Право на обжалование как элемент правового статуса налогоплательщика

Актуальность темы

Активное реформирование налоговой сферы на современном этапе влечет за собой постановку наукой налогового права новых проблем. Современный период развития налоговой сферы свидетельствует о необходимости глубокого правового анализа процессуальной составляющей механизма налогового правового регулирования. Процессуальные правовые средства в налоговом праве являются условием реализации целей и задач, поставленных в области налоговых отношений, опосредуют взаимодействие государства и налогоплательщиков, являются гарантом защиты законных интересов, а также важным средством координации частных и публичных интересов.

Поскольку взимание налогов как обязательных и безвозмездных денежных платежей, необходимых для покрытия публичных расходов, связано с вторжением государства в отношения собственности, имущественные права, свободу предпринимательской деятельности и тем самым — в сферу основных прав и свобод граждан, регулирование налоговых отношений должно осуществляться так, чтобы было гарантировано равное исполнение обязанностей налогоплательщиками, не создавались условия для нарушения их конституционных прав, законных интересов других лиц, а также имелись действенные рычаги защиты и восстановления нарушенных прав.

Исследование права на обжалование как элемента правового статуса налогоплательщика, и особенно проблем реализации права на административное обжалование в настоящее время очень актуально.

Количество споров в налоговой сфере неуклонно возрастает. Этот процесс связан, прежде всего, с тем, что в налоговом праве, которому присущ императивный метод правового регулирования, существует большое количество пробелов и противоречий, нечеткость формулировок правовых норм, используются прямые нормативные ограничения, а также установлены различные формы по проведению налогового администрирования и контроля.

В этих условиях участники налоговых правоотношений начинают широко использовать конституционно установленное и гарантированное право на защиту своих прав и законных интересов.

Последнее время особый интерес вызывает именно административный порядок обжалования, которому длительное время не уделялось достаточное внимание в налоговом праве. Существовавший до принятия части первой Налогового кодекса РФ механизм рассмотрения налоговых споров в административном порядке не мог обеспечивать полноценное и эффективное разрешение конфликтных ситуаций в налоговой сфере. Коренным образом ситуация по защите прав и законных интересов налогоплательщиков изменилась после вступления в силу Налогового кодекса РФ, в котором появились конкретизированные механизмы, обеспечивающие реализацию права на защиту как в судебном, так и в административном порядке. Несмотря на это, в правоприменительной деятельности существует множество проблем, препятствующих эффективному использованию механизма административного обжалования. Изучение этих проблем, судебной практики по налоговым спорам, а также практического опыта рассмотрения жалоб налогоплательщиков в системе налоговых органов Российской Федерации могло бы способствовать поиску новых методов и форм совершенствования порядка рассмотрения налоговых споров, и особенно административного способа обжалования.

Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в том, чтобы на основе анализа комплекса юридических источников, выявить степень развитости российского налогового законодательства в сфере защиты прав налогоплательщиков, выявить проблемы рассмотрения налоговых споров в административном порядке, а также сформулировать теоретические и практические предложения по развитию института защиты прав граждан и юридических лиц в налоговой сфере.

Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:

— определить сущность и формирование конституционного механизма права на защиту прав и законных интересов участников налоговых правоотношений, а также развитие данного права в налоговой системе РФ;

— исследовать некоторые актуальные теоретические и практические проблемы судебного и административного порядка рассмотрения налоговых споров, обусловленные особенностями правового регулирования данной сферы;

— провести сравнительно-правовой анализ процедуры обжалования, установленной в российском налоговом законодательстве, с механизмом разрешения налоговых споров в Германии и Великобритании;

— изучить правовую основу деятельности налоговых органов Российской Федерации и показать причины неэффективности разрешения налоговых споров в административном порядке;

— исследовать теоретические и практические аспекты деятельности налоговых органов Российской Федерации по разрешению налоговых споров;

— выработать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования механизма разрешения налоговых споров в административном порядке в РФ.

Объектом исследования выступают теоретические и практические вопросы правового регулирования процесса рассмотрения налоговых споров.

Предмет исследования. Предмет исследования составляют нормы законодательства о налогах и сборах, регулирующие процесс рассмотрения налоговых споров в судебном и административном порядке, а также практика их применения налоговыми и судебными органами.

Теоретическая основа исследования и степень разработанности. Ученые различных направлений правовой науки всегда уделяли значительное внимание вопросам правового регулирования в налоговой сфере. При написании настоящей диссертации использовались исследования в области общей теории права, административного и налогового права, представленные работами С. С. Алексеева, М. И. Байтина, Д. Н. Бахраха, В. М. Горшенева, В. Б. Исакова, О. С. Иоффе, В. Н. Карташова, И. Ш. Килясханова, П. И. Кононова,.

