Правовое регулирование купли-продажи права аренды земельных участков по конкурсу в городе Москве

Актуальность темы

исследования.

Потребность в исследовании правового режима земель города Москвы, которые входят в состав объектов государственной собственности Российской Федерации и Москвы и участвуют в гражданском обороте по договору купли-продажи права аренды земельного участка, обуславливается необходимостью совершенствования законодательства о приватизации, создавшего нормативно-правовые условия для радикальной перестройки земельных отношений и ликвидации монополии государственной собственности на землю, существенных изменений социально-экономической структуры народного хозяйства. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением ответов на важнейшие вопросы: Как организовать регулирование земельных отношений в Москве — городе федерального значения, имеющего статус субъекта Российской Федерации и городского поселения, осуществляющего функции местного самоуправления, чтобы в итоге оно позволило реализовать право граждан и их объединений на свободный выбор видов прав на землю, осуществление предпринимательства и иной не запрещенной законом экономической деятельности, свободу земельного оборота? Какими должны быть основополагающие принципы государственного регулирования земельного оборота, благоприятствующие формированию градостроительной системы партнерства между городскими властями, самоуправлением и частными лицами — владельцами недвижимого имущества и потенциальными инвесторами? Каким должен быть экономический и правовой механизм, обеспечивающий стабильные поступления в бюджеты от земельного налога, арендной платы, продажи права аренды земельных участков? Каковы пределы децентрализации правового регулирования земельных отношений, не разрушающие принципа приоритета федеральных правовых источников в области земельного права, принятых по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов по отношению к законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации? Какими должны быть гарантии, обеспечивающие единство земельного законодательства Российской Федерации и Москвы?

Современные исследователи правовых проблем земельной реформы в городе Москве отмечают тесную связь рыночной трансформации земельных отношений, демократизации земельной собственности, с одной стороны, сильного демократического государства и политической стабильности гражданского общества, с другой стороны. Это обусловлено принципиальными положениями общей концепции радикальной реформы общественных отношений, включающей демократизацию всех сторон общественной жизни, радикальную экономическую реформу, реформу политической системы, территориального управления. Важнейшей особенностью современного этапа земельной реформы является то, что вовлечение земельных отношений в рыночную экономику, связанное с правовым регулированием земельного оборота, прежде всего купли-продажи права аренды земельных участков, уже не может рассматриваться только как проблема земельного права. Регулирование порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже права аренды земельных участков призвано обеспечить пополнение городского бюджета в соответствии с требованиями Закона Москвы от 6 сентября 1995 г. (в редакции от 29 октября 1997 г.) за счет ресурсных платежей за пользование арендованными городскими землями. Этот ключевой вопрос земельной реформы и коммерческого использования государственной земельной собственности является одним из сложнейших в современный период развития земельно-правовых отношений в России.

В противоположность федеральному законодательству нормативные акты Москвы с самого начала были ориентированы на более широкое применение института аренды городских земель, который является выгодным как для арендодателя, так и для арендатора, заинтересованного в эффективном использовании арендованных земель. Земельные участки предоставляются в аренду не только собственникам, титульным владельцам зданий, строений, сооружений. Они предоставляются другим лицам для строительства и иного их использования. Такое предоставление осуществляется, как правило, на конкурсной основе. Предоставление земельных участков на конкурсной основе связано с куплей-продажей права аренды земельного участка. Наряду с этим по соглашению сторон право аренды приобретается у города арендаторами для совершения сделок с правами аренды земли. Совершаются сделки с правами аренды земли и с третьими лицами по сделкам залога (ипотеки), внесения в уставный капитал, уступки права аренды земли. Земельные участки могут предоставляться также в субаренду.

Аренда выгодна городу, выгодна и Российской Федерации. До разграничения государственной собственности на землю средства, поступившие от продажи гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной собственности, или права их аренды, распределяются между бюджетами всех уровней в соотношении, установленном федеральным законодательством для распределения между указанными бюджетами арендной платы за землю.

Актуальность исследования усиливается тем, что в условиях подготовки нового единого кодифицированного акта земельного законодательства, регулирующего право частной собственности на земельные участки, иные вещные, а также обязательственные права на земельные участки и их оборот, осуществляемый посредством совершения гражданско-правовых сделок, допускаемых гражданским и земельным законодательством, российским законодателем в определенной мере может быть использован и правовой опыт Москвы, где была найдена оптимальная юридическая модель регулирования института купли-продажи права аренды городских земель, позволившая решить проблемы, связанные с поступлением в государственный и городской бюджеты арендных платежей и осуществлением мероприятий по совершенствованию социальной, жилищной и инженерно-технической инфраструктуры, выбором направлений инвестиций в строительство и реконструкцию объектов недвижимости.

