Анализ институционального развития государственного частного партнерства в развитии туризма Российской Федерации

Опыт осуществления инвестиционных проектов, реализуемых на федеральном уровне и в субъектах РФ с начала 2000 годов в сферах, в которых государство имеет определенные интересы, показывает, что одной из наиболее перспективных правовых форм является государственно — частное партнерство (ГЧП). В современный период ГЧП признается на всех уровнях как одно из основных направлений развития экономики страны и образования. Механизм ГЧП обеспечивает эффективность расходования бюджетных средств и улучшает качество государственных услуг. Неслучайно, в 2013 г. в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию. «О бюджетной политике на 2014;2016 годы» в числе основных задач на новый бюджетный цикл обозначена оптимизация структуры расходов федерального бюджета, и в качестве одного из основных резервов прямо указывается «активное использование механизмов государственно-частного партнерства, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения государственных задач» [1Бюджетное Послание].

Этому способствует нормативно-правовая деятельность государства.

На сегодняшний день действуют — федеральные законы, касающихся ГЧП, региональные законы о ГЧП, в некоторых субъектах в РФ региональная стратегия социально-экономического развития содержит информацию о ГЧП, региональные концепции, стратегии развития ГЧП, «дорожные карты» развития регионов, региональные и муниципальные правововые акты нормативно правовые акты регулирующие применение различных моделей ГЧП и Постановления правительства о Типовых концессионных соглашениях. Федеральный Закон о ГЧП — регулирует отношения, связанные с подготовкой, заключением, исполнениемем иии и и прекращением соглашенияяяя о ГЧП и МЧП; устанавливает полномочия публично-правовых образований, органов госудаственной власти и местного самоуправления в сфере ГЧП и МЧП; а также дает гарантии инвестору и защищает его интересы. Основным критериям ГЧП, приведенным в Законе. соответствует также и концессионная форма реализации инфраструктурных проектов.

Законы субъектов РФ о ГЧП — закрепляют правовые формы ГЧП на региональном уровне и муниципальном уровнях; регулируют взаимоотношения структурных подразделений региональных органов исполнительной власти в процессе отбора и подготовки проектов ГЧП; регламентируют конкурсные процедуры при отборе частных партнеров для заключения соглашения о ГЧП; контролируют исполнение соглашений о ГЧП; определяют возможные принципы и формы бюджетного финансирования в проектах ГЧП и т. д.

В 2016 г. вступил в действие ФЗ № 244 «О государственно-частном партнерстве, муниципально — частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В ФЗ впервые дается определение понятия «государственно-частное партнерство — юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера с одной стороны и частного партнера с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП, заключенного в соответствии с настоящим федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества"[2ФЗ]. Базовым положением для нового Закона является возникновение частной собственности на объект соглашения о ГЧП — именно эта норма отличает закон о ГЧП от закона о концессиях и госзаказа. С принятием этого ФЗ возросла возможность реализации ГЧП по более широкому перечню используемых в мировой практике финансово-правовых моделей сотрудничества. Следует отметить, что в данном Законе содержится положение о целесообразности применении ГЧП при разработке Стратегий социально-экономического развития субъектов РФ на среднесрочный и долгосрочный период. Потребности органов исполнительной власти региона в развитии ГЧП в индустрии туризма проявляются в обеспечении учета направлений деятельности такого партнера в документах стратегического развития — Стратегии социально-экономического развития регионов. Закон должен стать эффективным инструментом решения инфраструктурных проблем в РФ и, в первую очередь, в ее регионах. В Концепциях (стратегиях) «Дорожных картах» по содействию развития конкуренции регионов, реализуются посредством совершенствования нормативной правовой базы в сфере инвестиционной деятельности включены мероприятия по развитию ГЧП с обязательством сохранения целевого назначения и использования объекта недвижимого имущества.

Согласно Методике [3 Методика] разработанной Минэкономразвития уровень институциональной среды в сфере ГЧП в регионе определяется по следующим критериям: региональные законы ГЧП, региональные и муниципальные нормативные правовые акты о ГЧП, программы развития инвестиционной деятельности, планы развития или программы реализации ГЧП в субъекте, инвестиционные фонды, органы, ответственные за развитие ГЧП и их регламенты работы, должностные лица, имеющие специальным квалификацию в сфере управления проектами ГЧП и т. д. С 2014 г. приказом Минэкономразвития России впервые в оценку эффективности деятельности губернаторов включен показатель «Уровень развития сферы ГЧП в субъекте РФ» .

В туристическом бизнесе России сложились объективные предпосылки для формирования эффективных форм ГЧП, позволяющих привлечь частные инвестиции для реализации социально-значимых объектов. Это переориентация туристических потоков на внутренний рынок; создание новых особо экономических туристско-рекреационных зон; системы кадрового сопровождения развития туризма малого и среднего бизнеса; осознание необходимости развития туризма и отдыха органами законодательной и исполнительной власти.

