Региональные особенности правового обеспечения экологической безопасности Российской Федерации

Актуальность исследования. Одной из важнейших проблем в современном мире является безопасность, составная частью которойнациональная безопасность Российской Федерации и составная частью последней — экологическая безопасность России и регионов. В настоящее время становится наиболее актуальной проблема экологической безопасности, поскольку от ее решения зависят жизнь и здоровье людей, целостность нации, общества, Российского государства и возможность существования человечества на планете Земля.

Без научного изучения, теоретического осмысления элементов этой системы и прежде всего региональной системы обеспечения экологической безопасности, ее особенностей в сфере управления нельзя добиться необходимого взаимодействия элементов этой системы, разрешить проблему, поскольку остаются коренные причины и источники, порождающие весь спектр угроз экологической безопасности. Существующие в настоящее время подходы к решению проблемы, приемы и способы воздействия малоэффективны, используются отчасти (а нередко не используются вообще) и не в состоянии решить важную проблему — обеспечение безопасности человека, основ его жизни.

В России в социальной сфере сегодня происходят отдельные положительные сдвиги, но одновременно усиливаются негативные процессы: снижается уровень жизни россиян, растет количество экологических преступлений и экологических угроз, деградирует окружающая природная среда. Противостоять данным процессам должна система обеспечения экологической безопасности, создание и регулирование которой являются важнейшими функциями любого государства, начиная с момента его возникновения. Более того, необходимость государственной защиты человека и условий его жизнедеятельности выступает одной из побудительных причин создания системы.

Вместе с тем понятие «экологическая безопасность» новое, недостаточно исследованное. Расхождения ученых в понимании сущности, структуры и других составляющих отражаемого явления, бесспорно, не могли не сказаться на определении как объема, так и содержания данной категории. Вероятно, не случаен тот факт, что до сих пор в регионах и в Российской Федерации в целом не выработано единого понимания «экологической безопасности» и законодательно оно не закреплено. Отсутствует также единая концепция экологической безопасности как определенный способ трактовки данного явления, как совокупность официально принятых мер для ее обеспечения, хотя в отдельных регионах России (в Республиках Башкортастан, Татарстан, Нижнегородской, Волгоградской областях) приняты специальные законы.

Данные статистики по исследуемой проблеме в регионах России и в Сибирском федеральном округе свидетельствуют о том, что действующая система экологической безопасности неэффективна: она не имеет целостности, недостаточно организована, слабо управляема, то есть по сути, не до конца выстроена и упорядочена.

До сих пор недостаточно изучены основные причины и источники экологических угроз, не проведена их классификация, не выработан единый подход к решению столь значимой проблемы, хотя в последние годы сделано немало попыток в исследовании отдельных аспектов данной проблемы. Не исследован региональный аспект проблемы обеспечения экологической безопасности, в частности по Сибирскому федеральному округу.

Государственное управление данной областью сегодня исключительно актуально для России и ее субъектов РФ и в особенности для Сибирского федерального округа, поскольку пять из десяти наиболее экологически неблагополучных городов страны, а также часть неблагополучных территорий находятся именно в данном округе. Кроме того, Красноярский край в последнее десятилетие прочно занимает первое место среди субъектов Федерации по выбросам в атмосферу загрязняющих веществ, второе место по размещению отходов на свалках и полигонах и входит в первую десятку субъектов по сбросу сточных вод в водоемы.

В то же время Сибирский федеральный округ — это важнейшая «природная кладовая», где сосредоточены основные богатства страны: полезные ископаемые, водные и лесные ресурсы. В частности, лесаглавный поставщик кислорода занимает 92,2% территории Иркутской области, 80% - Красноярского края и так далее.

Безусловно, экологические проблемы Сибирского федерального округа специфичны, но они одновременно и репрезентативны, с ними сталкиваются и другие регионы России, поэтому, представляется, что будет предложено нами по их решению, может быть применено и в других регионах, в России в целом.

В условиях глубокого реформирования российской государственности, обновления целых отраслей законодательства на фоне все углубляющегося экологического кризиса, возрастания угроз и депопуляции населения особенно актуальными становятся проблемы создания эффективных систем управления, действенных органов безопасности, предполагающего точное распределение компетенции, закрепление функций между ними1, установление и реализацию гарантий объектам защиты.

По мнению диссертанта, рассмотрение указанных выше проблем в рамках единого исследования позволяет глубже понять специфику проблемы, выявить ее значимость и остроту, обосновать необходимость совершенствования законодательства всех уровней, государственного управления областью, определить в данном аспекте особенности регионов, дать классификацию видов безопасности и экологических угроз. Все это даст возможность увязать решение проблем экологической безопасности с общесоциальными мерами, поднять до уровня приоритета проблемы экологии и безопасности, (перед другими проблемами), внести заслуживающие внимания рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения, разработать концепцию экологической безопасности, предложить ряд правовых актов, способных регулировать данную группу общественных отношений. Поэтому в ходе исследования подвергнуты анализу нормы различных отраслей права, в том числе международного, материалы практики государственных органов и служб России, Сибирского федерального округа, статистические данные по проблеме, а также теоретические положения и выводы науки административного, экологического права и смежных с ними научных дисциплин.