Состояние научной разработанности правовых проблем и круг источников. В Российской правовой литературе до сих пор отсутствуют работы, посвященные правовым проблемам оборота несельскохозяйственных земель. Показательно, что в современных учебниках по земельному праву, где традиционно выделяются главы или параграфы о сделках с земельными участками и договорах аренды земельного участка, исследование гражданско-правовых сделок с землей, как правило, ограничивается сделками по передаче земельных участков в аренду. Такого рода исследования строятся по общему правилу на основе общих норм гражданского законодательства об аренде и специального законодательства об аренде сельскохозяйственных земель.

Институт купли-продажи права аренды земельных участков оказался невостребованным также в комментариях к земельному законодательству Российской Федерации и монографической литературе специалистов по земельному праву, исследовавших проблемы правового регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных земель (Г.Е. Быстров, Г. А. Волков, А.К. Голи-ченков, И. А. Иконицкая, О. М. Козырь, Н. И. Краснов). Диссертационные исследования М. С. Барашян, С. И. Герасина, Д. Б. Горохова, Б. В. Кокотова, А. В. Кузнецова, М. Г. Пономарева, В. Э. Чуркина касаются также либо общих проблем совершения гражданско-правовых сделок с землей, либо ограничиваются рассмотрением специальных проблем купли-продажи и аренды земель сельскохозяйственного назначения в России и в зарубежных странах.

Диссертант сосредоточил свое внимание на комплексном исследовании института купли-продажи права аренды земельных участков по конкурсуобобщении десятилетней практики развития земельных правоотношений в Москве как городе федерального значения, являющемся субъектом Российской Федерации и городским поселением, осуществляющим местное самоуправлениедискуссионных проблемах оборота городских земельпредложениях по совершенствованию законодательства, обеспечивающего гармоничное сочетание публичных и частных интересов органов власти и управления, инвесторов, подрядчиков, собственников и арендаторов недвижимости.

Исследованы условия привлечения инвестиций от продажи права аренды земельных участков, в том числе за счет регулирования сроков аренды, установления льгот по арендной плате, установления рассрочки (отсрочки) уплаты средств за право аренды земельных участков.

Предмет исследования — органичная, динамичная и развивающаяся целостная система принимаемых законодательными и исполнительными органами Российской Федерации и Москвы нормативных правовых актов, регулирующих арендные отношения и сделки с правом аренды земельных участков. Предметом данного исследования выступает также практика совершения сделок с правом аренды земельных участков, проведения торгов в Москве, разрешения судебных споров, связанных с применением законодательства о сделках с правами аренды земли.

Цель и задачи настоящего исследования. В соответствии с предметом исследования его основная цель заключается в том, чтобы обобщить и проанализировать основные положения законодательства города Москвы в соотношении с Российскими законодательными актами о купле-продаже прав аренды земельных участков, выявить основные факторы, влияющие на развитие сделок с правами аренды земли, определить общие перспективы развития купли-продажи, уступки прав аренды земельных участков.

Для достижения поставленной цели в рамках диссертационного исследования решаются следующие задачи:

— проводится изучение источников правового регулирования купли-продажи права аренды земельных участков;

— выявляются основные тенденции развития арендного законодательства, заложившего начало формирования рыночных механизмов в земельных отношениях;

— дается классификация институтов права пользования государственной ^ собственностью на землю при характеристике права собственности, права пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования, права срочного (временного) пользования, аренды, сервитутов;

• - проводится разграничение гражданского и земельного законодательства при регулировании оборота земли, т. е. перехода земельного участка от одного лица к другому;

— выявляется соотношение земельного законодательства Российской Федерации и законодательства Москвы;

— рассматривается во взаимосвязи применение правовых институтов аренды и купли-продажи при проведении торгов по продаже прав аренды земельных участков и закреплении прав победителя торгов;

— выявляются этапы проведения торгов по продаже права аренды земли с указанием прав и обязанностей сторон на торгах;

— определяется механизм закрепления прав победителя торгов и результатов их проведения;

— проводится исследование правовой природы сделок с правами аренды земли и раскрывается право арендатора на совершение сделок с правом аренды согласно ст. 615 ГК РФ;

— определяются особенности заключения договоров купли-продажи прав аренды земельных участков и государственной регистрации перехода (уступки) прав аренды от правообладателя к правоприобретателю.

