Правовое регулирование использования трансграничных месторождений полезных ископаемых

Под «трансграничными месторождениями» (далее — ТГМ) в зарубежной практике недропользования понимаются месторождения, пересекаемые различными границами — межгосударственными, внутригосударственными, границами участков пользователей недр, а также иными границами, разделяющими территории с различными правовыми режимами.

Как правило, термин «трансграничное месторождение» подразумевает месторождение углеводородного сырья, т. е. месторождение, содержащее запасы нефти, газа или газового конденсата. Причина особого отношения к углеводородным ТГМ заключается в том, что при определенных геологических и физико-химических условиях нефть и газ способны перемещаться в горных породах и пересекать установленные на поверхности границы. Фактор миграции углеводородного сырья, залегающего в недрах пограничных участков, предельно осложняет правовое регулирование их использования.

В результате нередко возникает ситуация, когда месторождение можно разрабатывать с любой стороны границы, и углеводороды, залегающие в недрах одного участка месторождения, могут быть извлечены пользователем сопредельного участка. Такая их особенность является основной причиной споров, конфликтов и даже войн во многих частях земного шара.

Твердые полезные ископаемые этой особенностью не обладают, поэтому подобных споров в отношении них, как правило, не возникает.

Актуальность диссертационного исследования. Растущее значение углеводородных источников энергии в мировой экономике означает, что потребность в этом относительно дешевом топливе будет расти. В результате будет также возрастать и необходимость развивать трансграничные энергетические ресурсы, вследствие чего будут обостряться связанные с ними конфликты. Россия — одно из наиболее крупных нефтедобывающих государств мира, экономика которого все еще не преодолела сырьевую зависимость. Существенная задержка освоения ТГМ, связанная с отсутствием адекватной правовой базы использования таких месторождений, негативно сказывается на экономике России. Конфликты вокруг ТГМ требуют скорейшего разрешения.

В представленной диссертации автором с учетом международно-правового и внутригосударственного опыта регулирования использования ТГМ в разных странах представлены наиболее проверенные и оправдавшие себя принципы, формы и методы такого регулирования. Они подвергнуты тщательному анализу, который позволил выделить те из них, которые соответствуют условиям недропользования в России. На их основе могут быть сформулированы нормы законодательства об использовании ТГМ, в которых крайне нуждается отечественное недропользование.

Но простое дополнение действующего в России законодательства о недрах нормами о регулировании использования ТГМ, по убеждению диссертанта, само по себе не решит проблемы. Дело в том, что действующее законодательство, основу которого образует Закон «О.

1 ^ недрах", принятый в 1992 году еще до новой Конституции РФ и.

Гражданского кодекса РФ, 3 обладает существенными недостатками, которые тормозят эффективное использование ископаемых ресурсов страны. В диссертации анализируется, какие именно недостатки законодательства и почему будут препятствовать успешной реализации норм о ТГМ и предлагаются пути преодоления этих недостатков. Задачу создания специального законодательства об использовании ТГМ нельзя считать локальной, обособленной.

1 Закон РФ «О недрах» № 2395−1 от 21 февраля 1992 года // Собрание законодательства РФ от 06.03.1995. № 10. Ст. 823.

2 Конституция РФ от 12 декабря 1993 года // Российская газета. № 237 от 25.12.1993.

3 Гражданский кодекс РФ (первая часть) № 51-ФЗ от 30 ноября 1994 // Собрание законодательства РФ от 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.

В России трансграничные месторождения нефти и газа классифицируются в зависимости от того, какими границами они разделяются: 1) межгосударственными, 2) внутригосударственными, 3) границами сопредельных участков недр. В зависимости от вида границ, можно говорить о трех основных аспектах проблемы ТГМ: международном, региональном (административно-территориальном) и недропользовательском.

В международном аспекте задача разработки специального правового режима при освоении ресурсов углеводородов остро стоит, прежде всего" в отношении приграничных акваторий Российской Федерации, в частности, в отношении Каспия и Азово-Черноморского бассейна. В настоящее время трансграничные объекты, как на сухопутной, так и на морской границе России, разрабатываются без учета практики регулирования, используемой за рубежом. Обычно международными договорами предусматриваются в отношении трансграничных объектов специальный таможенный и налоговый режим, единый план разработай месторождения, необходимость заключения специального соглашения между недропользователями и т. п. Что касается России, то разработка ТГМ, часть которых расположена на ее территории, зачастую не предусматривает заключения с сопредельными государствами договоров о согласованной и скоординированной разработке ТГМ и принятии во исполнение этих договоров специальных норм национального законодательства, обязывающих пользователей ТГМ заключать между собой соглашения о сотрудничестве при разработке своих участков ТГМ (так называемых юнитизационные соглашения). По причине отсутствия таких договоров и соглашений в настоящее время практически «заморожена» разработка целого ряда трансграничных месторождений в силу неурегулированных правовых вопросов.