Е.Г.Лукьяновой, А. В. Малько, В. М. Манохина, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, С. М. Махина, И. В. Михайловского, B.C. Нерсесянца, И. В. Пановой, С.В. Поле-ниной, В. Н. Протасова, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, В. Н. Синюкова, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, P.O. Халфина и др.

Налоговые отношения в рамках диссертационного исследования анализировались автором на основе работ Е. М. Ашмариной, В. В. Бесчеревных, А. В. Брызгалина, Д. В. Винницкого, JI.K. Вороновой, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, С. В. Запольского, Н. Н. Злобина, М. В. Карасевой, А. Н. Козырина, Ю. А. Крохиной, И. И. Кучерова, Н. П. Кучерявенко, В. Е. Кузнеченковой, М. В. Кустовой, Г. В. Петровой, Ю. Л. Смирниковой, Э. Д. Соколовой, Н. И. Химичевой, Н. А. Шевелевой, С. Д. Цыпкина, и других. В последнее время изучению проблем рассмотрения административных споров были посвящены работы А. В. Брызгалина, К. Г. Булатова, Г. А. Гаджиева, П. П. Глущенко, Л. В. Ивановой, С. М. Михайлова, С. Г. Пепеляева, О. И. Рабцевич, Ю. Н. Радачинского, К. К. Саркисова, Н. В. Сухаревой, Г. А. Шевчука и других.

Исследование мирового опыта рассмотрения налоговых споров проводилось с использованием работ Г. П. Толстопятенко, И. А. Гончаренко, И. И. Кучерова.

Методология и методика исследования. При решении поставленных задач использовался диалектический метод познания. Автор при написании диссертации пытался дать не только теоретическое представление о предмете исследования, но и показать практическую сторону реализации процедуры разрешения налоговых споров в Российской Федерации. Теория и практика правового регулирования процедуры рассмотрения налоговых споров исследовались на основе частных научных методов познания: сравнительно-правового, исторического, системно-структурного, метода документального анализа.

Научную базу настоящей диссертации составляют нормативные правовые акты, ведомственные акты органов, входящих в налоговую систему Российской Федерации, а также труды видных ученых российской науки. Выводы настоящего научного исследования основаны также на анализе судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, и иных судебных органов по конкретным делам о применении норм налогового законодательства. Кроме этого, в работе использовались монографии, периодические издания и справочная литература.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой одно из первых исследований проблем рассмотрения налоговых споров в Российской Федерации. В рамках этого исследования выявлены общие и специфические проблемы рассмотрения налоговых споров в судебном и административном порядкеобоснована необходимость повышения эффективности рассмотрения налоговых споров в административном порядке, а также предложены пути и формы совершенствования данного механизма. На основе изучения международного опыта досудебного разрешения налоговых споров в Германии и Великобритании, выявлены особенности, которые можно использовать в российской юридической практике.

Основные положения, выносимые на защиту. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны практические рекомендации и теоретические положения:

1. Исследовано формирование механизма защиты нарушенных прав и законных интересов граждан и юридических лиц в экономической сфере. В диссертации подробно рассматривается процесс формирования права на защиту в период проводимой конституционной реформы и становления самостоятельной налоговой системы Российской Федерации. Рассмотрены имевшие место проблемы реализации положений Конституции Российской Федерации по защите конституционных прав и свобод граждан, а также их объединений — юридических лиц.

2. Исследованы способы рассмотрения налоговых споров, установленные в Налоговом кодексе РФ: судебное и административное обжалование актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц. Выявлены общие и специфические особенности процедуры разрешения налоговых споров в судебном и административном порядке, а также процессуальные проблемы, стоящие перед органами, рассматривающими налоговые споры.

3. Аргументировано, что специфика налогового спора заключается в его субъектном составе и содержании. В диссертации исследованы признаки налогового спора, выявлены специфические особенности его содержания, а также отличительные черты, позволяющие определить налоговый спор как самостоятельный вид административного спора.