— рассматривается судебная практика арбитражных судов при разрешении споров, связанных с правом аренды как имущественным правом.

Методологической основой диссертации являлись такие общие методы исследования, как анализ, синтез, обобщение, метод комплексного подходаи частные: исторический, сравнительный, формально-логический методы исследования. В диссертации использовался принцип системного подхода к изучению системы правового регулирования купли-продажи права аренды земельных участков по конкурсу в Москве. Достоверность и обоснованность научных положений определяется применением метода сравнительного пращ воведения, позволяющего, например, выявить особенности налогообложения недвижимого имущества России и Москвы по сравнению с аналогичным правовым институтом ФРГ, Франции, Испании, Великобритании, Японии.

При подготовке диссертационного исследования использован личный опыт автора как начальника юридического управления Московского земельного комитета Правительства Москвы.

Теоретические основы диссертации. Основной теоретической базой диссертации послужили нормативные правовые акты Российской Федерации и Москвы, направленные на совершенствование земельно-правовых отношений, включение в земельный оборот прав аренды земельных участков, административная и судебная практика, научные труды ученых-юристов и экономистов.

При создании теоретической базы и понятийного аппарата диссертационного исследования использовались положения и выводы видных дореволюционных российских и советских юристов, работы которых были посвящены проблемам арендного законодательства и договорного права. Труды таких видных дореволюционных российских ученых, как J1.A. Кассо, Д. И. Мейер, Д. С. Розенблюм, О. А. Хауке, Г. Ф. Шершеневич, касались исключительно общих гражданско-правовых проблем, связанных с уступкой прав, сделками купли-продажи недвижимого имущества, и не затрагивали особенностей правового регулирования оборота права аренды земельных участков как имущественного права. Общие проблемы гражданско-правового регулирования арендных отношений и сделок с недвижимым имуществом раскрываются в трудах советских и российских ученых — цивилистов В. К. Андреева, В. В. Безбаха, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, В. В. Витрянского, А. Г. Гойхбарга, В.А. До-зорцева, С. А. Зинченко, О. С. Иоффе, А. Ю. Кабалкина, Ю. Х. Калмыкова, A.JI. Маковского, А. И. Масляева, В. А. Рахмиловича, Е. Н. Суханова, Ю. К. Толстого, Е. А. Флейшиц, P.O. Халфиной, JI.B. Щенниковой, В. Ф. Яковлева.

Настоящее исследование опирается на общую теорию частно-правового и публично-правового регулирования земельных отношений, разработанную специалистами по российскому земельному и аграрному правуГ. А. Аксе-ненком, Г. С. Башмаковым, З. С. Беляевой, С. А. Боголюбовым, М.М. Бринчу-ком, Г. Е. Быстровым, М. Ю. Галятиным, А. К. Голичненковым, Л. И. Дембо,.

Б.В. Ерофеевым, Ю. Г. Жариковым, И. А. Иконицкой, М. И. Козырем, О. С. Колбасовым, Н. И. Красновым, М. С. Липецкером, Ф. Р. Муратшиным, Н. Т. Осиповым, Э. И. Павловой, В.И. Ф. Панкратовым, М. С. Пашовой, Н.А. Сыро-доевым, A.M. Турубинером, Л. П. Фоминой.

В исследуемой сфере были изучены работы экономистов-аграрниковВ.В. Алакоза, Н. С. Бондаря, В. В Жабина, Б. Д. Завидова, Н. В. Комова, Ф. Р. Муратшина, А. А. Родина, С. И. Сая.

В работе активно использовались работы Л. Д. БутаковаЮ. Коблера, Е. Лакосты, Д. Луни, Дональда С. Люблика, В. И. Потапова, И. С. Тихоцкой, Н. Хайнса, Уорда М. Хасси, Г. Ятцека, — специалистов по проблемам налогооб ложения недвижимости в зарубежных странах.

Одним из источников написания диссертации явились подготовленные в рамках программы ООН исследователями Гарвардского университета Дональдом С. Любликом и Уордом М. Хасси модельные Основы мирового налогового кодекса, в котором дано современное понимание налоговой системы, проверенное на опыте большого числа стран.

Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту. В настоящей работе впервые в российской юридической литературе дается комплексный анализ правового регулирования купли-продажи посредством • проведения торгов, а также уступки права на возмездной основе права аренды земельных участков в Москве на основе нормативных актов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации — Москвы, осуществляется обзор практики прохождения этапов торгов, оформления результатов торгов, реализации правообладателями прав по обороту прав аренды.