В региональном аспекте проблема ТГМ заключается в том, что пользователь ТГМ, пересекаемого границами субъектов РФ, находясь на территории одного субъекта РФ, может добывать нефть из участка недр, расположенного на территории другого субъекта РФ. В этом случае запасы второго субъекта РФ истощаются, не принося ему никакого дохода, поскольку налоги и ренту получает тот субъект РФ, с территории которого эта нефть была извлечена. «Недобор» 4−5% запасов крупного месторождения означает потерю субъектом РФ 15−20 млн долл. в год.

Проблема ТГМ выходит за рамки экономики. Это также и социальная проблема, притом достаточно острая, поскольку речь идет об одном из наиболее крупных источников формирования национального дохода. Она не ограничивается рамками субъектов РФ, на территории которых расположено ТГМ, и получающих налоги и ренту от эксплуатации ТГМ. Преобладающая часть этих средств идет в федеральный бюджет и служит удовлетворению социально-экономических потребностей всей страны. Если пользователи ТГМ одного из субъектов РФ получают доход, который должен принадлежать не им, а пользователям ТГМ другого субъекта РФ, то у первых пропадает мотивация к расширению производства, инвестированию капитала, развитию минерально-сырьевой базы. То же самое происходит и у «проигрывающих» пользователей ТГМ из сопредельного субъекта РФ, но по иным причинам. Поскольку они не получают того дохода, на который рассчитывали, у них хронически не достает средств на инвестирование капиталовложений, модернизацию, расширение минерально-сырьевой базы производства. В итоге и первые, и вторые работают недостаточно эффективно, отчего страдают бюджеты всех уровней и, соответственно, не выполняются важнейшие социальные программы государства.

Третий аспект использования ТГМ является исключительно важным для индивидуальных недропользователей. В отсутствие законодательного урегулирования данного вопроса или соглашений между несколькими недропользователями, разрабатывающими одно месторождение, любой из них, как инвестор, вкладывающий капитал в разработку участка ТГМ, не защищен от возможных потерь, связанных с получением меньшего объема добычи по сравнению с ожидаемым.

Нерешенность проблемы ТГМ во всех трех ее аспектах стала результатом целого ряда ошибок, допущенных при формировании нормативной базы законодательства, несогласованности норм конституционного, гражданского законодательства и законодательства о недрах, противоречий федерального законодательства и законодательства субъектов федерации. Однако главной причиной неэффективности законодательства о недрах в целом является неурегулированность многих основных отношений недропользования, отсутствие необходимых законодательных актов, а также отсутствие концепции развития отдельных важных отношений в сфере недропользования, нормативных актов, обеспечивающих порядок и процедуру применения законодательства о недрах.4.

Формирование полноценной законодательной базы в России должно обеспечить эффективный государственный контроль и надзор за рациональным использованием ТГМ, а также деятельностью недропользователей. Определенным ориентиром в развитии российского законодательства о ТГМ может стать зарубежный опыт. В зарубежных странах (США, Великобритания, Австралия и др.) регулирование использования трансграничных месторождений углеводородов посредством объединения пользователей ТГМ и разработки месторождения по единой схеме является одним из важнейших элементов отношений недропользования. Термин «юнитизация» (unitizationобъединение) хорошо известен законодательству о недрах многих стран мира. На актуальность заимствования этого института для Российской Федерации уже указывалось в научной литературе в течение последних.

4 См.: Клюкин Б. Д. Законодательная база горного права РФ: современные проблемы и пути совершенствования // Нефтегаз, энергетика и законодательство 2001 — 2002. Информационно-правовое издание топливно-энергетического комплекса России. С. 8. нескольких лет.5 Интеграция страны и ее ведущих отраслей в мировую экономику сегодня становится необходимостью.