4. Получены научные результаты, по-новому раскрывающие содержание механизма по разрешению налоговых споров в Российской Федерации. Определено, что административное обжалование ненормативных актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц является самостоятельной стадией налогового производства;

5. Доказывается, что процедура рассмотрения налогового спора в административном порядке — это правовой механизм, который состоит из поэтапного рассмотрения жалобы налогоплательщика в системе налоговых органов, в порядке, предусмотренном в Налоговом кодексе РФ. В диссертации выявлены и исследованы этапы рассмотрения жалоб налогоплательщиков и налоговых агентов налоговыми органами Российской Федерации;

6. Исследована процедура доказывания в налоговом споре, понятие и виды доказательств, которые могут быть использованы при рассмотрении налоговых споров. Установлено, что процессуальные проблемы доказывания в налоговом споре, являются общими для судебного и административного обжалования. Специфика процедуры рассмотрения налоговых споров в судебном и административном порядке, различия в механизме их правового регулирования предопределяют различный подход к решению указанных проблем. В диссертации предложены авторские и практические подходы к разрешению процедурных и процессуальных сложностей рассмотрения налоговых споров в административном порядке, а именно порядок представления доказательств и требования к ним, обязанность доказывания при рассмотрении налогового спора в административном порядке, пределы рассмотрения жалобы вышестоящим налоговым органом;

7. Рассмотрен правовой статус лиц, имеющих право на обращение с жалобой в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу). Исследованы их процессуальные права, выявлены пробелы в правовом регулировании механизма реализации права на обжалование плательщиками сборов и представителями налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов;

8. На основании исследования налогово-правового статуса лиц, выполняющих агентские функции в налоговых правоотношениях, обоснованна его двойственная природа: по отношению к налогоплательщику указанные лица выступают как представители налоговых органов, а по отношению к налоговым органамв качестве обязанных лиц. Установлено, что указанные лица являются специальными субъектами налогового права, и не наделены правом на обжалование в административном порядке;

9. Рассмотрены процессуальные требования к форме, содержанию и порядку направления жалобы налогоплательщиком, плательщиком сбора, налоговым агентом. На основе сравнительного анализа норм процессуального и налогового права в диссертации предложены обязательные процессуальные требования к ее форме и содержанию;

10. Аргументировано, что предметная компетенция налоговых органов и разграничение ее с компетенцией других органов, наделенных полномочиями по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также компетенцией органов внутри системы, определяется подведомственностью налоговых споров. В диссертации исследованы и выявлены общая и исключительная компетенция по разрешению налоговых споров в административном порядке, а также полномочия Министерства финансов Российской Федерации по рассмотрению налоговых споров;

11. В систематизированном виде исследованы виды решений налоговых органов по результатам рассмотрения жалоб. Выявлены пробелы в правовом регулировании механизма реализации и исполнения решений налоговых органов по жалобам.

12. Проведен анализ роли судебной практики по налоговым спорам в общей системе регуляторов налоговых отношений, и возможность применения судебной практики при рассмотрении жалоб налогоплательщиков в административном порядке;

13. Выявлены пробелы в правовом регулировании механизма разрешения налоговых споров, препятствующих повышению эффективности рассмотрения налоговых споров в административном порядке, и предложены конкретные предложения по их устранению;

14. На основе изучения практической деятельности налоговых органов по разрешению налоговых споров, даны предложения по совершенствованию юридической техники рассмотрения жалоб в административном порядке, путем детального описания всех стадий административного обжалования.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется ориентированностью работы на совершенствование правового механизма рассмотрения налоговых споров в Российской Федерации, а также в постановке ряда проблем, которые расширяют представление о задачах и целях совершенствования российского налогового законодательства в сфере защиты прав налогоплательщиков.

Выводы и рекомендации исследования, основанные на глубоком изучении теоретических и практических аспектов механизма разрешения налоговых споров в Российской Федерации, будут полезными для государственных органов власти, физических и юридических лиц при разрешении споров, вытекающих из налоговых правоотношений, при подготовке предложений по внесению изменений и дополнений в Налоговый кодекс РФ, а также в учебных целях, в том числе лицам, изучающим процессуальные вопросы налогового права России.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора. Основные предложения и выводы апробированы при выступлении на научных конференцияхпри обсуждении и одобрении диссертации кафедрой финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка.

Эти выводы Конституционного Суда Российской Федерации изменяют подход по применению статьи 113 Налогового кодекса РФ, который разъяснялся Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в пункте 36 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 № 5, что при применении указанного срока надлежит исходить из того, что в контексте статьи 113 НК РФ моментом привлечения лица к налоговой ответственности является дата вынесения руководителем налогового органа (его заместителем) в установленном порядке и сроки решения о привлечении лица к налоговой ответственности.