Диссертант ввел в научный и практический оборот ряд правовых источников, доктринальных положений, судебных прецедентов, не исследовавшихся ранее в отечественной литературена основе проведенного исследования % выработал рекомендации, необходимые для закрепления в федеральном законодательстве, регулирующем земельный оборот посредством совершения гражданско-правовых сделок, в том числе купли-продажи права аренды зе.

• мельных участков по конкурсу в Москве, как городе федерального значения, имеющего двойной статус: субъекта Российской Федерации и городского поселения, осуществляющего местное самоуправление.

Основными теоретическими выводами и положениями, которые выносятся на защиту, являются: вывод о том, что в связи с легализацией частной собственности на землю, дальнейшим развитием института вещных и иных прав на землю, признанием ее в качестве недвижимого имущества, усилением гарантий прав собственников, арендаторов, землевладельцев, землепользователей от необоснованного вмешательства в их предпринимательскую деятельность, правовое регулирование использования и охраны земли осуществляется обособленным от земельного гражданским законодательством поскольку земля выступает в качестве природного объекта и ресурса объекта хозяйственной деятельности гражданина и юридического лица, постольку земельные отношения регулируются обособленным от гражданского земельным законодательствомв соответствии с концепцией социальных функций земельной собственности и принципом использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов Российской Федерации, выраженных в ч. 2 ст. 9 и ч. 2% ст. 36 Конституции Российской Федерации, формулируется вывод о соотношении регулирования этих двух отраслей на основе сочетания частноправового и публично-правового регулирования земельного оборота, в том числе купли-продажи права аренды земельных участковположение о том, что в условиях противоборства различных подходов к стратегии реализации экономической, в том числе и земельной, реформы под давлением идеологии и практики обвальной суверенизации субъектов Российской Федерации, в результате борьбы старых и новых элит за пе-9 редел экономической и политической власти в центре и на местах, отдельные субъекты Российской Федерации под видом укрепления суверенитета либо в одностороннем порядке либо по договорам с Центром объявляют все земли, расположенные на их территории, либо исключительной собственностью субъекта Российской Федерации либо достоянием народа, а иногда коренного (титульного) народа, проживающего на соответствующей территории;

— вывод о том, что проблема разграничения конкретных объектов государственной собственности на землю между Российской Федерацией и ее субъектами должна быть решена прежде всего в кодифицированном акте земельного законодательства — Земельном кодексе Российской Федерации, призванном прежде всего определить юридические критерии, по которым возможно подразделение природных ресурсов на объекты федеральной государственной собственности и объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации;

— исходную основу для определения таких критериев составляет ст. 71 Конституции Российской Федерации, устанавливающая предмет исключительного ведения Российской Федерации в соответствующих сферах, определенных видах деятельности, требующих единого централизованного управления объектами, необходимыми для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач, функционирования жизнедеятельности народного хозяйства России в целом и развития отраслей народного хозяйства;

— в соответствии с перечисленными выше юридическими критериями разграничения государственной собственности на природные ресурсы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в ЗК РФ, обеспечивающем национальную военно-политическую и экономическую безопасность страны, развитие экономики России как единого рыночного пространства (базовые инфраструктурные отрасли), могут быть выделены восемь категорий имущества, составляющих государственную федеральную собственность на землю;

ЗК должен также закрепить процедуру разграничения государственной собственности, т. е. установить систему правил, регламентирующих деятельность государственных органов и должностных лиц по выявлению природных объектов, их индивидуализации, учету, всесторонней оценке, определению форм собственности, регистрации, передаче государственных земель в ведение тех или иных организаций и учреждений. Правила процедуры разграничения государственной собственности на землю могут предусматривать создание различного рода комиссий, проведение конкурсов и аукционов, судебное и иное урегулирование споров между Российской Федерации и ее субъектами. Положения проектируемого Земельного кодекса необходимо согласовать с нормами 114 Конституции Российской Федерации, ст. ст. 124 и 125 ГК РФ, наделяющего только Правительство Российской Федерации правом осуществлять права Российской Федерации как собственника земли, если эти правомочия не делегированы иным государственным органам;

— на основе сравнительно-правового исследования налогового законодательства Германии, Франции, Испании, Великобритании, Японии, а также Модельного налогового кодекса, подготовленного специализированными учреждениями ООН для государств, переходящих от «централизованной плановой экономики» к хозяйствованию по законам рынка, с учетом национальных правовых традиций представлены рекомендации по совершенствованию порядка обложения и учреждения единого налога на недвижимость, налоговая база которого складывается: 1) из стоимости земли, определяемой по справедливой рыночной цене- 2) стоимости строений и других объектов, расположенных на земельном участкеположение об эффективности использования земельной собственности, приоритете и развитии договорных отношений по использованию земельных участков на условиях аренды, предоставления в аренду земельных участков для коммерческого использования на основе торгов либо купли-продажи права аренды земельных участковвывод о необходимости технического формирования единого объекта недвижимости: земельный участок и расположенное на нем строения, сооружения до совершения государством какой-либо сделки с этими объекта.