Зарубежный опыт показывает, что пользователи недр углеводородных ТГМ обычно заинтересованы в специальном регулировании разработки трансграничных месторождений с целью увеличения добычи и оптимизации затрат. Заинтересовано в таком регулировании и государство, т.к. увеличиваются государственные доходы от разработки ТГМ и улучшается контроль за состоянием окружающей среды. Напротив, при отсутствии специального регулирования возникает ряд проблем, снижающих эффективность эксплуатации месторождений как для государства, так и для пользователей недр. За рубежом система законодательства о регулировании в области использования трансграничных месторождений имеет полный набор необходимых нормативных актов либо систему конкретных судебных прецедентов, которые относятся ко всем недропользователям и применяются для регулирования отношений недропользования. В ряде стран разработано специальное законодательство, прямо обязывающее пользователей недр сотрудничать при эксплуатации трансграничных месторождений углеводородов.

Современная российская правовая наука и, в частности та ее часть, которая занимается вопросами правового регулирования недропользования, крайне бедна работами, посвященными трансграничным месторождениям, их правовому статусу и режиму. Немногие отечественные исследования в этой области практически полностью перечислены в библиографических источниках настоящей диссертации и использованы в ней. Часть таких работ написана самим диссертантом.

5 См., например: Ульянов В., Дьячкова Е. Трансграничные месторождения: проблемы правового регулирования // Нефть, Газ и Право. 1999. № 4 (28) — Ульянов В., Дьячкова Е. Юнитизация. Форма сотрудничества при освоении трансграничных ресурсов нефти и газа // Нефть России. 1998. № 10−11.

Настоящая диссертация призвана в определенной степени восполнить недостаток представлений об особенностях правового регулирования использования трансграничных месторождений. Автор, тщательно изучив мировой опыт в этой области и учтя особенности российского недропользования, попытался сформулировать принципы, методы и формы правового регулирования ТГМ, которые могут быть положены в основу российского законодательства о трансграничных месторождениях.

Цель диссертационного исследования — проанализировать наиболее существенные особенности правового регулирования использования ТГМ и определить на его основе принципы, формы и методы такого регулирования. Указанная цель достигается:

1) обоснованием преимуществ совместной разработки ТГМ по единому плану всеми недропользователями,.

2) разработкой концепции Закона о ТГМ,.

3) анализом опыта иностранных государств в сфере правового регулирования использования ТГМ.

Предметом диссертационного исследования является изучение состояния и способности российского законодательства к регулированию использования трансграничных месторождений углеводородов. Современная практика регулирования показала, что когда месторождение углеводородов расположено на одном участке и право на его освоение принадлежит одному недропользователю, серьезных проблем не возникает. Проблемы, и очень серьезные, возникают в тех случаях, когда такое месторождение поделено между несколькими пользователями. Они становятся еще острее и требуют специального регулирования, когда месторождение пересекается границами различных административно-территориальных образований (в Российской Федерации — границами субъектов РФ), не говоря уже о межгосударственных границах.

Обычный здравый смысл, а также хорошо развитая зарубежная практика недропользования подсказывают, что трансграничное месторождение углеводородов должно осваиваться как единый природно-геологический комплекс. И это требует единого законодательно установленного технологического и природоохранного режима, общих методов разработки ТГМ. Регулирование использования ТТМ как единого комплекса — это тоже предмет исследования в диссертации.

Методология диссертационного исследования. Методологической основой данного исследования стали формально-логический, исторический, сравнительно-правовой и системно-аналитический методы.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды:

— дореволюционных российских ученых (в частности, князя Абамелек-Лазарева, А. Штофа),.

— современных российских специалистов (A.A. Арбатова, А. Н. Вылегжанина, Е. А. Дьячковой, И. А. Иконицкой, Б. Д. Юпокина, A.A. Конопляника, О. И. Крассова, М. И. Махлиной, Е. В. Новиковой, С. А. Сосны и др.), а также.

— современных зарубежных специалистов (Р. Банди (Rodman R. Bundy), Дж. Блейка (Blake G.H.), M. Валенсии (Valencia M.J.), У. Кнедлика (Will R. Knedlik), Б. Крамера (Bruce M. Kramer), P. Лагони (Rainer Lagoni), П. Мартина (Patrie H. Martin), У. Онорато (Onorato W.T.), Ф. Пондавена (Pondaven Ph.), T. Рейнолдса (Thomas A. Reynolds), 4. Робсона (Charles Robson), M. Стейли (Marlene A. Staley), Дж. Торселла (Thorsell J.), Г. Фокса (Fox H.), О. Шахтера (Oscar Schachter), A. Шекли (Alberto Szekely) и др.).

