolitik. — «Politische Vierteiljahressschrift», Sonderheft 22/1901; Pateman C. Participation & Democratic Theory.-Cambridge.- 1970; Political Persuasion in Local Voting.- New Brunswick & Oxford.-!987- Stoker G. Intergovernmental Relations. — «Public Administration», 1994/ 1- The Comparative Politics.- Harvard.- 1988; The Politics of informal Justice.- N-Y. 1982 etc.

12 Бухвальд E. Институты публичной собственности и экономический механизм федеративных отношений // Федерализм. 1996. — № 3. — С. 35−52- Дай Т. Политические системы местного самоуправления в США. — Федерализм и региональная политика. Проблемы России и зарубежный опыт. — Выпуск 2. — Новосибирск. — 1995. — С. 164−189- Дай Т., Зиглер Р. Демократия для элиты. — М.- 1984; Материалы российско-канадского семинара «Законодательное обеспечение развития экономики регионов».22−25 октября 1996 г. -Самара. — 1996; Ривал Б. Основные положения американской системы муниципальных финансов. — М, — 1995; Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. — М.- 1992; Штадлер К., Гелен У. Германия: местные органы власти в поисках эффективного управления. — Проблемы теории и практики управления. — 1995. -№ 5 и др. местного самоуправления, нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, доклады Центральной избирательной комиссии, уставы и иные нормативные акты местного самоуправления муниципальных образований Самарской области, отчеты органов исполнительной власти Самарской области.

Изложенные выше положения определили объект и предмет данного исследования. Объектом исследования являются правоотношения, существующие в процессе становления и развития современной системы местного самоуправления в Самарской области. Самарская область была выбрана как объект исследования в силу того обстоятельства, что социальные процессы, происходящие в ней в течение последних лет, являются типичным проявлением общероссийских тенденций, в ней проявляются наиболее характерные черты и проблемы, свойственные процессам становления местного самоуправления во всей стране. Предметом исследования стало нормативно-правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, а также муниципальных органов различного уровня, формирование организационной структуры власти на местах.

Целью данного исследования, в связи с этим, стало выявление эффективности нормативного регулирования данных отношений и разработка подходов по оптимизации средств правового воздействия на становление и развитие местного самоуправления в стране в целом и в Самарской области в особенности.

Для достижения этой цели в диссертации предпринята попытка решить следующие основные задачи:

1. Проанализировать альтернативные методологические, нормативные и институциональные подходы к решению следующих проблем: а) определению территориальной основы местного самоуправления и вытекающей из него проблема взаимодействия различных уровней местного самоуправленияб) формированию финансово-экономической основы местного самоуправленияв) разделению компетенции государственных и муниципальных органов и порядка взаимодействияг) определению структуры и принципов построения муниципальных органов, формированию персонала муниципальных органов управления.

2. Рассмотреть, в какой мере правовые акты, осуществляющие нормативное регулирование по указанным проблемам и издаваемые различными органами власти, относящимися к различным уровням властной иерархии, соответствуют системе объективно складывающихся общественных отношений в муниципальных образованиях.

3. Разработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования и организационного строения системы местного самоуправления.

Соответствующим образом построена и структура диссертационного исследования, которое состоит из введения, трех глав и заключения, а также трех приложений, в которых представлена структура межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов муниципальных образований, и дается качественный анализ состава представительных органов местного самоуправления Самарской области.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В ходе проведенного анализа автор пришел к следующим выводам^ Уже в середине XIX века в российской теории государства и права сложилось две школы на этот счет: общественная и государственная. В литературе 1990;1996 гг. эти школы возродились вновь. Сторонники одной из них утверждают, что власть самоуправления носит ныне общественный.

1 2 характер, другие утверждают государственный ее характер. Позиция представителей «государственной» школы можно свести к нескольким положениям, которые выражают одну центральную мысль — у нас еще нет собственно самоуправления, но есть слабая система местной государственной власти с едва наметившимися элементами непосредственной и представительной демократии на местах. По своему доказывают общественную" природу самоуправления оппоненты «государственников» .

Общая схема их рассуждений такова: ими подчеркивается с самого начала совершенно иная, по сравнению с государственной, форма власти самоуправления — негосударственная, т. е. отсутствие, прежде всего, принуждения и законодательной функции. Далее утверждается, что власть Краснов М. А. Местное самоуправление: государственное или общественное? //Советское государство и право. — 1990. — № 10. — С.81−89- Прохоров В. Т., Kaiuo B.C. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Государство и право.

— 1992. — № 7. — С.46−53. Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации: Научно-аналитический обзор РАН/ИНИОН. — М., 1994; Дмитриев Ю. А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества //Государство и право. — 1994. — № 7. — С.28−33- Краснов М. А.