• ми. Это касается и части земельного участка прилегающего к строению, сооружению, и являющегося необходимой территорией для их использованияпоказана необходимость законодательного закрепления приоритета земельного участка перед недвижимым имуществом, расположенном на нем, а также отказа от определения вида государственной собственности в зависимости от вида государственной собственности на недвижимое имущество либо административной подчиненности юридического лица, являющегося его титульным пользователемвывод о заключении в письменной форме соглашений на участие в торгах, с урегулированием вопросов о задатке, сроках предоставления документов, других условиях проведения торговсформулировано понятие «стоимость» и «цена» права аренды земельного участка, даны предложения по урегулированию методики определения стоимости и утверждения цены права аренды с учетом факторов, влияющих как на увеличение так и на снижение цены права аренды земельного участкаопределение сделок с правом аренды (вторичный рынок) как возможности реализации арендатором права аренды земельного участка при совершении сделки с этим правом с согласия арендодателя. Предлагается ввести разграничение предоставления согласия на два этапа предоставления: согласие на оформление сделки с правом аренды земельного участкасогласие на оформление конкретной сделки на условиях, обеспечивающих надлежащее исполнение договора аренды земельного участка новым арендатором при уступке права аренды. Предлагается законодательно разграничить согласие на сделку от согласия на реализацию права аренды земельного участкавывод о выделении в качестве самостоятельного основания для заключения договора аренды земельного участка судебного решения и адми-щ нистративного акта органа государственной власти с учетом способа осуществления сделки и ее оформления в соответствии с документом, в силу которого.

• оформлен результат такой сделки, например, протокол о результатах торгов, договор купли-продажи либо договор о намеренияхвывод об образовании специализированных судов по рассмотрению земельных споров о границах, площади земельных участков, определении долей, выселении с самовольно занятых и застроенных земельных участков, споров по переводу на наследников прав аренды. К подведомственности специализированных судов может быть отнесено рассмотрение заявлений об отмене и признании недействительными постановлений о привлечении к административной ответственности граждан и юридических лиц. К юрисдикции специализированных судов можно также отнести споры, которые связаны с обжалованием гражданами и их объединениями распорядительных актов о предоставлении земельных участков, находящихся или граничащих с водными объектами, землями историко-культурного и иного подобного назначения.

Практическая значимость диссертации, апробация результатов исследования.

Научно-практические результаты диссертационного исследования были сформулированы в выступлениях автора на научных совещаниях и конференциях, публикациях и прошли апробацию в его практической деятельности на должности начальника юридического управления Москомзема.

• Правительства Москвы.

Диссертация подготовлена на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии.

Материалы диссертации могут быть использованы в законопроектной и правоприменительной практике, а также преподавании курса земельного права и спецкурсов гражданско-правовой специализации по проблемам правового регулирования оборота городских земель.

Выводы:

1). При отсутствии Федерального закона Российской Федерации о земле суды в своей деятельности опираются главным образом на действующее гражданское законодательство, исключая при исследовании обстоятельств, подлежащих судебному исследованию и доказыванию, требования законодательных актов о земле субъекта Российской Федерации, Москвы, то есть при рассмотрении спора о земле суд отдаст предпочтение Гражданскому кодексу, а не Закону субъекта Российской Федерации о земле, что может повлечь судебную ошибку, которая необязательно будет исправлена судом следующей инстанции, равно как, и суд следующей инстанции может неверно сделать вывод и отменить правильное решение, основанное на нормах земельного законодательства субъекта Российской Федерации, принятого в рамках своих полномочий согласно ст. 72 Конституции России;

2). Одновременно, с учетом многочисленных судебных дел, принятых и вступивших в законную силу судебных актов создается судебная практика. Эта судебная практика подчас становится определяющей при решении вопросов при новом рассмотрении других дел, и в некоторых случаях, судебная практика остается доминирующей над противоречием законов и подзаконных актов различных уровней.

3) Существует необходимость создания специализированных земельных судов по рассмотрению некоторых категорий земельных споров.