Научная новизна диссертационного исследования. За исключением отдельных фрагментарных работ (статей) в российской правовой теории отсутствуют исследования, посвященные особенностям правового регулирования использования ТГМ. Представляемая диссертация является первым комплексным монографическим исследованием в данной области.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Правовое регулирование использования трансграничных месторождений углеводородного сырья — особая сфера отношений недропользования, неурегулированная действующим российским законодательством о недрах. Отсутствие законодательных норм об использовании ТГМ нарушает права и интересы участников освоения ТГМ и тем самым сдерживает добычу углеводородного сырья в России. Законодательные нормы об использовании ТГМ должны быть сформулированы исходя из трех принципиальных положений. Первое требует, чтобы все участники освоения ТГМ придерживались единого производственно — технологического режима использования месторождения. Второе положение сводится к тому, что ТГМ должно рассматриваться как единый объект правового регулирования. Для реализации этих положений используется третий принцип, предусматривающий необходимость скоординированных и согласованных действий пользователей ТГМ. Основным и широко распространенным способом такой координации и согласования интересов пользователей ТГМ является так называемая «юнитизация», которая предусматривает сотрудничество пользователей ТГМ на основе их объединения и освоения ими ТГМ по единому, общему плану. С учетом особенностей российского недропользования метод юнитизации может успешно применяться и в России.

2. Природа объединения пользователей ТГМ в каждом конкретном случае определяется составом субъектов прав на трансграничное месторождение. Когда ТГМ пересекается границами суверенных государств, возникает международная трансграничность. При этом объединение пользователей таких ТГМ основано на двухили многостороннем международном договоре, в котором в основных чертах согласовывается общий порядок использования ТГМ. В федеративных государствах, подобных России, возникает трансграничность второй разновидности, когда ТГМ пересекает общую административную границу субъекты федерации. Объединение пользователей ТГМ в этом случае может быть достигнуто посредством договоренности сопредельных субъектов федерации о скоординированных действиях по регулированию деятельности недропользователей на основе федерального законодательства или собственного законодательства субъектов федерации. На низшем (третьем) уровне регулирование использования ТГМ происходит посредством объединения непосредственных обладателей прав пользования недрами на ТГМкоммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей.

3. Регулирование использования ТГМ на уровне непосредственных пользователей недр осуществляется посредством двух различных по своей правовой природе методов: административно-правового и гражданско-правового. Первый выражается через предписание пользователю осваивать свой участок ТГМ в сотрудничестве с пользователями других участков ТГМ. Второй метод воплощается в гражданско-правовом договоре между самими недропользователями о согласовании их действий, заключаемом во исполнение предписания государства либо добровольно.

4. Диссертант формулирует собственную концепцию будущего федерального закона о трансграничных месторождениях нефти и газа, излагает его структуру и основные положения. Законодательство о ТГМ должно как минимум содержать следующие основные положения: законодательное определение ТГМ (применительно к сухопутным месторождениям и месторождениям в акваториях) — специальные ограничения на пользование ТГМособые требования к охране окружающей природной среды ТГМусловия о заключении пользователями ТГМ юнитизационного соглашенияположения о порядке объединения участков ТГМналичие оператора объединенной территории, его права и обязанностиподготовка единого плана разработки объединенной территории ТГМположения о долевом участии пользователей ТГМ в общих расходах и доходахпорядок уплаты налогов и рентных платежей пользователями ТГМ и др.

5. Принятие законодательства о ТГМ само по себе не решает до конца проблему правового регулирования использования ТГМ, потому что недостатки действующего законодательства о недрах не позволяют эффективно осуществлять такое регулирование. В связи с этим необходимо внести изменения в действующее законодательство:

— уточнить соотношение таких понятий как собственность на недра и предметы ведения в сфере недропользования;

— отказаться от принципа «двух ключей», в частности при использовании ТГМ;

— регламентировать соотношение административно-правовых и договорных форм регулирования отношений недропользования;

— усилить гражданско-правовые начала в регулировании отношений недропользования;