Справедливости ради следует отметить, что, конечно, проблемы безопасности уже привлекали внимание отечественных ученых. Так, отдельные аспекты обеспечения экологической безопасности рассматривались в трудах М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, Н. Н. Веденина, Ю. Е. Винокурова, А. К Голиченкова, О.JI.Дубовик, Н. А. Духно, Б. В. Ерофеева, А. Э. Жалинского, О. С. Колбасова, О. И. Крассова, В. В. Петрова, И. Ф. Панкратова, Н. Т. Разгельдеева, Н. Ф. Реймерса, Г. П. Серова, Л. А. Тимофеева, А. С. Тимошенко, Г. В. Чубукова, А. М. Яковлева и других ученых, правовые, социальные и политические вопросы обеспечения национальной безопасности — в работах И. М. Ашихмина, А. И. Васильева, Р. А. Каламкарян, В. П. Сальникова, С. В. Степашина, С. Н. Тихомирова, А.А.Тер-Акопова, экономические — в трудах Л. И. Абалкина, А. И. Архипова и других авторов. Чаще всего данная проблема рассматривалась в контексте продовольственной безопасности, которая является частью экологической безопасности.

В большинстве работ, посвященных обозначенной проблеме, акцентируется ее актуальность, обращается внимание на противоречивое определение понятия «экологическая безопасность», проводится анализ отдельных нормативных актов, регулирующих данную группу общественных отношений, в общих чертах описана специфика ряда областей (ядерной, военной). При рассмотрении проблемы обеспечения экологической безопасности России, как правило, не затрагивались регионы. Практически отсутствуют специальные работы, посвященные структуре понятия «экологическая безопасность», государственному управлению данной областью, обеспечению экологической безопасности на региональном уровне (в том числе в Сибирском федеральном округе), объекту защиты, правовым мерам обеспечения экологической безопасности, совершенствованию законодательства.

Актуальность исследования региональных особенностей правового обеспечения экологической безопасности России обусловлена и рядом многоуровневых причин: наличием существенных противоречий между экологической политикой Российской Федерации и ее субъектов, реальным качеством природной среды и состоянием природных ресурсовнестабильностью экономики и политической системы, отрицательно влияющей на экологическую ситуацию Сибирского федерального округаростом преступных посягательств на природную средуискусственными препятствиями в получении достоверной информации о качестве природных объектов и деятельности органов исполнительной власти в исследуемой области.

Таким образом, изучение региональных особенностей правового обеспечения экологической безопасности Российской Федерации представляется нам важной и актуальной задачей.

Цели исследования состоят в комплексном исследовании региональных особенностей правового обеспечения экологической безопасности регионов Сибирского федерального округа как важного звена в решении проблем обеспечения данного вида безопасности России, человека и его жизнеобразующих правв создании Концепции правового обеспечения экологической безопасности человека в регионахвыдаче рекомендаций по совершенствованию законодательства, организации деятельности государственных органов Сибирского федерального округав разработке проекта соответствующего закона и межрегионального соглашения по данной проблеме.

Для достижения данных целей были сформулированы следующие задачи исследования:

— изучить и обобщить имеющиеся материалы по данной проблематике, определить степень и уровень разработанности названной темы;

— исследовать понятие региональной экологической безопасности, ее место в системе смежных правовых категорий, определить содержание и структуру категории, сформулировать определение;

— провести классификацию видов безопасности;

— исследовать основные структурные элементы категории «региональная экологическая безопасность» — экологически права человека, экологические угрозы, правовые гарантии (меры) обеспечения экологической безопасности в законодательстве Российской Федерации;

— провести классификацию экологических прав человека, экологических угроз, обосновать их актуальность, дать определение основных категорий;

— выявить проблемы мер обеспечения региональной экологической безопасности, провести классификацию этих мерпроанализировать основные правовые гарантии, установленные законодательством Российской Федерации;

— проанализировать международное, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ Сибирского федерального округа по правовому обеспечению региональной экологической безопасности;

— исследовать правовые проблемы в системе государственного управления областью в плане обеспечения региональной экологической безопасности России;

— предложить механизм совершенствования деятельности исследуемой системы России и регионов федерального округа;

— выявить особенности правового обеспечения экологической безопасности регионов Сибирского федерального округа, вскрыть недостатки законодательства, предложить механизмы его совершенствования на федеральном, региональном уровнях;

— разработать Концепцию обеспечения экологической безопасности и дать рекомендации по совершенствованию правового обеспечения экологической безопасности человека в субъектах РФ Сибирского федерального округа.

Объектом исследования является состояние экологической безопасности населения в отдельно взятом федеральном округе при общих ее закономерностях становления и развитияэкологическая безопасность как социальное явлениеобщественные отношения как комплекс теоретических и практических проблем, касающихся региональных особенностей правового обеспечения экологической безопасности России.

Предметом исследования стали общетеоретические проблемы региональной экологической безопасности России, региональные особенности правового ее обеспечения, система государственного управления данной областью в регионах Сибирского федерального округа.

Методологической основой исследования явились диалектико-материалистический метод познания, сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-логический, метод сравнительного правоведения, а также общетеоретические и частно-научные методы, такие как анализ, обобщение, толкование, классификация.