Также, следует обратить внимание на следующие положения указанного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.2005 № 9-П:

— Поскольку взимание налогов как обязательных индивидуально безвозмездных денежных платежей, необходимых для покрытия публичных расходов, связано с вторжением государства в право собственности, имущественные права, свободу предпринимательской деятельности и тем самым — в сферу основных прав и свобод, регулирование налоговых отношений должно осуществляться так, чтобы было гарантировано равное исполнение обязанностей налогоплательщиками и не создавались бы условия для нарушения их конституционных прав, а также прав и законных интересов других лиц. В указном регулировании необходим баланс публичных и частных интересов как конституционно защищаемых ценностей;

— Ведение законодателем срока давности привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений направлено, как на гарантирование конституционных прав налогоплательщиков, так и на обеспечение стабильности правопорядка и рациональную организацию деятельности правоприменителя. Установленный статьей 113 Налогового кодекса РФ срок давности в три года является универсальным, его продолжительность едина для всех видов налоговых правонарушений, предусмотренных главой 16 Налогового кодекса РФ. Вместе с тем, законодатель, исходя из общих принципов юридической ответственности, в том числе справедливости, соразмерности и пропорциональности, может установить дифференцированные сроки давности с учетом видов налоговых правонарушений, их характера и степени общественного вреда;

— Привлечение к ответственности включает в себя ряд последовательных этапов и представляет собой стадийный процесс возникновения, изменения и прекращения соответствующих правоотношений, субъектами которых являются, с одной стороны, государство в лице властных органов, наделенных правомочием выявлять и доказывать совершение лицом правонарушения, налагать налоговые штрафы и осуществлять их взыскание, а с другой — лицо (физическое либо юридическое), совершившее правонарушение и обязанное претерпевать лишения в виде мер налоговой ответственности;

— По смыслу статьи 100 Налогового кодекса РФ акт выездной налоговой проверки, в ходе которой обнаружено налоговое правонарушение, являясь итоговым актом налогового контроля, в то же время — поскольку в нем обосновывается факт правонарушения и наличие в деянии лица состава правонарушения, указывается норма налогового законодательства, определяющая конкретный вид налогового правонарушения, диспозицию правонарушающего деяния и соответствующую санкцию, — выступает и в качестве правоприменительного акта, которым, по существу, возбуждается преследование за совершение налогового правонарушения, т. е. начинается процесс привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения. Если для оформления результатов налоговой проверки, в ходе которой обнаруживается налоговое правонарушение, акта налоговой проверки не требуется, процесс привлечения лица к ответственности за налоговое правонарушение начинается с соответствующего решения руководителя (его заместителя), выносимого по правилам проверки. В этом случае течение срока давности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения прекращается (т.е. срок давности считается исчерпанным) с вынесением соответствующего решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности.

Следовательно, по смыслу статьи 113 и пункта 1 статьи 115 Налогового кодекса РФ срок осуществления полномочия налогового органа на обращение в суд установлен статьей 115 и не может одновременно определяться статьей 113- срок давности обращения в суд о взыскании налоговой санкции является самостоятельным сроком, он не поглощается сроком давности привлечения к налоговой ответственности и не предполагает, что целиком весь процесс привлечения лица к налоговой ответственности (включая все его стадии, в том числе принятия судом решения о взыскании налоговой санкции) должен быть завершен в срок, не превышающий срок давности, указанный в статье 113. Срок взыскания налоговой санкции начинает исчисляться по прекращении течения срока давности привлечения к налоговой ответственности. Прекращение же истечения срока давности привлечения к налоговой ответственности связывается не с решением суда о взыскании налоговой санкции, а с принятием акта налоговой проверки, либо в случае отсутствия необходимости в составлении такого акта, с соответствующим решением руководителя налогового органа.

— Положения статьи 113 Налогового кодекса РФ по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не исключают для суда возможность в случае воспрепятствования налогоплательщиком осуществлению налогового контроля и проведению налоговой проверки признать уважительными причины пропуска налоговым органом срока давности привлечения к ответственности и взыскать с налогоплательщика налоговые санкции за те правонарушения, которые выявлены в пределах сроков глубины охвата налоговой проверки на основе анализа соответствующей документации.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации изменил подход к порядку применения статьи 113, признав возможность восстановления судом пропущенного срока давности привлечения к налоговой ответственности при наличии уважительных причин.

Решение об изменении обжалуемого решения или о вынесении нового решения.