— установить оптимальные формы регулирования использования ТГМ с учетом вышеизложенного.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования определяется его актуальностью и новизной. Сформулированные в диссертации положения могут быть использованы при разработке законодательства об использовании ТГМ. Теоретические выводы и суждения, высказанные в диссертации, могут найти применение в научно-исследовательской работе и законотворческой деятельности в области недропользования.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, сделанные в диссертации, отражены в опубликованных работах диссертанта.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов и заключения. Диссертант счел необходимым выделить в своем исследовании три взаимосвязанных и взаимодополняющих тематических направления. Каждое из них представлено в диссертации отдельной главой. Первое направление — это анализ специфики трансграничного месторождения как особого, нетрадиционного объекта правового регулирования, оценка форм и способов такого регулирования. Второе направление исследования имеет целью охарактеризовать состояние действующего российского законодательства о недрах с тем, чтобы выяснить, насколько оно готово обеспечить эффективное регулирование использования ТГМ, и предложить пути его реформирования. Задача третьего направления исследования состоит в том, чтобы проанализировать историю развития зарубежного законодательства об использовании ТГМ на предмет целесообразности заимствования его основных положений российским законодательством о недрах.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На сегодняшний день в России из-за отсутствия законодательства, предусматривающего согласованный порядок освоения ТГМ и возможность объединения входящих в него участков недр, инвестор, вкладывающий капитал в освоение своего участка ТГМ, законодательно не защищен от возможных потерь, связанных с получением меньшего объема добычи по сравнению с ожидаемым. Это существенный пробел российского законодательства, так как на примере других добывающих государств можно видеть многообразие возможных договорно-правовых способов урегулирования отношений недропользователей при разработке таких месторождений (юнитизационные соглашения, совместные операционные соглашения, договоры о создании совместного предприятия).

Оценивая текущие и будущие проблемы освоения трансграничных месторождений углеводородов, надо быть готовым развивать сотрудничество участников отношений недропользования как способ предотвращения конфликтов между ними. Наиболее часто они возникают тогда, когда одна сторона не прислушивается к проблемам другой стороны. Основываясь на том, что уже сегодня известно о трансграничных месторождениях, можно точно предсказать, где завтра может возникнуть конфликт. Чтобы избежать его, необходимо заблаговременно создать правовой режим использования трансграничных природных ресурсов.

Закономерный вопрос — как избежать разногласий при использовании ТГМ в России. Думается, что так же, как это принято в других странах и на международном уровне, т. е. при помощи совместной разработки ТГМ всеми его пользователями по единому плану, иными словами посредством юнитизации. При юнитизации отношения недропользователей регулируются юнитизационным законодательством, в соответствии с которыми они сотрудничают друг с другом и заключают между собой юнитизационные соглашения. Наличие юнитизационного законодательства является гарантией защиты права собственности на полезные ископаемые, извлекаемые из недр полученного в пользование участка. При этом участники освоения ТГМ (как государства, так и пользователи) должны принимать во внимание интересы друг друга и вести переговоры на основе принципов равноправия и справедливости.

Но справедливое удовлетворение интересов пользователей ТГМлишь одна из задач юнитизации. Другая, не менее важная, связана с соблюдением интересов общества и государства. Только юнитизация позволяет обеспечить бережное, целесообразное и эффективное использование невозобновляемых природных ресурсов, какими являются нефть и газ, предотвратить ущерб окружающей природной среде, увеличить вклад нефтегазовой отрасли в социально-экономическое развитие страны.

Юнитизация является важным механизмом при освоении нефтегазовых месторождений, дающим значительные преимущества, которые никогда не были бы получены при разработке каждого участка месторождения в отдельности. При этом применяются как административные, так и гражданско-правовые методы регулирования. Различные формы объединений недропользователей ТГМ зависят от конкретных условий.

В последнее время проявляется тенденция к развитию юнитизационного законодательства, направленного на обязательную (принудительную) юнитизацию. Она дает возможность государству заставить объединиться недропользователей, нежелающих по разным причинам совместно сотрудничать при разработке ТГМ. Очевидно, что российскому законодателю было бы целесообразно выработать оптимальные формы принудительной и добровольной юнитизации.

В рамках российского гражданского законодательства недропользователи уже сегодня могут заключать соглашения о совместной разработке соседствующих участков, которые защитили бы их от возможных потерь при добыче углеводородного сырья. Они гарантировали бы каждому недропользователю право собственности на углеводороды, которые содержатся в недрах его участка, даже в том случае если они были добыты с поверхности соседнего участка.

В заключении хотелось бы отметить, что процесс разработки юнитизационного законодательства в России сдвинулся с мертвой точки. Причем работа ведется сразу на двух уровнях: национальном (внутри России), и международном. Пока большего успеха удалось достигнуть при решении проблем ТГМ на международном уровне. Об этом свидетельствуют, в частности, приводившиеся в диссертации примеры международного сотрудничества. И хотя неизвестно, как много времени займет разработка и согласование необходимых «внутренних» российских юнитизационных законодательных актов, думается, что недропользователи трансграничных месторождений теперь могут надеяться, что их интересы будут защищены на государственном уровне.