Степень разработанности темы. Общетеоретической базой исследования стали труды ведущих ученых, принадлежащих к различным направлениям и школам. Это работы Л. И. Абалкина, А. И. Архипова, Г. В. Атаманчука, С. С. Алексеева, А. П. Алёхина, М. М. Бринчука, М. В. Баглая, Д. Н. Бахраха, А. И. Васильева, Ю. Е. Винокурова, А. К. Голиченкова, О. Л. Дубовик, Б. В. Ерофеева, О. С. Колбасова, О. И. Крассова, Н. М. Конина, В. В. Круглова, А. И. Казанника, А. Е. Лунева, Б. М. Лазарева, В. В. Петрова, Г. П. Серова, С. В. Степашина, Ю. А. Тихомирова, А. С. Тимошенко, A.M. Яковлева и других ученых.

Многогранность темы обусловила необходимость не только изучения научных и нормативно-правовых источников по проблеме выявления региональных особенностей правового обеспечения экологической безопасности, но также исследование как отечественной, так и зарубежной литературы по общей теории государства и права, конституционному, экологическому, административному, международному праву окружающей среды и другим отраслям права, раскрывающим теоретическую и практическую сущность вопроса. Данное исследование выполнено на стыке обозначенных отраслей права, теории государства и права, теории управления. В диссертации использованы официальные материалы природоохранных, правоохранительных и иных государственных органов Сибирского федерального округа, других субъектов РФмеждународный опыт (отдельных стран) в решении обозначенной проблемыпрактика конкретных эколого-значимых объектовданные официальной статистики.

Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты субъектов РФ Сибирского федерального округа и иных регионов России, нормативно-правовые акты Государственного комитета РФ по охране окружающей среды (бывшего Госкомэкологии России), Минприродоресурсы России и их территориальных органов, а также других субъектов, обеспечивающих экологическую безопасность России и регионовмеждународные акты по указанной проблеме.

Эмпирической основой исследования стали: деятельность правоохранительных и иных государственных органов, предприятий и организаций регионов Сибирского федерального округа, прежде всего, Красноярского краяработа диссертанта по практическому решению проблем обеспечения экологической безопасности отдельных объектов СССР, России, краяэкологическому контролю за объектамиопыт по разработке и совершенствованию нормативно-правовых актов по проблеме (края, города, предприятия) — опыт организации отделов (служб) на трех предприятиях г. Красноярска, эколого-правового Центра при государственном природном заповеднике «Столбы», Исследовательского центра по правовому обеспечению уничтожения химического оружия (г. Саратов), анализа состояния экологических дел в судебных и административных органах регионаизучение опубликованной практики Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФспециально уполномоченных государственных органов, их отчетных данных за период с 1973 по 2003 гг.- статистических данных по проблеме и другое. Сопоставление данных позволяет считать представленный материал репрезентативным, а сделанные выводы — научно обоснованными.

Научная новизна исследования определяется тем, что это первое комплексное монографическое исследование проблем правового обеспечения экологической безопасности регионов, человека на их территории, eros жизнеобразующих правновизна определяется как темой, так и подходом к ее исследованию с учетом степени актуальности и разработанности различных ее аспектов. Диссертантом предпринята попытка на базе имеющихся научных данных интегрировать методологические подходы различных дисциплин (правоведения, управления, экологии и др.) в изучении проблемы экологической безопасности, выявлении региональных особенностей ее правового обеспечения в России, Сибирском федеральном округеизучить проблемы системы государственного управления областьюразработать и отчасти апробировать на практике механизм его совершенствования. Автором предложен новый подход к организации деятельности специальных структур на уровне хозяйствующих субъектов по внедрению механизма обеспечения экологической безопасности, базирующегося на сформулированных автором же теоретических основах, составной частью которых является законодательство всех уровней, особенности правоотношений, возникающие в данной области.

Впервые на уровне диссертации дан комплексный анализ по названной проблеме: всесторонне изучена ведущая составляющая основ жизни человека, исследованы основополагающий фактор и составная часть глобальной и локальной (национальной, региональной) безопасности России, регионов, мирового сообществаисследована структура и содержание дефиниций «экологическая безопасность», «обеспечение экологической безопасности», «региональная экологическая безопасность" — предложены формулы их законодательного закреплениядана классификация видов безопасности, их место в системеопределены роль экологических прав и угроз человекароль субъектов государственного управления исследуемой областью и государственных органов управления в ее обеспеченииобоснована необходимость обособления группы норм об обеспечении экологической безопасности.

Научная новизна находит свое выражение в основных положениях, выносимых на защиту:

1. Сформулирована авторская Концепция правового обеспечения экологической безопасности человека в субъектах Сибирского федерального округа1 с анализом источников угроз, определением целей, задач, принципов, мер обеспечения региональной экологической безопасности. Выработан и предложен новый концептуальный подход к формированию системы межрегионального (совместного) обеспечения экологической безопасности субъектов РФ в целях снижения радиационной и химической угроз регионам.

2. Предложено понятие «безопасность человека, его жизнеобразующих прав», под которым понимается социальное явление международного, федерального, регионального и локального плана, характеризующееся степенью защищенности человека и его жизнеобразующих прав.

3. Сформулировано понятие «региональная экологическая безопасность России», под которой понимается «состояние защищенности человека, личности, общества, их прав и свобод в регионе, как показатель отсутствия угроз окружающей среде (показатель ее качества), составная часть глобальной, национальной безопасности России, включающая в себя.