По результатам рассмотрения жалобы налогоплательщика вышестоящий налоговый орган или должностное лицо вправе изменить обжалуемое решение полностью (вынести новое решение) или в части. При этом необходимо учитывать, что в данном случае взыскателем доначислений по налогам, пеням или штрафам по новому решению о привлечении к налоговой ответственности является вышестоящий налоговый орган, вынесший новое решение.

Основанием для изменения решения или вынесения нового решения по результатам рассмотрения жалобы налогоплательщика могут служить:

• неправильная квалификация состава налогового правонарушения;

• неправильный расчет доначислений по налогам, пеням и (или) штрафам;

• несоблюдение налоговым органом при вынесении решения формальных требований, установленных статьями 100 и 101 Налогового кодекса РФ;

• вынесение обжалуемого решения в отношении лица, не подлежащего налоговой ответственности (например — филиала);

• иные основания.

Налоговый кодекс РФ не устанавливает требований к форме решения по жалобе налогоплательщика, выносимого вышестоящим налоговым органом (должностным лицом). В то же время учитывая, что данное решение является актом, затрагивающим интересы налогоплательщика или иных лиц, участвующих в налоговых правоотношениях и может быть обжаловано в судебном или административном порядке, решение по жалобе должно в обязательном порядке состоять из трех частей: вводной, мотивировочной и резолютивной.

В водной части должно быть указано наименование вышестоящего налогового органа (вышестоящего должностного лица), вынесшего решение по жалобе, дату вынесения и номер решения по жалобе, предмет жалобы, наименование и местонахождения (место жительства) лица, подавшего жалобу, наименование налогового органа, чье решение действие или бездействие обжалуется.

В мотивировочной части решения должны быть указаны обстоятельства, установленные в ходе рассмотрения жалобы налогоплательщика, мотивы, по которым вышестоящий налоговый орган принял или отклонил доводы и доказательства, представленные налоговым органом в обоснование вины налогоплательщика, либо доказательства, представленные налогоплательщиком в обоснование жалобы, законы и иные нормативно-правовые акты, на основании которых вышестоящий налоговый орган принял решение по жалобе.

Резолютивная часть должна содержать ссылки на пункты статьи 140 Налогового кодекса РФ и выводы о результатах рассмотрения жалобы.

Решение по жалобе должно быть подписано руководителем или заместителем руководителя вышестоящего налогового органа и в течение трех дней с момента вынесения направлено в адрес лица, подавшего жалобу и соответствующего нижестоящего налогового органа.

Необходимо отметить, что Налоговый кодекс РФ не предусматривает вынесение иных видов решений, по результатам рассмотрения жалобы. В то же. время, анализ норм главы 19 и 20 Налогового кодекса РФ, показывает, что в некоторых случаях жалоба может быть оставлена без рассмотрения, о чем должно быть вынесено соответствующее решение. В этом решении должно содержаться мотивированное обоснование причин возврата жалобы заявителю без рассмотрения.

Жалоба не подлежит рассмотрению в следующих случаях:

1. пропуска срока подачи жалобы, установленного в пункте 2 статьи 139 Налогового кодекса РФ и отсутствия заявления о восстановлении данного срока с указанием причин его пропуска. Кроме этого, жалоба может быть оставлена без рассмотрения в случае отказа налогового органа, рассматривающего жалобу, в восстановлении пропущенного срока на обжалование.

2. отсутствие указаний на предмет обжалования и обоснования заявляемых требований.

Указанное основание является спорным моментом для оставления жалобы без рассмотрения. В то же время необходимо учитывать, что заявитель должен указать в жалобе какие действия (бездействие) должностных лиц налогового органа или какие акты налогового органа им обжалуются, и на каком основании они нарушают его права и законные интересы. В противном случае у вышестоящего налогового органа, рассматривающего жалобу, отсутствуют правовые и процессуальные основания для ее рассмотрения.

3. подачи жалобы лицом, не имеющим полномочий выступать от имени заявителя, либо полномочия которого документально не подтверждены.

Налоговый кодекс РФ устанавливает круг лиц, которые вправе обратиться с жалобой в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу), а именно, налогоплательщики, налоговые агенты или их представители. При этом полномочия уполномоченных представителей должны быть документально подтверждены доверенностью на право уполномоченного представительства в налоговых правоотношениях. Копия указанной доверенности должна в обязательном порядке прилагаться к жалобе.

4. При наличии документально подтвержденной информации о принятии жалобы к рассмотрению вышестоящим налоговым органом (должностным лицом).

5. Получения налоговым органом информации о вступлении в законную силу решения суда по вопросам, изложенным в жалобе (заявлении).