Введение

в муниципальное право. — М., 1993. — С. 7 и далее.

2 См.: Вишняков В. Г. Конституции стран-членов СНГ: система государственной власти и местного самоуправления // Государство и право.

— 1994. — № 5. — С. 35−41- Васильев В. И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. — 1993. -№ 11.

— С. 14−19- Развитие федеративных отношений в Российской Федерации // Федерация. — 1997. -Ml. — С.47−49- Слива А. Вернуться в прошлое нельзя// самоуправления есть одна из черт гражданского общества.

Такая двойственность позиций отражает переходный характер местного самоуправления в Российской Федерации. Эта переходность проявляется, во-первых, в том, что в настоящее время источник власти местного самоуправления находится, с одной стороны, в предоставлении властных полномочий государственной властью, а с другой — в волеизъявлении той части населения, которая проживает на данной территории. Во-вторых, потому, что сам способ осуществления власти, включая меры принуждения, также почти не отличается от способов осуществления местной государственной власти. В-третьих, несомненно верховенство этой последней над формирующимся самоуправлением. В-четвертых, функции местного самоуправления восполняют властные отношения и действия государственной власти на местах, а не наоборот. В течение какого периода будет сохраняться такой характер самоуправления и каковы будут этапы его эволюции сейчас сказать трудно.

Анализ основных тенденций развития местного самоуправления в странах Запада также показывает, что в XX веке наблюдаются две противоположные тенденции, каждая из которых периодически получает преобладание над своей противоположностью. Во-первых, это централистская тенденция, ведущая в пределе к полному политическому или финансовому блокированию самостоятельности местной власти. И, во-вторых, тенденция к «деконцентрации» центральной власти с целью оживления «коммунальной демократии» на местах. Наметившаяся конце 1980;х гг. тенденция к децентрализации соответствует общей стратегии ЕС в области развития структур местного самоуправления.

Далее в итоге проведенного анализа действующего федерального и регионального законодательства, а также уставов и иных нормативных актов муниципальных образований Самарской области было выявлено, что в.

Российская Федерация. — 1994. -№ 17. — С. 23−26. настоящее время правовые акты всех уровней власти оставляют отбытой, нормативно неурегулированной проблему территориальной основы местного самоуправления. Действующее законодательство оставляет открытым принципиальный вопрос о взаимной зависимости и разделении компетенции муниципальных образований разного уровня, действующих на одной и той же территории, и, в частности, о месте района в системе местного самоуправления. Без решения этой проблемы невозможно приступить к осуществлению реформы административно — территориального деления в субъектах Российской Федерации. Конкретные пути решения этой проблемы в различных субъектах Российской Федерации, безусловно, не могут быть совершенно одинаковыми. Тем не менее, на государственном уровне необходимо определить принципиальные моменты и механизм решения этой проблемы. Здесь, в частности, предлагается строить территориальную структуру формирования муниципальных сообществ как многоуровневую систему, начиная от уровня агломерации и до отдельного сельского поселения. Территория муниципального образования, выступая, как один из определяющих признаков выделения местных сообществ, не должна в то же время становиться лимитирующим фактором в образовании местных сообществ разного уровня. Дело в том, что сами муниципальные образования, взятые как объект управления, могут эффективно управляться в одних случаях при однозвенной системе управления (небольшие города), в то же время крупные города и сельские районы, округа обладают объективно существующей многоуровневой социально-пространственной организациейот кварталов до агломерации. Эта многослойность поселенческой структуры требует адекватной иерархии управления, которая должна быть нормативно регламентирована.

Приведенный в диссертации анализ законодательства о финансово-экономической основе местного самоуправления и практики деятельности муниципальных органов, показывает, что говорить об экономической самостоятельности местных сообществ в настоящее время возможно лишь как о желательном, но не реальном состоянии. Твердых, долгосрочных нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов также до сих пор не существует. К сожалению, недавно принятый Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», также как и проект Налогового Кодекса лишь намечают в самом общем виде пути решения этих проблем, но оставляют их в целом открытыми.

В этих условиях представляется необходимым пересмотреть бюджетное и налоговое законодательство, как на федеральном, так и на региональном уровне, с целью реального материально-финансового обеспечения самостоятельности системы местного самоуправления. При этом, на наш взгляд, следовало бы придерживаться следующих принципов:

1. Основная часть бюджетных средств местных сообществ должна получаться ими за счет собственно местных налогов, а не отчислений от федеральных и областных налогов.

2. Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов должно соответствовать следующим критериям. Во-первых, отчисления в местные бюджеты от регулирующих доходов в рамках одного субъекта Федерации должны устанавливаться исходя из единых для всех муниципальных образований норм и ставок. Во-вторых, межбюджетное перераспределение должно обеспечивать относительное выравнивание доходов местных сообществ и обеспечение всеми ими минимальных социальных гарантий для населения. В-третьих, оно должно освободить структуру межбюджетных отношений от всякого рода субъективизма. И, в-четвертых — сохранить стимулы к развитию собственной экономической базы местным сообществам, имеющим более высокую степень финансовой обеспеченности. Баланс этих порой взаимоисключающих позиций может быть найден в рамках формализованной модели межбюджетного перераспределения в пределах одного субъекта Российской Федерации.

Анализ действующих нормативных актов показывает, что одним из эффективных путей решения проблемы разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, является выделение в региональном законодательстве предметов совместного ведения органов государственной власти и местного самоуправления. При всей дискуссионности вопроса о выделении предмета совместного ведения государственных и муниципальных органов власти и управления, данная норма, во-первых, позволяет интегрировать их усилия по решению вопросов регионального управления и, во-вторых, избежать тех коллизий, которые имели место в ряде регионах страны.

Анализ федерального и областного законодательства, а также отечественного и международного опыта деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, проведенный в диссертации, позволил сформулировать следующие предложения по оптимизации кадровой работы органов местного самоуправления. Для подготовки вопросов и материалов, связанных с назначением руководящих работников и специалистов органов местного самоуправления и проведением их аттестации, в системе соответствующих администраций целесообразно сформировать комиссии по кадрам. На эти комиссии дополнительно также могут быть возложены и иные функции, связанные с подготовкой кадров, повышением их квалификации и ведением документации по кадровым вопросам, подготовкой проектов нормативных документов по вопросам организации деятельности органов местного самоуправления и муниципальной службы. Вообще следует отметить, что изучение законодательства о государственной и муниципальной службе и разработка программ и законопроектов, регулирующих эту сферу общественной жизни является одним из наиболее актуальных и перспективных направлений развития муниципального права.

Проведенный в ходе диссертационного исследования анализ электоральных процессов выявил несовершенство действующего законодательства о выборах в органы местного самоуправления. В частности он показал, что весь депутатский корпус представительных органов местного самоуправления, избранный по мажоритарной системе, представляет по существу только 1/8 часть жителей области. А учитывая то обстоятельство, что законодательство позволяет считать выборы состоявшимися при явке 25% избирателей, то уровень этого представительства может быть еще ниже. В этих условиях для того, чтобы обеспечить реализацию конституционного принципа народного представительства представляется необходимым изменить систему голосования, определенную действующим законодательством. В то же время делать это следует, учитывая реальные возможности и пределы, ограничивающие возможности подобных изменений. В частности, повысить уровень минимально необходимого участия избирателей в выборах, при которых они могут быть признаны состоявшимися, ныне не представляется возможным из-за очень высокого уровня абсентеизма. В то же время уровень представительства будет значительно повышен путем введения принципа абсолютного большинства при двухтуровой системе голосования.

Кроме того, при совершенствовании законодательства о выборах, по нашему мнению, следует особое внимание уделить проблеме сочетания преемственности деятельности органов местного самоуправления и ротации руководства органов местного самоуправления. Дело в том, что нынешняя система формирования органов местного самоуправления препятствует выдвижению глав местного самоуправления муниципальных образований на руководящие должности в государственные органы власти и управления. Причина этого заключается в том, что в случае их перехода в государственные органы, в муниципальном образовании по необходимости должны состояться выборы нового главы местного самоуправления. А их проведение означает, что, во-первых, потребуются дополнительные финансовые ресурсы, которые в условиях хронического дефицита бюджетов всех уровней порой просто негде найти. Во-вторых, таким образом нарушается хронологическое совмещение выборов представительного органа местного самоуправления и его главы, что дезорганизует систему отношений представительных и исполнительных органов в соответствующем муниципальном образовании. В-третьих, проекты, программы деятельности, разрабатываемые местными администрациями на период своих полномочий, в условиях такой нестабильности часто оказываются нереализованными, что негативно сказывается на социально-экономической ситуации в соответствующем муниципальном образовании.

Для решения этой проблемы можно было бы использовать один из следующих механизмов замещения освобождающейся должности главы местного самоуправления:

• когда одновременно с мэром избирается вице-мэр, который замещает мэра в случае его ухода с должности на срок до новых выборов;

• когда нового главу администрации на срок до новых выборов назначает представительный орган местного самоуправления по представлению избранного населением главы местного самоуправления.

• #.

• * •.