1 Лагунова А. И. Экологическая безопасность России (вопросы управления). Кн. II. Красноярск, 2003.240 с. локальную (объектовую), общественную, личную безопасность (безопасность человека), права и свободы человека и, одновременно, природную и техногенную безопасность.

4. Предложена классификация экологических прав человека по критерию значимости на: а) «жизнеобразующие» (генофонд, жизнь, благоприятную окружающую среду), б) «жизнеподдерживающие» (здоровье, экологическую безопасность, выбор врача и медицинского учреждения, возмещение вреда здоровью, имуществу (кроме природных объектов) и природе от экологического правонарушения), в) «иные» (право на экологическую информацию).

5. Предложена авторская дефиниция «право обеспечения экологической безопасности (право жизнеобеспечения, право безопасной жизнедеятельности)». Оно означает фундаментальное право человека (гражданина, личности), включающее жизнеобразующие, жизнеподдерживающие права, являющееся частью всеобъемлющего (охватывающего все виды прав в жизни общества) права на благоприятную окружающую среду, гарантированного ст. 42 Конституции РФ. Они — предмет исследования формирующегося междисциплинарного направления науки — теории безопасности, призванной защищать жизненно важные интересы человека (общества, государства) от все возрастающих угроз различного рода.

6. Выделены и проанализированы основные проявления экологических угроз как совокупности условий и факторов, создающих опасность объектам защиты, являющихся частью структуры экологической безопасности регионов.

Характерными особенностями экологических угроз субъектам РФ Сибирского федерального округа являются следующие: насыщенность сырьевыми ресурсами, значительные площади земель при исключительно низкой плотности населения (что стало «притягательной силой» для незаконного использования природных ресурсов иностранными субъектами) — роль сырьевого придатка внутри страны и в мировой экономикенарастание темпов отставания регионов от стран, строящих постиндустриальное обществонеуклонное истощение природных ресурсов — основной базы Сибири и Россиизамещение коренного населения эмигрантами, в связи с депопуляцией, миграцией местного населенияблизость государственных границ восьми регионов федерального округа. Реальные угрозы субъектам РФ округа: транспортные аварии, пожары, взрывы, обрушения зданий и сооруженийаварии с выбросом радиоактивных веществ на объектах ядерного цикла с выбросом химически и биологически опасных веществразмещение промышленных объектов в жилых зонах и другие.

7. Определены подходы к разработке законодательства при реализации программ защиты человека, его жизнеобразующих прав: признание за ними самостоятельности, приоритетности в структуре обеспечения экологической безопасности наряду с личностью. Закрепление за человеком права на безопасность как неотъемлемого его права (свойства человека), которым запрещено манипулировать, что устранит двойственную роль объекта управления, позволит поставить человека, его жизнеобразующие права в центр развития общества.

8. Предлагается разделить меры обеспечения региональной экологической безопасности на меры обеспечения экологической безопасности (все меры обеспечения жизнедеятельности человека) и меры экологической безопасности (специальные меры, предохраняющие экологическую систему от разрушения).

9. Сформулированы специфичные особенности правовых гарантий обеспечения экологической безопасности регионов Сибирского федерального округа: опережающее нормотворчество ряда регионов (например, Омской области) — установление ответственности за правонарушения, не предусмотренные федеральным законодательствомпоясной коэффициент за проживание в районах Севера и иных территорияхрегиональные и местные льготы и компенсации для отдельных категорий граждан РФ и другие.

10. Предлагается понимать под мерами обеспечения региональной экологической безопасности социально-экономические, организационно-управленческие, организационно-технические, воспитательно-просветительские и правовые меры, закрепленные законодательством и реализуемые государственными и местными органами власти для устранения любых угроз в целях обеспечения безопасности человека, пребывающего на территории региона.

11. Государственное управление областью обеспечения экологической безопасности России — это система, состоящая из ряда подсистем, каждая из которых включает следующие элементы: субъект управления (ведущий элемент), объект управления (ведомый элемент), реальные связи между ним" (реализуемые через процесс управления). Действует система на федеральном, региональном и отчасти глобальном уровнях. Государственное управление областью субъекта РФ — региональная система, являющаяся частью обозначенной выше системы и одновременно — самостоятельной системой с одноименными структурными элементами в границах региона.

12. Основными функциями в экологической сфере признаются: организацияподзаконное нормотворчествокоординация деятельности по управлению природопользованием, охраной природы и другие, что характерно отчасти для обеспечения экологической безопасности, но не идентично ей. Основной функцией экологической безопасности является функция защиты (правоохраны). Это системообразующая (базовая) функция, реализующаяся через множество других функций более низкого уровня, осуществляемых специальной системой государственных органовмногофункциональными правоохранительными органами России.

13. Предлагается механизм создания действенной высокопрофессиональной полувоенизированной (с государственной службой, по типу МВД РФ), небольшой по численности, хорошо оснащенной системы органов для решения экологических проблем при мощной опоре на регионы. На территориях следует создать независимые эколого-правовые Центры с целью привлечения общественности к этой деятельности, к реальной защите прав каждого человека1.