В соответствии со статьей 16 АПК РФ, вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда, являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Из этого принципа обязательности принятого судебного акта следует, что:

Пересмотр вступившего в законную силу судебного акта возможен только вышестоящим арбитражным судом и в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством;

Указанные органы и должностные лица не вправе в своих действиях исходить из предположения, что вступившее в законную силу решение арбитражного суда является неправильным, и обязаны считаться с ним при решении вопросов, связанных с теми, по которым арбитражный суд принял свое решение.145.

Исходя из этого, вышестоящий налоговый орган, рассматривающий жалобу, обязан оставить ее без рассмотрения, если предмет жалобы уже рассматривался в суде и имеется вступивший в законную силу судебный акт.

6. Подача повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же должностному лицу, в случае отзыва первоначальной жалобы в порядке, предусмотренном пунктом 4 статьи 139 Налогового кодекса РФ.

7. Отсутствие подписи лица, обратившегося с жалобой.

Указанные обстоятельства, за исключением оснований, изложенных в пунктах 5 и 6, после их устранения не могут препятствовать подаче повторной жалобы. Однако повторная жалоба должна быть подана с соблюдением сроков на обжалование, установленных Налоговым кодексом РФ.

145 См. Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ (постатейный). Под ред. В. ФЛковлева и М. К. Юкова, М., 1995. С.32−33.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование права на обжалование как элемента правового статуса налогоплательщика позволяет сделать следующие выводы.

В силу специфики характера налоговых правоотношений, предполагающей вторжение государства в сферу основных прав и свобод их участников, государство обязано гарантировать защиту от неправомерных действий со стороны органов, осуществляющих контрольные функции в налоговой сфере.

Одной из таких гарантий является наличие организационных и правовых механизмов, обеспечивающих защиту прав и законных интересов налогоплательщиков (плательщиков сборов) и налоговых агентов. При этом организационными гарантиями такой защиты выступают специальные институты защиты права (судебные и административные), а правовыми — наличие соответствующей правовой базы для защиты прав налогоплательщиков.

Общий правовой режим защиты нарушенных прав граждан и их объединений — юридических лиц определяется в Конституции Российской Федерации. Конституционные нормы применяются непосредственно, однако без их законодательной конкретизации и развития в их применении могли возникнуть правовые проблемы. В период проведения конституционной реформы и формирования самостоятельной налоговой системы Российской Федерации, существовавший механизм защиты прав налогоплательщиков, не обеспечивал полноценной и эффективной защиты. Развитие законодательства о налогах и сборах, особенно в части защиты прав налогоплательщиков, не учитывало динамику развития отношений в экономической сфере, усложнения характера налоговых отношений, появления новых форм собственности.

Отсутствие действенных и эффективных гарантий соблюдения интересов налогоплательщиков привело к нарушению баланса интересов государства и граждан, юридических лиц.

Изменение ситуации в сфере защиты прав и законных интересов участников налоговых правоотношений произошло с принятием части первой Налогового кодекса Российской Федерации. В развитие конституционных норм, гарантирующих защиту прав и свобод граждан и юридических лиц в экономической сфере в статье 138 Налогового кодекса Российской Федерации устанавливается два способа рассмотрения налоговых споров — судебное и административное обжалование.

Защита прав участников налоговых правоотношений в судебном порядке может осуществляться юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями через систему арбитражных судов на основании и в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом РФ от 24.02.2002 № 95-ФЗфизическими лицами — через систему судов общей юрисдикции на основании и в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом РФ и законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В случае нарушения конституционных прав и свобод указанные лица могут обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации.

Одной из общих проблем, стоящих перед органами, рассматривающими налоговые споры, является проблема правоприменения при разрешении конфликтных ситуаций в налоговой сфере.

В диссертации подробно рассматриваются проблемы правоприменения при рассмотрении налоговых споров актов (приказов, рекомендаций, разъяснений и т. д.), издаваемых Министерством финансов Российской Федерации и Федеральной налоговой службой, а также судебной практики по налоговым спорам.

Изучение механизма рассмотрения налоговых споров в административном порядке, должно начинаться с определения процедуры рассмотрения налоговых споров — как стадии налогового процесса, а также в понимании налогового спора как правового явления в целом.