Согласно концепции ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011;2016гг.)», ГЧП предусматривает «эффективное взаимодействие всех органов власти, туристического бизнеса, научных и общественных организаций в реализации масштабных туристических проектов и программ, направленных на развитие туристической привлекательности регионов, увеличения внутреннего и въездного туристических потоков, повышение качества туристических продуктов» [4 ФЦП].

28.11.2011 г. утверждена ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011;2018гг.)». Целью которой является повышение конкурентоспособности российского туристического рынка, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристических услугах. Общий объем финансирования состовляет 338.9 млрд руб. из федерального бюджета — 95.7 млрд руб. (28.3%), бюджеты субъектов РФ 25.3 (7.4%), и внебюджетные источники -217.9 млрд руб. или (64.3%) на 1 руб. государственного вложения приходится 2.3 рубля частных инвестиций. [5 ФЦП].

Так же Предусмотрены субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, которые предоставляется на софинансирование — строительства (реконструкции) объектов обеспечивающее инфраструктуры, находящихся в публичной собственности и входящих в состав проектов по созданию кластеров, и предоставляются по итогам конкурсного отбора.

В туристической сфере реализуются проекты на основе ГЧП, как правило трех видов: комплексные, целевые и обеспечивающие.

Сегодня формы используемые в ГЧПсистемы разнообразных контрактов; арендные отношения, финансовая аренда (лизинговые) отношения; концессионные соглашения о разделе продукции; концессионные соглашения о взаимодействия бизнеса и государства; создание государственно-частных предприятий; долгосрочное бюджетное обязательство в рамках целевой программы (ДЦП) и иные организационно-правовые формы .

Рассмотрим Институты развития ГЧП это — Агенства инвестиционного развития; государственные автономные учреждения «Центры государственно — частного партнерства» Агенства регионального развития; центры ГЧП, как структурное подразделение ПАО (публичное акционерное общество) «Корпорации развития регионов»; координационные советы по ГЧП; центры ГЧП, как структурное подразделение ПАО; краевые автономные учреждения; Координационные Советы по развитию туризма.

Меры поддержки ГЧП со стороны органов исполнительной власти РФ: нивелирование рисков изменения финансирования и реализации проекта в ходе его исполнения; установление льготных условий налогообложения для частных партнеров; снижение ставки налогов на прибыль и по налогу на имущество на период срока окупаемости проекта; предоставление субсидии в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при создании (реконструкции) объектов капитального строительства; льготное или безвозмездное подключение к коммунальным и иным инженерным коммуникациям и т. д.;

Отрицательными моментами развития ГЧП в России сегодня является то что, экономика страны развивается по законам далеким от рыночных, недоверие бизнеса к государству, ГЧП связывают с коррупцией, с перетоком государственных средств в частные карманы. Проблемы привлечения инвестиций в сферу туризма: длительные сроки окупаемости проектов; наличие административных барьеров; длительное оформление земельных участков, выделяемых инвесторам в долгосрочную аренду под строительство туристических объектов; недостаточное разнообразие конкретного туристического продукта; недостаточная конкурентоспособность туристического продукта (соотношение цены — качество не соответствует стандартам); слабо развитая материальная база туриндустрии; несоответствующая требованиям и ожиданиям туристов квалификация персонала, недостаточное формирование региональной нормативно-правово базы и т. д.

Сегодня практика показывает, что развитие ГЧП зависит от степени готовности региональных местных властей и бизнеса к взаимодействию. Реализация ГЧП в туризме способствует созданию новых рабочих мест, увеличению дохода населения, повышению уровня жизни, сохранение историко-культурных и природных памятников, развитие регионов, модернизация инфраструктуры, перенаправление выездного туризма на внутренний туристический рынок и тем самым препятствующим оттоку капитала из страны. Итак, использование механизмов государственной поддержки развития туризма на основе ГЧП за счет рационального использования бюджетных средств и максимальной координации действий всех заинтересованных структур позволит обеспечить более высокий уровень развития туризма в РФ. Государство отвечает за создание среды, благоприятной для развития туризма: сохранения культурного наследия и окружающей среды, разработку отраслевого законодательства, создание туристической инфраструктуры и т. д.

Бюджетное послание ее Президента РФ Федеральному собранию от 13.06. 2013 г. «О бюджетной политике на 2014;2016 годы» от 13.06. 2013 г.

ФЗ № 244 от 13 июля 2015 г «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Приказ Министерства экономического развития от 15.05.2014 г.№ 266 об утверждении «Методики уровня институциональной среды».

Распоряжение Правительства РФ от 19.07.2010 г. № 1230-р «Об утверждении Концепции ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011;2016гг.)».

Постановление Правительства Российской Федерации от 18.09.2012 № 644 «Об утверждении ФЦП «Развитие внутреннего и въездного тризма в Российской Федерации (2011;2018 годы)».