14. Предложены направления совершенствования федерального и регионального законодательства об обеспечении экологической безопасности: уточнение положений статей 71, 72 Конституции РФ, базового Закона РФ «О безопасности», иных правовых актовобоснование необходимости становления и развития специального законодательства об обеспечении экологической безопасности, принятия Федерального закона «Основы экологического законодательства РФ» с разделением их на направления (использование природы, охрана природы, обеспечение экологической безопасности), а также принятия базовых Законов «Об экологической безопасности» субъектов РФ (авторский проект Красноярского края опубликован).

15. Дано обоснование необходимости признания и формирования самостоятельной (третьей) формы взаимодействия общества и природы (наряду с охраной природы, использованием природных ресурсов) — обеспечения экологической безопасности с развитием специального законодательства.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в исключительно актуальном на сегодня обращении органов власти и общественности на непреходящие ценности — человека и его жизнеобразующих прав, то есть основ жизни и возможности продолжения человеческого рода на планете Земля, требующих безотлагательной защиты на всех уровнях, во всех странных и регионахв необходимости их соответствующей оценки, законодательного закрепления, повсеместной реализации. Изложенные в диссертации положения, выводы, рекомендации.

См.: Лагунова А. И. Экологическая безопасность России (вопросы управления). Кн.1. Красноярск, 2003. 545 с.

2 См.: Лагунова А. И. Законодательство об обеспечении экологической безопасности России (федеральный и региональный аспекты) / Под ред. В. И. Кайнова. Красноярск, 2003. С. 393−411. могут быть использованы в законотворческом процессе при регламентации отношений обеспечения экологической безопасности России и регионовсовершенствовании государственного управления в этой областив практической деятельности правоохранительных и иных государственных, местных органовпри организации специальных органов и служб на уровне хозяйствующих структурв научно-исследовательской работе по данной тематикев преподавании курсов «Экологическое право», «Земельное право», «Административное право», «Безопасность жизнедеятельности», спецкурсов по безопасности на всех факультетах вузов и иных учебных заведенийпри ведении разъяснительной работы среди общественности. Отдельные положения могут применяться при разработке и реализации экологических программ и программ безопасности, для реабилитации населения и территорий.

Практическая значимость исследования подтверждается и тем, что многие предложения нашли воплощение в разработанных при непосредственном участии автора проектах правовых актов Красноярского края, г. Красноярска, принятых и действующих в настоящее время. По некоторым из них автор проводил экспертизу от Красноярского отделения международного социально-экологического Союза.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в различных формах. Основные положения диссертации изложены в восьми монографиях, двух учебных пособиях и научных статьях, опубликованных автором по теме исследования. Выполнены разработки учебных программ по экологическому, земельному праву и практической реализации их в трех вузах г. Красноярскав Школе садово-паркового искусства, двух средних школах г. Красноярска. При участии автора была организована деятельность экологических служб и отделов на трех предприятиях г. Красноярска. Была осуществлена практическая апробация результатов исследования по созданию эколого-правового Центра при государственном природном заповеднике «Столбы» и Исследовательского Центра по правовому обеспечению уничтожения химического оружия России (г. Саратов). Автор диссертации принимал участие в работе комиссий по экологическому контролю и в подготовке эколого-правовых актов администрации Красноярского края, Минприродоресурсы Красноярского краяим были подготовлены материалы для участия в научно-практических конференциях (г. Красноярск, 2001;2004 гг.).

Структура и объем диссертации

Диссертация состоит из введения, пяти глав, разделенных на параграфы, заключения, библиографического списка и приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Наиболее важные теоретические выводы по выявлению региональных особенностей обеспечения экологической безопасности Российской Федерации (Сибирского федерального округа), а также предложения по совершенствованию системы обеспечения экологической безопасности, сводятся к следующему.

1. Безопасность, глобальная, планетарная, международная, безопасность человечества и окружающей среды — это всеобъемлющие, однопорядковые взаимозаменяемые понятия, означающие состояние защищенности современного мира (отсутствие угроз). В безопасность в качестве подсистемы входит совокупность национальных безопасностей всех государств, которые привносят свою специфику, интегрируются и образуют новую систему более высокого уровня — систему международной безопасности. В науке и правоприменительной практике она понимается неоднозначно и обычно трактуется с разных точек зрения: психологической, юридической, политико-правовой. С юридической точки зрения, это — система установления законами правовых гарантий защищенности личности и общества, обеспечения их нормальной жизнедеятельности, прав и свобод. Международная безопасность — многоаспектное социальное явление, тесно связанное с явлениями государственного, регионального, местного и локального уровней, взаимозависимых и не отделимых друг от друга. Оно является критерием оценки качества жизни людей, результативности деятельности органов власти государств мира. Будучи закрепленным в международно-правовых актах как система гарантий защиты основ жизнедеятельности человека (мирового сообщества, государств планеты), оно находится под международно-правовым и внутригосударственным контролем.