Налоговый спор — это возникшее разногласие между налоговым органом (его должностным лицом), наделенным контрольными функциями, и иными участниками налоговых правоотношений (налогоплательщикам, плательщиками сборов, налоговыми агентами), по поводу неправомерности актов налогового органа, действий бездействия его должностных лиц, затрагивающих их права или законные интересы, выражающееся в совершении юридически значимых действий, направленных на защиту нарушенных прав. Разногласие между налоговым органом (его должностными лицами) и субъектом предпринимательской деятельности может признаваться налоговым спором только в том случае, если имеется юридически выраженное действие одной из сторон, облеченное в форму, установленную Налоговым кодексом РФ. Содержание налогового спора составляют: стороны, предмет и основание спора.

В налоговом споре обязательным субъектом выступает налоговый орган или его должностное лицо, чьи действия или бездействие вызвали негативную реакцию со стороны другого субъекта налогового спора — налогоплательщика, плательщика сборов или налогового агента. Предмет налогового спора это решение органом, рассматривающим спор, вопроса о правомерности актов налогового органа, действия или бездействие их должностных лиц, и установление фактов нарушения ими прав и законных интересов участников налоговых правоотношений.

Основание налогового спора юридический факт, послуживший поводом для возникновения, изменения или прекращения налогового правоотношения, а именно издание налоговым органом актов, совершение должностными лицами действий или их бездействие, которые нарушают права и законные интересы участников налоговых правоотношений.

Цель процесса рассмотрения налоговых споров в административном порядке — это установление правомерности или неправомерности юридического факта, послужившего основанием возникновения налогового спора. Рассмотрение налогового спора в административном порядке представляет собой правовой механизм, под которым следует понимать систему взаимосвязанных этапов разрешения налогового спора налоговыми органами Российской Федерации в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Обжалование актов налогового органа ненормативного характера, действий (бездействия) его должностных лиц необходимо рассматривать в целом как самостоятельную стадию налогового производства, которая состоит из ряда взаимосвязанных действий: подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу), рассмотрение жалобы вышестоящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом) — вынесение решения по жалобе вышестоящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом) — исполнение решения по жалобе.

В Налоговом кодексе Российской Федерации устанавливаются лишь общие требования к порядку рассмотрения жалобы налоговыми органами (их должностными лицами), в то же время можно выделить следующие проблемы, возникающие на стадии рассмотрения жалобы и вынесения решения по ней: виды доказательств по налоговым спорам и требования к нимобязанность доказывания при рассмотрении налогового спора, пределы рассмотрения жалобы вышестоящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом). Указанные процессуальные проблемы являются общими для судебного и административного обжалования. Подход к решению данных проблем не может быть одинаковым, так как судебное и административное обжалование различны по процедуре рассмотрения и механизму правового регулирования, а также имеют существенные различия по процедурным аспектам.

Доказательствами по налоговому спору могут признаваться сведения о фактах, выявленных нарушений о налогах и сборах, полученные в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ. Доказательства формируются из документов, полученных у налогоплательщика в ходе мероприятий налогового контроля, а также документов, составленных должностными лицами налоговых органов при назначении и проведении указанных мероприятий, а также документов, полученных из внешних источников. Документы, полученные в нарушение порядка и с несоблюдением формы, установленных в статьях 87 — 101 Налогового кодекса РФ не могут приниматься в качестве доказательств по налоговому спору.

По-общему правилу, установленному в статье 108 Кодекса бремя доказывания вины налогоплательщика в совершении налогового правонарушения лежит на налоговом органе. На этапе рассмотрения жалоб на решение о привлечении к налоговой ответственности вышестоящий налоговый орган должен исследовать вопрос о доказанности выявленного правонарушения, в том числе о наличии полного документального обоснования фактов налоговых правонарушений, изложенных в акте проверки и в решении о привлечении к налоговой ответственности.

В случае обжалования иных актов ненормативного характера и действий (бездействия) должностных лиц налогового органа бремя доказывания должно возлагаться на налогоплательщика.

В диссертации подробно рассматривается вопрос о пределах рассмотрения жалобы вышестоящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом), с позиции того, что хотя административное обжалование является альтернативой судебному обжалованию, но налоговый орган, рассматривающий жалобу, не может признаваться в качестве специализированной судебной инстанции в системе налоговых органов.

В результате исследования международного опыта рассмотрения налоговых споров в системе налоговых органов Великобритании и Германии в диссертации предлагаются направления совершенствования процедуры рассмотрения жалоб налогоплательщиков в Российской Федерации.

На основании статьи 137 Налогового кодекса РФ правом на административное обжалование наделены налогоплательщики и налоговые агенты. Из анализа норм налогового законодательства можно сделать вывод, что таким правом обладают также плательщики сборов и налоговые представители указанных участников налоговых отношений.