2. Национальная безопасность Российской Федерации (безопасность нации) — сложноорганизованная государственная система, охватывающая все сферы общественной жизни, призванная обеспечить состояние защищенности личности, общества, государства, окружающей среды на территории России. В узком смысле слова национальная безопасность — это состояние, при котором надежно защищены жизненно важные интересы страны (нации), общества, личностидо минимума снижены реальные и потенциальные (внутренние и внешние) угрозы, обеспечивается возможность прогрессивного развития личности, общества, государства, а в широком смысле национальная безопасность отражает не только особые признаки феномена безопасности в специфической сфере деятельности, но и общие положения всех областей жизнеобеспечения человека, выживания общемировой социально-политической системы. Национальная безопасность имеет сложную структуру тесно взаимосвязанных, взаимообусловленных и взаимодействующих частей, таких как экологическая, экономическая, политическая, правовая, информационная и иные, образующих самостоятельные подсистемы — одноименные виды безопасности." Национальная безопасность фактически совпадает с социальной безопасностью в широком ее понимании.

3. Экологическая безопасность России — состояние защищенности (или отсутствие угроз), а также созданная (в государстве, регионе, мире) система сдерживающих и наступательных средств, оборонительных сооружений для отпора любому посягающему (или представляющему угрозу посягнуть) на объекты защиты, при необходимости готовая в любой момент перейти в наступление. Это показатель состояния защищенности объекта защиты, критерий оценки качества системы защиты и состояния данного объекта в окружающей среде. Экологическая безопасность — цель, задача и условие жизнеобеспечения человека, а также составная часть национальной безопасности РФ, глобальной экологической безопасности и системы безопасности, включающей подсистемы более низкого уровня: региональные, местные, локальные (объектовые). Обеспечение экологической безопасностидеятельность по созданию такой системы и обеспечению состояния ее защищенности.

4. Региональная экологическая безопасность Российской Федерациисложная, не изученная в правовой литературе, не регламентированная в законодательстве категория, характеризующая состояние защищенности части российского общества, окружающей среды, людей, находящихся в административно-территориальных границах субъекта РФ. Эта категория носит стохастический характер, обусловленный неполнотой знаний об устойчивости экосистем, последствий их нарушения. Она включает как минимум природную и техногенную составляющие, техногенная — виды безопасности более низкого уровня (радиационная, химическая, пожарная и другие). Региональная экологическая безопасность имеет сложное содержание, объем, структуру, специфичные для различных территорий, в том числе для регионов Сибирского федерального округа. Это зависит от эколого-правовой политики, уровня и специфики угроз, субъектов и объектов защитысистемы мер ее обеспечения и другоготребует соответствующего закрепления в законодательстве РФ.

5. Содержание региональной экологической безопасности Россиисовокупность внутренних и внешних условий (факторов, обстоятельств), определяющих положение объекта защиты и способных охарактеризовать его «самочувствие». Региональная экологическая безопасность России непосредственно связана с качеством окружающей среды, факторами, влияющими на здоровье человека и все стороны его жизнедеятельности, определяющими состояние защищенности живых организмов, среды их обитания, их связей и состояний.

6. Структура региональной экологической безопасности Российской Федерации — это единство устойчивых взаимосвязей между элементами, а также законов данных взаимосвязей. Она включает объекты защиты, угрозы их жизненно важным интересам, государственную политику России и регионов (как совокупность концептуальных положений, способствующих обеспечению экологической безопасности) — систему безопасности (как совокупность организационно и функционально взаимоувязанных элементов, деятельность которых направлена на реализацию мер безопасности (устранение угроз) — а также систему мер (гарантий) обеспечения безопасности.

7. Обеспечение региональной экологической безопасности Россииодна из форм деятельности, преследующей цель достижения (и поддержание) такого качества окружающей среды региона, при котором воздействие внутренних и внешних факторов окружающей среды обеспечивало бы здоровье человека, его плодотворную жизнедеятельность на биологически предопределенный период времени. Это деятельность по доведению до биолого-безопасного состояния всех угроз природного и техногенного характера с применением системы адекватных мер экономического, политического, организационного, правового и иного характера, способных обеспечить безопасность человека и его основ жизни. Одновременно обеспечение региональной экологической безопасности — это структурный элемент экологического правопорядка, без которого невозможно преодолеть ухудшение показателей качества окружающей среды от экологических правонарушений, прошлой и настоящей антропогенной деятельности.

8. Объект защиты (обеспечения безопасности) — основной элемент структуры экологической безопасности региона. Объект защиты одновременно является субъектом правоотношений, обладающим правосубъектностью в области обеспечения экологической безопасности?. Объектами защиты могут быть, как элементы живой (человек, в том числе личность с природной составляющейокружающая природная среда, ее отдельные части — природные объекты (ресурсы, комплексы)), так и неживой природы (права, интересы человекаличность (ее социальная составляющая), общество (его материальные и духовные ценности, кроме природных) — государство (его основы без природной составляющей)). Основной объект защиты — человек, его права и свободы, в данном случае, прежде всего, экологические. Объекты защиты экологической безопасности регионов имеют свои особенности, в первую очередь, это гарантии защиты, установленные регионами сверх общероссийскихэто независимые от человека естественные факторы природной средыстепень насыщенности производительными силами и другое, что непосредственно влияет на окружающую среду, качество жизни регионов, жизнеобразующие права человека.

9. Особенности законодательства об экологической безопасности субъектов РФ Сибирского округа:

— законодательство Томской области развивается стихийно, имеет разноуровневый характер нормативных актов (чаще подзаконный), недостаточно согласовано с законодательством иных уровнейнуждается в устранении пробеловдля законодательства Иркутской области характерно наличие большого числа правовых актов федерального уровня (законы, подзаконные акты РФ), регулирующие отношения по уникальному озеру Байкал, исключительно высокому уровню загрязнению ртутью Братского водохранилища, загрязнению чрезвычайно опасными для природы и человека диоксинами и другие;

— наиболее обширным по численности правовых актов* предмету правового регулирования, кругу субъектов является законодательство Алтайского края, регулирующее отношения в основных сферах деятельности человека. Для него характерны следующие черты: большое число правовых актов в форме законаналичие актов, не свойственных иным регионам России, округамболее полное отражение проблем человека, специфики региона, детальная регламентация отношенийзаконодательство Омской области регулирует лишь отдельные аспекты проблемы (о пожарной безопасности, противотуберкулезной помощи населению, профилактике наркомании, токсикомании и другие). Часть актов отражает особую специфику региона (приграничный характер территории, особый режим государственного управления, специфичные источники угроз). В данном законодательстве отсутствует понятие «экологическая безопасность»;

— специальное законодательство Кемеровской области немногочисленно, однако ряд актов значимкатегория «экологическая безопасность» недооценена, смешана с понятием «охрана природы», хотя проблема безопасности стоит остро;

— законодательство Читинской области характеризуется интенсивным нормотворчеством местного самоуправления, большим числом актов о пожарной безопасности, предупреждении чрезвычайных ситуаций, безопасности жизнеобеспечения. Ряд актов посвящен борьбе с конкретными видами экологических угроз;

— особенностью законодательства Новосибирской области является: существенное отличие ряда его законов от актов других регионов. Таковы Законы области: «Об охране окружающей среды и населения Новосибирской области от экологически вредного воздействия автотранспорта», «Об органах государственной власти Новосибирской области и их должностных лицах, осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей среды в Новосибирской области». Все они являются актами обеспечения экологической безопасности;

— законодательство Красноярского края невелико, но по отдельным составляющим (например, в области ЧС) превышает численность иных регионовдекларативно, наиболее развито в области защиты от ЧС, пожарной безопасности. Существенной доработки требует Закон края «О пожарной безопасности» (ст. 8,9, 10,26);

— законодательство Республики Тыва отлично от других регионов. Здесь приняты единичные правовые акты по защите от ЧС, целевые программы по конкретным заболеваниямотношения урегулированы поверхностно;

— Специальных правовых актов Республикой Алтай не принятоотдельные акты включают нормы относительно проведения Дней защиты от экологической опасности, о последствиях ЧС, от весенних паводков, пожарной безопасности;

— законодательство Республики Бурятия обширно, занимает второе место после Алтайского края по численности актов, широте охвата отношений, выбору приоритетов в регулировании отношений, хотя по юридической силе уступает актам других регионов. Здесь принято большое число правовых актов по озеру Байкал, диоксинамони — форме федеральных актов, программорганизационно-управленческих актов. В Республике действуют акты о безопасности региона (об усилении режима безопасности, об экономической безопасности, безопасности дорожного движения, безопасности при ЧС, при террористических актах. Региональное законодательство разделено на ряд блоков: правоустанавливающие актыуправленческиемеры обеспечения безопасностивиды безопасности. Важной проблемой Бурятии, как и Омской, Новосибирской, Иркутской, Читинской областей, Алтайского края, республик Алтай и Тыва, является проблема Государственной границы РФ, а точнее — недолжная ее обустроенность;

— законодательство Республики Хакасия развивается преимущественно в форме законов по утверждению целевых программ. Особенно широка здесь медицинская проблематика, что связано с природной очаговостью, спецификой природной среды. Велико число актов по объектам животного мира, среде их обитания, а также организационно-управленческих и статутных.

10. В управленческих правоотношениях, складывающихся по поводу обеспечения экологической безопасности регионов, правовые нормы — основной элемент правоотношений — юридическая база правовозникновения, изменения, прекращения отношений, которые наполняют отношения конкретным содержанием.

Наиболее типичными субъективными правами и обязанностями для юридических лиц являются: пользование природными ресурсами в установленных целяхсоблюдение правил разрешительной системы режима природопользованиявыполнение повышенных требований регионального законодательства к обеспечению экологической безопасности регионоввыполнение предписаний контрольно — надзорных органов и другие. Для граждан — это право на объединение в экологические организации, на личные и коллективные обращения в государственные органы и др.

Субъектами экологических правоотношений являются природопользователи: отдельные граждане, юридические лица, органы управления, иные субъекты управления и обеспечения экологической безопасности регионов, наделенные нормами права способностью быть участниками правоотношений обеспечения безопасности.

Юридические факты в системе правовых средств по совершенствованию государственного управления исследуемой областью — это связующее звено между нормой права и конкретными правоотношениями. Именно они вызывают правообразующие, правоизменяющие, правопрекращающие правовые последствия. Эколого-административные правовые отношения, их развитие обеспечиваются нормами экологического и иных отраслей права, в которых содержатся санкции, применяемые за нарушение субъективных прав, неисполнение обязанностей в области обеспечения экологической безопасности.