В диссертации исследована налоговая правосубъектность физических и юридических лиц, участвующих в налоговых правоотношениях в качестве налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов, а также право на обжалование рассмотрено как один из элементов правового статуса указанных лиц.

В то же время выявлено, что действующее налоговое законодательство не наделяет правом на административное обжалование лиц, выполняющих агентские функции в налоговых правоотношениях, являющихся специальными субъектами налоговых правоотношений, а именно: сборщиков налогов и кредитные организации.

Право на административное обжалование может быть реализовано путем подачи жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу). Налоговый кодекс РФ не предъявляет обязательных требований к содержанию жалобы, устанавливая лишь обязательную письменную форму. Однако, учитывая, что жалоба является письменным выражением воли заявителя по реализации права на административную защиту своих нарушенных прав и законных и интересов, то в целях эффективной реализации данного права необходимо установление обязательных сведений, которые должны указываться в жалобе. В диссертации аргументирована необходимость и перечень таких сведений, а также проводится анализ предмета обжалования.

Жалоба может быть подана в течение трех месяцев со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав и законных интересов. В случае пропуска срока на обжалование по уважительным причинам, он может быть восстановлен вышестоящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом). Уважительность причины должна определяться в каждом конкретном случае на основе фактических обстоятельств, послуживших причиной пропуска срока и оценки документов, приложенных в подтверждение данных обстоятельств.

В Налоговом кодексе РФ устанавливается право на подачу жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу). Проблему определения предметной компетенции налоговых органов, ее разграничения с компетенцией других органов, наделенных полномочиями по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также с компетенцией налоговых органов внутри системы органов Федеральной налоговой службы решает определение подведомственности налоговых споров.

Исходя из функционального и административного устройства системы налоговых органов в Российской Федерации можно сделать вывод, что существует общая и исключительная компетенция по рассмотрению налоговых споров. Компетенция определяется как совокупность полномочий, которыми располагает орган или должностное лицо, определенная Конституцией РФ, законами, уставами и иными актами на основе и во исполнение их актами государственного управления. Исключительная компетенция — это совокупность полномочий по разрешению налоговых споров, подлежащих рассмотрению исключительно ФНС России. К исключительной компетенции ФНС России относится рассмотрение налоговых споров, возникающих из деятельности межрегиональных инспекций ФНС России, а также управлений ФНС России по субъектам РФ.

Общая компетенция — это совокупность полномочий, которыми располагает орган, входящий в систему налоговых органов по рассмотрению налоговых споров.

Полномочия должностных лиц налоговых органов по рассмотрению жалоб определяются перечнем категорий дел, рассмотрение которых отнесено к их компетенции, а также ограничиваются территорией, на которую распространяется юрисдикция соответствующих налоговых органов и их должностных лиц.

Заявитель вправе самостоятельно выбрать территориальный налоговый орган или должностное лицо, которому адресована жалоба. При этом он вправе рассчитывать на рассмотрение жалобы именно тем органом или должностным лицом, которому она адресована.

Порядок административного обжалования, установленный в Налоговом кодексе РФ предусматривает рассмотрение жалобы в течение одного месяца с момента ее получения. В соответствии со статьей 140 Налогового кодекса РФ по результатам рассмотрения жалобы налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) выносит одно из следующих решений: оставить жалобу без удовлетворенияотменить акт налогового органа и назначить дополнительную проверку, отменить решение и прекратить производство по делу о налоговом правонарушении, изменить решение или вынести новое решение. В диссертации выявлены и исследованы основания вынесения указанных решений, а также процессуальные проблемы их исполнения и реализации.

Изучение механизма рассмотрения жалоб в административном порядке в практической деятельности налоговых органов показало наличие серьезных процессуальных пробелов, которые препятствуют повышению эффективности рассмотрения налоговых споров и использование налогоплательщиками административного обжалования как быстрого и действенного способа разрешения возникающих конфликтов в налоговой сфере.

Поставленными и рассмотренными вопросами не исчерпываются проблемы изучения механизма реализации права на обжалование в налоговом праве. Повышение интереса со стороны государства к проблемам защиты прав участников налоговых правоотношений, и происходящими в связи с этим изменениями в налоговом законодательстве, позволят обеспечить полноценную и эффективную защиту интересов субъектов предпринимательской деятельности. Однако для полноценной реализации поставленных задач требуются дополнительные исследования, в том числе разработки теоретических и практических аспектов реализации права на административное обжалование.