12. Основными направлениями деятельности в области обеспечения экологически безопасного развития регионов Сибирского федерального округа признаны: экологически обоснованное размещение производительных силэкологически безопасное развитие промышленности, транспорта, энергетики, коммунального хозяйства, сельского хозяйстванеистощительное, рациональное использование природных ресурсоврасширение использования вторичных ресурсовутилизация, обезвреживание и захоронение отходовсовершенствование системы управления в области природопользования, охраны природы (в том числе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций).

Региональными особенностями Сибирского федерального округа являются: производственная специализация (гиганты индустрииособо токсичные производства, насыщенность ими территорий без учета природной емкости и мест расселения людей) — суровые (во многом непригодные для жизни) природно-климатические условияне имеющие равных в мире природные богатства с чрезвычайно высокой степенью их загрязнениянизкая плотность населения при высокой плотности в крупных городахэкологическое неблагополучие территорий больших городовзначительные площади необжитых территорийотдаленность от центраприродная уникальность отдельных частей округаисключительно низкая продолжительность жизни людей (37−56 лет) — депопуляция населения.

Экологическая система данного региона сложна, многообразна, представляет значительный риск для жизни (здоровья) людейсвидетельствует о чрезмерных нагрузках на литосферу и рельеф городово недопустимых воздействиях на ландшафт и водные объекты. Здесь исключительно низкий уровень объектов благоустройства и озеленения (0,5 — 1,5%) и как следствие — социальные проблемы.

Каждый субъект РФ неповторим, имеет свою специфику и разную степень обеспечения экологической безопасности, которая, тем не менее, ни в одном из них не обеспечена в полном объеме.

Для решения проблем обеспечения экологической безопасности России, регионов Сибирского федерального округа необходимы:

1. Выработка и реализация эколого-безопасной политики России, регионов в экологической сфере, в области обеспечения безопасности человека и основ его жизни1.

2.Создание действенной, небольшой по численности, высокопрофессиональной полувоенизированной системы государственного управления экологической сферой РФ (по типу МВД России) с разделением по направлениям: охрана природы, использование природы, обеспечение экологической безопасности. Эта система должна быть подчинена федеральному центру и иметь мощную поддержку регионов. Для чего на территориях необходимо создание эколого-правовых Центров (общественной инспекции) с целью вовлечения всей общественности в решение проблем экологии, защиты прав человека и природы2.

3. Совершенствование и приведение в систему нормативно-правовых актов РФ и ее субъектов3 путем:

1 См.: Лагунова А. И. Структура экологической безопасности России. Красноярск, 2003. С. 181−236.

2 См.: Лагунова А. И. Экологическая безопасность России (вопросы управления) в 2 кн. Кн. 1. Красноярск, 2003. 545 е.- Кн. 2. Там же. 240 с. Она же. Государственное управление охраной окружающей природной среды субъекта Российской Федерации / Под ред. А. И. Казанника. Красноярск, 2002.203 с. и др.

3 См.: Лагунова А. И. Законодательство об обеспечении экологической безопасности России (федеральный и региональный аспекты). Красноярск, 2003. 422 е.- Она же. Экологическая безопасность человека (международно-правовой аспект). Красноярск, 2003.180 с.

— устранения противоречия ст. 71, 72 Конституции РФ и включения экологической составляющей в национальную безопасность России, совершенствования иных правовых актов РФ, субъектов РФразработки единых стандартов поведения и жизнеобеспечения лиц, проживающих в регионе (региональное право), государстве (национальное право), международном сообществе (международное право);

— разработки и принятия Федерального закона «Основы экологического законодательства РФ» с обособлением норм по трем направлениям: охрана природы, использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности (Общая, Особенная, Специальная части);

— разработки Законов субъектов РФ «Об экологической безопасности"4;

— разработки Соглашения о сотрудничестве субъектов РФ федерального округа (иных межрегиональных и федеральных Соглашений5) в области обеспечения экологической безопасности регионов и человека в них;

— разработки и принятия Концепции обеспечения экологической безопасности России и регионов РФ6.

4. Реализация действующих и разработка недостающих гарантий для обеспечения безопасности человека и его основюридическая и фактическая защита человека как фактор, устраняющий скоротечность жизни, нездоровье, сведение на нет иных благ и как итог — деградацию нации.

5. Закрепление функции правоохраны (защиты) в компетенции всех государственных органов.

6.

Введение

персональной ответственности всех государственных служащих за необеспечение экологической безопасности человека и природы на территориях.

7. Ужесточение санкций правовых норм относительно всех загрязнителей и расхитителей природы.

4 См.: авторский проект Закона Красноярского края «Об экологической безопасности» // Лагунова А. И. Законодательство об обеспечении экологической безопасности России (федеральный и региональный аспекты). Красноярск, 2003. С. 393 411.

5 См.: авторский проект Соглашения для регионов Сибирского федерального округа // Там же. С. 412−422.

6 См.: авторский проект Концепции обеспечения экологической безопасности человека в субъектах РФ ВосточноСибирского района // Лагунова А. И. Экологическая безопасность России (вопросы управления) в 2 кн. Кн. 2. Красноярск, 2003. С. 67−133- Концепция защиты жизнеобразующих прав человека (Концепция региональной экологической безопасности России) // Лагунова А. И. Структура экологической безопасности России. Красноярск, 2003. С. 434−440. и др.